Tribunal administratif N° 32261 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 4 avril 2013 1re chambre Audience publique du 23 avril 2014 Recours formé Monsieur …, …, contre des décisions du bourgmestre de la Ville de Dudelange en matière de permis de construire
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 32261 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 4 avril 2013 par Maître Georges KRIEGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, demeurant à L-…, tendant à la réformation, sinon à l’annulation d’une décision du bourgmestre de la Ville de Dudelange du 19 novembre 2012 portant refus d’autoriser l’agrandissement d’un garage existant sur la parcelle n° …, ainsi que de la décision confirmative de refus du même bourgmestre du 4 janvier 2013, intervenue suite au recours gracieux introduit le 13 décembre 2013 par le demandeur ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Catherine NILLES, en remplacement de l’huissier de justice Carlos CALVO, demeurant à Luxembourg, du 9 avril 2013, portant signification de ce recours contentieux à l’administration communale de Dudelange, représentée par son collège des bourgmestre et échevins ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif en date du 12 avril 2013 par Maître Steve HELMINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Dudelange ;
Vu le mémoire en réponse, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 8 juillet 2013 par Maître Steve HELMINGER, au nom de l’administration communale de Dudelange ;
Vu le mémoire en réplique, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 21 août 2013 par Maître Georges KRIEGER au nom du demandeur ;
Vu le mémoire en duplique, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 11 octobre 2013 par Maître Steve HELMINGER, au nom de l’administration communale de Dudelange ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions critiquées ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Sébastien COUVREUR, en remplacement de Maître Georges KRIEGER, et Maître Steve HELMINGER en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 31 mars 2014.
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Il résulte du dossier administratif versé en cause et des explications concordantes des parties que Monsieur … adressa le 2 octobre 2012 au bourgmestre de la Ville de Dudelange, ci-après « le bourgmestre », une demande tendant à se voir autoriser à agrandir un garage sis sur une parcelle inscrite au cadastre de la commune de Dudelange, section C, sous le n° …, derrière sa maison d’habitation à L-….
Par décision du 19 novembre 2012, le bourgmestre rejeta ladite demande pour les motifs suivants :
« Suite à votre demande du 02 octobre 2012 relative à l’agrandissement du garage se trouvant derrière la maison, présentée aux membres de la Commission des Bâtisses dans la séance du 05 novembre 2012, je suis au regret de devoir vous informer qu’il m’est impossible d’autoriser votre projet.
En effet, suivant l’article 2.5.5 du plan d’aménagement général actuellement en vigueur la surface maximale des garages à construire dans le recul postérieur des maisons devra permettre le stationnement d’une seule voiture. Or cette surface est déjà largement excédée par le garage existant.
A noter qu’il vous est loisible d’introduire un recours en annulation contre cette décision devant le Tribunal administratif, par l’intermédiaire d’un avocat inscrit à la liste 1 du tableau des avocats, dans un délai de trois mois à partir de la présente ».
En date du 13 décembre 2012, Monsieur … fit introduire un recours gracieux à l’encontre de la susdite décision de refus, recours gracieux qui fut rejeté par le bourgmestre par décision du 4 janvier 2013, libellée comme suit :
« Par la présente, nous accusons bonne réception de vos courriers du 13 décembre 2012 et du 02 janvier 2013 concernant l’affaire sous rubrique et plus particulièrement votre recours gracieux y relatif.
Or, à notre avis le motif du refus est entièrement fondé, surtout considérant que l’idée fondamentale du quatrième alinéa de l’article 2.5.5.1 du plan d’aménagement général consiste à éviter un amoncellement de garages dans les jardins se trouvant derrières les maisons d’habitation.
En plus, comme vous venez de le constater, ledit article énonce qu’une « dérogation sera possible », mais ne doit pas forcément être accordée. Vu que M. … dispose aujourd’hui déjà d’un garage d’une surface de ± 50 m2, c’est-à-dire pour le stationnement d’au moins 2 voitures, nous ne voyons nullement la nécessité d’accorder un agrandissement de ce garage.
Enfin nous aimerions bien attirer votre attention sur l’article 2.5.5.4 qui stipule qu’en deuxième position ne sera autorisée aucune construction servant au stationnement de voitures.
Par conséquent, nous vous informons que nous nous voyons dans l’impossibilité de reconsidérer notre décision de refus. (…) » Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 4 avril 2013, Monsieur … a fait introduire un recours tendant à la réformaton, sinon à l’annulation des prédites décisions de refus du bourgmestre des 19 novembre 2012 et 4 janvier 2013.
Etant donné que la loi ne prévoit aucun recours de pleine juridiction en matière de permis de construire, seul un recours en annulation a pu être introduit : le tribunal n’est par conséquent pas compétent pour connaître du recours principal en réformation dirigé contre les décisions de refus déférées.
A défaut de tout moyen d’irrecevabilité circonstancié, le recours subsidiaire en annulation est en revanche recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
Le tribunal, saisi d’un recours en annulation, vérifie si les motifs sont de nature à motiver légalement la décision attaquée et contrôle si la décision n’est pas entachée de nullité pour incompétence, excès ou détournement de pouvoir, ou pour violation de la loi ou des formes destinées à protéger des intérêts privés.
Monsieur … expose à l’appui de son recours être propriétaire de trois parcelles voisines sises à L-…, à savoir la parcelle n° … accueillant le garage litigieux, la parcelle n° … abritant sa maison d’habitation, ainsi que la parcelle n° …, à savoir une voirie en indivision.
Il souligne que son projet d’agrandissement vise un garage existant sur la parcelle n° …, parcelle distincte du terrain accueillant la maison d’habitation, puisque celle-ci serait inscrite sous le numéro …, laquelle serait au surplus séparée par une voie carrossable privée, propriété indivise, parcelle n° ….
Après avoir rappelé que le droit de propriété serait un droit fondamental et que toute dérogation qui y porte atteinte serait d’interprétation stricte, il fait plaider que la disposition du plan d’aménagement général de la Ville de Dudelange, ci-après « le PAG », lui opposé, à savoir l’article 2.5.5.1 PAG, viserait l’aménagement d’un garage dans le recul postérieur « de la parcelle des constructions destinées à l’habitation », partant uniquement l’hypothèse de la construction ou de la transformation d’un garage situé dans le recul postérieur d’une parcelle accueillant des constructions destinées à l’habitation, de sorte que cette disposition ne serait pas applicable en l’espèce, le garage visé n’étant pas situé dans la marge de reculement postérieure de la parcelle n° ….
Quant à l’invocation par le bourgmestre de l’article 2.5.5.4. PAG, relatif aux constructions en seconde position, il estime que cet article ne serait pas non plus applicable en l’espèce, alors que le garage ne serait pas érigé en deuxième position puisqu’il y aurait un accès carrossable pour y mener.
A supposer par l’impossible que les dispositions de l’article 2.5.5. PAG soient applicables au cas d’espèce, Monsieur … relève que l’administration communale aurait autorisé dans le voisinage immédiat des garages d’une profondeur et d’une hauteur plus importantes que ce que lui-même aurait sollicité, de sorte que le refus lui opposé violerait l’article 10bis de la Constitution.
L’administration communale, de son côté, expose la situation très particulière des terrains du demandeur, consistant en une parcelle principale donnant sur une rue séparée du « fond de parcelle » par une languette de terrain en indivision permettant à tous les propriétaires un accès à leur « fond de parcelle », sans devoir passer par leur maison. Au fil du temps certains propriétaires auraient érigé sur cette parcelle séparée, originairement le jardin de leur maison, des garages, cette parcelle étant desservie par un chemin appartenant en indivision à tous les propriétaires.
Elle explique ensuite que les marges de reculement à respecter dans cette zone seraient imposées par l’article 2.5.5. PAG, l’administration communale estimant toutefois que, contrairement à l’affirmation du demandeur, aucune des dispositions de cet article ne limiterait son application aux seules parcelles des constructions destinées à l’habitation.
Dès lors, cette disposition confirmerait le principe d’interdiction de garages dans le recul postérieur : partant, l’article 2.5.5. PAG ne serait manifestement pas limité aux seules parcelles devant accueillir des constructions d’habitation.
L’administration communale relève ensuite que cet article contiendrait encore une interdiction visant également les constructions servant à l’habitation en deuxième position. Si le demandeur argumenterait certes qu’il ne s’agirait en l’espèce pas d’une deuxième position du fait que la parcelle serait desservie par un accès carrossable, l’administration communale considère toutefois qu’une deuxième position ne se caractériserait cependant pas par l’absence d’un accès carrossable, mais par la position du terrain par rapport à la voirie publique : or, le terrain devant accueillir le garage litigieux se trouverait manifestement en deuxième position par rapport à la voirie publique.
Elle donne encore à considérer que suivre l’argumentation du demandeur mènerait à l’absurde, en ce qu’elle priverait de tout effet toute disposition ayant trait à une deuxième position, alors que toute parcelle pouvant être accédée ne serait alors plus en deuxième position du seul fait de cet accès ; par ailleurs, elle souligne que l’interdiction de principe de garages en deuxième position serait encore confirmée par l’article 36 PAG qui limiterait dans son alinéa 2 la construction de garages en dehors de la construction principale aux seuls reculs latéraux. A contrario, à défaut de construction principale, il n’existerait pas de recul latéral, partant pas de garage ni à l’intérieur de la construction, ni dans le recul latéral. Elle en déduit par conséquent que cet article 36 PAG confirmerait le principe que des garages seraient en principe et sauf dérogation précitée, seulement autorisables soit dans le corps même de la construction principale, soit dans le recul latéral.
Dès lors, aucune construction principale n’étant autorisée en deuxième position, il en irait de même des garages, même si l’administration communale concède que depuis toujours les bourgmestres successifs ont fait bénéficier, dû à la situation particulière en l’espèce, les garages implantés sur la parcelle séparée à l’arrière des maisons de la dérogation précitée.
A supposer toutefois que l’on puisse faire bénéficier le principe d’interdiction générale arrêté à l’article 2.5.5.4. PAG de la dérogation de l’article 2.5.5.1. PAG, l’administration communale maintient que la seule dérogation possible permettant la construction d’un garage en deuxième position serait inscrite au 5ème alinéa de ce même article, à savoir lorsqu’il existe déjà un garage implanté sur la limite de la propriété adjacente et qu’un certain gabarit n’est pas dépassé. Partant, pour pouvoir bénéficier de la dérogation, le garage à autoriser devrait être implanté sur la limite de la parcelle et être adjacent à un garage voisin également érigé en limite de propriété, tandis que la surface maximale devrait permettre le stationnement d’une seule voiture.
Or, en l’espèce il n’y aurait pas de garage en limite de propriété sur la parcelle voisine de droite par rapport à la parcelle n° …, tandis que l’agrandissement projeté permettrait de garer un camping-car et une voiture dans le garage, donc aisément 3 voitures.
En ce qui concerne l’argumentation du demandeur tirée d’une violation du principe d’égalité de traitement tel que consacré par l’article 10bis de la Constitution, l’administration communale relève que l’article 2.5.5.1. PAG permettrait au bourgmestre d’accorder sous certaines conditions une dérogation au principe d’interdiction de garages dans le recul postérieur, respectivement, en deuxième position, tout en rappelant que le pouvoir d’accorder une autorisation serait par essence même l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire.
Dès lors, le bourgmestre aurait en l’espèce correctement interprété ladite disposition en n’accordant pas la dérogation y prévue en constatant qu’aucune des deux conditions objectives fixées dans cette disposition n’était remplie : ainsi, il n’y aurait pas de garage implanté sur la limite latérale voisine de droite et la taille du garage projeté dépasserait largement l’autorisable, de sorte qu’il ne saurait être question de violation du principe d’égalité de traitement.
Par ailleurs, à supposer que d’autres garages aient été autorisés en violation de l’article 2.5.5. PAG, l’administration communale estime qu’une situation illégale ne saurait justifier la délivrance d’une autre autorisation en violation des dispositions règlementaires en vigueur.
Enfin, l’administration communale donne à considérer que l’article 1.2. PAG définirait les fonds constructibles comme étant des fonds ayant un accès direct à la voirie publique, d’une largeur minimale de 5 mètres, et relié à tous les réseaux de distribution. Or, la parcelle devant accueillir le garage litigieux ne serait en vertu de cette définition manifestement pas à considérer comme un fond constructible pour notamment ne pas être reliée à tous les réseaux de distribution, de sorte que seules des annexes ou des dépendances non destinées au séjour de personnes pourraient y être érigées, tandis que le garage projeté ne pourrait être qualifié ni d’annexe, ni de dépendance, de sorte à ne pas être autorisable.
Il est constant en cause que la parcelle devant accueillir le garage litigieux est sise d’après le PAG en « zone à préserver », régie par l’article 2.5. PAG.
L’article 2.5.5. PAG, intitulé « Les marges de reculement », prévoit sous son point 1er plus spécifiquement invoqué par l’administration communale que :
« Le recul sur la limite postérieure de la parcelle des constructions affectées à l’habitation sera d’au moins 10.00 mètres.
Pour les nouvelles constructions, transformations ou agrandissements des constructions érigées sur un terrain loti avant 1991 le bourgmestre ou le collège échevinal pourra accepter une dérogation du recul postérieur jusqu’à un minimum de 5.00 mètres sous réserve ;
- que la construction s’intègre de façon harmonieuse dans l’ensemble de la zone, - que la réalisation du projet n’entraîne aucun inconvénient anormal sur le plan de l’hygiène, de la sécurité et de l’urbanisme.
Dans le recul postérieur, sera autorisée une seule construction servant de dépendance, abri de jardin ou construction similaire, d’une hauteur totale n’excédant pas 3.50 mètres pour les constructions avec toiture à 2 pentes. Les dépendances avec toiture plate ou à pente unique ne devront en aucun cas excéder une hauteur totale de 2.50 mètres. Ces hauteurs sont à mesurer entre la dalle au niveau du sol naturel et le faîtage. La surface maximale et l’implantation seront définies dans l’article 37. Ces dépendances pourront servir ni au séjour prolongé de personnes, ni à une activité professionnelle, ni au stationnement de voiture. Elles auront un aspect propre et soigné, s’intégrant harmonieusement au paysage.
Une dérogation à l’alinéa précédent du présent article, concernant l’aménagement d’un garage dans le recul postérieur, ne sera possible que s’il existe déjà un garage implanté sur la limite de la propriété adjacente. Le garage ainsi autorisé devra également être implanté sur la limite de la parcelle, adjacent au garage voisin et la surface maximale devra permettre le stationnement d’une seule voiture.
La hauteur maximale du garage est de 3.50 mètres, à mesurer entre la dalle au niveau du sol naturel et le faîtage. Le garage ainsi autorisé ne pourra servir ni au séjour prolongé de personnes ni à une activité professionnelle. Il aura un aspect propre et soigné, s’intégrant harmonieusement au paysage ».
Il convient de rappeler, au vu du libellé de cet article, d’une part, que cette disposition, faisant partie de la réglementation d’urbanisme, tend à encadrer l’usage du droit de propriété, lequel droit non seulement se trouver constitutionnellement garanti par l’article 16 de la Constitution, mais jouit encore de la protection conférée par l’article 1er du Protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, de sorte que dans la mesure où cette disposition limite l’usage du droit de propriété, elle est d’interprétation stricte1 et, d’autre part, que cette disposition constitue une règlementation de police, que le bourgmestre est chargé d’exécuter en vertu de l’article 67 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988. Dans la mesure où cette exécution se définit comme application de la disposition générale à un cas particulier, la compétence d’exécuter exclut a priori toute obligation d’interpréter2.
Or, tel que libellé, le texte précité régit la question des dépendances et garages dans le recul postérieur, lequel, aux termes de son premier alinéa, se calcule par rapport aux « constructions affectées à l’habitation » ainsi qu’aux termes de l’article 22 PAG3, par rapport à la limite de la propriété.
Il s’ensuit que le recul postérieur dont s’agit, dans lequel l’article 2.5.5. PAG admet une dépendance, et par dérogation, sous des conditions strictes, un garage, est celui calculé de la construction affectée à l’habitation jusqu’à la limite de la propriété : il ne s’agit partant que du recul relatif à la parcelle accueillant l’habitation principale.
Or, il est constant en cause que le garage litigieux ne doit pas être implanté, respectivement agrandi sur la même parcelle que celle accueillant l’habitation du demandeur, 1 Voir notamment Cour adm. 26 janvier 2006, n° 20285C, Pas. Adm. 2012, V° Urbanisme, n° 20.
2 Voir avis complémentaire du Conseil d’Etat, 25 septembre 2012, Projet de loi portant modification de la loi modifiée du 21 mai 1999 concernant l’aménagement du territoire, p.3.
3 Art. 22 « Le recul des constructions » : « Le recul des constructions sur les limites antérieures, latérales et postérieures est le point le plus rapproché mesuré perpendiculairement à la limite de la propriété ».
à savoir la parcelle n° …, mais sur une parcelle distincte, la parcelle n° …, séparée de la parcelle accueillant la construction d’habitation par une voie privative carrossable.
L’interdiction de principe et la possibilité de dérogation concomitante, telles qu’inscrites à l’article 2.5.5. PAG, ne sont dès lors pas applicables à la parcelle n° ….
En ce qui concerne l’invocation par l’administration communale de l’article 2.5.5.4., aux termes duquel « En deuxième position ne sera autorisée aucune construction servant au séjour de personnes ou à une destination assimilée et aucun stationnement de voitures », le tribunal, partant du constat que la « deuxième position » n’étant pas autrement définie par la règlementation urbanistique, que cette disposition est à interpréter comme répondant au principe sous-jacent de l’implantation, en principe, d’un seul immeuble principal par parcelle4.
Or, le garage litigieux devant être implanté sur une parcelle distincte, séparée de la parcelle accueillant la construction principale et accessible de surcroît par une voie privative, il ne saurait être considéré comme construction sise en deuxième position.
Quant à l’article 1.2. PAG tel qu’opposé par l’administration communale au demandeur, disposition intitulée « Les fonds disponibles », celui-ci dispose que :
« Seuls peuvent recevoir des constructions les fonds ayant un accès direct à la voirie publique, d’une largeur minimale de 5.00 mètres, et reliés à tous les réseaux de distribution.
Ces dispositions ne valent pas pour les annexes ou dépendances non destinées au séjour de personnes.
Sont considérés comme fonds à bâtir les terrains situés :
dans les zones à l’intérieur de l’agglomération - les parcelles aux abords d’une voie publique munie de toutes les infrastructures et, - les parcelles dans les zones soumises à un plan d’aménagement particulier resp.
dans les zones d’aménagement différé, conformément aux articles 2.7, 2.8 et 13.6.
dans les zones à l’extérieur de l’agglomération conformément aux définitions des zones respectives et sans préjudices aux dispositions de la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles.
Une seule construction, servant au séjour de personnes ou à une destination assimilée, est autorisée par fond constructible.
Les parcelles devront avoir des dimensions telles qu’il soit possible d’y construire un bâtiment en dehors des reculs sur les limites imposés. » Il résulte partant de cette définition qu’en ce qui concerne les zones à l’intérieur de l’agglomération, telles que les zones à préserver et partant le terrain litigieux, un terrain, de 4 Voir en ce sens Cour adm. 23 janvier 2014, n° 33036C et 33171C du rôle.
manière générale, ne saurait accueillir des constructions au sens large du terme, excepté les dépendances et annexes, que s’il dispose d’un accès direct à la voirie publique, d’une largeur minimale de 5.00 mètres, et s’il est relié à tous les réseaux de distribution et plus précisément, s’il est situé aux abords d’une voie publique munie de toutes les infrastructures.
Il est constant en cause que si la parcelle n°… dispose certes d’un accès indirect à la voie publique via le chemin privé carrossable, elle n’est toutefois ni située aux abords de la voie publique ni n’est reliée à tous les réseaux de distribution : n’étant partant pas viabilisée au sens de cet article elle est impropre à recevoir une construction, exceptées « les annexes ou dépendances non destinées au séjour de personnes ».
Or, à cet égard, le garage en cause ne saurait être considéré comme « dépendance » au sens de la règlementation urbanistique communale, l’article 2.5.5. PAG précité opérant précisément une distinction entre les dépendances, qui ne peuvent servir au stationnement de voitures, d’une part, et les garages, d’autre part. Quant aux « annexes », celles-ci sont à comprendre comme des annexes au bâtiment principal5, partant comme un synonyme de dépendance, étant relevé à cet égard que le PAG ne prévoit aucune disposition spécifique aux « annexes », mais les mentionne systématiquement dans la locution « annexes ou dépendances », soulignant ainsi l’équipollence des deux termes.
Partant, la parcelle n°… ne pouvant recevoir pour seules constructions que des « annexes ou dépendances » et non un garage, c’est à bon droit que le bourgmestre a refusé l’autorisation de bâtir sollicitée.
Cette conclusion n’est pas énervée par l’invocation par le demandeur de l’article 10bis de la Constitution. En effet, le rôle du juge administratif statuant dans le cadre d’un recours en annulation consistant à vérifier si la décision déférée s’inscrit dans le cadre légal et réglementaire applicable en la matière et son pouvoir de contrôle étant limité à la seule décision faisant l’objet du litige, l’argumentation que l’administration communale, par rapport à d’autres administrés, aurait pris des décisions ne respectant pas les dispositions retenues ci-
avant - affirmation par ailleurs non établie, la seule production d’une photographie ne permettant pas de distinguer qu’il s’agit de constructions dûment autorisées ou de constructions érigées illégalement - n’est en tout état de cause pas de nature à énerver la légalité de la décision faisant l’objet du présent recours, le principe de l’égalité de traitement ne pouvant être utilement invoqué pour aboutir à une interprétation non conforme à la loi6.
Le refus du bourgmestre tel qu’exprimé dans les décisions déférées au tribunal est dès lors légalement motivé à travers ces éléments, de sorte que le recours en annulation est à déclarer non fondé.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
5 Voir p.ex. art 51 PAG.
6 Trib. adm. 9 janvier 2008, n° 22956, confirmé par arrêt du 15 juillet 2008, n° 24071C, Pas. adm. 2012, V° Lois et règlements, n° 6.
se déclare incompétent pour connaître du recours principal en réformation ;
reçoit le recours subsidiaire en annulation en la forme ;
au fond le déclare non justifié et en déboute ;
condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 23 avril 2014 par :
Marc Sünnen, premier vice-président, Thessy Kuborn, premier juge, Alexandra Castegnaro, juge, en présence du greffier Michèle Hoffmann.
Hoffmann Sünnen 9
