Tribunal administratif Numéro 34338 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 10 avril 2014 Ire chambre Audience publique du 17 juin 2015 Recours formé par Monsieur …et Madame …, contre cinq actes de l’administration communale de la Ville de Luxembourg et contre une décision du ministre de la Famille et de l’Intégration en matière de chèque-service accueil
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 34338 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 10 avril 2014 par Maître Anaïs Bove, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l'Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …et de son épouse, Madame …, demeurant ensemble à L-…, tendant à l’annulation, sinon à la réformation, de cinq décisions, ainsi qualifiées, de l’administration communale de la Ville de Luxembourg dont quatre concernant la prise en considération du revenu net mensuel moyen du ménage pour le calcul de la valeur du chèque-service accueil du 3 septembre 2012, du 31 octobre 2012, du 11 décembre 2012 et du 28 janvier 2013 et une portant sur l’annulation du « contrat d’adhésion au Chèque-Service Accueil » du 25 octobre 2013 pour l’enfant …, ainsi que contre une décision implicite de refus du ministre de la Famille et de l’Intégration faisant suite à un courrier recommandé lui adressé le 30 janvier 2013 « sollicitant de considérer le revenu imposable des requérants et non leur revenu net mensuel moyen pour le calcul de la valeur du chèque-service accueil »;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Carlos Calvo, demeurant à Luxembourg, du 11 avril 2014, portant signification de ce recours à l’administration communale de la Ville de Luxembourg, représentée par son bourgmestre, sinon par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions, établie à L-2090 Luxembourg, 42, place Guillaume II ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour de la part de Maître Pierre Reuter, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom et pour le compte de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 9 juillet 2014 par Maître Pierre Reuter, au nom et pour le compte de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg notifié aux mandataires adverses en date du 10 juillet 2014 ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 11 juillet 2014 par Maître Sophie Devocelle, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom et pour compte de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 3 octobre 2014 par Maître Anaïs Bove, au nom et pour le compte de Monsieur …et de Madame …;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Patrick Muller, agissant en remplacement de l’huissier de justice Carlos Calvo, tous les deux demeurant à Luxembourg, du 7 octobre 2014, portant signification de ce mémoire en réplique à l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 3 novembre 2014 par Maître Pierre Reuter, au nom et pour le compte de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les actes critiqués ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Anaïs Bove, Maître Thibault Chevrier, en remplacement de Maître Pierre Reuter, et Maître Sophie Devocelle en leurs plaidoiries respectives.
En date du 3 septembre 2012, Madame …conclut avec l’administration communale de la Ville de Luxembourg, dénommée ci-après « la Ville de Luxembourg », un contrat d’adhésion au chèque-service accueil pour l’enfant … … et ce sans justificatifs concernant le revenu des parents.
En date du 31 octobre 2012, Madame … conclut un nouveau contrat d’adhésion au chèque-service accueil pour le même enfant en versant cette fois des fiches de salaire de la Cour des comptes européenne, respectivement de la Commission européenne.
Par courrier recommandé du 30 novembre 2012, les époux …-… contestèrent la valeur du chèque-service accueil relevée dans le contrat du 31 octobre 2012 en se basant sur l’article 9 du règlement grand-ducal du 13 février 2009 instituant le « chèque-service accueil », dénommé ci-après « le règlement grand-ducal du 13 février 2009 », qui disposerait que seul le revenu imposable serait à prendre en compte et non point le revenu mensuel et demandèrent la rectification dudit contrat.
Par courrier du 11 décembre 2012, la Ville de Luxembourg leur répondit que le montant à considérer pour le calcul de la valeur du chèque-service accueil est le revenu net, alors que « comme les fonctionnaires européens des institutions de l’Union européenne siégeant au Luxembourg ne sont pas soumis à l’impôt luxembourgeois, le Ministère de la famille et de l’Intégration a émis la consigne aux administrations communales de considérer le revenu net qui peut être documenté par les trois dernières fiches de salaires les plus récentes ».
Par courrier recommandé du 24 janvier 2013, les époux …-…, par l’intermédiaire de leur mandataire, contestèrent à nouveau auprès de la Ville de Luxembourg le mode de calcul de la valeur du chèque-service accueil pour l’enfant …….
Par courrier du 28 janvier 2013, la Ville de Luxembourg répondit que « Le Bierger-
Center respecte la consigne émise par le Ministère de la Famille et de l’Intégration aux administrations communales de considérer le revenu net qui peut être documenté par les trois dernières fiches de salaires les plus récentes ».
Par courrier recommandé du 30 janvier 2013, le mandataire des époux …-… demanda une prise de position de la part du ministre de la Famille et de l’Intégration. Ce courrier resta sans réponse dudit ministre.
En date du 25 octobre 2013, un nouveau contrat d’adhésion au chèque-service accueil fut conclu au bénéfice de l’enfant … … sur base d’une fiche de salaire et d’une attestation de la Commission européenne concernant les revenus de Madame … et une attestation de la Cour des comptes européenne concernant Monsieur …. Ce contrat prit en compte le revenu imposable des époux …-… figurant sur les attestations fournies au moment de la conclusion du contrat d’adhésion au chèque-service accueil.
Par courrier recommandé du 11 novembre 2013, la Ville de Luxembourg informa les époux …-… d’une erreur d’appréciation de la part du fonctionnaire ayant saisi les données relatives au revenu du ménage de ces derniers et en expliquant ce qui suit : « l’agent a repris le revenu imposable figurant sur les attestations fournies par vos soins au lieu d’appliquer la méthode de calcul pour la détermination du revenu des fonctionnaires et agents travaillant pour le compte d’une institution européenne ou d’une organisation internationale détaillée dans la circulaire du Ministère de la Famille et de l’Intégration du 9 juillet 2013. Etant donné que les deux contrats n’ont pas été établis conformément à cette circulaire nous nous voyons contraints de procéder à leur annulation ».
Les époux …-… approchèrent dans un premier temps le Tribunal de paix de Luxembourg, siégeant en matière civile, afin de faire condamner la Ville de Luxembourg et l’Etat à la modification de la valeur du chèque-service accueil et au remboursement des sommes indûment payées. Ledit tribunal s’est déclaré incompétent pour connaître d’une telle demande, par un jugement rendu en date du 13 mars 2014.
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 10 avril 2014, Monsieur …et son épouse, Madame …ont fait introduire un recours tendant principalement à l’annulation et subsidiairement à la réformation de cinq décisions, ainsi qualifiées, de la Ville de Luxembourg, dont quatre concernant la prise en considération du revenu net mensuel moyen du ménage pour le calcul de la valeur du chèque-service accueil et une porte sur l’annulation du « contrat d’adhésion au chèque-service accueil » du 25 octobre 2013 pour l’enfant …, ainsi que contre une décision implicite de refus du ministre de la Famille et de l’Intégration suite à leur demande de prise de position relative au litige les opposant à la Ville de Luxembourg.
Dans le cadre de la compétence d’attribution du tribunal il y a lieu de relever qu’à titre liminaire, l’Etat soulève l’irrecevabilité du recours introduit par les consorts …-…, au motif que les actes visés par ledit recours ne seraient pas des décisions administratives faisant grief impliquant que les consorts …-… seraient forclos à agir.
A ce moyen, les parties demanderesses rétorquent d’abord que l’Etat aurait soutenu une argumentation contraire devant la Justice de Paix en insistant notamment sur le fait que le litige relèverait du contentieux administratif. Elles précisent, que « depuis l’importation de la théorie de l’Estoppel en droit luxembourgeois », un plaideur ou un cocontractant ne pourrait pas se contredire au détriment d’autrui.
Dans ce contexte, l’Etat argumente que la demande présentée devant la juridiction civile aurait tenu à voir condamner la Ville de Luxembourg à la modification rétroactive de la valeur du chèque-service accueil, tout en affirmant qu’en l’espèce la problématique serait différente dans le sens que les parties demanderesses ne demanderaient plus une prise de décision par la Ville de Luxembourg mais solliciteraient l’annulation de décisions prises précédemment. La théorie de l’Estoppel ne saurait ainsi pas prospérer dans le présent litige.
La Ville de Luxembourg se remet aux conclusions de l’Etat.
Initialement limité au seul droit international, l'estoppel est une fin de non-recevoir fondée sur l'interdiction de se contredire au détriment d'autrui, autrement qualifié d'exception d'indignité ou principe de cohérence (non concedit venire contra factum proprium). Ce principe s'oppose ainsi à ce qu'une partie puisse invoquer une argumentation contraire à celle qu'elle a avancé auparavant (JurisClasseur, Procédure civile, Fasc. 128, n°75, mise à jour 21 janvier 2011).
Ainsi, le principe de l'estoppel trouve à s'appliquer si une contradiction apparaît dans les prétentions et actions d'une partie quand celles-ci s'inscrivent dans une cause et poursuivent un objet identiques (CA Aix-en-Provence, 6 décembre 2012, numéro JurisData :
2012-030123).
En l'espèce, les époux …-…, dans le cadre de l'instance devant le juge de paix, ont demandé « 1) la modification rétroactive de la valeur du chèque-service accueil [et] 2) le remboursement de la somme de 2.276,33.-euros, sans préjudice d’augmentation ultérieure ».
Le but de cette instance était dès lors de voir modifier la valeur du chèque-service accueil et de voir condamner la Ville de Luxembourg et l’Etat au remboursement du trop-perçu. Cette instance n'était pas identique à celle dont a à connaître le tribunal en l’espèce visant à voir annuler différents actes administratifs pour violation de la loi, de sorte que la position de l’Etat et de la Ville de Luxembourg devant une juridiction différente saisie de demandes poursuivant des objets différents peut varier sans pouvoir prêter flanc à la fin de non-recevoir tirée de l'application de la théorie de l'estoppel.
Par ailleurs, étant donné que le tribunal est amené à vérifier en tout état de cause sa propre compétence d’attribution, laquelle répond à des règles d’organisation juridictionnelle d’ordre public1, le moyen présenté par les parties demanderesses se basant sur l’application de la théorie de l’estoppel laisse d’être fondé.
La compétence d’attribution du tribunal étant basée sur l’existence d’un acte administratif faisant grief, il s’agit de vérifier cette condition pour chacun des actes déférés.
Quant aux contrats d’adhésion du 3 septembre et du 31 octobre 2012, l’Etat et la Ville de Luxembourg précisent qu’il s’agirait de « contrats » contresignés par Madame … ayant pour but de solliciter l’octroi d’une aide étatique qui lui aurait été octroyée aux conditions fixées et agréées par les époux …-…, de sorte que lesdits contrats ne sauraient être considérés comme des décisions défavorables ayant pour conséquence que les demandeurs n’auraient pas intérêt à agir à leur encontre.
Les époux …-… estiment que les contrats d’adhésion seraient des actes de nature à faire grief étant donné qu’ils affecteraient leur situation personnelle et surtout leur situation patrimoniale en prenant comme base de calcul le revenu net mensuel moyen du ménage au lieu du revenu imposable. Lesdits contrats ne concerneraient pas l’octroi du chèque-service 1 Cf. trib.adm. 9 juin 2008, n°23419 du rôle, Pas.adm. 2015, Compétence, n°35 accueil mais uniquement son mode de calcul. Ils précisent par ailleurs que le chèque-service accueil serait automatiquement accordé à tout enfant d’après la législation en vigueur.
Force est au tribunal de constater qu’il ressort de la lecture desdits contrats d’adhésion au chèque-service accueil attaqués fixent la valeur du chèque-service accueil, en fonction du rang de l’enfant dans le groupe des frères et sœurs bénéficiant des prestations familiales, en fonction du revenu des parents et en fonction de la formule d’accueil choisie. Ces données et choix résultent de la déclaration du parent ayant demandé une carte d’adhésion au chèque-
service accueil. Il s’ensuit que la valeur du chèque-service accueil est déterminée de façon unilatérale par l’administration communale suivant des critères prédéterminés, de sorte que cette décision est susceptible de produire par elle-même des effets juridiques affectant la situation personnelle ou patrimoniale de celui qui a demandé une carte d’adhésion au chèque-
service accueil.
En effet, si le caractère décisoire de l’acte attaqué est une condition nécessaire à la recevabilité du recours contentieux, il n’est pas pour autant une condition suffisante. Pour être susceptible de faire l’objet d’un recours, la décision critiquée doit encore être de nature à faire grief2. Dans la mesure où, en l’espèce, il est reproché à l’administration communale d’avoir pris en compte le revenu net mensuel des demandeurs au lieu de leur revenu imposable, ce qui est, a priori, susceptible d’avoir un effet juridique affectant défavorablement leur situation patrimoniale.
Or, l’Etat soulève encore que les demandeurs auraient agréé les conditions fixées dans les contrats d’adhésion au chèque-service accueil en contresignant lesdits documents.
Le tribunal constate effectivement que les contrats d’adhésion au chèque-service accueil versés en cause sont signés par Madame …, respectivement par Monsieur … et qu’ils y déclarent être « d’accord avec les modalités administratives prévues dans le cadre du chèque-
service accueil et le traitement informatique des données y relatives ». Les intéressés ont ainsi clairement exprimé, par la signature des contrats d’adhésion au chèque-service accueil, leur accord sur non seulement la valeur du chèque-service accueil octroyé mais également sur les modalités de calcul de cette valeur en fonction des justificatifs concernant leur revenu versés par leur soin.
Il s’ensuit que, du fait de cette acceptation expresse, les époux …-… n’ont plus d’intérêt à agir contre les contrats d’adhésion au chèque-service accueil signés par eux en date des 3 septembre 2012, respectivement 31 octobre 2012.
Il s’ensuit que leur recours est irrecevable en ce qu’il vise les contrats d’adhésion au chèque-service accueil du 3 septembre 2012 et 31 octobre 2012.
Quant aux courriers de la Ville de Luxembourg du 11 décembre 2012 et du 28 janvier 2013, l’Etat fait valoir qu’il ne s’agirait pas de décisions administratives mais de simples courriers de renseignement en réponse à une contestation d’un administré. Ces courriers ne feraient qu’énoncer le système de calcul qui aurait été appliqué lors de l’établissement de la valeur du chèque-service et ne causeraient pas de grief à l’administré.
Les parties demanderesses répliquent que par courrier du 30 novembre 2012, elles 2 Cf. trib. adm, 1er mars 2006, n°20042 du rôle, Pas.adm. 2015, actes administratifs, n°35 auraient sollicité de la Ville de Luxembourg qu’elle rectifie la valeur du chèque-service accueil et qu’elle rembourse les montants indument versés tout en précisant que le revenu à prendre en considération pour la valeur du chèque-service accueil devrait être le revenu imposable et non le revenu net.
Par courrier du 11 décembre 2012, la Ville de Luxembourg leur a répondu en expliquant les raisons pour lesquelles le revenu net devrait être pris en considération au lieu du revenu imposable et qu’elle serait obligée de suivre une consigne du ministère de la Famille et de l’Intégration. La Ville de Luxembourg les aurait par ailleurs informés qu’ils pourraient s’adresser à ce sujet au ministère de la Famille et de l’Intégration.
Le tribunal constate que par courriers du 30 novembre 2012 et du 24 janvier 2013, les époux …-…, respectivement leur mandataire, ont contesté la valeur du chèque-service accueil retenue dans le contrat d’adhésion au chèque-service accueil conclu en date du 31 octobre 2012 et demandé à la Ville de Luxembourg de rectifier les contrats. Les courriers du 11 décembre 2012 et du 28 janvier 2013 informent les parties demanderesses que le montant à considérer pour le calcul de la valeur du chèque-service-accueil est le revenu net au vu du fait que les fonctionnaires européens ne seraient pas soumis à l’impôt luxembourgeois, de sorte que le ministère de la Famille et de l’Intégration aurait émis la consigne aux administrations communales de considérer le revenu net des fonctionnaires européens. Les demandeurs sont par ailleurs invités à s’adresser au ministère de la Famille et de l’Intégration en cas de contestation du mode de calcul du chèque-service accueil.
L’acte administratif susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux doit constituer une véritable décision de nature à faire grief, c’est-à-dire un acte susceptible de produire par lui-même des effets juridiques affectant la situation personnelle et patrimoniale de celui qui réclame. N’ont pas cette qualité de décision faisant grief, comme n’étant pas destinées à produire, par elles-mêmes, des effets juridiques, les informations données par l’administration, tout comme les déclarations d’intention ou les actes préparatoires d’une décision3.
Par les courriers précités, la Ville de Luxembourg a porté à la connaissance des demandeurs la consigne du ministère de la Famille et de l’Intégration concernant le calcul de la valeur du chèque-service accueil concernant les fonctionnaires européens et les a rendu attentif au fait que les contestations y relatives sont à adresser audit ministère. Ces lettres doivent partant être considérées comme des lettres d’information, lesquelles ne contiennent aucun élément décisionnel propre. Le recours est partant à déclarer irrecevable en ce qu’il est dirigé contre les lettres précitées du 11 décembre 2012 et du 28 janvier 2013.
Quant au silence gardé suite à la lettre adressée le 30 janvier 2014 au ministre, que les demandeurs considèrent comme un refus implicite, l’Etat fait valoir que la teneur du courrier du 30 janvier 2013 lui envoyé par le mandataire des demandeurs ne formulerait aucune véritable demande pouvant faire l’objet d’une décision administrative. Il s’agirait au contraire d’un simple transmis avec une demande de prise de position quant à des pièces.
Les époux …-… rétorquent que ledit courrier du 30 janvier 2013 ne serait pas à considérer comme une simple demande de renseignements mais comme une nouvelle mise en demeure pour voir modifier la valeur du chèque-service accueil.
3 Cf. trib adm. 22 mars 2013, n°29657 du rôle, Pas. adm. 2015, actes administratifs, n°52, et autres références y citées Aux termes de l’article 4 (1) de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, ci-après dénommée « la loi du 7 novembre 1996 », « dans les affaires contentieuses qui ne peuvent être introduites devant le tribunal administratif que sous forme de recours contre une décision administrative, lorsqu’un délai de trois mois s’est écoulé sans qu’il soit intervenu aucune décision, les parties intéressées peuvent considérer leur demande comme rejetée et se pourvoir devant le tribunal administratif ».
L’article 4 (1) est clair dans la mesure où il prévoit une présomption de rejet de la demande introduite à partir du moment où aucune décision n’est intervenue dans le délai de trois mois, qui court en principe à partir du moment de l’introduction de la demande, de sorte que l’application de cet article présuppose, d’une part, la formulation d’une demande effective à l’adresse de l’administration et, d’autre part, l’absence de décision afférente.
Force est au tribunal de constater que le courrier du 30 janvier 2013, adressé par le mandataire des demandeurs au ministère de la Famille et de l’Intégration est libellé comme suit :
« (…) Vous trouverez sous ce pli mon courrier recommandé, avec ses annexes, adressé à la Ville de Luxembourg en date du 24 janvier 2013 ainsi que la réponse de leur Directeur du 28 janvier 2013.
Je vous prie de bien vouloir prendre position quant à ces pièces annexées.
N’hésitez pas à me contacter pour de plus amples renseignements mais dans tous les cas, je vous prie de bien vouloir donner suite au présent courrier dans la huitaine ».
Or il appartient à l’administré, aux fins de pouvoir se prévaloir, sur base de l’article 4 (1) précité, de l’inertie de l’administration, de présenter une véritable demande, à défaut de quoi l’autorité saisie n’est pas tenue d’arrêter une décision.
En l’espèce, il ressort du courrier adressé au ministère de la Famille et de l’Intégration que les demandeurs sollicitent exclusivement une prise de position de la part du ministre sur base des pièces y annexées.
Il s’ensuit qu’il ne saurait pas être actuellement reproché au ministre de la Famille et de l’Intégration de ne pas avoir statué sur une demande insuffisamment précisée par les demandeurs, une telle demande n’étant pas de nature à faire courir le délai prévu à l’article 4 (1) précité et surtout pas de nature à aboutir à une décision implicite de rejet.
Il s’ensuit que le recours tel que dirigé contre un prétendu refus implicite du ministre de prendre position dans un litige opposant les époux …-… à la Ville de Luxembourg est à déclarer irrecevable pour ne pas rencontrer le prescrit de l’article 4 (1) de la loi modifiée du 7 novembre 1996, précitée.
Quant au courrier de la Ville de Luxembourg du 11 novembre 2013, la partie étatique précise qu’il s’agirait d’une décision de retrait, intervenue dans le délai de recours contentieux, et qui serait intervenue pour corriger une erreur commise par un employé administratif qui n’aurait pas appliqué une circulaire d’application pour déterminer le revenu des fonctionnaires européens. Le recours contre cette décision ne serait pas recevable, étant donné que l’octroi d’une aide étatique aurait été accueilli par l’envoi aux époux …-… d’un nouveau formulaire, « de sorte que le courrier annulant l’octroi erroné du 19 octobre 2013, est devenu sans objet ». Ce ne serait qu’en raison de la carence des parties demanderesses pour retourner le nouveau formulaire que la décision de retrait n’aurait pas été suivie d’un nouvel octroi d’une aide chèque-service.
Les parties demanderesses répliquent que cette décision leur causerait grief en ce qu’elle affecterait leur situation personnelle et patrimoniale.
Le courrier du 11 novembre 2013 est libellé comme suit :
« Lors de votre passage au Bierger-Center, en date du 25 octobre 2013, vous avez introduit une demande d’adhésion au Chèque-Service Accueil pour vos enfants … … et … ….
Or, force est de constater que lors du traitement de votre demande, le fonctionnaire ayant saisi les données relatives au revenu de votre ménage a commis une erreur d’appréciation.
En somme, l’agent a repris le revenu imposable figurant sur les attestations fournies par vos soins au lieu d’appliquer la méthode de calcul pour la détermination du revenu des fonctionnaires et agents travaillant pour le compte d’une institution européenne ou d’une organisation internationale détaillée dans la circulaire du Ministère de la Famille et de l’intégration du 9 juillet 2013.
Etant donné que les deux contrats n’ont pas été établis conformément à cette circulaire, nous nous voyons contraints de procéder à leur annulation.
Bien entendu nous allons procéder à une nouvelle demande d’adhésion au Chèque-
Service Accueil.
Dès lors, nous vous invitons à nous transmettre, dans les plus brefs délais, vos trois fiches mensuelles de rémunération ainsi que celles de votre épouse. Les bulletins de salaire devront couvrir la période allant de juillet à septembre 2013. (…) ».
Comme précisé précédemment, l’acte administratif susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux doit constituer une véritable décision de nature à faire grief, c’est-à-dire un acte susceptible de produire par lui-même des effets juridiques affectant la situation personnelle et patrimoniale de celui qui réclame. La décision de retrait du 11 novembre 2013 cause grief aux époux …-… dans la mesure où elle vient annuler le contrat d’adhésion au chèque-service accueil qui avait été conclu en date du 25 octobre 2013 sur base du revenu imposable, ce qui les faisait bénéficier d’un tarif chèque-service accueil plus avantageux que si le revenu net mensuel aurait été pris en compte. Il s’ensuit que cette décision affecte effectivement défavorablement leur situation patrimoniale et leur cause partant grief.
La partie étatique fait encore valoir que le recours en ce qu’il est dirigé contre cette décision serait irrecevable ratione temporis.
Les époux …-… soulignent cependant que dans la mesure où la décision litigieuse ne contiendrait aucune indication des voies de recours, aucun délai de recours n’aurait commencé à courir à leur encontre.
En l’absence de disposition spécifique en matière de chèque-service accueil, il y a lieu de se référer à l’article 13 de la loi du 21 juin 1999, portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, ci-après dénommée « la loi du 21 juin 1999 », qui dispose en son point 1) que « le recours au tribunal n’est plus recevable après trois mois du jour où la décision a été notifiée au requérant ou du jour où le requérant a pu en prendre connaissance ».
Aux termes de l’article 14 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l'Etat et des communes, « les décisions administratives refusant de faire droit, en tout ou en partie, aux requêtes des parties ou révoquant ou modifiant d´office une décision ayant créé ou reconnu des droits doivent indiquer les voies de recours ouvertes contre elles, le délai dans lequel le recours doit être introduit, l´autorité à laquelle il doit être adressé ainsi que la manière dans laquelle il doit être présenté ».
Ainsi, l’article 14 précité fait obligation à l’administration d’informer l’administré des voies de recours. L’omission par l’administration d’informer l’administré des voies de recours contre une décision administrative entraîne que les délais impartis pour les recours ne commencent pas à courir.4 Le tribunal constate que le courrier de la Ville de Luxembourg du 11 novembre 2013 ne contient aucune indication des voies de recours.
L’Etat estime dans ce contexte que l’article 14 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif la procédure à suivre par les administrations relevant de l'Etat et des communes ne trouverait pas application en l’espèce, alors que ledit courrier ne serait ni une décision « refusant de faire droit, en tout ou en partie aux requêtes des parties », ni une décision « révoquant ou modifiant d’office une décision ayant créé ou reconnu des droits ».
Or, comme le tribunal vient de retenir, en analysant la recevabilité du recours en ce qu’il est dirigé contre les contrats d’adhésion au chèque-service accueil, que lesdits contrats ont un caractère décisoire et sont susceptibles de produire par eux-mêmes des effets juridiques affectant la situation personnelle ou patrimoniale de l’administré et dans la mesure où les contrats qui ont été retirés par la décision du 11 novembre 2013 avaient reconnu aux époux …-
… des droits dans le sens à avoir calculé la valeur du chèque-service accueil en prenant en compte leur revenu imposable, l’article 14 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 trouve application en l’espèce, de sorte que le tribunal est amené à conclure que le délai pour introduire un recours contentieux n’a pas commencé à courir. Il s’ensuit que le moyen d’irrecevabilité afférent laisse d’être fondé.
Aucune disposition légale ne prévoit un recours au fond dans cette matière, de sorte que le tribunal sera a priori amené à statuer dans le cadre d’un recours en annulation.
Il s’ensuit que le tribunal est incompétent pour connaître du recours en réformation introduit à titre principal. Le recours subsidiaire en annulation est recevable pour avoir été introduit dans les forme et délai de la loi et en ce qu’il est dirigé contre la décision de la Ville de Luxembourg du 11 novembre 2013.
4 Voir trib.adm. 26 janvier 1998, n° 10244 du rôle, Pas. adm. 2015, v° Procédure administrative non contentieuse, n° 214 et les autres références y citées Les époux …-… se remettent à prudence de justice quant aux causes d’illégalité externe pouvant affecter les actes critiqués.
Quant au fond, les époux …-… reprochent à la Ville de Luxembourg d’avoir refusé de modifier le mode de calcul de la valeur du chèque-service accueil, au motif que le ministère de la Famille et de l’Intégration aurait émis la consigne aux administrations communales de considérer le revenu net des fonctionnaires européens des institutions de l’Union européenne et non leur revenu imposable. Ils précisent que ni une consigne ni une circulaire ne pourraient déroger ni au règlement grand-ducal du 13 février 2009, ni à l’article 9 du Traité sur l’Union européenne.
Dans ce cadre, ils font valoir que l’article 9 du règlement grand-ducal du 13 février 2009 disposerait clairement que le revenu imposable serait pris en compte pour établir le revenu du ménage.
Ils précisent que la « consigne » et la « circulaire » qui auraient été données par le ministère de la Famille aux administrations communales n’auraient aucun caractère légal et ne s’imposeraient pas aux administrés. Il n’appartiendrait par ailleurs pas au ministère de la Famille et de l’Intégration de prendre la liberté d’établir, en ce qui les concerne, une méthode de calcul différente par rapport à celle des autres résidents luxembourgeois.
Les époux …-… invoquent finalement une violation de l’article 9 du Traité sur l’Union européenne précisant que « dans toutes ses activités, l’Union respecte le principe de l’égalité de ses citoyens (…) », comme la valeur du chèque-service accueil serait calculée de façon moins favorable pour les fonctionnaires européens que pour les autres résidents du Grand-
Duché de Luxembourg. Ils nomment d’autres administrations communales qui ne suivraient pas la consigne respectivement la circulaire du ministère de la Famille et de l’Intégration.
Ils font valoir qu’ils devraient se voir rembourser un « trop perçu » par l’administration d’un montant évalué au montant de 8.647,39 €.
Ils demandent finalement au tribunal de condamner les parties défenderesses solidairement, sinon in solidum, sinon chacune pour sa part, aux frais et dépens de l’instance sur base de l’article 32 de la loi du 21 juin 1999 et sollicitent leur condamnation solidaire, sinon in solidum, au paiement d’une indemnité de procédure d’un montant de 5.000€ sur base de l’article 33 de la loi du 21 juin 1999 alors qu’il serait inéquitable de laisser à leur charge une partie des sommes exposées par eux et non comprises dans les dépens, ayant été contraints d’agir en justice afin d’obtenir l’application correcte de la loi.
Quant au fond, l’Etat estime que la notion de « revenu imposable » telle qu’elle est prévue par le règlement grand-ducal du 13 février 2009 ne serait pas transposable aux époux …-…, alors que le « revenu imposable » tel qu’il est calculé et imposé au niveau des institutions européennes ne correspondrait pas à la notion de « revenu imposable » telle qu’elle est prévue par le droit luxembourgeois. L’article 9 du règlement grand-ducal du 13 février 2009 serait clair dans le sens que les éléments de preuve qui y sont énumérés se rapporteraient au terme général de « revenu de ménage », ce qui permettrait d’éviter de se trouver dans des situations où, par exemple, il serait impossible de déterminer le revenu imposable lorsque l’administré n’a pas d’obligation de déclaration fiscale.
La partie étatique souligne que suivre l’argumentation des époux …-… aboutirait à la situation absurde où ils pourraient bénéficier d’un tarif de chèque-service accueil équivalent à un couple qui gagne 2.300 € alors que leur revenu est quasiment le triple.
L’Etat fait valoir que la consigne, respectivement la circulaire émises par le ministère de la Famille et de l’Intégration n’émettraient que des consignes nécessaires à l’analyse des bulletins de salaire remis par les fonctionnaires des institutions de l’Union européenne, aux fins de calculer la valeur du chèque-service accueil et ne créeraient aucune dérogation, ni au règlement grand-ducal du 13 février 2009, ni au règlement n°260/68 du Conseil du 29 février 1968, portant fixation des conditions et de la procédure d'application de l'impôt établi au profit des Communautés européennes.
La partie étatique affirme encore que l’analyse objective de la situation des époux …-… ne révèlerait aucune atteinte au principe d’égalité tel qu’il est défini dans le Traité sur l’Union européenne, de sorte que les disparités constatées entre le revenu imposable communautaire et le revenu imposable luxembourgeois permettraient, sans violation du principe d’égalité, de prendre en considération de manière différente les revenus des fonctionnaires européens afin de calculer la valeur du chèque-service accueil.
L’Etat demande finalement le rejet de la demande d’indemnité de procédure à son encontre et demande la condamnation des époux …-… au paiement d’une indemnité de procédure d’un montant de 2.500 € sur base de l’article 33 de la loi du 21 juin 1999.
La Ville de Luxembourg se remet aux conclusions de l’Etat et demande la condamnation des époux …-… au paiement d’une indemnité de procédure d’un montant de 2.500.-euros.
A titre liminaire, le tribunal retient que les parties sont en désaccord sur l’interprétation de l’article 9 du règlement grand-ducal du 13 février 2009.
Dans ce contexte, il échet de rappeler qu’aux termes de l’article 95 de la Constitution, « les cours et tribunaux n’appliquent les arrêtés et règlements généraux et locaux qu’autant qu’ils sont conformes aux lois. ».
En effet, toute décision administrative devant nécessairement être fondée sur une base légale ou règlementaire valable, conforme à la Constitution, la question de la constitutionalité ou de la légalité des dispositions normatives que le tribunal sera le cas échéant amené à appliquer est une question d’ordre public devant être toisée avant tout autre progrès en cause et notamment avant de statuer sur les moyens de fond invoqués par les époux …-….
L’article 2 (1) de la loi modifiée du 12 juillet 1996 portant réforme du Conseil d’Etat dispose qu’« aucun projet ni aucune proposition de loi ne sont présentés à la Chambre des députés et, sauf le cas d’urgence à apprécier par le Grand-Duc, aucun projet de règlement pris pour l’exécution des lois et des traités ne sont soumis au Grand-Duc qu’après que le Conseil d’Etat a été entendu en son avis ».
Il se dégage de cette disposition légale qu’un règlement grand-ducal ne peut être pris qu’après que le Conseil d’Etat a été entendu en son avis, sauf si, en raison de l’urgence, il n’y a pas lieu de recourir à cet avis.
Il s’y ajoute qu’il appartient au juge administratif de vérifier si, dans le cadre de la procédure d’élaboration du règlement grand-ducal, le cas d’urgence actuellement inscrit à l’article 2 (1) de la loi précitée du 12 juillet 1996 a pu être invoqué légalement. Ce moyen étant d’ordre public, étant donné qu’il a trait à l’ordre légal de l’Etat et à la légalité des réglementations prises en application des lois5.
S’agissant de la légalité d’un règlement grand-ducal, le contrôle afférent exercé par les juridictions administratives est appelé à avoir lieu tant par la voie directe, dans le cadre des recours en annulation dirigés contre les actes administratifs à caractère réglementaire sur base de l’article 7 de la loi du 7 novembre 1996, que par voie d’exception, dans le cadre des recours contentieux dirigés soit contre des décisions individuelles sur base des articles 2 et suivants de la même loi, soit contre des actes administratifs à caractère réglementaire6.
En l’espèce, il est constant que le règlement grand-ducal précité du 13 février 2009 n’a pas été soumis à l’avis du Conseil d’Etat.
Dans ce contexte, il appartient à la partie publique de soumettre à la juridiction administrative les éléments de motivation soumis au Grand-Duc à l’appui de l’urgence invoquée aux fins de vérification par la juridiction saisie s’ils sont de nature à sous-tendre utilement le cas d’exception de l’urgence pouvant seul justifier la non-transmission du projet de règlement grand-ducal au Conseil d’Etat7.
Par ailleurs, il résulte de l’article 36 de la Constitution que le Grand-Duc prend les règlements et arrêtés nécessaires pour l’exécution des lois.
Force est dans ce contexte de relever que le règlement grand-ducal du 13 février 2009 fait référence à la loi du 8 septembre 1998 réglant les relations entre l’Etat et les organismes œuvrant dans les domaines social, familial et thérapeutique ainsi qu’à la loi modifiée du 2 août 2002 relative à la protection des personnes à l’égard du traitement des données à caractère personnel, de sorte que le tribunal est amené à poser la question si le règlement grand-ducal du 13 février 2009 n’a pas dépassé les limites de sa base légale habilitante.
Il y a également lieu de rappeler que l’article 99 de la Constitution prévoit que « (…) Aucune charge grevant le budget de l’Etat pour plus d’un exercice ne peut être établie que par une loi spéciale ».
Il s’ensuit, avant tout autre progrès en cause et en l’absence, au stade actuel, de conclusions afférentes de la part des parties à l’instance, que le tribunal est amené à inviter les parties à prendre position dans un mémoire complémentaire à déposer, en ce qui concerne les parties défenderesses, au greffe du tribunal administratif au plus tard le 15 juillet 2015, les prises de position des parties demanderesses devant être produites dans le mois suivant la communication de la prise de position des défendeurs sur les questions suivantes :
- la motivation soumise au Grand-Duc à l’appui de l’urgence invoquée dans le cadre du règlement grand-ducal du 13 février 2009 instituant le « chèque-service accueil » 5 Cf. trib adm. 15 juillet 2010, n°26104 du rôle, disponible sur www.jurad.etat.lu 6 Cf. Cour adm.29 octobre 2009, n°25562C du rôle, Pas.adm.2015, V° Lois et règlement n°69 et autres décisions y citées 7 Cf. Cour adm.12 octobre 2006, n° 20513C du rôle, Pas. adm. 2015, V° Lois et règlements, n° 67.
- la légalité du règlement grand-ducal du 13 février 2009 instituant le « chèque-
service accueil » au regard des articles 36, 95 et 99 de la Constitution Par ces motifs le tribunal administratif, première chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
se déclare incompétent pour connaître du recours subsidiaire en réformation ;
déclare le recours principal en annulation irrecevable en ce qu’il est dirigé contre les contrats d’adhésion au chèque-service accueil des 3 septembre 2012 et 31 octobre 2012, contre les courriers de la Ville de Luxembourg des 11 décembre 2012 et 28 janvier 2013 ainsi que contre le silence du ministre de la Famille et de l’Intégration suite à la demande de prise de position des demandeurs du 30 janvier 2013 relatif au litige les opposant à la Ville de Luxembourg ;
reçoit le recours principal en annulation en ce qu’il est dirigé contre la décision du 11 novembre 2013 de la Ville de Luxembourg ;
au fond, avant tout autre progrès en cause, invite les parties à prendre position dans un mémoire complémentaire à déposer, en ce qui concerne les parties défenderesses, au greffe du tribunal administratif au plus tard le 15 juillet 2015, les prises de position des parties demanderesses devant être produites dans le mois suivant la communication de la prise de position des parties défenderesses sur les questions suivantes :
- la motivation soumis au Grand-Duc à l’appui de l’urgence invoquée dans le cadre du règlement grand-ducal du 13 février 2009 instituant le « chèque-service accueil » - la légalité du règlement grand-ducal du 13 février 2009 instituant le « chèque-
service accueil » au regard des articles 36, 95 et 99 de la Constitution fixe l’affaire pour continuation des débats à l’audience publique du mercredi, 23 septembre 2015, à 15.00 heures ;
réserve les frais, ainsi que les demandes en allocation d’une indemnité de procédure formulées par les parties.
Ainsi jugé par :
Carlo Schockweiler, premier vice-président, Olivier Poos, juge, Michèle Stoffel, juge, et lu à l’audience publique du 17 juin 2015 par le premier vice-président, en présence du greffier Marc Warken.
s.Marc Warken s.Carlo Schockweiler Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 17/06/2015 Le Greffier du Tribunal administratif 13
