Tribunal administratif N° 33390 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 27 septembre 2013 1re chambre Audience publique du 15 décembre 2014 Recours formé par Madame …, …, contre une décision du ministre du Développement durable et des Infrastructures en matière de protection de la nature
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 33390 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 27 septembre 2013, par Maître Lucien WEILER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Diekirch, libellée comme étant introduite au nom de la porcherie d’engraissement … représentée par Madame …, demeurant à L-…, et tendant à la réformation sinon à l’annulation d’une décision de refus implicite du ministre du Développement durable et des Infrastructures du 27 juin 2013, résultant de son silence de plus de trois mois suite à l’introduction par la société anonyme … au nom et pour le compte de Madame … d’une demande de modification de l’autorisation du même ministre portant le numéro 76027 délivrée en date du 10 octobre 2012 ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé en date du 24 décembre 2013 au greffe du tribunal administratif ;
Vu le mémoire en réplique, erronément désigné comme mémoire en duplique, déposé le 7 janvier 2014 au greffe du tribunal administratif par Maître Lucien WEILER au nom de la demanderesse ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment la décision critiquée ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Christian BILTGEN en remplacement de Maître Lucien WEILER et Monsieur le délégué du gouvernement Luc REDING en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 3 novembre 2014.
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Le 24 mai 2012, la société anonyme … s.a. sollicita au nom de Madame … l’autorisation du ministre délégué au Développement durable et aux Infrastructures en vue de l’agrandissement de la porcherie d’engraissement « … » sise sur des fonds inscrits au cadastre de la commune de …, section FA de …, sous les numéros… au lieu-dit « … ».
1 Le 10 octobre 2012, le ministre délégué au Développement durable et aux Infrastructures, ci-après désigné par « le ministre », fit droit à la demande lui ainsi soumise, tout en soumettant son autorisation à plusieurs conditions, le ministre ayant notamment prévu au point 5 de ladite autorisation que « La partie supérieure des parois des constructions sera réalisée en bois indigène non raboté non traité. Seule la partie inférieure des parois sera exécutée en dur. Il sera fait recours à du bois suffisamment durable comme celui du chêne, du douglas ou du mélèze. Le bois sera mis en œuvre à l’état brut, c’est-à-dire non raboté et non traité. Les portes seront réalisées dans le même bois que les parois. Il sera renoncé à l’emploi de protes préfabriquées ».
Par l’intermédiaire de la société anonyme … s.a., Madame … s’adressa en date du 9 janvier 2013 une nouvelle fois au ministre afin de solliciter une modification de l’autorisation lui délivrée le 10 octobre 2012. Cette demande avait notamment comme objet de permettre à Madame … de réaliser des toitures en fibrociment sans amiante et de réduire, voire de supprimer intégralement la surface des étables devant être recouverte en bois, la société … ayant à cet égard précisé que : « Bei den bestehenden Ställen sind die Außenwände aus strukturiertem grauem Beton gefertigt. Die neuen Ställe sollen in gleicher Bauweise errichtet werden. Damit die gesamte Anlage ein einheitliches Aussehen behält, sollen sämtliche Wände mit einer Holverkleidung versehen werden. Da jedoch Teile der Ställe von der vorbeiführenden Straße besser sichtbar sind als andere, wurde in Zusammenarbeit mit dem lokalen Förster ein verändertes Fassadenkonzept erstellt. Hierbei würde die Südseite von Stall III sowie die Nordseite des Hackschnitzellagers mit einer Holzbeplankung versehen werden. Zudem würden sämtliche Giebel entsprechend den bestehenden Ställen mit Holzplanken eingekleidet (…) ».
Le 30 avril 2013, le ministre délivra une autorisation modificative à Madame … dans laquelle il se limita à redresser une erreur matérielle ayant figuré dans l’autorisation initiale du 10 octobre 2012, erreur relative aux dimensions des agrandissements prévus.
Le 27 juin 2013, le ministre délivra une nouvelle autorisation à Madame …, autorisation annulant et remplaçant celle du 30 avril 2013, et dans laquelle il fit partiellement droit aux revendications de celle-ci en lui permettant de réaliser les toitures « en plaques noires (fibrociment), sans amiante ».
Dans la mesure où le ministre a cependant refusé de faire droit à l’autre volet de la demande de Madame …, à savoir de lui permettre de réduire, voire de supprimer les surfaces des constructions devant être recouvertes en bois indigène non traité, cette dernière a fait introduire en date du 27 septembre 2013 un recours tendant à la réformation sinon à l’annulation de la décision ministérielle du 27 juin 2013.
Conformément aux dispositions de l’article 58 de la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, ci-après désignée par « la loi du 19 janvier 2004 », un recours au fond est prévu à l’encontre des décisions du ministre ayant la protection de l’environnement dans ses attributions et statuant en vertu de ladite loi, de sorte que le tribunal est compétent pour connaître du recours en réformation.
Sur question expresse du tribunal à l’audience publique du 3 novembre 2014 visant à clarifier l’identité de la personne ayant introduit le recours sous analyse, la porcherie 2d’engraissement … étant en effet dépourvue de toute personnalité juridique, le litismandataire de la demanderesse a précisé que le recours sous analyse est en fait introduit par Madame … agissant en sa qualité de représentante et d’exploitante de ladite porcherie d’engraissement.
Le recours en réformation introduit à titre principal par Madame …, en sa qualité d’exploitante et de représentante de la porcherie d’engraissement … est à déclarer recevable pour avoir été introduit dans les formes et délais de la loi.
Il n’y a dès lors pas lieu d’analyser le recours en annulation introduit à titre subsidiaire.
En ce qui concerne l’objet du recours sous analyse, lequel consiste d’après le libellé de la requête introductive d’instance dans « la décision de refus implicite du ministre ministre du Développement durable et des Infrastructures du 27 juin 2013, résultant de son silence de plus de trois mois suite à l’introduction par la société anonyme … au nom et pour le compte de Madame … d’une demande de modification de l’autorisation du même ministre portant le numéro 76027 délivrée en date du 10 octobre 2012 », le tribunal se doit constater que dans son autorisation modificative du 27 juin 2013, le ministre a explicitement refusé de faire droit à la demande de Madame … de voir supprimer, voire réduire les surfaces des étables qui doivent être recouvertes en bois indigène non raboté, le ministre ayant en effet réitéré la condition que « La partie supérieure des parois des constructions sera réalisée en bois indigène non raboté non traité. Seule la partie inférieure des parois sera exécutée en dur. Il sera fait recours à du bois suffisamment durable comme celui du chêne, du douglas ou du mélèze. Le bois sera mis en œuvre à l’état brut, c’est-à-dire non raboté et non traité. Les portes seront réalisées dans le même bois que les parois. Il sera renoncé à l’emploi de protes préfabriquées ».
Il y a dès lors lieu de retenir que le recours est dirigé contre la décision ministérielle de refus explicite du 27 juin 2013 et non contre une décision de refus implicite comme soulevé erronément par la demanderesse.
A l’appui de son recours la demanderesse rappelle qu’elle exploite une porcherie d’engraissement à …, commune de …, au lieu-dit « … » et elle explique qu’à côté des deux étables d’ores et déjà érigées sur le site en question, une troisième viendrait d’être construite, la demanderesse soulignant encore qu’une quatrième étable, ainsi qu’un réservoir pour pellets de bois devraient être réalisés au cours de l’année 2014.
La demanderesse donne à considérer que le recouvrement en bois tel qu’imposé par le ministre coûterait 63,- euros le m2 et elle précise que d’après la décision ministérielle litigieuse, le bois en question devrait être appliqué sur une surface globale de 1.038 m2. Le recouvrement en bois en question, lequel n’apporterait d’ailleurs aucune plus-value dans la mesure où les parois des étables en-dessous de ce bois répondraient non seulement aux conditions de l'autorisation relative aux établissements classés, mais permettraient également de protéger efficacement les animaux des intempéries, engendrerait dès lors un coût supplémentaire de 65.394,- euros HTVA.
La demanderesse ajoute que toute la porcherie d’engraissement devrait être entourée d’un écran de verdure dense se composant d’un talus d’une hauteur de 1,20 mètres et d’une largeur de 5 mètres sur lequel il serait prévu de planter des arbres à haute tige, ainsi que des arbustes autochtones, de sorte que les constructions litigieuses seraient de toute façon intégrées de façon 3harmonieuse dans le paysage. Madame … précise finalement que les deux premières étables auraient été autorisées en béton gris sans recouvrement en bois.
En se prévalant des articles 10 et 56 de la loi modifiée du 19 janvier 2004, la demanderesse fait valoir que le talus prémentionné sauvegarderait l’aspect et la beauté du paysage, de sorte que la condition de recouvrir une partie des étables en bois, telle que prévue par le ministre, ferait non seulement double emploi, mais lui imposerait par ailleurs un coût inutile et n’apporterait aucune plus-value environnementale. Elle en conclut qu’il y aurait lieu de supprimer ladite condition, sinon de la modifier de façon que seules les parois côté Sud de la troisième étable et côté Nord du réservoir pour pellets de bois, ainsi que les pignons des troisième et quatrième étables devront être recouverts en bois indigène non traité.
La partie étatique quant à elle fait plaider que la condition de recouvrir la partie supérieure des étables en bois indigène et non raboté, telle que prévue par le ministre, permettrait l’intégration des constructions litigieuses dans le paysage environnant grâce à la pâture brun/grise du bois en question. Elle donne encore à considérer que contrairement aux mesures de plantation prévues, lesquelles mettraient beaucoup de temps à être réalisées, il s’agirait d’une mesure d’intégration immédiate et efficace. Le délégué du gouvernement ajoute que l’autorisation initiale du ministre datant du 14 août 2001, ayant permis à la demanderesse d’ériger la porcherie d’engraissement en question, aurait également imposé la réalisation d’un écran de verdure d’une largeur d’au moins 5 mètres et ce soit immédiatement après la fin des travaux de construction, soit au plus tard 2 ans après le commencement des travaux. Cet écran de verdure n’aurait cependant toujours pas été réalisé à l’heure actuelle, de sorte que les constructions litigieuses seraient toujours visibles. Par ailleurs, elles resteraient en tout état de cause visibles à partir de la route étant donné que celle-ci serait plus élevée que les constructions en question. Le bardage en bois tel que prévu serait dès lors une mesure de protection du paysage, laquelle serait inscrite depuis une dizaine d’années dans toutes les autorisations du ministre ayant la protection de l’environnement dans ses attributions et ce pour l’ensemble des constructions agricoles et sylvicoles situées en zone verte, le délégué du gouvernement donnant à cet égard encore à considérer que la protection du paysage serait non seulement un objectif inscrit à l’article 1er de la loi modifiée du 19 janvier 2004, mais que par ailleurs, le Luxembourg se serait engagé au niveau international à protéger les paysages en ratifiant par une loi du 24 juillet 2006 la Convention européenne du paysage, ouverte à la signature, à Florence, le 20 octobre 2000.
Le délégué du gouvernement conclut dès lors au rejet du recours sous analyse.
L’article 5 de la loi du 19 janvier 2004 ayant trait aux constructions en zone verte dispose que :
« Il ne peut être entamé ni érigé, sans l'autorisation du Ministre, aucune construction quelconque, incorporée ou non au sol, à une distance inférieure à trente mètres:
a) des bois et forêts d'une étendue d'un hectare au moins;
b) des cours d'eau chaque fois que le raccordement à la canalisation locale n'est pas possible ou fait défaut;
4 c) des zones protégées définies aux articles 34, 40 et 46.
Dans les communes régies par un plan ou un projet d'aménagement général couvrant l'ensemble de leur territoire, toute construction, incorporée au sol ou non, n'est autorisée que dans les zones affectées à l'habitation, à l'exploitation de commerces, à l'implantation d'industries, aux installations et constructions sportives et assimilées, ainsi qu'à d'autres destinations nécessitant en ordre principal des constructions immobilières sur la totalité de l'aire concernée.
Dans les parties du territoire de ces communes situées en dehors des zones définies à l'alinéa qui précède, parties dénommées "zone verte" dans la présente loi, seules peuvent être érigées des constructions servant à l'exploitation agricole, jardinière, maraîchère, sylvicole, viticole, piscicole, apicole ou cynégétique ou à un but d'utilité publique. Les constructions restent cependant soumises à l'autorisation du Ministre (…) ».
Au vu de la disposition légale qui précède, il y a lieu de retenir d’une part, que toute construction en zone verte nécessite l’approbation du ministre ayant dans ses attributions la protection de l’environnement, et d’autre part, que pour être autorisable en zone verte une construction doit nécessairement servir à l’exploitation agricole, jardinière, maraîchère, sylvicole, viticole, piscicole, apicole ou cynégétique.
En l’espèce, il n’est pas contesté que les constructions litigieuses sont situées en zone verte, qu’elles servent à l’exploitation agricole et qu’elles sont de ce fait en principe autorisables.
Néanmoins, le ministre, s’il a certes autorisé la construction des différentes étables et du réservoir pour pellets de bois, a cependant soumis son autorisation à plusieurs conditions dont notamment celle litigieuse d’un recouvrement en bois de la partie supérieure desdites constructions sur une hauteur totale de 2 mètres et ce afin de garantir leur intégration harmonieuse dans le paysage.
A cet égard, il y a lieu de rappeler que conformément à l’article 56 de la loi du 19 janvier 2004, le ministre a compétence pour veiller à l’intégration des constructions en zone verte au paysage environnant, ledit article disposant que :
« Les autorisations requises en vertu de la présente loi sont refusées lorsque les projets du requérant sont de nature à porter préjudice à la beauté et au caractère du paysage ou s'ils constituent un danger pour la conservation du sol, du sous-sol, des eaux, de l'atmosphère, de la flore, de la faune ou du milieu naturel en général ou lorsqu'ils sont contraires à l'objectif général de la présente loi tel qu'il est défini à l'article 1er ».
Dans la mesure où le choix des matériaux pour une construction en zone verte est susceptible de contribuer à l’intégration de ladite construction au paysage, le ministre peut, afin de garantir une telle intégration dans le paysage environnant émettre des lignes de conduite, comme semble d’ailleurs le faire plaider la partie étatique en soutenant que « la condition de réaliser un bardage en bois sur une construction est une mesure de protection des paysages qui est inscrite dans toutes les autorisations depuis des années pour l’ensemble des constructions 5agricoles ou sylvicoles situées en zone verte ». Néanmoins, de telles lignes de conduites ne peuvent constituer que de simples recommandations, étant donné qu’elles n'ont pas de caractère légal. En effet, elles ne constituent ni des actes réglementaires, ni des décisions obligatoires pour les administrés, de sorte à ne s’imposer aux tribunaux. Ces lignes de conduites ne sauraient être invoquées comme base juridique suffisante, alors qu'elles ne reflètent que l'opinion de son auteur et ne constituent pas une norme juridique dont le respect s'impose à ses destinataires1.
Dès lors, même s’il existe de telles lignes de conduite, elles ne sauraient dispenser le ministre d’analyser in concreto l’incidence des matériaux envisagés par la demanderesse et ne lui permet pas automatiquement de refuser l’emploi des matériaux alternatifs.
En ce qui concerne la beauté du paysage mise en avant, respectivement sa détérioration alléguée par la partie étatique, il convient de rappeler que le législateur n’a pas entendu préserver, au travers de l’article 56 de la loi du 19 janvier 2004, le paysage de toute atteinte quelconque, étant entendu que toute construction nouvelle constitue objectivement une atteinte à un paysage existant. En effet, les dispositions de la loi du 19 janvier 2004 ne doivent évidemment pas être appliquées comme interdisant ipso facto tout projet qui serait de nature à affecter à court terme l’environnement existant, sous peine de paralyser toute activité humaine, mais doivent être appliquées au cas par cas, en fonction des caractéristiques propres de chaque projet ainsi que des mesures et obligations imposées à l’exploitant afin de préserver en définitive les objectifs poursuivis par la loi2.
Ainsi, et en ce qui concerne la nature des matériaux susceptibles d’être utilisés en zone verte, il y a lieu de souligner que la partie étatique reste en défaut de préciser en quoi le recouvrement en bois de la partie supérieure des étables et du réservoir pour pellets de bois serait de nature à favoriser davantage l’intégration dans le milieu naturel que le matériau prévu par la demanderesse à savoir le béton, et ceci d’autant plus qu’il résulte des explications non utilement contestées de cette dernière, de même que des photos versées en cause sur lesquelles sont représentées les étables d’ores et déjà érigées, qu’il s’agit de béton de teinte grisâtre, teinte explicitement préconisée par la partie étatique, laquelle fait plaider que le bois non traité et non raboté grâce à « sa pâture brun/grise » permettrait une intégration harmonieuse dans le paysage.
A cet égard, il y a encore lieu de soulever que dans son autorisation du 14 août 2001, le ministre n’avait émis aucune réserve en ce qui concerne l’utilisation de béton grisâtre, le ministre ayant en effet uniquement interdit « l’application de couleurs criardes aux parties extérieures », ainsi que « l’emploi de matériaux reluisants » et le revêtement en PVC, respectivement en amiante-
ciment, de sorte que l’emploi de ce matériau avait été jugé conforme à la protection du paysage.
A titre superfétatoire, et contrairement aux affirmations de la partie étatique, il y a encore lieu de constater, à l’instar de la demanderesse, qu’il résulte des photos versées en cause que l’ensemble des constructions litigieuses actuellement existantes est d’ores et déjà entouré d’un écran de verdure se composant d’arbres à hautes tiges et de haies et ce conformément au point 10 de l’autorisation ministérielle prémentionnée du 14 août 2001, de sorte à ce que la visibilité des constructions existantes à partir de la route est d’ores et déjà sensiblement diminuée.
1 Voir par analogie Cour adm. 15 janvier 2009, n°24765C du rôle, Pas. adm. 2012, V° Lois et règlements, n°71 2 Trib. adm. 14 mai 2007, n° 22197, Pas. adm. 2012, V° Environnement, n° 33 6 Or, tout comme pour les deux premières étables le ministre a, en ce qui concerne les nouvelles étables et le réservoir pour pellets de bois autorisés, également imposé la réalisation d’un écran de verdure en prévoyant notamment sous le point 3 de l’autorisation litigieuse que « les déblais des fondations seront installés sur une butte de terre » et que cette butte sera « plantée d’arbustes indigènes », le ministre ayant encore imposé la réalisation d’une « végétation herbacée (prairies naturelles et friches herbacées par exemple sur le talus, au pied des haies, le long des clôtures, en dessous des rangées d’arbres) ». Force est dès lors de retenir qu’en prévoyant des plantations substantielles et leur « entretien extensif » notamment grâce à un « plan de gestion des zones de verdure » à élaborer en concertation avec l’administration de la Nature et des Forêts, le ministre a d’ores et déjà veillé efficacement à la protection du paysage, obligation qui, d’après les développements du délégué du gouvernement, lui incombe en vertu l’article 1er de la loi modifiée du 19 janvier 2004 et la loi du 24 juillet 2006 portant ratification la Convention européenne du paysage, ouverte à la signature, à Florence, le 20 octobre 2000.
Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, et dans la mesure où le ministre reste en défaut de préciser en quoi les constructions litigieuses ne s’intègrent pas dans le paysage naturel existant environnant et serait de nature à porter atteinte à la beauté dudit paysage, c’est à tort que le ministre a imposé à la demanderesse le recouvrement en bois indigène non traité et non raboté de la partie supérieure des constructions litigieuses, de sorte qu’il y a lieu de réformer la décision ministérielle sous analyse en ce sens.
Madame … sollicite encore l’allocation d’une indemnité de procédure de 1.500,- euros sur base de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, demande qui est cependant à rejeter étant donné qu’elle omet de spécifier la nature des sommes exposées non comprises dans les dépens et ne précise pas en quoi il serait inéquitable de laisser des frais non répétibles à sa charge, la simple référence à l’article de la loi applicable n’étant pas suffisante à cet égard.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement, reçoit le recours en réformation en la forme ;
au fond le dit justifié ;
partant, par réformation modifie la condition n° 6 de l’autorisation ministérielle du 27 juin 2013 en excluant le recouvrement en bois obligatoire des parois, de sorte qu’elle se lit comme suit « Les portes des constructions seront réalisées en bois indigène non raboté non traité. Il sera fait recours à du bois suffisamment durable comme celui du chêne, du douglas ou du mélèze. Le bois sera mis en œuvre à l’état brut, c’est-à-dire non raboté et non traité. Il sera renoncé à l’emploi de portes préfabriquées ».
dit qu’il n’y a pas lieu d’examiner le recours subsidiaire en annulation ;
7 rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure telle que formulée par la demanderesse ;
condamne l’Etat aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 15 décembre 2014 par :
Marc Sünnen, premier vice-président, Thessy Kuborn, premier juge, Alexandra Castegnaro, juge, en présence du greffier en chef Arny Schmit s. Schmit s. Sünnen 8
