Tribunal administratif N° 33693 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 3 décembre 2013 1re chambre Audience publique du 11 mars 2015 Recours formés par Monsieur …, …, contre une décision du bourgmestre de la commune de Grosbous, en matière d’arrêté de fermeture de chantier
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 33693 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 3 décembre 2013 par Maître Marc WALCH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Diekirch, au nom de Monsieur …, demeurant à L-…, tendant principalement à l’annulation et subsidiairement à la réformation d’un arrêté de fermeture de chantier du bourgmestre de la commune de Grosbous du 27 juin 2013 ;
Vu l’exploit de l’huissier de l’huissier de justice Alex MERTZIG, demeurant à Diekirch, du 5 décembre 2013, portant signification de la prédite requête à l’administration communale de Grosbous, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions ;
Vu le mémoire en réponse de Maître Pol URBANY, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Diekirch, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 28 février 2014, au nom et pour le compte de l’administration communale de Grosbous ;
Vu le mémoire en réplique de Maître Marc WALCH, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 24 mars 2014, au nom et pour le compte de Monsieur … ;
Vu le mémoire en duplique de Maître Pol URBANY, erronément désigné comme mémoire en réponse, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 16 avril 2014, au nom et pour le compte de l’administration communale de Grosbous ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment la décision attaquée ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Marc WALCH et Maître Carole HARTMANN, en remplacement de Maître Pol URBANY, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 5 janvier 2015.
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1 Le 11 décembre 2003, Monsieur … s’est vu délivrer une autorisation de construire une « annexe (garages) » à sa maison d’habitation existante par le bourgmestre de la commune de Grosbous, ci-après désigné par « le bourgmestre ».
Le 24 juin 2013, le bourgmestre s’adressa à Monsieur… en les termes suivants :
« Je viens d’apprendre que récemment des travaux de construction ont été entamés sur votre terrain sis à …, ….
Force est de constater que les travaux en question ne sont couverts d’aucune autorisation de bâtir valable établie selon les dispositions de l’article 79 du règlement communal des bâtisses du 22 septembre 1981.
De ce fait, je vous prie de me faire tenir une demande d’autorisation en bonne et due forme. Il va de soi qu’en attendant la délivrance d’une autorisation de bâtir pour votre projet les travaux devront être arrêtés de suite. Sachez qu’en cas de non-observation de cette consigne, je me verrai dans l’obligation de faire application des dispositions de l’article 92 a) du règlement communal sur les bâtisses et de procéder à la fermeture du chantier (…) ».
A défaut de réaction de la part de l’intéressé, le bourgmestre prit le 27 juin 2013 un arrêté de fermeture de chantier basé sur les considérations suivantes :
« Considérant que conformément aux dispositions du règlement communal des bâtisses en vigueur, l’autorisation à bâtir n° B20/2003 délivrée en date du 11 décembre 2003 pour autoriser des travaux de construction d’un garage sur les fonds précités, est périmée de plein droit un an après son établissement sans qu’une prorogation de la validité n’ait été sollicitée ou accordée ;
Considérant que les travaux de construction en question, non couverts par une autorisation à bâtir valable, constituent une infraction aux dispositions légales et réglementaires en la matière ;
Vu une lettre recommandée adressée au sieur… en date du 24 juin 2013 l’invitant à solliciter une nouvelle autorisation de bâtir afin de régulariser sa situation illicite ;
Considérant que l’intéressé refuse de se conformer aux dispositions légales et réglementaires en la matière et de demander une nouvelle autorisation à bâtir pour son projet ;
Attendu qu’il est urgent de mettre fin à ces travaux, sans préjudice de toute autre mesure ayant pour but de rétablir la légalité (…) ».
Par courrier recommandé de son mandataire du 12 juillet 2013, Monsieur … s’adressa au bourgmestre comme suit :
« (…) Mon mandant me remet l’arrêté de fermeture de chantier que vous lui avez notifié.
2 D’ordre et pour compte de mon mandant, je vous demande de lever immédiatement l’arrêté de fermeture de chantier qui pèche par son illégalité.
Mon mandant a bien entamé sa construction dans l’année d’émission de l’autorisation.
Les témoins ne manquent pas.
Je vous demande donc de me confirmer par retour du courrier que l’arrêt est levé et que mon mandant peut continuer et achever les travaux de construction (…) ».
Par lettre du 1er octobre 2013, l’administration communale de Grosbous prit position comme suit :
« Votre mandant vient de commencer il y a peu des travaux qui sont illégaux à un double titre :
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l’autorisation de construire délivrée à l’époque est caduque ; les attestations testimoniales de votre partie en vertu desquelles les travaux auraient été entamés dans l’année de la délivrance de l’autorisation, sont que de pure complaisance et dépourvues de toute valeur ;
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même à supposer que l’autorisation de construire soit encore valable, quod non, force est de constater que les travaux de constructions entamés par votre mandant ne correspondent pas à ce qui a été autorisé.
La considération ci-avant justifie à suffisance de droit l’arrêt de construire prononcé par Monsieur le Bourgmestre.
A plusieurs reprises votre mandant a été informé oralement qu’il faut introduire une nouvelle demande en obtention d’un permis de construire et qu’une autorisation lui sera alors délivrée – ceci dans l’hypothèse où il projette de construire ce qui a été autorisé à l’époque.
Si votre mandant désire dorénavant effectuer d’autres travaux ou s’il a modifié les plans, il voudra également introduire une nouvelle demande, le dossier sera alors examiné.
En l’état actuel des choses, l’arrêt de chantier ne sera en tout cas pas révoqué (…) ».
Par requête inscrite sous le numéro 33693 du rôle, déposée au greffe du tribunal administratif en date du 3 décembre 2013, Monsieur … a fait introduire un recours tendant principalement à l’annulation et subsidiairement à la réformation de l’arrêté de fermeture de chantier du 27 juin 2013.
a) Quant à la recevabilité :
Aucune disposition légale ne prévoit de recours au fond en la matière, de sorte que seul un recours en annulation a pu être introduit contre l’arrêté de fermeture de chantier du 27 juin 2013.
3 Il n’y a dès lors pas lieu d’analyser le recours en réformation introduit à titre subsidiaire.
En ce qui concerne le recours en annulation introduit à titre principal, l’administration communale de Grosbous soulève de prime abord l’irrecevabilité ratione temporis de ce même recours en donnant à considérer que l’arrêté de fermeture de chantier daterait du 27 juin 2013, de sorte que le délai légal pour introduire un recours contentieux contre ledit arrêté de fermeture de chantier aurait expiré depuis plus de deux mois avant l’introduction du recours sous analyse.
L’administration communale est en effet d’avis que le courrier précité du 12 juillet 2013 à l’attention du bourgmestre ne saurait être qualifié de recours gracieux, alors que l’auteur de ce courrier se serait contenté d’enjoindre au bourgmestre de lever immédiatement la fermeture de chantier, de sorte que le courrier en question devrait être considéré comme une sommation.
L’administration communale ajoute que même si le recours gracieux n’est certes pas soumis à des conditions de forme particulières, il n’en resterait pas moins que les termes employés pour introduire un tel recours devraient permettre au destinataire de comprendre la nature de la missive lui adressée. Par ailleurs, et dans l’hypothèse où le courrier du 12 juillet 2013 devrait néanmoins être qualifié de recours gracieux, l’administration communale précise que sa lettre précitée du 1er octobre 2013 ne constituerait en tout état de cause pas une réponse à ce même recours, alors qu’elle n’y ferait pas référence.
Le demandeur entend résister au moyen d’irrecevabilité ainsi soulevé en précisant qu’il n’existerait aucune disposition légale soumettant un recours gracieux à une « certaine forme ».
Le demandeur ajoute que dans son courrier précité du 12 juillet 2013, il aurait demandé au bourgmestre de revenir sur sa décision de fermer le chantier litigieux, de sorte que ce dernier n’aurait pas pu se méprendre sur la nature de ce courrier, lequel serait indéniablement à qualifier de recours gracieux. Il insiste encore sur le fait qu’il résulterait des termes employés par le mandataire de la commune dans son courrier du 1er octobre 2013 que celui-ci avait bien pour objet de répondre au recours gracieux. Par ailleurs, et même si le courrier de l’administration communale du 1er octobre 2013 n’était pas à considérer comme décision de confirmation explicite de l’arrêté de fermeture de chantier intervenue suite au recours gracieux, il n’en resterait pas moins que dans cette hypothèse, le bourgmestre aurait pris une décision de refus implicite de faire droit au recours gracieux lui soumis et ce, en gardant le silence pendant plus de trois mois après l’introduction de ce même recours.
En ce qui concerne la nature du courrier adressé par le mandataire du demandeur au bourgmestre en date du 12 juillet 2013, il y a lieu de rappeler que le recours gracieux se définit comme un recours, non formellement prévu par un texte, porté soit devant l'autorité même qui a pris la décision, soit devant l'autorité hiérarchiquement supérieure. En tant que tel, le recours gracieux n'est soumis à aucune condition de capacité, ni d'intérêt et le requérant peut invoquer tous moyens de droit, de fait, d'équité ou d'opportunité, pour exercer le recours contre tout acte émanant d'une autorité publique, exception faite des actes juridictionnels. La seule condition à laquelle est soumis le recours gracieux est l'existence d'un litige entre l'administration et l'administré, étant donné que les requêtes adressées à l'administration en dehors de toute contestation n'entrent pas dans cette notion : il n'y a pas de recours gracieux si le requérant ne conteste pas la validité ou l'opportunité d'un acte administratif, lorsque notamment il demande à 4l'administration, en l'absence d'un acte antérieur, de prendre position sur ses prétentions1. Ainsi, est qualifié de recours gracieux, ou recours à l'autorité mieux informée, un recours adressé par l'administré à l'autorité même qui a pris l'acte et dont l'impétrant espère que, mieux informée, elle acceptera de reconsidérer le problème2.
En l’espèce l’existence d’un litige entre l’administration communale, et plus précisément le bourgmestre, et le demandeur n’est pas contesté ni contestable, le bourgmestre ayant en effet non seulement sommé le demandeur par courrier du 24 juin 2013 d’arrêter les travaux de construction en cours, mais ayant pris un arrêté de fermeture de chantier trois jours plus tard, mettant le demandeur ainsi dans l’impossibilité de continuer les travaux litigieux. Par ailleurs, il y a lieu de constater que dans le courrier du 12 juillet 2013, cité in extenso ci-avant, le demandeur a non seulement, par l’intermédiaire de son mandataire, contesté la validité de l’arrêté de fermeture de chantier en affirmant que ledit arrêté « pèche par son illégalité », mais a en outre demandé au bourgmestre de revenir sur sa décision en précisant « je vous demande de lever immédiatement l’arrêté de fermeture de chantier », de sorte que ledit courrier est à qualifier de recours gracieux. Cette conclusion n’est pas énervée par l’affirmation de l’administration communale selon laquelle il s’agirait d’une sommation dans la mesure où le mandataire a employé le terme de « immédiatement », alors que cette circonstance à elle seule ne saurait avoir une quelconque influence sur la nature du courrier en question, étant rappelé comme retenu ci-
avant qu’un recours gracieux n’est soumis à aucune forme précise en ce qui concerne son contenu, seules l’existence d’un litige entre l’administré et l’administration et la contestation de la validité d’un acte administratif, conditionnant la qualification de recours gracieux.
Dans la mesure où le tribunal vient de retenir que le courrier précité du 12 juillet 2013 est à qualifier de recours gracieux, les délais pour introduire un recours contentieux contre l’arrêté de fermeture de chantier ont été suspendus, étant rappelé qu’aux termes de l’article 13 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives :
« (1) Sauf dans les cas où la loi ou les règlements fixent un délai plus long ou plus court et sans préjudice des dispositions de la loi du 22 décembre 1986 relative au relevé de la déchéance résultant de l’expiration d’un délai imparti pour agir en justice, le recours au tribunal n’est plus recevable après trois mois du jour où la décision a été notifiée au requérant ou du jour où le requérant a pu en prendre connaissance.
(2) Toutefois si la partie intéressée a adressé un recours gracieux à l’autorité compétente avant l’expiration du délai de recours fixé par la disposition qui précède ou d’autres dispositions législatives ou réglementaires, le délai du recours contentieux est suspensif et un nouveau délai commence à courir à partir de la notification de la nouvelle décision qui intervient à la suite de ce recours gracieux ».
Au vu de la disposition légale qui précède, le délai pour introduire un recours auprès des juridictions administratives peut en effet être interrompu par l’introduction d’un recours 1 Trib. adm. 15 décembre 2004, n°17971 du rôle, confirmé par arrêt de la Cour adm. du 9 juin 2005, n°19200C du rôle, Pas. adm. 2012, V° Procédure administrative non contentieuse n°139.
2 Trib. adm. 18 février 2004 n°16938 du rôle, Pas. adm. 2012, V° Procédure administrative non contentieuse n°140.
5gracieux, sous condition toutefois que ce recours gracieux ait à son tour été introduit avant l’expiration du délai pour introduire un recours contentieux, condition remplie en l’espèce étant donné que le recours gracieux a été introduit par voie recommandée le 12 juillet 2013, c’est-à-
dire endéans le délais de trois mois prévue à l’article 13 (1) précité, étant rappelé que l’arrêté de fermeture de chantier date du 27 juin 2013.
Pour vérifier la recevabilité ratione temporis du recours sous analyse, il y a cependant encore lieu de déterminer la date à laquelle un nouveau délai de trois mois pour introduire un recours contentieux a commencé à courir, la commune contestant à cet égard avoir pris position suite au recours gracieux dont elle a été saisie.
Force est cependant de constater que le courrier précité du mandataire de la commune du 1er octobre 2013 a non seulement été adressé à l’auteur du recours gracieux, c’est-à-dire au mandataire du demandeur, mais qu’il contient par ailleurs un refus explicite de faire droit à ce même recours gracieux, le mandataire de l’administration communale ayant en effet précisé que « En l’état actuel des choses, l’arrêt de chantier ne sera en tout cas pas révoqué ».
Au vu des considérations qui précèdent, l’administration communale est dès lors malvenue à prétendre ne jamais avoir pris position par rapport au recours gracieux dont le bourgmestre fut saisi, le courrier précité du 1er octobre 2013 constituant en effet une décision confirmant le maintien de l’arrêté de fermeture de chantier et dès lors de rejet du recours gracieux introduit le 12 juillet 2013.
Ainsi, et indépendamment de la question de savoir à quelle date le demandeur a effectivement eu connaissance de la décision intervenue sur recours gracieux, il y a lieu de retenir que conformément à l’article 13 (2) de la loi modifiée du 21 juin 1999 précité, en combinaison avec l’article 3 de la Convention européenne sur la computation des délais signée à Bâle le 16 mai 1972, approuvée par la loi du 30 mai 1984, ci-après « la Convention de Bâle », le délai de recours contentieux a en l’espèce commencé à courir au plus tôt le 2 octobre 2013 à minuit, soit le 3 octobre 2013, pour expirer le 3 janvier 2014 à minuit, c’est-à-dire postérieurement à l’introduction du recours sous analyse, déposé le 3 décembre 2013, de sorte que les développements relatifs à une éventuelle irrecevabilité ratione temporis de la partie défenderesse sont en tout état de cause à rejeter pour ne pas être fondés.
A défaut de tout autre moyen d’irrecevabilité circonstancié, le recours en annulation tel que dirigé contre l’arrêté de fermeture de chantier déféré est à déclarer recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
b) Quant au fond :
Quant au fond, Monsieur… rappelle les faits et rétroactes à la base de son recours. Ainsi, il donne à considérer qu’il se serait vu délivrer une autorisation de construire en date du 11 décembre 2003 pour la réalisation d’une annexe et plus particulièrement pour la construction de garages attenants à sa maison d’habitation existante. Il souligne que cette autorisation de construire aurait été valable pendant une année, le demandeur étant d’avis qu’il aurait de ce fait été obligé d’entamer les travaux de construction litigieux endéans ce même délai. Il affirme qu’il 6aurait commencé lesdits travaux au printemps de l’année 2004, le demandeur précisant qu’il aurait procédé à la démolition des murs entourant le jardin et à l’excavation du sol, à la pose de nouvelles fondations et à la construction des murs de soutien. Ces travaux se seraient étendus jusqu’à la fin de l’année 2005. Suite aux élections communales ayant eu lieu cette même année, il aurait été élu bourgmestre de sorte qu’il n’aurait plus eu le temps de poursuivre les travaux avec la même assiduité. A la fin de son mandat, il aurait cependant de nouveau pu se consacrer pleinement à la réalisation de ces mêmes travaux, de sorte qu’au début de l’année 2012, il aurait posé les tuyaux de canalisation et la gouttière de 9 mètres aurait quant à elle été finalisée à la fin de cette même année. En mai 2013, il aurait réalisé la nouvelle chape en béton, suite à quoi il se serait vu adresser le courrier prémentionné du bourgmestre du 24 juin 2013 dans lequel ce dernier lui aurait fait savoir que les travaux litigieux ne seraient pas couverts par une autorisation de construire valable et l’aurait invité à introduire une nouvelle demande en obtention d’une autorisation de construire, courrier ayant précédé l’arrêté de fermeture de chantier litigieux.
En droit, le demandeur fait plaider que l’arrêté de fermeture de chantier litigieux devrait encourir l’annulation pour violation de la loi, sinon pour excès de pouvoir. Ainsi, il résulterait de l’article 85 d) du règlement sur les bâtisses de la commune de Grosbous, ci-après désigné par « le Rb » que les autorisations de construire sont valables pendant un an, et pourront être prorogées pour une période maximale de deux ans. L’article 37 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après désignée par « la loi du 19 juillet 2004 », prévoirait quant à lui qu’une autorisation de construire est périmée de plein droit si les travaux y relatifs ne sont pas entamés de manière significative. En l’espèce, il ne ferait cependant aucun doute qu’il aurait commencé les travaux litigieux de manière significative endéans le délai d’un an, ce qui résulterait d’ailleurs des attestations testimoniales versées en cause, de sorte que l’autorisation de construire du 11 décembre 2003 serait toujours valable et que l’arrêté de fermeture de chantier devrait encourir l’annulation.
L’administration communale de Grosbous conteste quant à elle l’applicabilité de la loi du 19 juillet 2004 en l’espèce en précisant que l’autorisation de construire dont se prévaut le demandeur a été délivrée le 11 décembre 2003, c’est-à-dire antérieurement à l’entrée en vigueur de ladite loi. Elle ajoute que même si cette loi devait s’appliquer en l’espèce, l’autorisation de construire litigieuse serait néanmoins périmée étant donné que Monsieur… n’aurait pas entamé les travaux de construction autorisés de manière significative.
Elle fait ensuite plaider que ladite autorisation de construire serait caduque, alors que dans l’autorisation-même une durée de validité d’un an aurait été retenue, la partie défenderesse précisant encore que cette durée de validité d’un an trouverait son origine dans l’article 85 du Rb. Elle estime dès lors que dans la mesure où l’autorisation de construire litigieuse aurait été délivrée le 11 décembre 2003, Monsieur… aurait dû achever les travaux un an plus tard, faute de quoi il aurait dû demander une prorogation, ce qu’il aurait toutefois omis de faire.
L’administration communale ajoute qu’endéans ce délai d’un an, le demandeur n’aurait d’ailleurs effectué que « quelques bricoles » dans la mesure où il se serait contenté de procéder à la démolition d’un muret d’une hauteur de quelques 50 cm et d’une largeur d’un mètre, ainsi que d’une porte en bois et elle soutient que les travaux d’excavation n’auraient commencé qu’au début de l’année 2005.
7L’administration communale affirme par ailleurs que les travaux effectués ne seraient en tout état de cause pas conformes à l’autorisation de construire de 2003, laquelle aurait cependant explicitement imposé à Monsieur… d’ériger une construction conforme aux plans déposés à l’appui de sa demande et de lui signaler tout changement du projet. La partie défenderesse explique ainsi que Monsieur… aurait sollicité une autorisation pour construire une annexe à sa maison d’habitation dans le but d’utiliser « ce hangar » avec une fosse pour la réparation de voitures. La commune souligne que la fosse prévue dans le projet initial n’aurait cependant jamais été réalisée, alors que Monsieur… aurait coulé une dalle en béton avec une rigole permettant l’écoulement des eaux usées, laquelle n’aurait quant à elle jamais été autorisée. Dans la mesure où aucune fosse n’aurait été réalisée et ne serait d’ailleurs plus réalisable et que l’autorisation de construire initiale de 2003 n’aurait pas été respectée, l’administration communale affirme non seulement s’interroger sur la nature de la construction projetée, mais conclut également à la non-conformité des travaux entamés, de sorte que l’arrêté de fermeture de chantier serait justifié en l’espèce.
Dans son mémoire en réplique, le demandeur insiste sur l’applicabilité de la loi du 19 juillet 2004 dans le cadre du présent litige en soutenant qu’il serait de principe que les lois sont d’application immédiate, principe qui ne serait tempéré que par les dispositions transitoires contraires d’une loi. Dans la mesure où la loi du 19 juillet 2004 ne prévoirait pas de dispositions transitoires, elle s’appliquerait également aux autorisations de construire délivrées antérieurement à son entrée en vigueur et dont les effets juridiques étaient toujours en vigueur à cette date. Par ailleurs, l’arrêté de fermeture de chantier litigieux se baserait lui-même sur la loi du 19 juillet 2004.
Le demandeur affirme encore que si la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, ci-après désignée par « la loi du 12 juin 1937 », devait s’appliquer en l’espèce, il y aurait lieu de constater que cette loi ne prévoirait aucun délai endéans lequel des travaux de construction antérieurement autorisés devraient être entamés afin d’éviter une préemption de l’autorisation de construire. Le demandeur ajoute que le délai de péremption d’un an prévu à l’article 85 du Rb se rapporterait uniquement au commencement des travaux et non pas à leur achèvement, Monsieur… étant encore d’avis que dans ce cas, et dans la mesure où le commencement des travaux ne serait pas défini au Rb « un coup de pioche » pourrait suffire pour éviter la péremption.
En ce qui concerne l’affirmation de l’administration communale selon laquelle les travaux litigieux ne seraient pas conformes à l’autorisation de construire lui délivrée en date du 11 décembre 2013, le demandeur précise que l’arrêté de fermeture de chantier ne serait pas fondé sur une telle non-conformité de la construction aux plans autorisés, de sorte que ces développements de la commune devraient être rejetés. En tout état de cause, les travaux effectués ne seraient pas contraires aux plans autorisés, le demandeur précisant à cet égard que les travaux en question ne seraient pas encore achevés et qu’il aurait bien l’intention de réaliser la fosse initialement prévue, même s’il devait enlever une partie de la dalle en béton pour ce faire. Il en conclut que l’arrêté de fermeture de chantier ne serait pas justifié et serait dès lors à annuler.
Dans son mémoire en duplique, la commune rétorque que la non-conformité des travaux réalisés aurait d’ores et déjà été portée à la connaissance du demandeur lors d’une descente sur 8les lieux et aurait en outre été mise en exergue dans le courrier de son mandataire du 1er octobre 2013, de sorte que ce serait à tort que le demandeur soutient que ces développements seraient à écarter des débats. En ce qui concerne l’affirmation du demandeur qu’il entendrait toujours réaliser la fosse prévue par l’autorisation de construire de décembre 2003, l’administration communale souligne que la chronologie prévue pour un chantier serait dictée par les règles de l’art de la construction et le bon sens. Il ne relèverait cependant pas du bon sens de couler d’abord une dalle en béton pour l’arracher ensuite afin de réaliser une fosse. Finalement, elle donne à considérer que si Monsieur… entendait effectivement détruire une partie de la dalle en béton d’ores et déjà réalisée il lui appartiendrait de solliciter une autorisation de démolition en ce sens et ce conformément à l’article 79 d) du Rb.
En ce qui concerne les développements du demandeur d’après lesquels il y aurait lieu d’écarter des débats la non-conformité alléguée des travaux de construction d’ores et déjà effectués, alors que ce motif ne lui aurait pas été valablement indiqué dans le cadre de l’arrêté de fermeture de chantier, il y a lieu de constater, de concert avec l’administration communale, que cette prétendue non-conformité des travaux à l’autorisation de construire du 11 décembre 2003 a d’ores et déjà été soulevée au cours de la procédure précontentieuse et plus particulièrement dans le courrier du mandataire de la commune du 1er octobre 2013, courrier dans lequel celui-ci a non seulement soulevé la caducité de l’autorisation de construire du 11 décembre 2003, mais également le fait que les travaux de construction tels qu’entamés par Monsieur… ne correspondraient en tout état de cause pas à ce qui avait été autorisé. Par ailleurs, il résulte des explications circonstanciées et non contestées de l’administration communale, que le demandeur a déjà été informé de cette prétendue non-conformité des travaux litigieux par rapport à l’autorisation de construire de 2003 lors d’une descente sur les lieux au cours de la phase précontentieuse.
Le reproche tiré du fait que ce motif n’aurait pas été valablement indiqué au demandeur dans le cadre de l’arrêté de fermeture de chantier, de sorte à devoir être actuellement écarté des débats, est à rejeter dès lors que l’arrêté attaqué ensemble avec le courrier postérieur adressé au même destinataire et une information orale non contestée indiquent de manière détaillée et circonstanciée les motifs en droit et en fait sur lesquels l’administration s’est basée pour justifier sa décision, ces motifs ayant ainsi été portés à suffisance de droit à la connaissance de l’administré. En effet, et même en présence d'une obligation renforcée de motivation formelle, la production d'une motivation adéquate au cours de la phase précontentieuse par l'administration met l'administré en mesure d'assurer la protection de ses intérêts légitimes en parfaite connaissance de cause et, dans ces conditions, il ne saurait être question de retenir que le simple manquement initial dans la production formelle des motifs à la base de la décision litigieuse soit de nature à empêcher l’autorité de compléter ultérieurement sa motivation3.
Par ailleurs, et même à supposer que le demandeur n’ait pas été au courant de cette prétendue non-conformité des travaux effectués au moment où il s’est vu notifier l’arrêté de fermeture de chantier litigieux, il y a lieu de rappeler que la possibilité pour l'auteur d'une décision administrative d'invoquer devant les juridictions administratives des motifs complémentaires sur lesquels repose l'acte, si l'acte lui-même ne les précise pas et à condition 3 Voir par analogie trib. adm. 20 juin 2005 n°18790 du rôle, Pas. adm. 2012, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 84 9que ces motifs soient vérifiés comme ayant existé au moment de la prise de la décision déférée au fond, est admise, en tant qu’exception au principe de la collaboration procédurale de l'administration imposant la motivation des actes administratifs consacré par l'alinéa 3 de l'article 1er de la loi du 1er décembre 1978 réglant la procédure administrative non contentieuse et précisé à travers les articles 6 et suivants du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l'Etat et des communes à travers les modalités de l'obligation de motivation des décisions administratives y ancrées. Il y a cependant lieu de souligner qu’en tant qu'exception au principe de collaboration procédurale de l'administration, ensemble l'obligation de motivation des actes administratifs, la possibilité de fourniture de motifs complémentaires en phase contentieuse devant les juridictions de l'ordre administratif est à appliquer de façon stricte, étant basée essentiellement sur des considérations d'utilité, voire de pragmatisme, lesquelles ont comme revers de tenir en échec les principes fondamentaux tenant à l'équilibre des droits et obligations respectifs entre l'administration et l'administré, dont plus particulièrement les garanties afférentes prévues dans le chef de l'administré par les loi et règlement régissant les règles de la procédure administrative non contentieuse4.
Au vu des développements qui précèdent, et s’il est vrai que la fourniture de nouveaux motifs au cours de la procédure contentieuse est d’application stricte, il y a lieu de retenir qu’en l’espèce dans la mesure où, d’une part, les éléments complémentaires, à savoir la non-conformité des travaux alléguée par la commune ont d’ores et déjà existé au moment de la prise de décision litigieuse, et que, d’autre part, le rejet d’une motivation complémentaire aurait pour conséquence pour le demandeur de se voir opposer les mêmes motifs justifiant un nouvel arrêté de fermeture de chantier, conséquence qui est de nature à enlever tout effet utile au présent jugement, l’administration communale de Grosbous a en tout état de cause valablement pu compléter sa motivation, de sorte qu’il appartient au tribunal de vérifier la légalité des motifs de refus invoqués au cours de la procédure contentieuse.
En ce qui concerne le bien-fondé de l’arrêté de fermeture de chantier litigieux, il y a lieu de retenir, au vu des conclusions qui précèdent, que celui-ci est motivé, d’une part, par une prétendue caducité de l’autorisation de construire du 11 décembre 2003 et, d’autre part, pour le cas où ladite autorisation de construire ne serait pas périmée, par la non-conformité alléguée des travaux effectués par rapport à cette même autorisation.
En ce qui concerne la prétendue caducité de l’autorisation de construire du 11 décembre 2003, force est au tribunal de constater que cette même autorisation prévoit sous son point d) que « la présente autorisation est valable pour la durée d’un an à partir de ce jour (date de sa délivrance) ». Il échet encore de constater que cette durée de validité d’un an n’est pas autrement précisée, ladite autorisation restant en effet muette sur la question de savoir si endéans le délai d’un an l’ensemble des travaux visés par elle doit être achevé ou s’il suffit que les travaux aient débuté de manière significative ou non au cours de cette même année. D’après les explications circonstanciées de l’administration communale, ladite autorisation de construire reprend ainsi la disposition figurant à l’article 85 d) du Rb de la commune de Grosbous d’après laquelle « Les autorisations de construire sont valables pour une durée d’un an qui pourra être prorogée pour deux ans au maximum ».
4 Cour adm. 20 décembre 2007, n°22976C du rôle, Pas. adm. 2012, V° Procédure administrative non contentieuse, n°77 10 Si le demandeur de son côté ne conteste pas que le Rb de la commune de Grosbous prévoit effectivement une péremption des autorisations de construire au bout d’un an, il fait cependant plaider qu’il aurait entamé les travaux autorisés par l’autorisation de construire litigieuse de manière significative endéans le délai d’un an suivant la délivrance de ladite autorisation de construire, de sorte que conformément à l’article 37 de la loi du 19 juillet 2004, loi qui serait applicable en l’espèce, ladite autorisation de construire n’aurait jamais perdu sa validité.
Au vu des développements de part et d’autre, et afin de clarifier la question de savoir si l’autorisation de construire en question a effectivement été périmée le 27 juin 2013, date de l’arrêté de fermeture de chantier litigieux, il y a d’abord lieu de déterminer la loi applicable à ladite autorisation de construire, étant précisé que seule la loi du 19 juillet 2004 prévoit en son article 37 la possibilité d’éviter la péremption d’une autorisation de construire au bout d’un an en entamant les travaux de construction autorisés de manière significative, la loi du 12 juin 1937 restant muette à cet égard.
Force est de constater que l’autorisation de construire date du 11 décembre 2003, c’est-à-
dire qu’elle a été délivrée antérieurement au 8 août 2004, date d’entrée en vigueur de la loi du 19 juillet 2004. Sa délivrance a dès lors nécessairement été conditionnée par les dispositions de la loi du 12 juin 1937, d’une part, et, par les dispositions réglementaires communales urbanistiques applicables à cette date, d’autre part, de sorte à tomber a priori sous le champ d’application de la loi du 12 juin 1937.
Le demandeur insiste cependant sur l’applicabilité de la loi du 19 juillet 2004 dans le cadre du présent litige en se prévalant du principe d’application immédiate des lois, Monsieur… en concluant que la loi du 19 juillet 2004, à défaut de prévoir de dispositions transitoires contraires, s’appliquerait également aux autorisations de construire délivrées antérieurement à son entrée en vigueur et dont les effets juridiques étaient toujours en vigueur à cette date. Or, admettre le raisonnement du demandeur reviendrait nécessairement à conférer une certaine rétroactivité à la loi du 19 juillet 2004, laquelle devrait dès lors s’appliquer à des actes administratifs individuels pris sous le régime d’une loi antérieure dont les dispositions accusent de nombreuses divergences voire même incompatibilités avec celles de la loi du 19 juillet 20045.
A cet égard, il convient cependant de rappeler que le principe de non-rétroactivité d’une loi répond à une préoccupation de sécurité juridique. Ce principe est une garantie donnée aux situations juridiques valablement acquises et consolidées sous la loi ancienne et répond, en ce sens, à un besoin de paix et de stabilité sociale. L'article 2 du code civil, en ce qu'il dispose que «la loi ne dispose que pour l'avenir ; elle n'a point d'effet rétroactif », met l'accent sur le principe de non-rétroactivité pour l'application des règles juridiques ; étant cependant insérée au Titre préliminaire du code civil qui a une portée générale, la règle de non-rétroactivité vaut pour tous les domaines du droit, y compris le droit administratif, économique et social6.
5 Voir en ce sens Cour adm. 13 décembre 2007, n°23330C du rôle, Pas. adm. 2012, V° Urbanisme, n°637 6 Trib. adm. 9 juin 2005, n°18442 du rôle, confirmé sur ce point un arrêt de la Cour adm du 20 juin 2006, n° 20141C du rôle, Pas. adm. 2012, V° Lois et règlements, n°44 11Par ailleurs, et s'il est exact que le droit administratif est notamment régi par le principe de l'effet immédiat de la nouvelle loi, celle-ci ne s'applique néanmoins en principe qu'aux situations juridiques nées postérieurement à la date normale de son entrée en vigueur après sa publication. L'application immédiate vaut pour les situations encore dépourvues de caractère définitif lors de l'entrée en vigueur de la loi nouvelle7.
Au vu des développements qui précèdent et dans la mesure où l’autorisation de construire du 11 décembre 2003 a sorti ses effets et est devenue définitive avant l’entrée en vigueur de la loi du 19 juillet 2004, elle tombe sous le champ d’application et est régie par les dispositions de la loi du 12 juin 1937, de sorte que les développements du demandeur relatifs au fait qu’il aurait commencé les travaux de construction litigieux de manière significative endéans le délai d’un an à partir de la délivrance de l’autorisation de construire et ce conformément à l’article 37 de la loi du 19 juillet 2004, ne sont pas pertinents pour déterminer la validité de cette dernière au moment de la prise de décision litigieuse.
Si la loi du 12 juin 1937 reste, comme retenu ci-avant, en effet muette sur toute péremption éventuelle d’une autorisation de construire, force est cependant au tribunal de constater qu’une telle péremption est non seulement prévue à l’article 85 d) du Rb, mais également dans l’autorisation de construire-même. Or, et indépendamment de la question de savoir si le Rb, à défaut de toute base légale afférente, a valablement pu prévoir une telle disposition restrictive du droit de construire lequel découle du droit de propriété8, qui se trouve quant à lui non seulement constitutionnellement garanti (article 16 de la Constitution), mais jouit encore de la protection conférée par l'article 1er du Protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, force est de retenir que si le demandeur conteste le bien-fondé d’une telle péremption, il lui aurait appartenu de faire valoir ses observations à la date de la délivrance de l’autorisation de construire en question, étant donné qu’aux termes de l’autorisation de construire même, celle-ci perd sa validité au bout d’un an à partir du jour de sa délivrance. En effet, en affirmant actuellement que l’autorisation de construire du 11 décembre 2003 n’a pas pu perdre sa validité, le demandeur conteste implicitement, mais nécessairement les conditions-mêmes à la base de l’autorisation de construire en question. Dans la mesure où il est cependant forclos à ce faire, l’autorisation de construire lui ayant été délivrée il y a plus de dix ans, de sorte à être coulée en autorité de chose décidée, le tribunal ne saurait faire droit aux développements du demandeur mettant en cause le principe-même de la péremption. En ce qui concerne l’application concrète du principe de péremption, à défaut de toute précision quant aux conditions d’application, il y a de retenir que le délai imposé d’un an s’applique tant à l’acte de construire, qu’à son résultat, à savoir la construction, puisqu’au terme du point d) de l’autorisation de construire du 11 décembre 2003, la construction prise en ce double sens n’est valablement couverte que pendant 1 an.
Au vu des considérations qui précèdent, le bourgmestre a dès lors valablement pu considérer que les travaux effectués par Monsieur… n’étaient pas couverts par une autorisation de construire en bonne et due forme et a pu prendre l’arrêté de fermeture de chantier litigieux, de sorte que le recours sous analyse est à rejeter pour ne pas être fondé, sans qu’il n’y ait lieu d’analyser l’autre motif annoncé à la base de l’arrêté de fermeture de chantier.
7 Trib. adm. 11 mars 2009 n°24720 du rôle, Pas. adm. 2012, V° Lois et règlements, n°40 8 Voir en ce sens Cour adm. 29 mai 2008, n°23895C du rôle, Pas. adm. 2012, V° Urbanisme n°24 12 Le demandeur réclame finalement l’allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de 2.500.- € sur base sur base de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, demande qui, au vu de l’issue du litige sous analyse est à rejeter.
L’administration communale de Grosbous réclame quant à elle la condamnation du demandeur à lui payer une indemnité de procédure d’un montant de 2.500,- € sur base du même article, demande qui est cependant également à rejeter étant donné que la partie défenderesse omet de spécifier la nature des sommes exposées non comprises dans les dépens et ne précise pas en quoi il serait inéquitable de laisser des frais non répétibles à sa charge, la simple référence à l’article de la loi applicable n’étant pas suffisante à cet égard.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit le recours en annulation introduit à titre principal en la forme ;
au fond le dit non justifié et en déboute ;
dit qu’il n’y pas lieu d’analyser le recours en réformation introduit à titre subsidiaire ;
rejette toutes les demandes en allocation d’une indemnité de procédure ;
condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 11 mars 2015 par :
Marc Sünnen, premier vice-président, Thessy Kuborn, premier juge, Alexandra Castegnaro, juge en présence du greffier Michèle Hoffmann s. Michèle Hoffmann s. Marc Sünnen Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 12/3/2015 Le Greffier du Tribunal administratif 13
