Tribunal administratif N° 31997 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 29 janvier 2013 1re chambre Audience publique du 31 mars 2014 Recours formé par Madame …, …, contre une décision du bourgmestre de la Ville de Luxembourg, en matière d'urbanisme
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 31997 du rôle et déposée le 29 janvier 2013 au greffe du tribunal administratif par Maître Marc MODERT, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l'ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame …, demeurant à L-…, tendant d’après le libellé de la requête introductive d’instance à l’annulation d’une décision du bourgmestre de la Ville de Luxembourg, documentée par sa lettre du 2 juillet 2012, ainsi que contre une décision du même bourgmestre du 9 novembre 2012 intervenue sur recours gracieux du 7 septembre 2012 ;
Vu l'exploit de l'huissier de justice Frank SCHAAL, demeurant à Luxembourg, du 30 janvier 2013, portant signification du prédit recours à l'administration communale de la Ville de Luxembourg, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif en date du 15 février 2013 par Maître Christian POINT, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l'ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu les pièces versées et notamment les décisions attaquées ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport ainsi que Maître Marc MODERT en ses plaidoiries et Maître Martial BARBIAN, en remplacement de Maître Christian POINT en ses explications à l’audience publique du 3 février 2014.
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Le 29 octobre 2011, Madame … introduisit auprès du bourgmestre de la Ville de Luxembourg, ci-après « le bourgmestre », une demande en obtention d’une autorisation de principe en vue de l’agrandissement de sa maison d’habitation sise à L-….
Par courrier du 14 novembre 2011, le bourgmestre accusa réception de ladite demande, tout en informant Madame … qu’il a transmis le dossier au « service compétent » pour examen et avis.
La demande en obtention d’un accord de principe telle qu’introduite par Madame … fut portée à la connaissance du public par avis référencé sous le numéro 9/2008/32 de novembre 2011.
Par courrier du 2 juillet 2012, le bourgmestre s’adressa à Madame … dans les termes suivants :
« Je me permets de revenir par la présente à votre courrier du 29 octobre 2011 par lequel vous avez demandé des renseignements au sujet d’un éventuel agrandissement de votre maison sise …, sur une parcelle classée d’après le plan d’aménagement général pour sa plus grande partie dans une zone d’habitation 2, régie par les articles A.0 et A.2 de la partie écrite du plan d’aménagement général (PAG), et, pour le restant comme « terrain réservé » tombant sous l’application de l’article F.1 de la partie écrite du PAG, pour vous informer - que l’agrandissement projeté devra se situer dans une bande de construction de 13,00 mètres à partir de l’alignement de la façade ;
- qu’il devra respecter un recul moyen latéral d’au moins 4,00 mètres, sans que toutefois le point le plus rapproché de la construction ne soit inférieur à 1,90 mètre de la limite latérale ;
- que l’extension ne pourra pas dépasser 2,8 niveaux pleins ;
- que la hauteur de façade ne pourra pas dépasser 8,50 mètres.
Veuillez noter toutefois qu’en application de l’article 44 du règlement sur les bâtisses, la construction isolée, longeant le domaine public, devra être démolie alors que cette bâtisse, qui n’a jamais été autorisée par la Ville, est contraire aux dispositions de l’article 14 du règlement sur les bâtisses.
Ensuite, je voudrais vous faire savoir qu’une emprise, à définir par le service des biens de la Ville, devra être cédée à la Ville pour être intégrée par la suite dans le domaine public.
A l’appui d’une éventuelle demande en autorisation de bâtir, un dossier complet, tenant compte des remarques ci-dessus, est à joindre (…) ».
Le 7 septembre 2012, Madame … adressa un courrier de contestation au bourgmestre, dans lequel elle fit valoir que la totalité de sa parcelle se trouverait en zone d’habitation 2 et que la construction isolée longeant le domaine public, construction pour laquelle le bourgmestre exigea la démolition, figurerait sur un plan de morcellement fait à l’initiative de l’ancien propriétaire et approuvé en 1996, de sorte que la commune en aurait eu connaissance dès cette date.
Le 9 novembre 2012, le bourgmestre prit position comme suit :
« J’ai bien reçu votre courrier du 7 septembre 2012 par lequel vous contestez deux affirmations contenues dans ma lette de réponse du 2 juillet 2012 à votre demande de renseignements au sujet d’un éventuel agrandissement de votre maison sise ….
Après vérification, il s’avère qu’en effet la totalité de la parcelle … est classée par la partie graphique du PAG en zone d’habitation 2. Vous voudrez excuser l’erreur contenue dans ma lettre du 2 juillet 2012.
Pour ce qui est de la bâtisse litigieuse, il est vrai que le plan de morcellement … du 22 avril 1996 indique cette construction. Il faut toutefois savoir qu’une autorisation de morcellement se limite à indiquer les nouvelles limites cadastrales, voire les terrains à bâtir découlant de cette autorisation. Elle ne vaut pas autorisation de bâtir.
Par contre, il est un fait que cette construction ne figure ni sur les plans d’autorisation de bâtir 181.1A.66 du 3 juin 1966 pour la maison, ni sur les plans appartenant à l’autorisation de bâtir n°178.3A.83 du 13 juin 1983 pour les garages arrières.
Vos objections sont donc partiellement fondées mais elles n’ont cependant pas d’incidences sur la décision exposée dans ma lettre du 2 juillet 2012. En ce qui concerne l’annexe litigieuse, je ne peux que constater qu’elle ne figure pas sur les plans appartenant aux autorisations de bâtir délivrées et que sa régularité ne peut donc être affirmée.
Je dois dès lors insister sur l’application de l’article 44 du règlement sur les bâtisses et demander sa démolition en cas de nouvelle autorisation de bâtir, au motif qu’elle n’est pas conforme à l’article 14 du règlement sur les bâtisses.
En application du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, je tiens à vous informer qu’un recours en annulation contre ma décision peut être introduit devant le tribunal administratif dans un délai de 3 mois à partir de la présente notification, par requête signée d’un avocat inscrit à la liste I des tableaux dressés par les conseils des Ordres des avocats (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 29 janvier 2013, Madame … a fait introduire un recours en annulation contre les actes précités datés respectivement du 2 juillet 2012 et du 9 novembre 2012.
Bien que le recours sous analyse ait valablement été signifié à l’administration communale de la Ville de Luxembourg en date du 30 janvier 2013, cette dernière, quoique s’étant fait représenter par un avocat, n’a pas fait déposer de mémoire en réponse en bonne et due forme.
A l’appui de son recours et en fait la demanderesse rappelle avoir introduit en date du 29 octobre 2011, au moyen d’un formulaire obtenu du Secrétariat Général - Bureau Urbanisme de la Ville de Luxembourg, une demande en obtention d’un accord de principe en vue de l’agrandissement de sa maison d’habitation, la demanderesse ayant en effet prévu d’ajouter un volume additionnel le long du pignon latéral droit de son immeuble, avec un nombre égal de niveaux. La demanderesse explique être handicapée et être âgée de 74 ans, de sorte que ledit agrandissement aurait comme objet l’installation d’une salle de bains, d’un WC séparé et d’une buanderie au premier niveau de son habitation, ce qui lui permettrait de continuer à habiter dans sa maison. Elle précise que par courrier du 2 juillet 2012, dont elle insiste sur le caractère décisionnel, le bourgmestre lui aurait fait savoir qu’il refuserait de faire droit à sa demande si elle ne procédait pas à la démolition du bâtiment séparé autonome, situé sur une autre partie de sa parcelle et datant des années 1950. De même, la demanderesse met en exergue que le bourgmestre lui aurait refusé l’octroi de l’accord de principe à défaut pour elle de céder gratuitement le terrain occupé par ledit bâtiment et ses alentours immédiats et d’assumer par ailleurs les frais de voirie occasionnés par l’inclusion de ladite parcelle dans le domaine public.
En droit, la demanderesse souligne que les décisions attaquées feraient dépendre l’octroi du permis de construire de conditions totalement étrangères à l’objet de sa demande, à savoir ajouter un volume additionnel de 4,5 mètres en largeur et de 6 mètres en profondeur au pignon latéral droit de la maison existante, à même hauteur de la corniche et dans le respect du gabarit de toiture. Elle affirme que la construction litigieuse, dont la commune exigerait la démolition et laquelle servirait de remise ou de hangar, serait non seulement implantée depuis des décennies sur son terrain sans qu’aucune instance n’y aurait trouvé ombrage, mais qu’elle se trouverait par ailleurs à un endroit totalement différent de celui visé par sa demande. A l’appui de ses affirmations, Madame … verse un extrait d’un plan de morcellement daté du 22 avril 1966 qui ferait partie intégrante de l’autorisation qu’elle son mari auraient reçu pour la construction de leur maison d’habitation, et qui indiquerait clairement l’existence du bâtiment litigieux, lequel aurait dès lors déjà existé à l’époque sans que personne n’ait affirmé qu’il s’agirait d’une construction illégale. La demanderesse estime que ladite construction ne pourrait pas être reléguée dans l’illégalité post festum.
Dans un deuxième temps, la demanderesse fait valoir que le bourgmestre aurait fait une appréciation erronée de l’article 44 du règlement sur les bâtisses, alors que ledit article, s’il permettait certes au bourgmestre de subordonner l’octroi de l’autorisation de construire à l’adaptation d’autres parties de la construction visée par la demande de transformation, il ne permettrait cependant pas que l’autorité communale « jette son dévolu » sur un bâtiment autre que la construction visée par la demande d’autorisation. A cet égard, la demanderesse donne encore à considérer que le terme d’« adaptation » figurant dans ce même article ne saurait en tout état de cause jamais consister dans la suppression ou la démolition d’un bâtiment, mais uniquement dans une modification ponctuelle. Par ailleurs, elle précise que le bourgmestre n’aurait pas critiqué l’agrandissement en question, mais aurait explicitement, lors d’une entrevue à la commune avec le fils et la belle-fille de la demanderesse, subordonné l’octroi de l’autorisation de bâtir sollicitée à la signature d’une convention entre la commune et Madame …, convention ayant comme objet la démolition du bâtiment litigieux ainsi qu’une cession gratuite d’une partie de la parcelle. La demanderesse en conclut que si la commune souhaiterait voir démolir le hangar litigieux et acquérir son emplacement, elle devrait procéder par acquisition à titre onéreux ou par voie d’échange, de sorte que les décisions attaquées devraient encourir l’annulation.
En ce qui concerne le caractère décisionnel des actes visés par le recours sous analyse, le tribunal constate que si le premier acte attaqué, à savoir le courrier du bourgmestre du 2 juillet 2012, contient certes un certain nombre de précisions à caractère purement informatif, non susceptibles de produire des effets juridiques affectant la situation personnelle de Madame …, il n’en reste pas moins qu’il arrête également de façon définitive certaines conditions urbanistiques que la construction projetée devrait respecter, à savoir des conditions relatives à la bande de construction, au recul moyen latéral, au nombre de niveaux pleins autorisable et à la hauteur maximale de la façade. Par ailleurs, dans ce même courrier le bourgmestre prend définitivement position quant au prétendu caractère illégal de la construction isolée longeant le domaine public, ainsi que l’obligation de démolition de ladite construction, considérations qui affectent la situation personnelle de la demanderesse et sont susceptibles de lui faire grief, de sorte à revêtir un caractère décisionnel.
La même conclusion s’impose pour le courrier du 9 novembre 2012. En effet, dans ledit courrier, qui par ailleurs a été soumis à une procédure publique, que le bourgmestre qualifie lui-
même de décision et dans lequel il indique par ailleurs les voies de recours ouvertes à la demanderesse, le bourgmestre réitère non seulement ses développements relatifs à la construction litigieuse longeant le domaine public, mais insiste également sur l’obligation de démolition de ladite construction en cas de délivrance d’une nouvelle autorisation de bâtir.
Au vu des considérations qui précèdent, il y a dès lors lieu de retenir que tant le courrier du bourgmestre du 2 juillet 2012 que celui du même bourgmestre du 9 novembre 2012 sont des actes décisionnels de nature à faire grief à Madame … et dès lors des actes susceptibles de faire l’objet d’un recours devant les juridictions administratives.
Aucune disposition légale ne prévoit de recours au fond en la présente matière, de sorte que seul un recours en annulation a pu être introduit contre les décisions attaquées.
Le recours en annulation sous analyse est par ailleurs recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
Force est au tribunal de constater qu’il résulte tant des explications non contestées de la demanderesse que des pièces versées en cause, que cette dernière a introduit en date du 29 octobre 2011 une demande en obtention d’un accord de principe en vue de la transformation de sa maison d’habitation, demande qui a fait l’objet d’une publication par avis de la commune en novembre 2011. Il résulte encore des pièces versées en cause, ainsi que des explications non contestées de la demanderesse, que le bourgmestre a, dans ses décisions du 2 juillet 2012 et du 9 novembre 2012, explicitement soumis l’octroi d’un tel accord de principe, voire même d’une autorisation de construire, à la démolition préalable d’un bâtiment se trouvant sur la parcelle de Madame …, mais qui est indépendant de la construction visée par la transformation, ainsi qu’à la cession gratuite à la Ville de Luxembourg d’une emprise à définir par le Service des Biens de la Ville en vue de son intégration dans le domaine public.
Il y a cependant lieu de rappeler que conformément aux dispositions de l’article 37 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, « sur l’ensemble du territoire communal, toute réalisation, transformation, changement du mode d’affectation, ou démolition d’une construction, ainsi que les travaux de remblais et de déblais sont soumis à l’autorisation du bourgmestre. L’autorisation n’est accordée que si les travaux sont conformes au plan ou au projet d’aménagement général et, le cas échéant, au plan d’aménagement particulier «nouveau quartier», respectivement au plan ou projet d’aménagement particulier «quartier existant» et au règlement sur les bâtisses, les voies publiques et les sites ». Le bourgmestre, saisi d’une demande d’autorisation en matière d’urbanisme est dès lors appelé à statuer dans le cadre de la réglementation communale d’urbanisme applicable et, le cas échéant, par rapport aux règles nationales d’urbanisme dans la mesure de leur interférence par rapport au projet présenté.
Ainsi, lors de la délivrance d’une autorisation en matière d’urbanisme, le bourgmestre doit vérifier la conformité de la demande en autorisation, d’une part, par rapport au plan d’aménagement général et, d’autre part, par rapport au règlement sur les bâtisses, textes d’interprétation stricte. La conformité de la demande d’autorisation par rapport aux dispositions d’urbanisme existantes entraîne en principe dans le chef du bourgmestre l’obligation de délivrer le permis sollicité sans prendre en considération d’autres considérations d’intérêt privé ou tenant à l’exécutabilité technique ou matérielle du projet, sous peine de commettre un abus respectivement un excès de pouvoir1.
Le tribunal constate cependant qu’en l’espèce le bourgmestre n’a motivé son refus de délivrer l’accord de principe sollicité par aucune non-conformité de la transformation projetée même, mais qu’il s’est contenté de se prononcer sur la prétendue illégalité du hangar se trouvant sur la parcelle de la demanderesse en invoquant une violation des articles 14 et 44 du règlement sur les bâtisses et d’imposer à la demanderesse avant toute délivrance d’un accord de principe ou d’une autorisation de construire, la démolition de la construction existante sur une autre partie de la parcelle de la demanderesse, ainsi qu’une cession gratuite à la commune d’une partie de sa parcelle.
Or, et indépendamment de la question de savoir si la construction servant de hangar est illégale d’après l’article 14 du règlement sur les bâtisses et si la Ville de Luxembourg avait connaissance de l’existence de ladite construction depuis 1966, année de délivrance de l’autorisation de construire délivrée à Madame … et son époux, il y a lieu de constater que la demande telle qu’introduite par la demanderesse a comme seul objet la transformation de sa maison d’habitation et est de ce fait sans lien direct avec la prétendue construction illégale, de sorte que le bourgmestre n’a a priori pas pu refuser l’accord sollicité en se prévalant de considérations étrangères à la demande dont il a été saisi.
Par ailleurs, et en ce qui concerne l’article 44 du règlement sur les bâtisses tel qu’invoqué par le bourgmestre dans ses décisions sous analyse, il y a lieu de constater que ledit article dispose que :
1 Cour administrative, 22 mars 2011, n° 27064 C du rôle, Pas. adm. 2012, V°Urbanisme, n°527.
« 44.1 Les dispositions figurant dans le présent règlement sur les bâtisses s’appliquent aux transformations, agrandissements et rénovations de constructions existantes, ainsi qu’aux modifications apportées à leur affectation.
44.2 Pour des transformations, agrandissements et rénovations revêtant une certaine ampleur, l’octroi de l’autorisation de bâtir peut être subordonné à l’adaptation d’autres parties de la construction aux dispositions du présent règlement sur les bâtisses (…) ».
Il résulte du libellé de l’article susmentionné que le bourgmestre peut effectivement faire dépendre la délivrance d’une autorisation de construire en vue d’une transformation d’une certaine ampleur d’un bâtiment, de la mise en conformité d’autres parties du bâtiment, avec les dispositions urbanistiques applicables.
Le tribunal constate cependant, à l’instar de la demanderesse, que l’article en question n’a trait qu’à la seule construction visée par la transformation, et non pas à une construction voisine indépendante se trouvant sur une même parcelle que la construction objet de la demande en obtention d’une autorisation de construire, ledit article précisant en effet que d’autres parties de cette même construction doivent le cas échéant être adaptées aux dispositions du règlement sur les bâtisses.
Au vu des considérations qui précèdent, le bourgmestre n’a dès lors pas pu subordonner l’octroi de l’accord sollicité à une démolition préalable du hangar se trouvant sur la parcelle de Madame … sans commettre un excès de pouvoir.
Il y a encore lieu de soulever que le bourgmestre dans ses décisions attaquées impose également à Madame … la cession gratuite d’une partie de sa parcelle à la Ville de Luxembourg, sans pour autant invoquer une quelconque base légale ou réglementaire susceptible de justifier une telle cession gratuite obligatoire, étant encore soulevé que de telles cession gratuites ne se conçoivent en principe que dans le cadre de l’établissement d’un plan d’aménagement particulier, ce qui n’est pas le cas en l’espèce.
Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de déclarer le recours en annulation tel qu’introduit par Madame … fondé et d’annuler les décisions du bourgmestre de la Ville de Luxembourg datées respectivement du 2 juillet 2012 et du 9 novembre 2012.
Madame … réclame encore la condamnation de la Ville de Luxembourg à lui payer une indemnité de procédure d’un montant de 1.000.- € sur base de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, ainsi que l’article 240 du Nouveau Code de Procédure Civile. Il y a d’abord lieu de rappeler que la base légale pour l’allocation utile d’une indemnité de procédure par le tribunal administratif est uniquement l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives. Compte tenu du caractère manifestement abusif du refus sous analyse et de l’attitude de la commune au cours de procédure contentieuse, laquelle n’a pas estimé nécessaire de défendre sa position, il y a lieu de faire droit à la demande en allocation d’une indemnité de procédure de Madame …, laquelle est évaluée ex aequo et bono à 750,- euros .
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement :
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond le dit justifié ;
partant annule les décisions du bourgmestre de la Ville de Luxembourg du 2 juillet 2012 et du 9 novembre 2012 portant refus d’accorder à Madame … l’accord de principe sollicité en date du 29 octobre 2011 ;
condamne la Ville de Luxembourg à payer à la demanderesse une indemnité de procédure de 750,- euros ;
condamne la Ville de Luxembourg aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 31 mars 2014 par :
Marc Sünnen, premier vice-président, Thessy Kuborn, premier juge, Alexandra Castegnaro, juge en présence du greffier en chef Arny Schmit.
s. Arny Schmit s. Marc Sünnen 8
