Tribunal administratif Numéro 34609 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 30 mai 2014 3e chambre Audience publique du 11 mars 2015 Recours formé par Monsieur … et consort, … contre une décision de la commission instituée sur base du règlement grand-ducal modifié du 5 mai 2011 fixant les mesures d’exécution relatives aux aides individuelles au logement promouvant l’accès à la propriété et prévues par la loi modifiée du 25 février 1979 concernant l’aide au logement en matière d’aides au logement
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 34609 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 30 mai 2014 par Maître Jean-Marie Bauler, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … et de son épouse, Madame …, demeurant ensemble à L-…, tendant à la réformation, sinon à l’annulation d’une décision du 4 mars 2014 de la commission instituée sur base du règlement grand-ducal modifié du 5 mai 2011 fixant les mesures d’exécution relatives aux aides individuelles au logement promouvant l’accès à la propriété et prévues par la loi modifiée du 25 février 1979 concernant l’aide au logement, ayant procédé à une révision des aides au logement leurs accordées ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 20 août 2014 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 13 octobre 2014 au nom et pour compte de Monsieur … et consorts ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision déférée ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Jonathan Holler, en remplacement de Maître Jean-Marie Bauler, et Madame le délégué du gouvernement Jacqueline Jacques en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 25 février 2015.
Par une décision du 4 mars 2014, approuvée par le ministre du Logement, la commission instituée sur base du règlement grand-ducal modifié du 5 mai 2011 fixant les mesures d'exécution relatives aux aides individuelles au logement promouvant l'accès à la propriété et prévues par la loi modifiée du 25 février 1979 concernant l'aide au logement, ci-
après désignée par « la commission », informa Monsieur … et son épouse, Madame …, qu’elle avait procédé à un recalcul des aides leurs accordées et demanda le remboursement de la prime d’acquisition, de la subvention d’intérêt, ainsi que de la bonification d’intérêt, au motif qu’ils étaient propriétaires d’un deuxième logement au Portugal depuis 1986.
1Par une requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 30 mai 2014, Monsieur … et Madame … ont fait introduire un recours tendant à la réformation sinon à l’annulation de la décision de la commission du 4 mars 2014.
Dans la mesure où aucune disposition légale n’instaure un recours au fond en la présente matière, le tribunal est incompétent pour connaître du recours principal en réformation.
Il est en revanche compétent pour connaître du recours subsidiaire en annulation, qui est recevable pour avoir par ailleurs été introduit dans les formes et délai de la loi.
A l’appui de leur recours, les demandeurs invoquent de prime abord une violation des articles 8 et 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, ci-après désigné « le règlement grand-
ducal du 8 juin 1979 », en soutenant, d’une part, que les décisions ayant octroyé les aides litigieuses seraient à qualifier d’actes créateurs de droits, de sorte que l’administration ne disposerait que d’un délai de trois mois pour les retirer, et, d’autre part, que la commission aurait dû les informer au préalable de son intention en leur communiquant les éléments de fait et de droit l’ayant amené à prendre la décision du 4 mars 2014, et aurait, par ailleurs, dû leur accorder un délai d’au moins huit jours pour présenter leurs observations.
Le délégué du gouvernement conclut au rejet de ces moyens en se référant plus particulièrement à un arrêt de la Cour administrative du 25 juin 2009, n° 25438C du rôle, et en soulignant qu’à défaut par les demandeurs d’avoir informé le ministère en temps utile de l’existence d’un deuxième logement, bien qu’ils aient une obligation d’information spontanée en ce sens, l’administration n’aurait pas pu savoir, même lors de réexamens périodiques des dossiers, qu’ils étaient devenus propriétaires de plus d’un logement.
Dans ces conditions, les demandeurs ne pourraient invoquer l’article 8 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, leur préjudice étant dû à leur propre faute respectivement négligence puisqu’ils n’avaient pas informé le ministère au moment de l’introduction de leur demande sur l’existence d’une maison au Portugal.
S’agissant de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, le délégué du gouvernement fait valoir que cette disposition a trait uniquement aux décisions modifiant d’office pour l’avenir une décision ayant créé ou reconnu des droits, alors qu’en l’espèce la décision s’analyserait en une décision de retrait rétroactive des aides accordées.
En se référant à l’arrêt de la Cour administrative du 25 juin 2009 précité, le délégué du gouvernement fait valoir que les dispositions légales pertinentes en la matière n’accorderaient à la commission qu’une seule latitude, à savoir celle de décider d’un remboursement échelonné et que face à la déclaration du demandeur dans les locaux du service info logement le 6 mars 2013 qu’ensemble avec son épouse il était propriétaire d’une maison au Portugal, la commission n’aurait pas eu d’autre choix que de prendre la décision litigieuse, la commission ne disposant d’aucun pouvoir d’appréciation ni en opportunité, ni d’éléments subjectifs susceptibles d’influer sur la question de savoir si les demandeurs étaient obligés ou non de rembourser les aides accordées.
Le délégué du gouvernement donne encore à considérer que vu le grand nombre des aides individuelles accordées, il serait impossible d’avertir préalablement chaque destinataire 2d’une décision. Au contraire, les gestionnaires des dossiers contacteraient et informeraient dans la mesure du possible les demandeurs et bénéficiaires d’une aide pour tous les détails et ceci quotidiennement. Si le destinataire d’une décision constate une erreur et s’il en informe rapidement le service compétent, la commission annulerait sans délai cette décision si les observations du destinataire de la décision s’avèrent pertinentes.
Le tribunal est amené à retenir que c’est à tort que les demandeurs invoquent les dispositions de l’article 8 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, en vertu duquel le retrait rétroactif d’une décision ayant créé ou reconnu des droits n’est possible que pendant le délai du recours contentieux, ainsi que pendant le cours de la procédure contentieuse engagée contre cette décision et en vertu duquel, passé ce délai, la décision, fut-elle illégale, coule en force de chose décidée et ne saurait être rétroactivement révoquée.
En effet, en l’espèce, la décision litigieuse ne s’analyse pas en une décision de retrait rétroactif d’une décision ayant créé ou reconnu des droits qui serait soumise aux conditions de l’article 8 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, mais elle constitue une décision nouvelle ordonnant la restitution des aides étatiques indûment obtenues, qui est expressément envisagée en tant que telle par le législateur. Ainsi, l’article 12, paragraphe (2) du règlement grand-ducal modifié du 5 mai 2011 fixant les mesures d'exécution relatives aux aides individuelles au logement promouvant l’accès à la propriété et prévues par la loi modifiée du 25 février 1979 concernant l'aide au logement, ci-après désignés respectivement par « la loi du 25 février 1979 » et « le règlement grand-ducal du 5 mai 2011 », envisage trois catégories de décisions, à savoir celles d’octroi, celles de refus et celles exigeant la restitution des aides.
La décision litigieuse s’inscrit plus particulièrement dans l’article 15, paragraphe 2 du règlement grand-ducal du 5 mai 2011, en vertu duquel « (2) En cas de déclaration inexacte ou incomplète en vue de l’octroi, du maintien ou de la modification d’aides prévues par le présent règlement, la prime, la subvention d'intérêt et/ou la bonification d’intérêt est refusée respectivement arrêtée, et, au cas où elle a déjà été accordée et liquidée, la restitution de l’aide indûment touchée est exigée avec effet rétroactif. Il en est de même pour le cas où sur demande du ministre, le bénéficiaire ne communique pas la déclaration, les renseignements et/ou documents demandés », et qui mentionne à son tour les décisions concernant le refus de l’aide, celles concernant l’arrêt du paiement des aides d’ores et déjà payées et celles concernant la restitution des aides indûment payées. La décision litigieuse vise en effet l’arrêt du paiement des aides et la restitution des aides indûment touchées, la commission reprochant aux demandeurs une déclaration inexacte en vue de l’octroi des aides et plus particulièrement elle leur reproche de ne pas avoir déclaré dès l’origine qu’ils disposent d’un autre logement au Portugal.
La décision litigieuse exigeant la restitution de la bonification d’intérêt, de la prime d’acquisition, de la subvention d’intérêt accordées antérieurement, constituant ainsi une décision nouvelle expressément prévue par le règlement grand-ducal du 5 mai 2011, elle n’est pas régie par l’article 8 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, de sorte que le moyen afférant est rejeté.
En revanche, la décision est régie par l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, qui dispose que « Sauf s’il y a péril en la demeure, l’autorité qui se propose de révoquer ou de modifier d’office pour l’avenir une décision ayant créé ou reconnu des droits à une partie, ou qui se propose de prendre une décision en dehors d’une initiative de la partie concernée, doit informer de son intention la partie concernée en lui communiquant les éléments de fait et de droit qui l’amènent à agir.
3 Cette communication se fait par lettre recommandée. Un délai d’au moins huit jours doit être accordé à la partie concernée pour présenter ses observations.
Lorsque la partie concernée le demande endéans le délai imparti, elle doit être entendue en personne. […] », et qui vise la modification ou la révocation d’office pour l’avenir d’une décision ayant créé ou reconnu des droits et qui exige partant, entre autres, que l’autorité qui se propose de prendre une telle décision en dehors d’une initiative de la partie concernée, doit l’en informer de son intention en lui communiquant les éléments de fait et de droit l’amenant à agir et lui donnant la possibilité de présenter ses observations, afin de protéger les droits de la défense de l’administré.
Contrairement à ce qui est soutenu par la partie étatique, la décision litigieuse ne s’analyse pas, tel que cela a été retenu ci-avant, comme une décision de retrait rétroactif des aides, mais comme une nouvelle décision demandant la restitution des aides d’ores et déjà accordées et arrêtant le paiement des aides pour le futur, de sorte que les prescriptions de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 étaient à respecter.
La considération avancée par la partie étatique que vu le grand nombre des décisions prises en la matière une information préalable des administrés ne serait pas possible n’est pas de nature à impliquer que les obligations de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 ne seraient pas à respecter, dans la mesure où la décision litigieuse tombe dans le champ d’application de cette disposition et que celle-ci ne prévoit, à l’exception du cas de péril en la demeure, aucune exception au respect des obligations y inscrites. Par ailleurs, le volume des décisions prises en la matière ne saurait être considéré comme une circonstance justifiant l’exception du péril en la demeure réservée par l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979.
Quant à la portée de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, les formalités y inscrites, si elles ont certes trait aux droits de la défense, elles ne constituent pas pour autant une fin en soi, mais consacrent des garanties visant à ménager à l’administré concerné une possibilité de prendre utilement position par rapport à la décision projetée, de sorte que dans l’hypothèse où il est établi que cette finalité est atteinte, la question du respect de toutes les étapes procédurales préalables prévues afin de permettre d’atteindre cette finalité devient sans objet.
Il faut cependant qu’un vrai dialogue ait été engagé entre l’autorité administrative et l’administré afin que les deux puissent exposer, en connaissance de cause et après réflexion faite, leur point de vue avant que la décision projetée soit prise.
En l’espèce, il n’est pas contesté que les demandeurs n’ont pas formellement été informés au préalable par la commission de son intention de demander la restitution des aides litigieuses.
Quant à la question de savoir si, malgré l’absence d’information préalable formelle, un dialogue s’est néanmoins formé avec l’administration, de telle manière qu’il puisse être admis que les demandeurs étaient informés de ce que la restitution des aides était envisagée et qu’ils étaient informés des éléments de fait et de droit amenant l’administration à agir, il se dégage certes des explications fournies par la partie étatique dans son mémoire en réponse que le demandeur s’était présenté le 6 mars 2013 au service info logement et y a déclaré qu’il 4est également propriétaire, ensemble avec son épouse, d’une maison au Portugal et que par un courrier du 2 août 2013 figurant au dossier administratif, le demandeur a fait parvenir au service des aides au logement une copie de l’acte notarié du terrain sur lequel il a construit la maison au Portugal, ainsi qu’un certificat du Carnet prédial urbain au Portugal, de manière à laisser supposer que la question de l’existence d’un deuxième logement a été l’objet d’une discussion avec les services des aides au logement. Le tribunal est cependant amené à retenir qu’en l’état actuel du dossier, il ne dispose pas de suffisamment d’éléments permettant d’admettre qu’un vrai dialogue s’était engagé entre l’autorité administrative et les demandeurs et plus particulièrement que ces derniers aient été informés de ce qu’il était envisagé de demander la restitution des aides leur accordées en raison d’un deuxième logement sis au Portugal, étant relevé que l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 requiert que l’administration communique à l’administré concerné les éléments de fait et de droit l’amenant à agir, ni que les demandeurs aient réellement eu la possibilité de présenter leurs observations. Sur question spéciale posée par le tribunal à l’audience des plaidoiries, la partie étatique n’a pas davantage pu donner des explications sur l’existence d’un dialogue entre les demandeurs et l’administration et plus particulièrement sur le contexte dans lequel l’écrit précité du 2 août 2013 s’inscrit et sur la question de savoir quelles étaient les discussions concrètes ayant eu lieu dans ce contexte.
Il s’ensuit qu’en l’espèce l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 n’a pas été respecté.
S’agissant de la sanction du non-respect de cette disposition, il convient de relever que l’article 9, précité, remplit une fonction essentielle en ce qu'il tend à garantir aux personnes susceptibles d'être affectées par une décision administrative de faire valoir, au préalable, leur point de vue et leurs moyens qui sont de nature à influer sur cette décision et, le cas échéant, à amener l’autorité administrative à modifier la décision envisagée initialement.
La participation de l'administré à l'élaboration de la décision administrative ne présente cependant une réelle utilité que dans la mesure où celui-ci est en mesure, par son intervention, d'apporter des éléments et arguments de nature à influencer la décision à intervenir. La Cour administrative a retenu que tel est le cas lorsque l'administration dispose, pour prendre sa décision, d'un pouvoir d'appréciation et que la collaboration de l'administré peut amener celle-ci à prendre en compte les observations de l'administré et à rendre une décision différente de celle qu'elle aurait pu prendre en dehors de l'intervention de celui-ci (cf. Cour adm. 6 mars 2008, n° 23073C du rôle, disponible sur www.jurad.etat.lu).
Dans un arrêt du 25 juin 2009, n° 25438C du rôle, invoqué par la partie étatique, la Cour administrative a rappelé ce principe en retenant que les décisions ayant méconnu l’obligation de faire participer l’administré au processus décisionnel n’encourent l’illégalité que dans les hypothèses dans lesquelles l’administré avait la possibilité d’influer concrètement sur le contenu de la décision à prendre et elle a opéré une distinction entre, d’une part, les décisions prises dans le cadre d’un pouvoir d’appréciation de l’administration et celles où l’administration dispose d’une compétence liée dans le cadre de laquelle elle est toutefois amenée à prendre en compte des éléments subjectifs, et, d’autre part, celles où l’administration a une compétence liée sans qu’elle n’ait à prendre en compte des éléments subjectifs et ne statue qu’en pure légalité. Certes, dans cette affaire, la Cour administrative a décidé par rapport à une décision ordonnant la restitution de la bonification d’intérêt, que la loi du 25 février 1979 et le règlement grand-ducal modifié du 17 juin 1991 fixant les dispositions relatives au bénéfice de la bonification d’intérêt en vue de la construction, 5applicable à cette époque, actuellement abrogé et remplacé par celui du 5 mai 2011, mais qui reprend en substance, par rapport aux différentes aides qu’il règlemente, les dispositions pertinentes du règlement grand-ducal du 17 juin 1991, n’accordait à l’administration chargée de prendre une décision de restitution des bonifications d’intérêt aucun pouvoir d’appréciation ni de l’opportunité, ni d’éléments subjectifs susceptibles d’influer sur la question de savoir si le demandeur est obligé ou non de rembourser les sommes litigieuses, pour en conclure que comme une information préalable du demandeur de l’intention de la commission de retirer le bénéfice de la bonification d’intérêt n’aurait pas mis celui-ci en mesure de présenter d’autres moyens que de pure légalité objective, une irrégularité de la décision par rapport aux exigences de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 n’entraîne pas l’annulation de celle-ci, sa légalité pouvant encore utilement être vérifiée au cours de l’instance contentieuse.
Dans la mesure où l’objectif de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 est, tel que cela a été retenu ci-avant, celui de permettre à l’administré de présenter utilement ses observations avant qu’une décision ne soit prise, le tribunal est néanmoins amené à retenir que toutes les fois que l’administré peut présenter des observations qui sont susceptibles d’influer sur la décision à prendre par l’administration, un non-respect de l’article 9, précité, doit entraîner l’annulation de la décision ainsi prise. Le tribunal partage l’analyse que si l’autorité administrative a une compétence liée en ce sens qu’elle n’a aucun pouvoir d’appréciation, de sorte que la décision projetée s’impose à elle, le non-respect de l’article 9, précité, ne doit pas entraîner l’annulation de la décision prise. En revanche, même s’il s’agit pour l’administration d’une question d’appréciation des conditions posées par la loi, un non-
respect des exigences de l’article 9, précité, doit entraîner l’annulation. Admettre le contraire, mettrait en effet à néant les garanties essentielles offertes à l’administré par l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, qui non seulement garantit le respect des droits de la défense, mais constitue encore un outil important pour clarifier à un stade précontentieux une situation et permettant ainsi à éviter un contentieux éventuellement inutile. Ainsi, contrairement à ce qui a été retenu dans l’affaire citée par la partie étatique, s’il est vrai que la commission ne dispose en la présente matière d’aucun pouvoir d’appréciation d’opportunité et n’est amenée à vérifier que si les conditions de fond de l’octroi des aides litigieuses sont remplies, le tribunal conclut que même en la présente matière, une information préalable de l’administré de l’intention de la commission de réclamer le remboursement d’aides indûment payées permet à celui-ci de présenter de manière utile des observations qui peuvent influer sur la décision à prendre, s’il s’agit en l’occurrence des éléments factuels nécessaires afin d’apprécier si les conditions de fond posées par la loi sont remplies et par voie de conséquence d’apprécier si, au regard de ces conditions, des déclarations inexactes ou incomplètes ont été faites. En l’espèce, une information préalable des demandeurs de l’intention de la commission de demander la restitution des aides au motif qu’ils disposent d’un deuxième logement au Portugal aurait permis à ceux-ci de présenter les éléments factuels qu’ils ont présentés actuellement devant le tribunal, à savoir plus particulièrement les considérations tenant à la date à laquelle l’immeuble qu’ils ont construit a été achevé, question qui est pertinente pour apprécier à partir de quelle date l’immeuble situé au Portugal est, le cas échéant, susceptible d’être qualifié de deuxième logement au sens de la loi.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent qu’en l’espèce, le non-respect de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 est à sanctionner par l’annulation de la décision de la commission du 4 mars 2014.
6 Les demandeurs réclament enfin l’octroi d’une indemnité de procédure de 1.000 euros.
Cette demande est cependant rejetée en ce qu’il n’est pas justifié en quoi il serait inéquitable de laisser à son unique charge les frais non compris dans les dépens.
Par ces motifs, le tribunal administratif, troisième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
se déclare incompétent pour connaître du recours principal en réformation ;
reçoit le recours subsidiaire en annulation en la forme ;
au fond, le déclare justifié ;
partant annule la décision de la commission du 4 mars 2014 et renvoie le dossier devant ladite commission en prosécution de cause ;
rejette la demande en paiement d’une indemnité de procédure ;
condamne l’Etat aux frais.
Ainsi jugé par :
Claude Fellens, vice-président, Annick Braun, premier juge, Jackie Maroldt, attaché de justice, et lu à l’audience publique du 11 mars 2015 par le vice-président, en présence du greffier Judith Tagliaferri s. Judith Tagliaferri s. Claude Fellens Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 12 mars 2015 Le greffier du tribunal administratif 7
