Tribunal administratif N° 31435 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 14 septembre 2012 1re chambre Audience publique du 18 novembre 2013 Recours formé par Monsieur …, … contre des décisions du bourgmestre de la commune de Steinfort en matière de fermeture de chantier
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JUGEMENT
Vu la requête, inscrite sous le numéro 31435 du rôle et déposée le 14 septembre 2012 au greffe du tribunal administratif par Maître Georges KRIEGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, demeurant à L-…, tendant à l’annulation de l’arrêté du bourgmestre de la commune de Steinfort, daté du 14 juin 2012, prononçant la fermeture du chantier relatif à la rénovation et à la transformation d’une maison unifamiliale en deux logements sur la parcelle n° … de la section C …, ainsi que de la décision confirmative du même bourgmestre du 4 septembre 2012 portant refus de lever la fermeture du chantier précité, respectivement de maintenir l’arrêté de fermeture du chantier ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Catherine NILLES, en remplacement de l’huissier de justice Carlos CALVO, demeurant à Luxembourg, du 26 septembre 2012, portant signification de ladite requête introductive d’instance à l’administration communale de Steinfort, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions, établie et ayant ses bureaux en sa maison communale à L-8443 Steinfort, 4, Square Patton ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif en date du 5 octobre 2012 par Maître Steve HELMINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Steinfort ;
Vu le mémoire en réponse, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 21 décembre 2012 par Maître Steve HELMINGER au nom de l’administration communale de Steinfort ;
Vu le mémoire en réplique, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 17 janvier 2013 par Maître Georges KRIEGER au nom du demandeur ;
Vu le mémoire en duplique, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 18 février 2013 par Maître Steve HELMINGER, au nom de l’administration communale de Steinfort ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions attaquées ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Georges KRIEGER, et Maître Steve HELMINGER en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 11 novembre 2013.
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Le 22 mai 2012, le bourgmestre de la commune de Steinfort, dénommé ci-après « le bourgmestre », délivra sous le numéro 030/3012 à Monsieur … une autorisation de bâtir pour la rénovation et transformation d’une maison unifamiliale en deux logements sur la parcelle sise …, L- … et portant le numéro cadastral … de la section C …, commune de Steinfort.
Par arrêté du 14 juin 2012, le bourgmestre ordonna la fermeture immédiate du chantier en rapport avec les travaux effectués sur la parcelle précitée, par un arrêté motivé comme suit:
« Vu l’autorisation de construire n° 30/2012 portant autorisation pour la rénovation et transformation d’une maison unifamiliale en deux logements sur la parcelle n° cadastral … de la section de C …, commune de Steinfort, …, L-… ;
Considérant que le point 1. de ladite autorisation stipule qu’il faut scrupuleusement respecter et se conformer sans faute aux plans de construction et de situation ;.
Considérant que lors du passage de l’ingénieur technicien en date du 13 juin 2012 chargé du contrôle de l’exécution conforme des autorisations de construire, celui-ci a constaté que la maison existante a été démolie à ras du sol ;
Considérant qu’il convient d’arrêter le chantier afin d’éviter toute construction supplémentaire non autorisée ;
ARRETE:
Art 1er: Le chantier existant sur la parcelle ayant 1e numéro cadastral … de la section C de …, commune de Steinfort, …, L- …, relatif à la rénovation et transformation d’une maison unifamilliale en deux logements, est fermé avec effet immédiat. (…) » Par lettre recommandée avec accusé de réception du 29 août 2012, Monsieur … sollicita la levée de l’arrêté de fermeture de chantier ainsi que l’autorisation de redémarrer le chantier dans les plus brefs délais, ce qui lui fut refusé par décision du bourgmestre du 4 septembre 2012, motivée comme suit :
« (…) L’arrêt de chantier est émis le 14 juin 2012 sur la base de la non-conformité de la démolition d’une maison par rapport à l’autorisation de rénovation et non pas sur un soi-
disant caractère critique des murs comme vous le préconisez dans votre lettre. En effet, quand notre technicien venait sur place, les murs étaient déjà complètement démolis et par conséquent il ne lui était pas possible de vérifier ce soi-disant caractère critique.(…) Vu la nouvelle situation, il a été dit qu’il sera nécessaire de remettre de nouveaux plans, car dorénavant il s ‘agit d’une nouvelle construction. Vos plans modifiés sont ensuite soumis à la commission des bâtisses pour avis. La commission des bâtisses a refusé la modification des plans après fermeture du chantier de votre projet lors de la séance du 31 juillet 2012 avec comme raison le non respect de la limite latérale de 3 m sur les plans. ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 14 septembre 2012, inscrite sous le numéro 31435 du rôle, Monsieur … a fait introduire un recours tendant à l’annulation de l’arrêté de fermeture de chantier précité du 14 juin 2012 ainsi que contre le refus du bourgmestre daté du 4 septembre 2012 refusant la levée de la prédite fermeture de chantier.
Aucune disposition légale ne prévoit de recours au fond en matière de fermeture de chantier, de sorte que seul un recours en annulation a pu être introduit à l’encontre de l’arrêté de fermeture actuellement déféré et de la décision corrélative portant refus de lever la fermeture de chantier.
A cet égard, le tribunal constate, à l’instar de l’administration communale de Steinfort, ci-après « l’administration communale », que la seconde décision lui déférée, matérialisée par le courrier du bourgmestre daté du 4 septembre 2012, contient deux volets, à savoir un premier volet par lequel le bourgmestre, en réponse au courrier du demandeur du 29 août 2012, refuse la levée de la fermeture de chantier et un second volet relatif au sort à réserver aux nouveaux plans apparemment introduits par le demandeur. Indépendamment de la question du caractère décisionnel ou non attaché à ce second volet, il est constant en cause que le demandeur ne l’a pas déféré au tribunal, alors qu’il poursuit seul l’annulation, aux termes du dispositif de sa requête introductive d’instance, outre de l’arrêté initial de fermeture de chantier, de « la décision du bourgmestre de la commune de Steinfort du 4 septembre 2012 portant refus de lever la fermeture du chantier précité, respectivement de maintenir l’arrêté de fermeture du chantier ».
L’administration communale entend dénier à Monsieur … tout intérêt à agir à l’encontre de l’arrêté de fermeture et de la décision confirmative déférés. A cet égard, l’administration communale, s’emparant du fait que la portée du recours introduit se limiterait au seul arrêté de fermeture de chantier, respectivement à sa confirmation, estime que le refus du bourgmestre d’autoriser les plans modifiés aurait acquis actuellement force de chose décidée, de sorte que le recours contre la fermeture de chantier serait à déclarer irrecevable à défaut d’intérêt à agir de la partie demanderesse, puisque même à supposer que Monsieur … puisse obtenir gain de cause en l’espèce, quod non, un tel jugement serait dépourvu de tout effet utile, alors que la reconstruction des murs litigieux serait actuellement déjà définitivement refusée.
En ce qui concerne ce défaut d’intérêt à agir soulevé par l’administration communale, résultant de l’affirmation que le projet de Monsieur … serait en tout état de cause devenu irréalisable, il y a lieu de rappeler que l’intérêt à agir, lequel, en ce qui concerne la pure recevabilité d’une action s’analyse au seul jour d’introduction du recours1, n’est pas à confondre avec le fond du droit en ce qu’il se mesure non pas au bien-fondé des moyens invoqués à l’appui d’une prétention, mais à la satisfaction que la prétention est censée procurer à une partie, à supposer que les moyens invoqués soient justifiés.
En l’espèce, il est, d’une part, indéniable que le demandeur a un intérêt à pouvoir poursuivre les travaux litigieux, abstraction faite, à ce stade, de la question de la légalité de cette poursuite2, c’est-à-dire du caractère autorisable des travaux litigieux. D’autre part, il convient de rappeler que la décision actuellement déférée n’a pas trait à la réalisabilité ou non du projet de Monsieur …, respectivement à sa légalité, mais, s’agissant d’un arrêté de fermeture de chantier motivé en substance par le fait que les travaux réalisés à sa date seraient contraires à l’autorisation de bâtir, uniquement à la question de la conformité des travaux entrepris à l’autorisation de bâtir délivrée : or, indépendamment de la question de savoir si, 1 Trib. adm. 27 juin 2001, n° 11342, Pas. adm. 2012, V° Procédure contentieuse, n° 18.
2 Voir trib. adm. 23 janvier 1996, n° 19812, consultable sous www.justice.public.lu/fr/jurisprudence/juridictions-
administratives/index, respectivement sous www.ja.etat.lu ultérieurement, son projet peut juridiquement être poursuivi - le tribunal, comme retenu ci-
avant n’étant pas saisi du volet de la décision du bourgmestre du 4 septembre 2012 relatif à un éventuel refus d’avaliser les plans modifiés -, le demandeur a intérêt à voir vérifier le bien-
fondé du reproche lui adressé par le bourgmestre, vérification devant amener le juge administratif à analyser tant la portée exacte de l’autorisation délivrée au demandeur demandeurs que la nature des travaux d’ores et déjà réalisés et stoppés par l’arrêté de fermeture de chantier déféré.
De ce point de vue, Monsieur … a encore indubitablement intérêt à se pourvoir à l’encontre de l’arrêté de fermeture de chantier.
Il y a dès lors lieu de rejeter le moyen d’irrecevabilité basé sur un défaut d’intérêt à agir dans le chef du demandeur.
Le recours en annulation, non autrement critiqué, est recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
1.
A l’appui de son recours, Monsieur … affirme d’abord que les décisions déférées seraient erronées en droit, alors que, d’une part, il serait discutable, sur base notamment des plans signés par le bourgmestre, que l’autorisation de bâtir imposait effectivement la conservation en l’état des murs existants et, d’autre part, que la reconstruction d’une partie du mur sur l’emprise existante, tout en conservant la partie inférieure dudit mur, ne pourrait pas être considérée comme une nouvelle construction, étant donné qu’il s’agirait au contraire d’une restauration du mur, ce qui serait précisément compris dans l’autorisation de bâtir octroyée par le bourgmestre en date du 22 mai 2012 en vue de la rénovation et de la transformation d’une maison unifamiliale en deux logements. Le demandeur entend d’ailleurs tirer de cette autorisation de bâtir un « droit acquis » l’admettant à rénover et à transformer la maison unifamiliale en deux logements, conformément à l’autorisation de bâtir délivrée, ce qui impliquerait le cas échéant la reconstruction, « dans un strict respect des plans autorisés, d’une partie du bâtiment ».
2.
Le demandeur dès lors en déduit une violation par le bourgmestre de l’article 73.2 du règlement sur les bâtisses de la commune de Steinfort, en ce sens que le bourgmestre ne saurait être admis à interdire la poursuite de travaux effectués en conformité avec l’autorisation de bâtir sans violer le prédit droit acquis. A cet égard, Monsieur … explique qu’il se serait rendu compte de l’instabilité et de la dangerosité inhérente au maintien, dans son intégralité du mur pignon le long de la voie d’accès à la ferme voisine dans le cadre de l’exécution de l’autorisation de bâtir et que sur les conseils des experts en matière de stabilité il aurait « simplement enlevé » les parties du mur qui représentaient un danger réel d’effondrement, sans avoir eu pour intention de contrevenir aux prescriptions de l’autorisation n° 30/2012 lui accordée pour la rénovation et la transformation d’une maison unifamiliale en deux logements.
Il relève encore n’avoir pas procédé à la démolition totale du mur discuté, de sorte qu’il ne s’agirait pas en l’espèce d’une nouvelle construction érigée avec une structuration différente et destinée à une autre affectation mais uniquement d’une restauration d’une partie du mur sur l’emprise existante tout en conservant la partie inférieure dudit mur. Monsieur … insiste à cet égard sur le fait que les travaux litigieux seraient uniquement destinés à remettre le mur existant en son pristin état, lequel mur aurait dû être restauré pour des raisons de sécurité conformément aux prescriptions de l’autorisation de construire n°30/20 12, qui exigerait que le maître de l’ouvrage prenne « toutes les précautions pour assurer la stabilité de l’ouvrage et des ouvrages avoisinants ».
D’ailleurs, le demandeur estime que le bourgmestre, en autorisant la rénovation et de la transformation du bâtiment, aurait nécessairement autorisé « la restauration d’éléments vétustes, pourvu que cette restauration se fasse dans la stricte conformité vis-à-vis des plans autorisés, ce qui est le cas en l’espèce ».
Plus précisément, il s’empare d’un rapport de stabilité dressé par le bureau d’ingénieurs-conseils … daté du 16 mars 2012 et qui était joint au dossier de demande d’autorisation de bâtir, rapport dont il ressort que la moitié gauche du bâtiment nécessiterait la réalisation d’une reprise en sous-oeuvre des murs existants suivant les règles de l’art, pour en déduire que « la démolition des murs actuellement discutée était partant non seulement préconisée mais aussi imposée » par phase et en assurant à tout moment la stabilisation des murs repris par le bourgmestre au travers de l’autorisation de construire par lui accordée.
3.
Le demandeur fait encore plaider que les décisions déférées auraient violé l’article 44.02 du règlement sur les bâtisses, en ce que le bourgmestre aurait retenu que du fait de la destruction partielle du mur litigieux, le projet, dans son entièreté, ne serait plus à considérer comme une modification et transformation d’une construction existante, mais bien comme une nouvelle construction, laquelle devrait se conformer aux dispositions du règlement sur les bâtisses concernant les nouvelles constructions et non plus à celles applicables aux constructions existantes.
Le demandeur insiste particulièrement à ce sujet sur le fait que la « rénovation » du mur ne viserait aucunement à changer la configuration (emprise, dimensions, hauteur) dudit mur mais simplement à restaurer ledit mur de sorte à le remettre en son pristin état ; aussi, s’emparant d’un arrêt de la Cour administrative, il en conclut que les travaux litigieux seraient dès lors et en tout état de cause à qualifier de travaux de rénovation et de transformation, lesquels ne seraient pas soumis à une demande d’autorisation de bâtir une nouvelle construction et partant ne seraient pas soumis au respect d’un quelconque recul latéral ; en particulier, le demandeur estime ne pas être tenu de solliciter une autorisation de bâtir une nouvelle construction.
4.
Enfin, Monsieur … fait plaider que les décisions déférées devraient être annulées pour excès de pouvoir, violation du principe général de droit de bonne administration et violation du principe de proportionnalité. A ce sujet, il estime que comme l’objet d’un arrêté de fermeture de chantier serait d’éviter que l’administration communale soit mise devant le fait accompli et plus particulièrement d’éviter que des constructions réalisées illégalement puissent être poursuivies jusqu’à terme, compte tenu de la difficulté d’obtenir ultérieurement la condamnation à la remise en pristin état, et comme en l’espèce, il ne viserait, ni plus ni moins, que la remise en pristin etat du mur existant qui aurait dû être restauré pour des raisons de sécurité publique, la mesure adoptée par le bourgmestre, à savoir la fermeture de l’intégralité du chantier pour un problème d’exécution, ne serait ni une mesure proportionnée quant à son but, ni une mesure compatible au principe de bonne administration, puisqu’elle aurait pour effet d’empêcher l’exécution d’une autorisation administrative qui ne serait pas contraire aux règles d’urbanisme applicables.
Dans son mémoire en réplique, le demandeur insiste particulièrement sur le fait qu’il disposerait d’une autorisation de construire idoine et par conséquent « d’un droit acquis quant à la continuation des travaux » envisagés. Or, comme en pratique les décisions actuellement querellées auraient pour effet de retirer implicitement mais nécessairement l’autorisation de construire donnée, de sorte que le bourgmestre aux travers des deux décisions actuellement querellées aurait également « cruellement » manqué au principe de confiance légitime, lequel principe général du droit protégeant « l’administré contre les changements brusques et imprévisibles de l’administration » ainsi qu’au principe de l’intangibilité des droits acquis.
5.
Toujours dans son mémoire en réplique, le demandeur formule un nouveau moyen, tiré du fait que la fermeture immédiate du chantier aurait violé les prescriptions de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, en estimant que le bourgmestre aurait été tenu de lui permettre de faire valoir ses observations relatives à la décision envisagée respectivement de lui permettre de procéder à une demande d’autorisation tenant compte des modifications. Or, comme cette obligation n’aurait pas en l’espèce été respectée par ledit bourgmestre, la décision entreprise emportant fermeture du chantier devrait être annulée.
Le tribunal, saisi d’un recours en annulation, vérifie si les motifs sont de nature à motiver légalement la décision attaquée et contrôle si cette décision n’est pas entachée de nullité pour incompétence, excès ou détournement de pouvoir, ou pour violation de la loi ou des formes destinées à protéger des intérêts privés.
Dans ce cadre, il appartient d’abord au tribunal de vérifier la légalité extrinsèque de l’acte lui déféré, avant de se livrer, par le biais de l’examen de la légalité des motifs, au contrôle de la légalité intrinsèque.
En ce qui concerne la légalité extrinsèque de l’acte, le tribunal relève tout abord que le moyen tiré de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes constitue un moyen d’ordre privé - la procédure non contentieuse n’étant pas d’ordre public - qu’il aurait appartenu au demandeur de soulever in limine litis, à savoir, conformément à l’article 1er de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, dans la requête introductive. Il y a en effet lieu de rappeler que la partie demanderesse doit faire valoir ses moyens et formuler ses conclusions dans la requête introductive et ne peut en principe, sous peine de forclusion, faire valoir d’autres moyens après l’expiration du délai de recours, sous réserve des moyens d’ordre public qui peuvent être soulevés en tout état de cause et même le cas échéant suppléés d’office. Il est ainsi constant que la requête introductive d’instance délimite définitivement le débat et qualifie l’objet du recours, de sorte que les moyens avancés en cours d’instance doivent se limiter à développer et à préciser l’argumentation dans le cadre de l’action déjà engagée3.
Ensuite, et à titre superfétatoire, le tribunal rappelle que si un arrêté de fermeture d’un chantier est, par définition, pris à la seule initiative du bourgmestre et que l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 vise toutes les décisions prises en dehors de l’initiative de la partie concernée, peu importe si elles sont susceptibles d’avoir une influence sur la situation juridique de l’administré en question ou si elles sont susceptibles de léser un intérêt légalement protégé, le bourgmestre est toutefois dispensé de l’accomplissement de la formalité telle que prévue par l’article 9, au cas où il y a péril en la demeure, condition qui est remplie en cas de démolitions non autorisées et de travaux effectués en lieu et place des constructions démolies, et surtout de caractère irréversible attaché notamment à ces 3 Trib. adm. 28 mai 1997, n° 9448, Pas. adm. 2012, V° Procédure contentieuse, n° 647.
démolitions, ce qui peut amener le bourgmestre à recourir à la procédure de la fermeture de chantier, en estimant notamment que les travaux en cours ne bénéficient pas des autorisations légalement requises, et de faire cesser immédiatement lesdits travaux, afin d’éviter une aggravation de la situation illégale du fait de l’avancement des travaux, ce degré de l’urgence constituant le péril en la demeure4.
Il s’ensuit que le moyen afférent tiré d’une violation de l’article 9 du règlement grand-
ducal du 8 juin 1979 est en tout état de cause à rejeter.
Quant à la légalité intrinsèque des décisions déférées, et plus particulièrement de leur motivation, il y a de prime abord lieu de rappeler, au-delà des arguments et moyens échangés de part et d’autre, que le tribunal n’est pas saisi en la présente affaire d’un litige relatif à un refus d’autorisation de bâtir, mais d’une mesure de fermeture de chantier découlant de la constatation par l’autorité communale compétente de la réalisation par les demandeurs de travaux non couverts par une autorisation de construire, respectivement non autorisés par l’autorisation de bâtir délivrée, à savoir d’une décision prise à la seule initiative du bourgmestre qui, en vertu de son pouvoir de police, est en droit de fermer tout chantier contraire aux dispositions du plan d’aménagement général et du règlement sur les bâtisses de sa commune, et notamment celui qui, au cas où une autorisation communale est exigée sur base des dispositions réglementaires précitées, n’a pas été autorisé5, ou ne respecte pas les dispositions de l’autorisation délivrée, de telles décisions n’ayant pas pour objet de révoquer -
dans le sens d’une annulation ou modification d’une décision administrative avec effet pour l’avenir seulement - ou de modifier un permis de construire antérieurement délivré6, étant précisé par ailleurs que le retrait d’une autorisation de bâtir ne se conçoit qu’en conformité avec les exigences de l’article 8 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, aux termes duquel : « En dehors des cas où la loi en dispose autrement, le retrait rétroactif d´une décision ayant créé ou reconnu des droits n´est possible que pendant le délai imparti pour exercer contre cette décision un recours contentieux, ainsi que pendant le cours de la procédure contentieuse engagée contre cette décision. Le retrait d´une telle décision ne peut intervenir que pour une des causes qui auraient justifié l´annulation contentieuse de la décision »7.
Dès lors, l’examen du tribunal se limitera à la vérification de l’existence et de l’exactitude des faits matériels qui sont à la base des décisions portant, respectivement confirmant, la fermeture de chantier8.
Or, en l’espèce, force est de constater, que le bourgmestre a essentiellement motivé sa décision de procéder à une fermeture du chantier du demandeur par la constatation d’une différence entre, d’une part, les plans de construction tels qu’autorisés, et, d’autre part, la construction telle qu’entamée et, plus particulièrement par la constatation de la démolition complète non autorisée de la maison existante.
4 Par analogie trib. adm. 19 septembre 2002, n° 13933, Pas. adm. 2012, V° Procédure non contentieuse, n° 102.
5 Voir trib. adm. 23 octobre 2003, n° 15558, Pas. adm. 2012, V° Urbanisme, n° 576.
6 Trib. adm. 29 avril 1998, n° 10296, Pas. adm. 2012, V° Procédure non contentieuse, n° 15.
7 Sur la différence entre retrait et révocation, voir : H. Campill, « Conséquences de l’incompatibilité de décisions administratives définitives et de jugements définitifs des juridictions administratives des États membres avec la législation européenne », Rapport luxembourgeois, Colloque de Varsovie du 15 au 17 juin 2008, Association des Conseils d’Etat et des Juridictions Suprêmes de l’Union Européenne, consultable sous :
http://www.juradmin.eu/images/media_kit/colloquia/2008/Luxembourg.pdf.
8 Trib. adm. 7 mars 2011, n° 26869, Pas. adm. 2012, V° Urbanisme, n° 577 ; trib. adm. 10 juin 2013, n° 30589.
A cet égard, le tribunal se doit de constater une particulière mauvaise foi du demandeur, lequel tente de démontrer que les travaux de démolition litigieux auraient en fait été implicitement, voire explicitement autorisés par le bourgmestre.
Or, outre qu’à cet égard le litismandataire a fait volte-face lors de l’audience publique du 11 novembre 2013, en admettant que les travaux de démolition litigieux n’auraient été ni prévus par la demande en autorisation de bâtir, ni a fortiori autorisés, il résulte des plans soumis par le demandeur au bourgmestre, dûment approuvés par celui-ci, que les travaux projetés ne comprenaient pas la démolition des murs de la partie gauche de la maison existante. Ainsi, il résulte du plan intitulé « premier étage » que si la majorité des murs composant la partie droite de la maison existante devaient être démolis - lesdits murs destinés à être démolis y étant identifiés par un pointillé rouge défini par la légende par « démolition » - il n’en était pas des murs extérieurs de la partie gauche, destinés à être préservés.
Qui plus est, il résulte encore explicitement d’une représentation graphique intitulée « Démolition » - constituée de photographies de la maison existante identifiant les parties devant être démolies - que la partie gauche de la façade ouest de la maison devait être intégralement préservée (abstraction faite de quelques ouvertures), tout comme la partie inférieure de la façade nord.
Enfin, si le demandeur entend tirer profit du fait que ces murs, identifiés comme devant être préservés, auraient dû faire, d’après un rapport de stabilité dressé par le bureau d’ingénieurs-conseils … daté du 16 mars 2012 et joint au dossier de demande d’autorisation de bâtir, l’objet d’une reprise en sous-oeuvre des murs existants, pour en déduire que le bourgmestre aurait partant autorisé leur démolition, cette affirmation - outre de méconnaître la signification technique de la notion de reprise en sous-oeuvre, laquelle précisément présuppose le maintien de murs devant être stabilisés au moyen du remplacement, respectivement de la modification de leurs fondations - repose encore sur une citation tronquée de ce même rapport, puisque le passage afférent complet de ce rapport se lit comme suit : « Pour la moitié « gauche », la mise à niveau du nouveau projet impose la réalisation d’une reprise en sous-oeuvre des murs existants. Elle sera cependant très réduite (entre 30 et 80 cm de hauteur). Les murs existants seront donc conservés dans cette partie9. La reprise en sous-oeuvre sera à exécuter suivant les règles de l’art, à savoir par phase et en assurant à tout moment la stabilisation des murs repris ».
Il est dès lors constant en cause que les murs existants de la partie gauche du bâtiment étaient explicitement identifiés par la demande en autorisation de bâtir et, a fortiori par les plans approuvés, partant par l’autorisation de bâtir délivrée, comme devant être conservés :
leur démolition, a fortiori, n’était pas autorisée.
Les distinctions opérées à ce niveau par le demandeur entre des travaux de rénovation ou de transformation, d’une part, et de nouvelles constructions, d’autre part, ne sont à cet égard pas pertinentes face au constat que les travaux de démolition litigieux, quelle que soit la suite leur donnée, n’étaient pas autorisés. A cet égard, le tribunal relève également que l’arrêt de la Cour administrative10 tel qu’invoqué par le demandeur l’est également de manière tronquée, sinon de manière infidèle, alors qu’il ne s’agissait pas à cet égard comme en l’espèce d’une construction intégralement démolie, mais d’un immeuble - un garage - dont 9 Souligné par le tribunal.
10 Cour adm. 22 octobre 2012, n° 30360C.
des parties importantes avaient été conservées. Aussi, l’appréciation de la Cour administrative dans ce cas d’espèce, s’étendant à un immeuble entier, pris en sa globalité, ne saurait être appliquée comme tente de le faire le demandeur à deux pans de murs d’un immeuble, dont le demandeur tente de faire qualifier la reconstruction, nonobstant leur démolition intégrale antérieure, comme constituant une simple rénovation.
Ce premier constat entraîne une première conclusion, à savoir que l’argumentation du demandeur basée sur un prétendu droit acquis et sur sa violation, sinon sur son retrait, respectivement sur une violation du principe de légitime confiance, est à rejeter en son intégralité, un administré ne pouvant en effet prétendre au respect d’un droit acquis que si, au-
delà de ses expectatives, justifiées ou non, l’autorité administrative a créé à son profit une situation administrative acquise et réellement reconnu ou créé un droit subjectif dans son chef.
Ce n’est qu’à cette condition que peut naître dans le chef d’un administré la confiance légitime que l’administration respectera la situation par elle créée, les deux notions de droits acquis et de légitime confiance étant voisines11.
Il en est de même des moyens du demandeur tiré d’une méconnaissance de l’article 73.2 du règlement sur les bâtisses par le bourgmestre et d’une erreur manifeste d’appréciation dans le chef de celui-ci.
L’arrêté de fermeture de chantier étant motivé par le fait que les travaux entrepris ne seraient pas conformes au projet tel qu’autorisé, le tribunal procède à l’analyse de ces travaux tels que documentés par une photographie versée par l’administration communale aux débats.
Or, il résulte de cette photographie que le demandeur a fait procéder à la démolition intégrale de la bâtisse originale ayant existé sur sa propriété et partant, par définition, également aux murs destinés suivant l’autorisation à être préservés : c’est dès lors à bon droit que le bourgmestre a décidé de fermer le chantier au vu du non-respect par le demandeur des plans tels qu’autorisés et faisant dès lors partie de l’autorisation de construire, l’absence d’autorisation pour les travaux tels qu’effectivement réalisés suffisant à justifier cette mesure, sans que le bourgmestre - et partant le juge administratif - ait à rechercher si les travaux étaient conformes ou non aux dispositions d’urbanisme applicables12.
En tout état de cause, la question du sort ultérieur de ces travaux, respectivement du projet immobilier pris en sa globalité, est étranger à la question de l’arrêté de fermeture et de sa confirmation, basés comme retenu ci-avant la non conformité des travaux effectivement réalisés aux travaux tels qu’autorisés, de sorte que le moyen tiré d’une violation alléguée de l’article 44.02 du règlement sur les bâtisses est à rejeter pour ne pas être pertinent.
De même, les raisons ayant présidé au non-respect par le demandeur de l’autorisation telle que délivrée initialement ne sont pas pertinentes en l’espèce, encore que le tribunal doive à cet égard partager les doutes mis en avant par l’administration communale quant au fait que l’instabilité alléguée des murs démolis illégalement n’ait pas pu être détectée antérieurement par le bureau d’ingénieur-conseil chargé de l’étude de stabilité de la bâtisses existante, les soupçons mis à cet égard en avant par l’administration communale selon lesquels le demandeur aurait opté en cours de route pour la solution de facilité beaucoup moins onéreuse consistant à recourir tout simplement à une démolition intégrale plutôt que 11 Trib. adm. 25 janvier 2012, n° 27695.
12 Voir CE fr. 14 décembre 1981, SARL Immobilière des facultés, Lebon, p.977, ainsi que trib. adm. 7 mars 2011, n° 26869, Pas. adm. 2012, V° Urbanisme, n° 577.
d’investir dans les mesures de stabilisation requises n’étant pas totalement dépourvus de pertinence.
Il n’appert pas non plus que les décisions du bourgmestre manquent manifestement de proportion, la décision de fermeture initiale, telle que confirmée par la suite, prise en l’espèce étant par essence provisoire en attendant la régularisation éventuelle par le demandeur de sa situation, à savoir en attendant l’introduction par celui-ci d’une demande en obtention d’une autorisation tenant compte des changements ci-avant relevés.
Le tribunal ne saurait en particulier partager le cynisme du demandeur consistant à faire plaider que les travaux effectués - illégalement - par lui seraient uniquement destinés à remettre le mur existant en son pristin état, de sorte en fait à rencontrer le but ultime d’un arrêté de fermeture, pour en déduire que comme l’objet de l’arrêté de fermeture de chantier serait d’éviter que l’administration communale soit mise devant un fait accompli difficilement réparable, l’arrêté de fermeture de chantier déféré ne permettrait pas de poursuivre l’objectif qu’il est sensé avoir.
Il est un fait qu’un arrêté de fermeture de chantier a en principe pour but d’éviter que des constructions réalisées illégalement puissent être poursuivies jusqu’à terme, et notamment compte tenu des difficultés éventuelles d’obtenir la condamnation ultérieure à la remise en pristin état. Toutefois, la situation soumise en l’espèce au tribunal est sensiblement différente, puisqu’il ne s’agissait pas de travaux de construction exécutés illégalement, mais de travaux de démolition, réalisés par nature beaucoup plus rapidement que des travaux de construction, lesquels peuvent être plus aisément stoppés avant leur achèvement. Aussi, en l’espèce l’arrêté de fermeture du chantier imposé au vu des travaux de démolition réalisés illégalement n’a pas tant pour objectif d’éviter que l’autorité ne soit mise devant un fait accompli difficilement réparable, puisque qu’en l’espèce le demandeur avait d’ores et déjà créé un fait accompli matériellement irréparable, les murs d’origine ne pouvant plus être remis en pristin état, mais de stopper l’aggravation de la situation illégale, portant atteinte à l’ordre public, respectivement de limiter pareille atteinte, en empêchant le demandeur de procéder, au-delà des travaux de démolition proprement dits, à l’édification de nouveaux murs non autorisés.
D’ailleurs, en prenant l’arrêté de fermeture actuellement critiqué, le bourgmestre a agi conformément à l’article 67 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988, qui lui impose de veiller à l’exécution des lois et règlements de police, de sorte que face à une exécution non conforme d’un permis de construire et, plus particulièrement, en l’absence d’autorisation couvrant des travaux effectivement réalisés, la fermeture du chantier s’analyse en une action s’imposant purement et simplement au bourgmestre chargé de vérifier et de garantir l’exécution des lois et règlements de police13.
Aussi, il ne saurait être soutenu comme en l’espèce que comme le demandeur, en se hâtant de procéder à des démolitions illégales, mettant ainsi définitivement le bourgmestre devant le fait accompli, ne saurait plus qu’être autorisé à une remise en pristin état, puisque « la seule possibilité de redresser l’irrégularité commise est de reconstruire le mur sur l’emprise existante », l’arrêté de fermeture serait disproportionné quant à son but, alors que suivre cette argumentation reviendrait en fait à encourager les contrevenants à créer le plus rapidement un fait accompli, de sorte non seulement à éviter tout arrêté de fermeture, mais 13 Trib. adm (prés.) 17 octobre 2013, n° 33449.
encore de contraindre le bourgmestre à autoriser - au titre de remise en pristin état - les travaux effectués en toute illégalité.
Il résulte partant des développements qui précèdent que c’est à bon droit que le bourgmestre a, au travers des deux décisions déférées, arrêté le chantier de construction du demandeur, respectivement maintenu ledit arrêt de chantier.
Le tribunal tient cependant à souligner que cette conclusion, en ce qu’elle est limitée à la question de la légalité et du bien-fondé de la décision de fermeture de chantier, ne signifie cependant pas ipso facto une confirmation des moyens avancés par le bourgmestre relatifs à la violation alléguée des dispositions du règlement sur les bâtisses par les travaux entrepris sans autorisation, ni une confirmation du sort réservé aux travaux sinon du sort annoncé des plans modifiés par le demandeur ; en effet, la conclusion arrêtée ci-avant par le tribunal repose strictement sur le constat d’une différence entre les plans tels qu’autorisés et la construction telle qu’entamée par le demandeur, indépendamment de la qualification à apporter à la situation actuelle, dont le tribunal n’est pas saisi14.
Il se dégage partant de l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours formé par le demandeur est à rejeter comme n’étant pas fondé.
Le demandeur réclame encore l’allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de 2.000 euros, demande qui, au vu de l’issue du litige, est à rejeter.
L’administration communale de son côté réclame également l’allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de 1.000 euros en insistant sur la mauvaise foi du demandeur.
Au vu des circonstances particulières du présent litige et notamment en raison de son issue, du fait que le demandeur a succombé pour l’intégralité de ses moyens, que l’administration communale a été obligée de se défendre en justice sous l’assistance d’un avocat face à un demandeur qui finalement a admis avoir procédé à des travaux de démolition non autorisés, et finalement de l’attitude générale de ce demandeur, il serait inéquitable de laisser à charge de l’administration communale, et au-delà de la communauté, l’intégralité des frais et honoraires non compris dans les dépens.
Compte tenu des éléments d’appréciation en possession du tribunal, des devoirs et degré de difficulté de l’affaire ainsi que du montant réclamé, et au vu de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, il y a lieu d’évaluer ex æquo et bono l’indemnité à allouer à l’administration communale à un montant de 1.000 euros.
14 Toutefois, sur la question de la distinction entre rénovation et reconstruction majeure d’un immeuble suite à sa démolition voir trib. adm. 17 décembre 2008, n° 24167, confirmé par Cour adm. 19 mai 2009, n° 25314C ; trib.
adm. 11 janvier 2010, n° 25445 ; trib. adm. 29 novembre 2010, n° 26595 ; trib. adm. 11 janvier 2012, n° 27136, et par analogie trib. adm. 17 décembre 2008, n° 24167, confirmé par Cour adm. 19 mai 2009, n° 25314C, Pas. adm. 2012, V° Urbanisme, n° 282, ainsi que trib. adm. 3 mai 2010, n° 25841 www.ja.etat.lu Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement, reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond, le déclare non justifié, partant en déboute ;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure formulée par Monsieur … ;
le condamne en revanche à payer à un montant de 1.000 euros à l’administration communale de Steinfort à titre d’indemnité de procédure ;
condamne encore le demandeur aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 18 novembre 2013 par :
Marc Sünnen, premier vice-président, Thessy Kuborn, premier juge, Alexandra Castegnaro, juge, en présence du greffier en chef Arny Schmit.
s. Schmit s. Sünnen 12
