Tribunal administratif N° 29563a du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 2 décembre 2011 1re chambre Audience publique du 10 mars 2014 Recours formé par Madame …, … contre des décisions du bourgmestre de la commune de Schieren en présence des sociétés …S.A., … S.àR.L., … S.A., , et … S.àR.L.
en matière d’urbanisme
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 29563 du rôle et déposée le 2 décembre 2011 au greffe du tribunal administratif par Maître Joram MOYAL, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame …, demeurant à L-…, tendant à l’annulation de quatre autorisations de construire délivrées par le bourgmestre de la commune de Schieren, à savoir 1) l’autorisation de bâtir n° …, émise en date du 20 juillet 2010 pour le lot 8 situé à …, en faveur de la société anonyme …S.A., avec siège social à L-…, 2) l’autorisation de bâtir n° … émise en date du 20 juillet 2010 pour le lot 9 situé à … …, en faveur de la même société anonyme …S.A., 3) l’autorisation de bâtir n° … émise en date du 31 octobre 2011 pour le lot 1 situé à … 24, …, en faveur de la société à responsabilité limitée … S.àR.L., avec siège social à L- … , et 4) l’autorisation de bâtir n° … émise en date du 3 novembre 2011 pour le lot 2 situé à …, 22, …, en faveur de la société anonyme … S.A., avec siège social à L- … ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Alex MERTZIG, demeurant à Diekirch, du 8 décembre 2011 portant signification de la prédite requête à l’administration communale de Schieren ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Véronique REYTER, demeurant à Esch-
sur-Alzette, du 8 décembre 2011 portant signification de la prédite requête à 1) la société anonyme …S.A., 2) la société à responsabilité limitée … S.àR.L. et 3) la société anonyme … S.A.;
Vu la constitution d’avocat déposée au greffe du tribunal administratif en date du 12 décembre 2011 par Maître Pierre METZLER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société anonyme …S.A., de la société à responsabilité limitée … S.àR.L. et de la société anonyme … S.A. ;
Vu la constitution d’avocat déposée au greffe du tribunal administratif en date du 19 décembre 2011 par Maître Patrick GOERGEN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Schieren ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 7 mars 2012 par Maître Patrick GOERGEN au nom de l’administration communale de Schieren ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 8 mars 2012 par Maître Pierre METZLER au nom de la société anonyme …S.A., de la société à responsabilité limitée … S.àR.L. et de la société anonyme … S.A.;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 10 avril 2012 par Maître Marc THEWES, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, constitué en remplacement de Maître Joram MOYAL au nom de la demanderesse ;
Vu la requête tendant à la mise en intervention de la société à responsabilité limitée … S.àR.L., inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg, sous le numéro B…, représentée par son conseil d’administration actuellement en fonctions, établie et ayant son siège social à à L-…, déposée le 11 avril 2012 au greffe du tribunal administratif par Maître Marc THEWES au nom de la demanderesse ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Carlos CALVO, demeurant à Luxembourg, du 19 avril 2012, portant signification de la prédite requête en intervention à la société à responsabilité limitée … S.àR.L., préqualifiée ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 10 mai 2012 par Maître Patrick GOERGEN au nom de l’administration communale de Schieren ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 10 mai 2012 par Maître Pierre METZLER au nom de la société anonyme …S.A., de la société à responsabilité limitée … S.àR.L. et de la société anonyme … S.A. ;
Vu le mémoire en réponse à la requête en intervention déposé au greffe du tribunal administratif en date du 17 juillet 2012 par Maître Pierre METZLER au nom de la société à responsabilité limitée … S.àR.L.;
Vu le jugement du tribunal administratif du 17 décembre 2012, n° 29563 du rôle ;
Vu l’arrêt de la Cour administrative du 23 mai 2013, n° 31982C du rôle ;
Vu l’ordonnance du tribunal administratif du 30 septembre 2013 ordonnant la production de mémoires supplémentaires ;
Vu le mémoire supplémentaire déposé au greffe du tribunal administratif en date du 3 décembre 2013 par Maître Marc THEWES au nom de la demanderesse ;
Vu le courrier de Maître Patrick GOERGEN daté du 4 février 214, adressé le 13 février 2014 au tribunal et l’informant qu’il n’occupe plus pour l’administration communale de Schieren ;
Vu le mémoire supplémentaire déposé au greffe du tribunal administratif en date du 19 février 2014 par Maître Pierre METZLER au nom de la société anonyme … S.A., de la société anonyme …S.A. et de la société à responsabilité limitée … S.àR.L. ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions attaquées ;
Le juge rapporteur entendu en son rapport complémentaire ainsi que Maître Thibault CHEVRIER, en remplacement de Maître Marc THEWES, et Maître Ana-Lisa FRANCO FERRO, en remplacement de Maître Pierre METZLER, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 24 février 2014.
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Il résulte des pièces versées en cause qu’un projet d’aménagement particulier (ci-après « PAP ») n° .. portant sur des fonds sis à …, au lieu-dit « … » fut approuvé définitivement par décision du conseil communal de Schieren du 10 mai 2006, ladite délibération du conseil communal ayant été à son tour approuvée par le ministre de l’Intérieur le 7 août 2006 et par le ministre de l’Environnement le 8 août 2007.
En date du 20 juillet 2010, le bourgmestre de la commune de Schieren, ci-après « le bourgmestre », délivra à la société anonyme …S.A., d’une part, une autorisation de bâtir n°…pour la construction d’un immeuble résidentiel à 5 appartements sur le lot 8 du PAP, dit Résidence …, situé à …, …, et d’autre part, une autorisation de bâtir n°… pour la construction d’un immeuble résidentiel à 7 appartements sur le lot 9 situé à … 15, … du PAP, dit Résidence ….
Le 31 octobre 2011, il délivra encore une autorisation de bâtir n° … pour la construction une résidence de 7 appartements sur le lot 1 situé à … 24, …, du même PAP à la société à responsabilité limitée … S.àR.L..
En date du 3 novembre 2011, le bourgmestre délivra une autorisation de bâtir n° … pour la construction d’une résidence de 10 appartements sur le lot 2 du PAP, situé à …, 22, …, en faveur de la société anonyme … S.A..
En date du 2 décembre 2011, Madame …, en sa qualité de co-propriétaire et d’habitante de l’immeuble sis à L- …, déposa au greffe du tribunal administratif un recours en annulation à l’encontre des quatre prédites autorisations de construire délivrées par le bourgmestre, à savoir l’autorisation de bâtir n° …, émise en date du 20 juillet 2010, l’autorisation de bâtir n° … émise en date du 20 juillet 2010, l’autorisation de bâtir n° … émise en date du 31 octobre 2011 et l’autorisation de bâtir n° … émise en date du 3 novembre 2011.
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le même jour, inscrite sous le numéro 29564 du rôle, elle introduisit une demande tendant à voir ordonner le sursis à exécution de ces autorisations de construire.
Par ordonnance datée du 13 janvier 2012, Madame … fut déboutée de son recours tendant à l’obtention du sursis à exécution.
Par jugement du 17 décembre 2012, n° 29563 du rôle, le tribunal déclara le recours de Madame … irrecevable pour défaut d’intérêt à agir direct et suffisant vérifié dans son chef par rapport aux constructions litigieuses, telles qu’autorisées à travers les quatre décisions communales par elle attaquées.
Par requête d’appel déposée au greffe de la Cour administrative le 28 janvier 2013, Madame … fit entreprendre le jugement précité du 17 décembre 2012 dont elle sollicita la réformation dans le sens de voir dire son intérêt à agir vérifié par rapport au recours en annulation par elle introduit et, en conséquence, à titre principal voir renvoyer l’affaire devant le tribunal pour y voir statuer au fond sinon, en ordre subsidiaire, voir évoquer l’affaire et voir statuer conformément au dispositif de la requête introductive de première instance dans le sens de l’annulation des quatre décisions communales y attaquées.
Par arrêt du 23 mai 2013, n° 31982C du rôle, la Cour administrative, ayant estimé que Madame … justifiait de manière suffisante dans son chef d’un intérêt à agir au sens de la loi, a, par réformation, dit que Madame … revêt un intérêt à agir suffisant et a renvoyé l’affaire en prosécution de cause devant les premiers juges, tout en mettant la société à responsabilité limitée … S.àR.L. « hors cause ».
Il appartient dès lors au tribunal, sur renvoi, de trancher les autres moyens opposés par Madame … au fond aux autorisations de bâtir déférées ainsi que les moyens d’irrecevabilité opposés par les parties défenderesse et tierces-intéressés à son recours.
Dans ce contexte particulier, outre la question de l’intérêt à agir dans le chef de la demanderesse, définitivement tranchée par la Cour administrative, l’administration communale de … ainsi que les parties tierces-intéressées avaient encore soulevé l’irrecevabilité du recours en la pure forme, et ce parce que ni les autorisations de bâtir ni le PAP dont la demanderesse allègue l’illégalité n’auraient été versés par la demanderesse et parce que le recours porterait sur quatre autorisations de bâtir distinctes ; la société … avait encore soulevé l’irrecevabilité du recours au motif que celui-ci aurait été signifié à la société … avec siège social à …, laquelle exploiterait le Golf de … et ne serait pas le bénéficiaire des autorisations de bâtir n° …et n° …, au lieu de la société …avec siège social à …, ses droits n’ayant dans ce cas de figure pas été lésés, moyens rejetés par le jugement du tribunal du 17 décembre 2012, mais non toisés par la Cour administrative, de sorte qu’ils doivent être considérés comme définitivement évacués.
En revanche, les moyens d’irrecevabilité et de tardiveté du recours concernant les autorisations de bâtir n°…et n°…, tels qu’opposés par les sociétés tierces-intéressées à la demanderesse, moyens auxquels s’est rallié l’administration communale de Schieren, n’ont pas été abordés dans le cadre du jugement du 17 décembre 2012, ni par l’arrêt susmentionné de la Cour administrative.
Or, les parties tierces-intéressées donnent à cet égard à considérer que les autorisations de bâtir n°…et n°… ont été délivrées par le bourgmestre en date du 20 juillet 2010, tandis qu’elles ont fait l’objet de modifications en date du 17 janvier 2011, de sorte que Madame … n’aurait pas attaqué les bonnes autorisations et que son recours devrait être déclaré irrecevable sur ce point.
Elles précisent que les modifications apportées constitueraient de réelles modifications des actes initiaux dans la mesure où il y aurait eu diminution de volume de certains appartements et donc modification des plans initialement approuvés : partant, il s’agirait de nouvelles décisions, datées du 17 janvier 2011 qui auraient dû à ce titre faire l’objet d’un recours devant les juridictions administratives endéans le délai de 3 mois à partir de l’affichage sinon la connaissance, ce qui toutefois n’aurait pas été fait.
En deuxième lieu, à supposer qu’en attaquant les autorisations de bâtir n°…et … Madame … aurait implicitement attaqué les modifications des autorisations de bâtir délivrées en date du 17 janvier 2011, les parties tierces-intéressées donnent à considérer que les travaux de terrassement auraient commencé de manière significative le 29 avril 2011, de sorte que Madame … aurait disposé d’un délai de 3 mois à partir de la connaissance du début de ces travaux pour déposer un recours en annulation, sans qu’elle ne puisse se prévaloir de l’affichage prétendument seulement intervenu au mois d’octobre 2011, les parties tierces-intéressées estimant que comme le présent recours en annulation n’a été déposé que le 2 décembre 2011, soit plus de 3 mois après le début significatif des travaux, il devrait être déclaré irrecevable pour être tardif.
Le tribunal constate à ce sujet que le recours tel qu’introduit le 2 décembre 2011 par Madame … porte sur quatre autorisations de construire délivrées par le bourgmestre, à savoir l’autorisation de bâtir n° …, émise en date du 20 juillet 2010, l’autorisation de bâtir n° … émise en date du 20 juillet 2010, l’autorisation de bâtir n° … émise en date du 31 octobre 2011 et l’autorisation de bâtir n° … émise en date du 3 novembre 2011.
Or, il s’avère à l’étude des pièces versées en cause que tant l’autorisation de bâtir n° …, que l’autorisation de bâtir n° …, toutes les deux émises en date du 20 juillet 2010, ont fait l’objet en date du 21 décembre 2010 de demandes de modification par le promoteur, celui-ci désirant notamment diminuer la surface de plusieurs appartements, le promoteur, respectivement le bureau d’architectes mandaté pour ce faire, ayant à cette occasion introduit un nouveau dossier comprenant notamment des plans mis à jour. Ces plans modifiés furent approuvés par le bourgmestre le 17 janvier 2011 qui y apporta le cartouche signé et libellé comme suit « Le présent plan remplace le plan à l’appui de l’autorisation de construire Nr : …du 20/07/2010 » respectivement « Le présent plan remplace le plan à l’appui de l’autorisation de construire Nr :
… du 20/07/2010 ».
Comme, d’une part, aucune disposition légale ne contient de prescription relative à la forme que doit revêtir une autorisation de bâtir, la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain notamment, et son article 37 en particulier, étant muets quant la forme à respecter par les autorisations de bâtir, et, d’autre part, l’autorisation de construire, en son instrumentum, ne constituant rien d’autre que le constat, par l’autorité compétente, que des plans de construction sont conformes à la règlementation urbanistique applicable, force est au tribunal de constater que ces plans, tels qu’approuvés le 17 janvier 2011, constituent deux nouvelles autorisations de bâtir, lesquelles remplacent les autorisations de bâtir initiales émises le 20 juillet 2010.
Les deux décisions initiales n° …et n° … émises en date du 20 juillet 2010 n’ont partant plus d’existence légale, de sorte que le recours en annulation dirigé contre ces décisions est devenu sans objet.
Cette conclusion n’est pas énervée par l’argumentation de la demanderesse selon laquelle les nouvelles approbations n’auraient pas fait formellement l’objet de nouvelles autorisations de construire, que ces approbations ne comporteraient pas la mention de l’auteur qui les a signées et qu’elles feraient encore référence aux autorisations de construire n° …et …, alors que, d’une part, comme relevé ci-avant, une autorisation de bâtir n’est soumise à aucun formalisme et, d’autre part, ces questions, si elles sont éventuellement de nature à avoir une incidence sur la régularité des autorisations du point de vue de la compétence de leur auteur, ou encore de leur opposabilité aux tiers, notamment du point de vue du délai pour agir à leur encontre, ne sont toutefois pas de nature écarter l’existence de ces nouvelles autorisations, ni de nature à faire revivre les anciennes autorisations, telles que remplacées par les autorisations du 17 janvier 2011.
En ce qui concerne les deux autres autorisations déférées, à savoir l’autorisation de bâtir n° … émise en date du 31 octobre 2011 et l’autorisation de bâtir n° … émise en date du 3 novembre 2011, le tribunal relève en revanche que tant l’administration communale que les promoteurs restent en défaut, d’une part, de rapporter la preuve de l’affichage régulier de ces autorisations, et d’autre part, de rapporter la preuve d’un commencement significatif des travaux y relatifs, susceptible d’inférer une prise de connaissance suffisante des autorisations de construire visées dans le chef de Madame …, les développements des parties tierces-intéressées, étayées par des pièces documentant le début des travaux en date du 29 avril 2011, se rapportant en effet aux seules résidences … et …, à savoir, d’une part, un immeuble ne faisant l’objet d’aucune des autorisations déférées, et d’autre part, en ce qui concerne la résidence …, l’immeuble couvert initialement par l’autorisation de bâtir n°…du 20 juillet 2010, actuellement remplacée par l’autorisation afférente du 17 janvier 2011.
Le recours en annulation est partant recevable ratione temporis par rapport aux autorisations de bâtir n° …, émise en date du 31 octobre 2011, et n° …, émise en date du 3 novembre 2011 ; il est encore recevable pour avoir été introduit dans les formes de la loi.
Quand au fond, Madame … se prévaut en substance, tel que résumé par son litismandataire, des irrégularités et illégalités suivantes qui affecteraient le PAP gisant à la base des autorisations déférées :
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une parcelle située en zone verte aurait été incluse dans le périmètre du PAP sans que la commission d’aménagement étatique en ait été saisie ;
-
l’annexion de cette parcelle située en zone verte n’aurait pas reçu l’approbation indispensable du ministre de l’Environnement ;
-
la décision du ministre de l’Environnement est intervenue plus de 3 mois après la transmission par le ministère de l’Intérieur ;
-
une décision de déclassement de la parcelle et de revente à un promoteur privé aurait été effectuée en violation de la loi communale et du principe d’inaliénabilité du domaine public.
Or, à cet égard, le tribunal ne saurait que réitérer - mais cette fois-ci au niveau de l’analyse du fond du litige -, de concert avec les parties défenderesse et tierces-intéressées, son constat tel que retenu dans son jugement du 17 décembre 2012, nonobstant l’arrêt du 23 mai 2013, dont l’analyse de la situation particulière de Madame … s’est maintenue à un niveau essentiellement théorique et abstrait, sans discussion des spécificités du cas d’espèce et sans prise en compte des griefs concrètement mis en avant par la demanderesse.
Ainsi, force est toujours de constater que la demanderesse ne formule aucun moyen concernant directement les autorisations de construire déférées et les bâtiments autorisés par ces décisions, la demanderesse avançant en effet, comme indiqué ci-dessus, pour seul moyen l’exception d’illégalité du PAP gisant à la base des autorisations décernées, exception d’illégalité articulée en plusieurs volets, tous tirés cependant de la circonstance qu’une seule parcelle déterminée, à savoir la parcelle n° …, située immédiatement à côté de l’immeuble résidentiel où réside la demanderesse, originairement classée en « zone verte » au sens du plan d’aménagement général de la commune de Schieren (ci-après « le PAG ») aurait été illégalement reclassée afin d’accueillir une voie d’accès desservant le PAP critiqué, l’intérêt à agir mis plus spécifiquement en avant par la demanderesse étant par ailleurs quasi-exclusivement lié à la présence de cette voie de desserte dans le voisinage immédiat de sa propriété et à la circulation, générée par le lotissement, empruntant cette voie de desserte.
Le tribunal note encore que la demanderesse, au niveau du volet de sa requête introductive d’instance relatif aux faits et rétroactes, ne formule que des griefs à l’encontre du PAP et de la voie de desserte qu’elle estime illégaux, sans critiquer d’une quelconque façon les autorisations de construire actuellement déférées au tribunal, la demanderesse concluant d’ailleurs à l’« annulation » du PAP.
Il convient à cet égard de relever tout particulièrement que la demanderesse elle-même, dans sa requête introductive d’instance, avait défini son intérêt à agir par rapport à sa situation de voisine « du PAP litigieux et des chantiers » en rapport avec les autorisation déférées « et celles encore à accorder », de sorte qu’il y a toujours lieu d’en conclure que la demanderesse n’a pas de griefs spécifiques à l’encontre des bâtiments déterminés tels qu’autorisés par les décisions déférées, mais qu’elle vise, à travers ces bâtiments, la réalisation du PAP en général, et la voie de desserte litigieuse en particulier.
Cette conclusion est corroborée par le courrier adressé le 3 novembre 2011 par le conseil juridique de l’époque de Madame … au conseil communal de la commune de Schieren, qui indique comme objet du litige l’exécution du PAP et la réalisation d’une voie de desserte après le reclassement d’un terrain classé initialement en zone verte, la construction de cette voie après reclassement y étant indiquée comme lésant « gravement » Madame … en son droit de propriété, l’avocat y précisant d’ailleurs les griefs de sa mandante en relation avec « la destruction de la zone verte par les constructions illégales déjà effectuées », à savoir en substance la diminution de la valeur des immeubles se trouvant à proximité, la diminution de la qualité de vie des résidents, l’exposition à des dangers en raison d’une circulation massive et mal organisée par la création d’un carrefour perpendiculaire à la RN 7, la pollution et des nuisances supplémentaires en raison du trafic, et finalement une surcharge de la canalisation des eaux usées et de pluie favorisant les inondations causées par l’existence de la voie de desserte, seuls griefs que la demanderesse a mis en exergue afin de justifier son recours en annulation à l’encontre des autorisations de bâtir déférées. D’ailleurs, le véritable motif présidant à l’actuel recours se retrouve dans la requête introductive d’instance, la demanderesse y affirmant ne pas avoir eu communication ou connaissance de la décision d’approbation du ministre de l’Environnement relative au reclassement de la parcelle n° … classée initialement en zone verte, de sorte à ne pas avoir prétendument pu agir directement contre le PAP, cette affirmation étant encore répétée dans son mémoire en réplique.
Ce constat est encore conforté par les développements supplémentaires de la demanderesse, lesquels se rapportent aux conséquences de l’absence de dépôt d’une partie graphique avisée par la commission d’aménagement, aux conséquences de l’absence de soumission à la commission d’aménagement des parties graphique et écrite telles qu’approuvées par le ministère de l’Intérieur, aux conséquences de l’antériorité de la saisine de la commission du PAP à l’insertion de l’article 108 bis (3) dans la loi du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement des communes et le développement urbain, aux conséquences de l’absence de présence de la parcelle située en zone verte dans les plans disponibles auprès de l’administration communale pour les éventuels réclamants et quant aux conséquences de la parfaite connaissance des autorités communales de l’obligation de transmission du PAP au ministère de l’Environnement, tous ces développements ayant trait, à leur base, à la question du reclassement de la parcelle n° … classée initialement en zone verte.
En sus de ce constat, le tribunal relève encore que Madame … a réclamé à toutes les étapes de la procédure d’adoption dudit PAP.
C’est ainsi qu’elle a adressé le 7 mars 2006 une réclamation au collège des bourgmestre et échevins de la commune de Schieren à l’encontre de l’approbation provisoire du PAP en question, la demanderesse, aux côtés d’autres réclamants, ayant notamment réclamé contre l’implantation d’une voie de desserte sur la parcelle n° …, en ce prévalant du fait qu’il s’agirait d’un reclassement de cet « îlot vert », équivalent à une modification du PAG et nécessitant le respect de la procédure a quo et notamment la soumission à la commission d’aménagement étatique.
Par courrier recommandé du 25 mai 2006, Madame …, ensemble avec d’autres réclamants, s’est adressée à l’autorité de tutelle pour réclamer à l’encontre de l’approbation définitive du PAP en question par le conseil communal de la commune de Schieren, et ce notamment en se prévalant du fait que la commission d’aménagement étatique n’aurait pas été saisie du projet avant l’expiration des effets de la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, de sorte que la procédure aurait dû être entamée et poursuivie conformément à la loi du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, que le changement d’affectation d’une zone verte - la parcelle n° … - et sa cession subséquente à un promoteur seraient illégaux, notamment au motif que la procédure de modification du PAG n’aurait pas été respectée et que ce reclassement n’aurait pas été soumis au ministre de l’Environnement, la demanderesse y ayant en particulier soutenu que « Avant de pouvoir supprimer l’îlot vert actuel en faveur d’une voie d’accès le terrain devra reclassé ce qui équivaut donc à une modification du PAG, avec la nécessité de respecter la procédure y compris la nécessité d’un avis préalable de la commission d’aménagement du territoire ».
Par décision du 7 août 2006, le ministre de l’Intérieur déclara la réclamation de la demanderesse recevable en la forme et quant au fond non motivée, pour ensuite approuver la délibération définitive du conseil communal de Schieren relative au PAP en question, le ministre ayant explicitement rejeté la réclamation de la demanderesse en ses différents éléments, et notamment en soulignant que le PAP était à traiter selon les dispositions transitoires de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement et le développement urbain, de sorte qu’il pouvait valablement déroger aux dispositions telles que définies au PAG en vigueur, et en rejetant les différents vices procéduraux allégués par Madame ….
Cette décision du ministre de l’Intérieur fut dûment affichée à partir du 7 septembre 2006, sans que cette approbation ministérielle, ni les délibérations antérieures du conseil communal en relation avec le PAP, n’aient fait l’objet d’un recours devant le tribunal administratif.
Ces constats en appellent deux autres :
Si Madame … entend actuellement, en se prévalant des mêmes arguments relatifs à la seule inclusion de la parcelle n° … classée initialement en zone verte dans le « périmètre d’agglomération », tirer parti de la prétendue exception d’illégalité du PAP gisant à la base des autorisations déférées, ce procédé se heurte toutefois à l’autorité de chose décidée dont est revêtue l’approbation ministérielle du PAP en question.
En effet, si l’exception d’illégalité, qui tient en échec le principe de l’intangibilité des actes administratifs devenus définitifs, est perpétuelle, en ce sens qu’elle peut être invoquée à toute époque, sans être enfermée dans un délai quelconque, contrairement au recours direct qui doit être introduit dans les trois mois de la publication du règlement, il ne saurait toutefois être admis qu’un administré, qui non seulement disposait d’une voie de recours directe contre un règlement lui faisant grief, mais qui a encore et surtout participé à la procédure d’élaboration dudit règlement, en profitant, comme en l’espèce, des possibilités de réclamations lui ouvertes par l’article 9 de la loi modifiée du 12 juin 1937, précitée et qui a vu ses réclamations in fine rejetées par le ministre compétent, omette d’intenter le recours direct lui ouvert à l’encontre de cette décision à caractère réglementaire, pour ensuite contourner l’autorité de chose décidée dont est revêtue a priori cette décision en s’emparant d’actes quelconques d’exécution du règlement en cause - qui ne lui font pas grief, opinion que le tribunal conserve en dépit de l’arrêt de la Cour administrative du 23 mai 2013, la demanderesse n’ayant en effet avancé ni un quelconque préjudice concret et retraçable en relation avec les autorisations de bâtir déférées, ni un quelconque moyen directement relatif à ces mêmes autorisations – pour soulever l’exception d’illégalité du PAP ayant fait l’objet de l’approbation ministérielle en cause.
Il n’était en effet pas dans les intentions des auteurs du projet de loi ayant introduit dans l’ordre juridique luxembourgeois le recours contentieux direct contre les actes réglementaires « de laisser à l’administré le choix d’agir soit par voie d’exception, soit par voie principale contre une norme réglementaire1 », l’exception d’illégalité devant certes rester la règle, alors que la voie directe ne serait à utiliser que dans les cas où l’exception d’illégalité ne peut être utilement invoquée, tel que notamment lorsque l’acte réglementaire se suffit à soi-même, sans nécessité d’acte administratif individuel d’exécution. A contrario, lorsque comme en l’espèce l’administré s’est engagé directement dans une procédure pré-contentieuse laquelle a abouti à une décision à caractère réglementaire comportant un double volet, à savoir, d’une part, la décision du ministre de l’Intérieur approuvant la délibération du conseil communal en lui conférant force obligatoire et, d’autre part, la décision du ministre de l’Intérieur statuant sur les réclamations présentées par l’administré, de sorte qu’il s’est vu opposer un acte réglementaire lui faisant directement grief, il ne saurait invoquer postérieurement l’exception d’illégalité après avoir omis de rechercher directement l’annulation de cet acte réglementaire.
Admettre le contraire reviendrait en effet, à pousser une telle logique à son paroxysme, à permettre qu’un administré n’ayant pas obtenu gain de cause dans le cadre d’un recours en annulation dirigé contre un acte réglementaire, puisse contourner l’autorité de chose jugée dont profiterait la décision de justice l’ayant définitivement débouté, en soumettant à nouveau ses mêmes griefs au juge administratif par la voie de l’exception d’illégalité soulevée à l’encontre d’un acte d’exécution individuel quelconque du règlement en question.
Le recours tel qu’introduit par Madame …, reposant sur le seul moyen l’exception d’illégalité du PAP gisant à la base des autorisations décernées, exception d’illégalité articulée en plusieurs volets, doit dès lors être rejeté au fond pour se heurter à l’autorité de chose décidée dont est a priori revêtue l’approbation ministérielle ainsi que les deux délibérations du conseil communal ayant notamment rejeté ses réclamations.
Cette conclusion n’est pas énervée par l’affirmation de la demanderesse qu’elle n’aurait pas pu déposer de recours contre l’approbation du ministre de l’Intérieur du 7 août 2006, alors que cette décision ne lui aurait pas été notifiée directement et que ladite décision n’aurait pas été publiée avec la mention des différentes réponses apportées par le ministre de l’Intérieur à ses réclamations, de sorte qu’elle n’aurait pas été à même de connaître les chances de réussite d’un recours contre cette décision, et finalement que cette décision ne comportait aucun caractère décisionnel relatif à l’inclusion d’une zone verte dans le périmètre du PAP alors que le ministre de l’Intérieur n’était pas compétent pour approuver une telle décision.
En effet, d’une part, il convient de rappeler que conformément à l’article 82 de la loi communale du 13 décembre 1988, les règlements du conseil communal ou du collège des bourgmestre et échevins sont toujours uniquement publiés par voie d’affiche, laquelle doit seulement mentionner l’objet du règlement, la date de la décision par laquelle il a été établi et, le cas échéant, de son approbation par l’autorité supérieure, le texte complet du règlement étant à la disposition du public, à la maison communale, où il peut en être pris copie sans déplacement, le cas échéant contre remboursement et, de seconde part, de constater que Madame … disposait bien de la décision complète du ministre de l’Intérieur du 7 août 2006, la demanderesse l’ayant versée en annexe de sa requête introductive d’instance.
1 Projets de loi n° 39403 et 3940A1 portant réforme du Conseil d’Etat et portant organisation des juridictions de l’ordre administratif et fiscal, avis complémentaire du Conseil d’Etat, session ordinaire 1995-1996, p.8.
De troisième part, le tribunal relève que si la demanderesse, tel qu’elle le fait plaider actuellement, estimait que l’affichage de la décision ministérielle du 7 août 2006 serait insuffisante et irrégulière, de sorte à ne pas avoir fait l’objet d’une publicité valable, il lui serait toujours loisible, conformément à sa logique, d’introduire directement à un recours en annulation à l’encontre de cet acte réglementaire en se prévalant du fait que, compte tenu de cette publicité déficiente, les délais de recours n’auraient pas pu courir en ce qui la concerne, la même conclusion devant également s’imposer à la demanderesse en ce qui concerne l’approbation du ministre de l’Environnement, dont elle affirme qu’elle n’aurait jamais été publiée.
La voie choisie en l’espèce par Madame … se heurte à un second problème.
En effet, même à supposer le bien-fondé de l’exception d’illégalité soulevée par la demanderesse, cette exception ne serait en tout état de cause pas de nature à entraîner l’annulation des autorisations de bâtir déférées.
En effet, si dans le cadre du recours direct contre un acte réglementaire, l’annulation entraîne la disparition définitive, erga omnes, de l’acte administratif réglementaire, et ceci à partir du prononcé de la décision, de sorte que l’acte réglementaire n’existe plus et que l’administration ne peut plus recourir à ses dispositions, en revanche, dans le cadre de l’exception d’illégalité, le juge ne peut que refuser de donner de suites aux développements de l’administration si ces développements sont basés sur un règlement illégal. Le règlement continuera à exister aussi bien pour l’administration que pour tous les autres administrés, mais il n’aura seulement pas d’effet dans le cadre spécifique du procès en cours, la décision de justice ayant constaté l’illégalité n’ayant qu’une autorité relative de la chose jugée : partant le PAP restera en vigueur, en ce compris en ce qui concerne la zone verte prétendument reclassée illégalement et accueillant actuellement la voie de desserte faisant grief à la demanderesse.
A cela s’ajoute que le constat de l’illégalité d’un acte réglementaire peut se limiter à certaines dispositions du règlement pour autant que ces dispositions ne soient pas inséparablement liées aux autres dispositions du règlement. Or, en l’espèce, la demanderesse critique la seule inclusion de la parcelle n° … classée initialement en zone verte dans le « périmètre d’agglomération » à travers les différents moyens d’illégalité indiqués ci-avant, de sorte que le tribunal, à supposer qu’il retienne l’illégalité de ce classement, n’écarterait que cette parcelle du champ d’application du PAP, mais non le PAP en son intégralité. En effet, la question du classement de cette parcelle ne saurait en principe affecter l’entièreté de l’acte administratif à caractère réglementaire qu’est le PAP contenant entre autres ledit classement2, de sorte qu’il y aurait en tout état de cause seulement lieu de constater l’illégalité du PAP de façon limitée dans la mesure du seul classement opéré par le PAP de la parcelle en question, accueillant actuellement une voie de desserte, et étrangère tant matériellement que juridiquement aux autorisations de bâtir déférées et aux immeubles ainsi autorisés.
Il convient d’ailleurs de souligner, en ce qui concerne plus spécifiquement les moyens de la demanderesse relatifs à l’intervention du ministre de l’Environnement par rapport au 2 Voir Cour adm. 29 mai 2008, n° 23728.
reclassement allégué, que tout vice éventuel décelé à ce niveau serait sans incidence sur les autorisations de bâtir déférées, l’intervention du ministre de l’Environnement ne portant en effet pas sur le PAP en son intégralité, et partant ni sur les terrains devant accueillir les immeubles en cause, ni sur les dispositions urbanistiques ayant régi leur contruction, mais, le cas échéant, conformément à l’article 5 de la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, sur le vote limité au volet « relatif à la zone verte ».
Partant, d’une part, une éventuelle non-application de la décision du conseil communal de la commune de Schieren, telle qu’approuvée postérieurement par le ministre de l’Intérieur et par le ministre de l’Environnement, portant reclassement du terrain litigieux, n’aurait pas l’effet recherché par la demanderesse, à savoir l’annulation des autorisations de construire déférées, étant donné qu’elle laisserait subsister l’intégralité des autres dispositions du PAP, et notamment les dispositions régissant la construction des bâtiments en question.
D’autre part, en sus des conclusions retenues en ce qui concerne l’exception d’illégalité, il convient encore de relever qu’en tout état de cause l’on ne peut contester utilement la légalité que des dispositions d’un acte règlementaire sur la base desquelles la décision a été prise : aussi, lorsque certaines dispositions seulement d’un acte règlementaire sont illégales, le requérant n’obtiendra l’annulation de la décision attaquée - en l’espèce les autorisations de bâtir - que si elle a été prise sur la base de ces dispositions-là3, ce qui n’est, comme retenu ci-dessus, pas le cas en l’espèce, de sorte que de ce point de vue également, Madame … n’obtiendra pas l’annulation prétendument recherchée des autorisations de bâtir déférées sur base de l’illégalité alléguée du reclassement litigieux.
Il s’ensuit que le recours sous analyse, lequel, comme relevé ci-dessus, ne contient aucun grief relatif aux autorisations de construire actuellement déférées au tribunal, mais qui ne repose que sur le seul moyen de l’exception d’illégalité du PAP gisant à la base des autorisations décernées, exception d’illégalité articulée en plusieurs volets tous tirés de la circonstance que la parcelle n° …, originairement classée en « zone verte », aurait fait l’objet d’un reclassement illégal, doit être considéré comme inopérant, en ce sens qu’il ne saurait en tout état de cause atteindre le but affiché, à savoir l’annulation des autorisations de bâtir déférées : le recours doit par conséquent être rejeté comme étant non fondé.
La demanderesse réclame encore l’allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de 5.000 euros, demande qui, au vu de l’issue du litige, est à rejeter.
La commune de Schieren réclame la condamnation de Madame … à un montant de 10.000 euros au titre d’indemnité de procédure, et ce pour « pour les frais et honoraires d’avocat, ainsi que les frais de déplacement et les faux frais exposés (copies, taxes, timbres, téléphones etc.) qu’il serait injuste de laisser à son unique charge », la commune de Schieren mettant encore en exergue l’attitude de la partie adverse ayant conduit au litige.
La demande étant de la sorte à qualifier de demande en obtention de dommages-intérêts pour procédure vexatoire, voire pour un comportement de Madame … considéré comme fautif, 3 René Chapus, Droit du contentieux administratif, 4e éd., 1993, n° 588, p 476.
elle est à rejeter, les juridictions administratives n’étant pas compétentes pour indemniser un quelconque préjudice tiré du fond du litige4, cette question relevant du juge judiciaire.
Néanmoins, dans la mesure où la demande s’inscrit dans le cadre de l’article 33 de la prédite loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, il y a lieu de constater que les conditions d’application et notamment l’établissement du caractère d’iniquité résultant du fait de laisser les frais non répétibles à charge de la partie défenderesse n’ont pas été rapportées à suffisance comme étant remplies en l’espèce, - étant souligné que les honoraires d’avocat ne constituent pas des frais non répétibles5 -, de sorte qu’il y a lieu de rejeter les demandes afférentes.
La société …, pour sa part, fait plaider qu’elle aurait été attraite à tort dans ce litige, alors qu’elle ne serait pas le bénéficiaire des deux autorisations n°…et … déférées, de sorte qu’elle réclame la condamnation de Madame … à lui payer une indemnité de procédure d’un montant de 3.000 euros. Or, comme retenu ci-dessus, outre que la confusion que la société … entend entretenir est énervée par les informations publiquement disponibles au registre de commerce et de sociétés, son intervention au présent litige par le biais d’une constitution d’avocat et du dépôt de deux mémoires n’était ni impérative, ni nécessaire, la société … n’étant en l’espèce ni auteur, ni - à suivre son argumentation - bénéficiaire des décisions déférées, de sorte à ne pas avoir d’intérêts à défendre.
L’intervention d’un avocat pour compte de la société … ne se justifiant dès lors en l’espèce pas, il n’y a pas lieu de faire droit à la demande afférente en obtention d’une indemnité de procédure.
Le même raisonnement est à opposer à la demande formulée par la société …qui estime avoir été attraite à tort dans ce litige et qui a été mise « hors cause » par l’arrêt susmentionné de la Cour administrative, alors que ce serait la société … qui serait le bénéficiaire de l’autorisation de bâtir, l’intervention de la société …, concrétisée par le dépôt de deux mémoires, n’ayant pas par conséquent été ni nécessaire, ni justifiée.
Enfin, cette conclusion s’applique également à la demande de la société …, celle-ci, outre de rester en défaut de rapporter à suffisance les conditions d’application et notamment le caractère d’iniquité résultant du fait de laisser les frais non répétibles à sa charge, en sa qualité de tierce-intéressée n’ayant pas été obligée d’intervenir au présent litige.
Il convient finalement de relever que le fait que la commune de Schieren n’ait plus été représentée par un avocat est sans incidence ; en effet, la procédure devant les juridictions administratives étant entièrement écrite, le fait que l'avocat constitué pour une partie n'est ni présent ni représenté à l'audience de plaidoiries, est indifférent. Du moment que la partie en question a été valablement représentée et a déposé un mémoire, le jugement est rendu contradictoirement entre parties.
Par ces motifs, 4 Cour adm. 22 avril 1999, n° 10489C, Pas. adm. 2012, V° Procédure contentieuse, n° 894.
5 Cass. 9 février 2012, n° 5/12.
le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement, sur renvoi par l’arrêt de la Cour administrative du 23 mai 2013, n° 31982C du rôle du rôle, déclare le recours devenu sans objet en ce qui concerne l’autorisation de bâtir n° … , émise en date du 20 juillet 2010 et l’autorisation de bâtir n° … émise en date du 20 juillet 2010 par le bourgemstre de la commune de Schieren, pour le surplus le déclare recevable en la forme, au fond le déclare toutefois non justifié et en déboute, rejette les demandes en obtention d’une indemnité de procédure telles que formulées de part et d’autre ;
condamne la demanderesse aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 10 mars 2014 par :
Marc Sünnen, premier vice-président, Thessy Kuborn, premier juge, Alexandra Castegnaro, juge, en présence du greffier en chef Arny Schmit.
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