Tribunal administratif N° 31302 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 17 août 2012 2e chambre Audience publique du 30 septembre 2013 Recours formé par la société à responsabilité limitée ..AAA.., contre une décision du ministre délégué au Développement durable et aux Infrastructures en présence de la société anonyme ..BBB.., de Madame ..CCC.., et de l’administration communale de ..DDD.., en matière d’établissement classés
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 31302 du rôle et déposée le 17 août 2012 au greffe du tribunal administratif par Maître Anne-Marie Schmit, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l'Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société à responsabilité limitée ..AAA.., établie et ayant son siège social à ….., représentée par son gérant actuellement en fonction, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro …., tendant à la réformation, sinon à l’annulation d’un arrêté du ministre délégué au Développement durable et aux Infrastructures du 29 juin 2012, référencé sous le numéro …, lui ordonnant de faire établir une étude analytique en vue de la détection et de la qualification d’une pollution éventuelle du sol, du sous-sol, des eaux souterraines et des constructions d’un établissement (un atelier de constructions métalliques) ayant été exploité à ..DDD.., …… ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Guy Engel, demeurant à Luxembourg, du 30 août 2012, portant respectivement signification de la requête introductive d’instance à 1.) Madame ..CCC., prise en sa qualité de liquidatrice de la société ..EEE.., inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro …., demeurant à ….. 2.) la société anonyme ..BBB.. S.A, établie et ayant son siège social à ……., représentée par son conseil d’administration actuellement en fonctions, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro …… et 3.) l’administration communale de ..DDD.., établie à ……. ;
Vu l’ordonnance du président du tribunal administratif du 17 septembre 2012, inscrite sous le numéro …. du rôle, ayant déclaré non justifié une demande tendant à l’institution d’une mesure provisoire dans le cadre de l’arrêté du ministre délégué au Développement durable et aux Infrastructures, précité, du 29 juin 2012, référencé sous le numéro 1/12/0296 ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 31 octobre 2012 par Maître Albert Rodesch, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l'Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame ..CCC.., prise en sa qualité de liquidatrice de la société ..EEE.., lequel mémoire en a été notifié le 30 octobre 2012 aux mandataires de la société à responsabilité limitée ..AAA.., de l’administration communale de ..DDD.. et de la société anonyme ..BBB.. S.A. ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 14 décembre 2012 par Maître Alain Rukavina, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l'Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société ..BBB.. S.A., lequel mémoire en a été notifié par acte d’avocat à avocat en date du 13 décembre 2012 aux mandataires de la société à responsabilité limitée ..AAA.., de Madame ..CCC.. et de l’administration communale de ..DDD.. ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 14 décembre 2012 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 11 janvier 2013 par Maître Anne-Marie Schmit, au nom de la société ..AAA.. lequel mémoire en a été notifié en date du même jour aux mandataires de la société anonyme ..BBB.. S.A., de Madame ..CCC.. ainsi que de l’administration communale de ..DDD.. ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 15 janvier 2013 par Maître Albert Rodesch, au nom de Madame ..CCC.., lequel mémoire en a été notifié en date du même jour aux mandataires de la société à responsabilité limitée ..AAA.., de l’administration communale de ..DDD.. et de la société anonyme ..BBB..
S.A. ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 8 février 2013 ;
Vu le mémoire intitulé « mémoire en réponse », déposé au greffe du tribunal administratif le 5 mars 2013 par Maître Gilles Scripnitschenko, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l'Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de ..DDD.., lequel mémoire en a été notifié en date du 4 mars 2013 aux mandataires de la société à responsabilité limitée ….., de Madame ..CCC.. et de la société anonyme ..BBB..
S.A. ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions critiquées ;
Entendu le juge rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Jérôme Guillot en remplacement de Maître Anne-Marie Schmit, Maître Matthias Lindauer en remplacement de Maître Albert Rodesch, Maître Jackie Mores en remplacement de Maître Alain Rukavina et Madame le délégué du gouvernement Claudine Konsbruck en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 16 septembre 2013.
Par arrêté du 29 juin 2012, référencé sous le numéro 1/12/0296, le ministre délégué au Développement durable et aux Infrastructures, ci-après dénommé le « ministre », ordonna à la société à responsabilité limitée ..AAA.., ci-après dénommée la « société ..AAA.. », de faire établir une étude analytique en vue de la détection et de la quantification d’une éventuelle pollution du sol, du sous-sol, des eaux souterraines et des constructions d’un établissement (un atelier de constructions métalliques) ayant été exploité par elle à ..DDD.., ……. L’arrêté ministériel en question est de la teneur suivante :
« Vu l'arrêté ministériel n° ….. délivré par le Ministre de l'Environnement en date du 7 juillet 1999, autorisant la …… d'exploiter à ..DDD.., …., un atelier de constructions métalliques;
Vu la visite des lieux effectuée le 28 juin 2012 par un agent de l'Administration de l'environnement; visite lors de laquelle il a été constaté que les machines de travail de l'établissement précité ont été enlevées et qu'aucune activité en relation avec l'établissement en question n'a lieu sur le site;
Vu la loi modifiée du 10 juin 1999 relative aux établissements classés;
Vu le règlement grand-ducal modifié du 16 juillet 1999 portant nomenclature et classification des établissements classés;
Vu la loi du 25 novembre 2005 concernant l'accès du public à l'information en matière d'environnement;
Considérant que selon la publication au Mémorial C-…. du …., la société ..EEE..
se trouve liquidée et a cessé d'exister;
Considérant que la société ..AAA.. s.à r.l. a racheté les fonds de commerce de la société ..EEE.. englobant l'activité de la société avec les machines, reprise des contrats de travail du personnel, le carnet de commandes et d'offres, la clientèle, le nom, le stock et le parc roulant; précisions fournies par la société ..AAA.. s.à rl. dans le cadre du dossier n° ….. déposé en vertu de la loi modifiée du 10 juin 1999 relative aux établissements classés et sollicitant une autorisation pour le déménagement de l'activité à une autre adresse;
Considérant que le siège social de la société ..AAA.. s.à r.l. a été transféré en 2007 de ….. ..DDD.., … à ……, . (Mémorial C-N°…du ….);
Considérant que la cessation d'activité de rétablissement autorisé par l'arrêté ministériel n° ….. n'a pas été déclarée par l'exploitant à l'autorité destinataire en matière de demande d'autorisation suivant la classification de l'établissement conformément aux dispositions du point 8 de l'article 13 de la loi modifiée du 10 juin 1999 relative aux établissements classés;
Considérant que conformément aux dispositions de l'article 13, point 8, de la loi modifiée du 10 juin 1999 relative aux établissements classés, il y a lieu de fixer des conditions en vue de la sauvegarde et de la restauration du site, y compris la décontamination, l'assainissement et, le cas échéant, la remise en état et toutes les mesures jugées nécessaires pour la protection des intérêts visés à l'article 1er de la loi susmentionnée; que ces dispositions s'appliquent même lorsque la cessation d'activité n'est pas déclarée alors qu'elle est constatée par l'autorité compétente;
Considérant que le site figure dans le cadastre des sites potentiellement pollués;
Considérant que la société ..BBB.. S.A. projette de procéder à la démolition des immeubles situés à ..DDD.., ….;
ARRÊTE:
Article 1er:
1) Dans un délai de trois (3) mois à compter de la date du présent arrêté, la société ..AAA.. s.à r.l. doit faire établir une étude analytique en vue de la détection et de la quantification d'une pollution éventuelle du sol, du sous-sol, des eaux souterraines et des constructions de l'établissement concerné par la cessation d'activité.
Cette étude doit être établie par un organisme agréé dans le domaine de compétence E5 : « Études d'impact dans le domaine de la protection du sol, sous-sol et/ou eaux-souterraines » en vertu de la loi du 21 avril 1993 relative à l'agrément de personnes physiques ou morales privées ou publiques autres que l'Etat, pour l'accomplissement de tâches techniques d'étude et de vérification dans le domaine de l'environnement.
L'étude a comme objectif de faire connaître une estimation des volumes pollués, de leur localisation et de leur sensibilité en fonction de la configuration géologique et hydrogéologique ainsi que de l'utilisation actuelle et/ou future du site en question et de son voisinage immédiat.
En principe, il y a lieu de procéder par forages carottés sauf justification d'une autre méthode de reconnaissance. Dans le cas où les eaux souterraines sont atteintes, un de ces forages doit être équipé en piézomètre.
L'étude en question doit se baser sur une étude historique et documentaire à élaborer préalablement par l'organisme agréé précité. Cette démarche vise à localiser les lieux potentiellement pollués, pour adapter une stratégie d'échantillonnage permettant une caractérisation de ces zones. L'étude documentaire doit se baser, entre autres, sur les archives de l'exploitant et ceux des administrations concernées.
Les informations à rechercher concernent les activités (installations, procédés, produits, …), les pratiques de gestion environnementale (rejets, déchets, …) ainsi que les accidents ou incidents (incendies, explosions, chargement/déchargement, …) ayant eu lieu sur le site concerné.
La reconstitution de l'histoire du site doit être menée en tenant compte des évolutions dans le temps (usages et activités du site et de ses environs, limites de propriétés).
2) Un rapport y relatif doit être dressé par l'organisme agréé. Ce rapport doit contenir au moins les renseignements suivants:
le(s) nom(s) et adresse(s) de l'organisme chargé de l'étude et/ou des analyses;
l'objet des travaux effectués par l'organisme agréé;
la localisation précise du site;
l'étude historique et documentaire sur le site;
une description détaillée du site mentionnant notamment son utilisation actuelle et son utilisation future;
une description sommaire de l'environnement humain et naturel dans lequel le site s'inscrit;
une présentation du programme .de reconnaissance avec, le cas échéant, justification des emplacements des sondages;
une description détaillée de la géologie et de l'hydrologie du site et, le cas échéant, des terrains avoisinants;
le cas échéant, une description de la situation des eaux de surfaces sur et dans les alentours immédiats du site;
une description de l'échantillonnage réalisé;
une présentation des moyens analytiques mis en œuvre;
une présentation des résultats d'analyses:
* sur le sol et le sous-sol (y compris, le cas échéant, sur les lixiviats);
* sur les eaux souterraines;
* le cas échéant, sur d'autres produits ou substances soumises à une analyse;
une description de la (des) pollution(s);
une interprétation des données;
une délimitation des zones contaminées et une estimation des quantités des masses polluées;
une évaluation du degré de contamination en tenant compte des concentrations déterminées et de l'impact possible de la contamination sur l'environnement humain et naturel;
une (des) proposition(s) et évaluation(s) de méthodes/procédés d'assainissement et/ou de protection appropriés à la nature des contaminations et à la configuration du site ainsi qu'à sa vocation future.
En outre, tous les plans qui ont servi dans le cadre du programme analytique ainsi que tous les autres documents pertinents sont à joindre en annexe.
3) L'évaluation des résultats d'analyse ainsi que la détermination des mesures requises pour concrétiser les objectifs d'assainissement et/ou de protection devra se faire.
par référence aux valeurs guides de la version la plus récente du document «Altablagerungen und Altstandorte Merkblatt Alex 02» émis par le «Landesamt für Umweltschutz und Gewerbeaufsicht» du Land de Rhénanie-Palatinat (D).
4) Dans un délai de six (6) mois à compter de la date du présent arrêté, la société ..AAA.. s.à r.l., doit présenter à l'Administration de l'environnement un plan de travail (en triple exemplaire) relatif à la remise en état du site de l'établissement concerné par la cessation d'activité.
En tout cas le plan de travail devra comporter les renseignements suivants concernant:
la durée des travaux de remise en état du site (sous forme d'un échéancier);
les travaux prévus et/ou requis en relation avec la remise en état du site (description précise et détaillée) a) travaux de démolition, de démontage, d'enlèvement de dépôts de matières premières et autres, de nettoyage, de terrassement, …;) (énumération précise des éléments à démolir ou démonter et de ceux qui seront maintenus);
b) travaux de dépollution (le cas échéant);
les mesures projetées en matière d'esthétique du site;
les procédés et les engins/équipements spécifiques dont la mise en oeuvre est projetée sur le site en relation avec les travaux susmentionnés (le cas échéant);
les mesures prévues en vue de limiter l'impact des travaux susmentionnés sur l'environnement au strict, minimum (lutte contre le bruit, protection de l'air, du sol et du sous-sol ainsi que des eaux);
les quantités de déchets résultant des travaux susmentionnés (estimation par type de déchet);
les mesures de protection prévues en relation avec le stockage intermédiaire des divers types de déchets sur le site;
le (les) lieu(x) d'élimination, de valorisation et, le cas échéant, de traitement, vers lequel (lesquels) les déchets seront évacués (par type de déchet, y inclus les matières inertes).
Les pièces suivantes sont à joindre au plan de travail:
- un exemplaire du rapport d'expertise prémentionné;
- une prise de position du bénéficiaire du présent arrêté, par rapport aux conclusions et recommandations formulées par l'organisme agréé dans le cadre du rapport d'expertise prémentionné;
- un extrait récent du plan cadastral comprenant les parcelles ou parties de parcelles situées dans un rayon de 200 mètres des limites de l'établissement - un plan de situation à l'échelle 1/500 ou plus précise. Ce plan doit être accompagné d'une légende explicite. Sur ce plan sont à indiquer l'emplacement exacte:
-
des bâtiments, installations, équipements, dépôts, etc. à démolir, démonter et/ou à enlever;
-
des bâtiments, installations, équipements, dépôts, etc. qui seront maintenus; la (les) voie(s) d'accès au chantier;
-
la (les) voie(s) de circulation sur le chantier;
-
les installations de chantier telles que p. ex. les dépôts d'hydrocarbures, les installations sanitaires, les bureaux (conteneurs), les dépôts destinés au stockage intermédiaire de matières inertes, l'aire de ravitaillement pour engins de chantier, le(s) bassin(s) de décantation, l'emplacement de l'installation de nettoyage de pneus, etc.;
-
la (les) zone(s) de chargement des camions (le cas échéant pendant les différentes phases);
- le cas échéant, la disposition du (des) mur(s) antibruit;
-
le cas échéant, les zones dans lesquelles il sera procédé à l'abattage de palplanches ou à l'enfoncement de pieux;
Au cas où le rapport d'expertise prémentionné fait ressortir qu'un assainissement du sol, sous-sol, des eaux et/ou des constructions s'impose, un plan d'assainissement est à joindre au plan de travail. Le plan d'assainissement doit se baser sur les conclusions et recommandations du rapport d'expertise précité, et doit comporter notamment des renseignements concernant:
les méthodes et procédés ainsi que les installations, engins et équipements spécifiques dont la mise en oeuvre est projetée sur le site en relation avec les travaux d'assainissement (description précise, le cas échéant, par zone d'assainissement);
le cas échéant, les résultats des essais préliminaires qui ont permis de définir les méthodes et procédés qui seront mis en oeuvre;
la description de l'impact et les mesures prévues en vue de limiter l'impact des travaux d’assainissement sur l'environnement humain et naturel au strict minimum (lutte contre le bruit et les odeurs, protection de l'air, du sol et du sous-sol ainsi que des eaux);
la surveillance des travaux d'assainissement;
la certification de la réussite de l'assainissement;
les quantités estimées de déchets résultant des travaux d'assainissement (estimation par type de déchet) p. ex. matières inertes contaminées, déchets de bois contaminé, déchets d'amiante etc.;
la gestion des déchets en général et notamment celles des matières inertes non contaminées et/ou contaminées;
les mesures prévues pour assurer le tri des matières inertes non contaminées et contaminées (p. ex. surveillance par un organisme agréé);
les mesures de protection prévues en relation avec le stockage intermédiaire de déchets sur le site, dont notamment le stockage de matières inertes contaminées;
le (les) lieu(x) d'élimination, de valorisation et, le cas échéant, de traitement, vers lequel (lesquels) les déchets seront évacués (par type de déchet, y inclus les matières inertes).
Dans ce cas, le plan de situation prémentionné doit également être complété par les renseignements suivants:
+ l'emplacement des zones contaminées;
+ l'emplacement des points de contrôle des eaux souterraines;
+ l'emplacement des cours d'eau, des puits et ou sources captés dans le voisinage immédiat (le cas échéant);
+ l'emplacement des installations et équipements de traitement de matières contaminées sur le site (le cas échéant);
+ l'emplacement des dépôts destinés au stockage intermédiaire de déchets et notamment de matières inertes contaminées et non contaminées sur le site.
Article 2: Les travaux de remise en état du site (travaux de démolition, de démontage, d'assainissement, etc.) ne peuvent être entamés que sur base d'un arrêté séparé du Ministre ayant l'environnement dans ses attributions qui sera délivré en tenant compte des résultats de l'étude analytique mentionnée à l'article 1er, sous 1 et des renseignements contenus dans le plan de travail mentionné à l'article 1er, sous 4.
Article 3: Tous travaux de démolition et de construction sur le site de l'établissement faisant objet du présent arrêté ne peuvent être entamés, qu'après la réalisation des mesures et/ou travaux imposés, en relation avec la remise en état du site, dans le cadre de l'arrêté séparé mentionné à l'article 2 ci-avant.
Article 4: Le présent arrêté est transmis en original à la société ..AAA.. s.à r.l., …….., pour lui servir de titre, et en copie:
Madame ..CCC.., liquidateur de la société ..EEE.., ….., pour information;
à la société ..BBB.. S.A., …….., pour information;
à l'administration communale de ..DDD.. aux fins déterminées par l'article 16 de la loi modifiée du 10 juin 1999.
Article 5: Contre la présente décision, un recours en réformation peut être interjeté auprès du Tribunal Administratif statuant comme juge du fond. Ce recours doit être introduit sous peine de déchéance dans un délai de 40 jours à partir de la notification de la présente décision par requête signée d'un avocat à la Cour.
(…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 17 août 2012, inscrite sous le numéro 31302 du rôle, la société ..AAA.. a fait introduire un recours tendant à la réformation sinon à l’annulation du susdit arrêté ministériel du 29 juin 2012, référencé sous le numéro ……… A l’audience publique, le tribunal a soulevé la question de la recevabilité du mémoire intitulé « mémoire en réponse » déposé au greffe du tribunal administratif le 5 mars 2013 par l’administration communale de ..DDD… A cet égard le mandataire de l’administration communale de ..DDD.. a renvoyé aux explications figurant dans ledit mémoire, ainsi que dans un de ses courriers déposé au greffe du tribunal administratif le 11 mars 2013. Il a précisé que si dans un premier temps sa mandante avait cru ne pas s’être vu signifier le recours sous examen, elle ne contestait désormais plus ladite signification au vu de l’exploit de l’huissier de justice …….. du 30 août 2012.
Aux termes de l’article 5 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, désignée ci-après par « la loi du 21 juin 1999 » : « (1) Sans préjudice de la faculté, pour l’Etat, de se faire représenter par un délégué, le défendeur et le tiers intéressé sont tenus de constituer avocat et de fournir leur réponse dans le délai de trois mois à dater de la signification de la requête introductive. (…) ».
Force est en l’espèce au tribunal de constater qu’il ressort de l’exploit de l’huissier de justice ……. précité que le recours sous examen a été signifié en date du 30 août 2012 à l’administration communale de ..DDD.. et plus précisément qu’une copie de l’exploit avait été remise sous enveloppe fermée au secrétaire communal. Il s’ensuit que le mémoire en réponse déposé le 5 mars 2013 au greffe du tribunal administratif par l’administration communale de ..DDD.. a été déposé en dehors du délai précité de trois mois fixé par l’article 5 de la loi du 21 juin 1999, de sorte qu’il est à écarter des débats.
Le tribunal étant compétent par application de l’article 19 de la loi modifiée du 10 juin 1999 relative aux établissements classés, désignée ci-après par « la loi du 10 juin 1999 », pour statuer en tant que juge du fond en la présente matière, un recours en réformation a utilement pu être introduit à l’encontre de la décision ministérielle déférée.
Le recours en réformation ayant été introduit dans les formes et délai de la loi, il est recevable.
Il n’y a partant pas lieu de statuer sur le recours en annulation, introduit à titre subsidiaire.
Madame ..CCC.., prise en sa qualité de liquidatrice de la société anonyme ..EEE..
en liquidation, à laquelle la requête introductive d’instance a été signifiée par la société demanderesse par exploit d’huissier de justice en date du 30 août 2012, estime que cette mise en intervention devrait être déclarée « irrecevable », aux motifs que suivant contrat de cession de fonds de commerce signé le 25 février 2004 entre la société anonyme ..EEE.. et la société à responsabilité limitée ..FFF.. ,la société demanderesse, anciennement dénommée la société à responsabilité limitée ..FFF…, aurait repris son activité, à savoir un atelier de serrurerie et de construction métalliques, exploité à ..DDD.., ….. Elle fait valoir qu’entre la date du 1er avril 2004 et celle du 1er avril 2007, seule la société demanderesse aurait exploité une activité sur le site précité à ..DDD.. et que seul le dernier exploitant pourrait être concerné par la décision déférée. En guise de conclusion, Madame ..CCC.. demande sa mise hors cause.
La société ..AAA.. rétorque que si Madame ..CCC.. était à considérer comme tiers au présent litige, il n’en resterait pas moins que la situation de droit et de fait sur le site d’exploitation à ..DDD.., concerné en l’espèce, trouverait son origine dans les activités de la société anonyme ..EEE.. en liquidation.
Quant à la mise en intervention, la loi du 21 juin 1999 se limite à imposer dans son article 4 que le requérant est obligé de signifier sa requête à la partie défenderesse et aux tiers intéressés. Toutefois, la mise en intervention d’une partie tierce intéressée s’impose chaque fois qu’elle est raisonnablement réalisable, en ce qu’elle tend par essence à éviter une procédure de tierce opposition. C’est le caractère préventif de la mise en intervention qui en justifie sa mise en place à l’encontre des parties tierces intéressées1.
En l’espèce, la demande de mise hors cause de Madame ..CCC.., prise en sa qualité de liquidatrice de la société anonyme ..EEE.., est à rejeter, étant donné qu’elle est à considérer comme un tiers intéressé au sens de l’article 4, paragraphe (1) de la loi du 21 juin 1999. En effet, même si la société anonyme ..EEE.. en liquidation, n’est pas le destinataire de la décision déférée, la solution du présent litige pourrait avoir des incidences à son égard, dans la mesure où elle exploitait une entreprise de serrurerie métallique sur le site concerné à ..DDD.. avant la reprise par la société demanderesse de ses activités pour les poursuivre sur le même site. En tant que prédécesseur de la société demanderesse, elle est partant directement intéressée par la question d’une éventuelle pollution du site et le cas échéant de l’assainissement du site2. D’ailleurs, l’arrêté ministériel déféré lui a été notifié pour information.
L’examen de la légalité externe d’une décision administrative devant précéder celle de la légalité interne de la décision, il appartient en premier lieu au tribunal d’analyser le moyen de la société demanderesse tiré d’une violation de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, désigné ci-après par « le règlement grand-ducal du 8 juin 1979 », prévoyant pour l’administration l’obligation d’informer la 1 en ce sens : Cour adm. 1er février 2007, n° 21572C et 21712C du rôle, Pas.adm. 2012, V° Procédure contentieuse, n° 418 et Encyclopédie Dalloz, Contentieux administratif, V° Intervention, n° 87 et s.
2 voir dans le même sens : trib adm 6 novembre 2003, n° 14952 du rôle, Pas.adm. 2012, V° Procédure contentieuse n° 333 partie intéressée de son intention de révoquer ou de modifier d´office pour l´avenir une décision ayant créé ou reconnu des droits, soit, de prendre une décision en dehors d´une initiative de la partie concernée.
A ce titre, la société demanderesse explique en premier lieu quant aux faits qu’elle aurait sous sa dénomination de l’époque, à savoir ..FFF.. S.àr.l., acheté en date du 25 février 2004 le fonds de commerce de la société anonyme ..EEE.., établie à ……. Ainsi, elle aurait exploité depuis le 1er avril 2004 un atelier de menuiserie en aluminium et de serrurerie sans installation de métallisation sur le site sis à ….. Elle explique encore que les terrains sur lesquels était située son exploitation auraient appartenu à une société anonyme ..BBB.. S.A., qui aurait acquis lesdits fonds en date du 24 mars 2004 de la part de Monsieur …… Enfin, elle relate qu’en date du 1er avril 2007, elle aurait quitté le site à ..DDD.. pour transférer son exploitation à …..
A l’appui de son moyen relatif à la violation de l’article 9 du règlement grand-
ducal du 8 juin 1979 la demanderesse fait valoir qu’en l’espèce, le ministre lui aurait adressé « manu militari » une demande d’expertise, le lendemain d’une visite des lieux effectuée par un agent de l’administration de l’Environnement sur son ancien site d’exploitation à ..DDD… Elle estime que le ministre n’aurait ainsi pas respecté ses droits de la défense et lui aurait enlevé son droit de participer à l’élaboration de la décision administrative, au sens de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979. Elle conclut partant à l’annulation de la décision déférée pour non respect d’une formalité substantielle dans le cadre de son élaboration.
Madame ..CCC.., prise en sa qualité de liquidatrice de la société anonyme ..EEE.., préqualifiée, se rallie dans son mémoire en réponse à l’argumentation de la société ..AAA… Le délégué du gouvernement, rétorque que la loi du 1er décembre 1978 réglant la procédure administrative non contentieuse et le règlement grand-ducal du 8 juin 1979 auraient une vocation subsidiaire à s'appliquer aux décisions pour lesquelles aucun texte particulier n'organise une procédure spéciale. La loi modifiée du 10 juin 1999 relative aux établissements classées, constituerait, de par son objet et quant au volet sous examen une loi spéciale postérieure à celle du 1er décembre 1978, en ce qu'elle réglementerait d'une manière générale les établissements classés, tant au niveau procédural qu'au fond, de manière à traduire la volonté la plus récente du législateur notamment au regard de procédure administrative non contentieuse. La décision déférée constituerait une première étape nécessaire suite à la constatation de cessation d'activités, dans le cadre de la remise en état du site. L'article 13.8 de la loi du 10 juin 1999 ne prévoirait pas l'obligation pour l'administration de communiquer son intention de prendre un arrêté de remise en état. En effet, conformément aux alinéas 2 et 3 de l'article 13.8 de la loi modifiée du 10 juin 1999, le ministre serait obligé de prendre pareil arrêté dans les soixante jours de la constatation de cessation d'activité.
Le délégué du gouvernement conclut que les dispositions d'ordre général ayant trait à la procédure administrative non contentieuse ne pourraient pas être invoquées pour suppléer les dispositions de la loi du 10 juin 1999 laquelle serait à considérer comme une loi spéciale et partant dérogatoire à l'article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979.
A titre subsidiaire, le délégué du gouvernement estime que le péril en la demeure devrait justifier la non application de l'article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979.
Ainsi, l'autorité qui se propose de prendre une décision en dehors d'une initiative de la partie concernée, ne devrait pas informer la partie concernée de son intention d’agir en cas de péril en la demeure. Dans le cas d'espèce le péril se serait matérialisé par la demande de démolition et de construction introduite par la société anonyme ..BBB… La société anonyme ..BBB… se rapporte à prudence de justice quant au moyen soulevé par la société ..AAA… Aux termes de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 :
« Sauf s´il y a péril en la demeure, l´autorité qui se propose de révoquer ou de modifier d´office pour l´avenir une décision ayant créé ou reconnu des droits à une partie, ou qui se propose de prendre une décision en dehors d´une initiative de la partie concernée, doit informer de son intention la partie concernée en lui communiquant les éléments de fait et de droit qui l´amènent à agir.
Cette communication se fait par lettre recommandée. Un délai d´au moins huit jours doit être accordé à la partie concernée pour présenter ses observations.
Lorsque la partie concernée le demande endéans le délai imparti, elle doit être entendue en personne.
L´obligation d´informer la partie concernée n´existe que pour autant que l´autorité compétente est à même de connaître son adresse. Les notifications sont valablement faites à l´adresse indiquée par la partie ou résultant de déclarations officielles. » Dans le souci de sauvegarder les droits de la défense de l’administré et de lui permettre de participer à l’élaboration de la décision envisagée et d’éviter que des faits inexacts soient pris en compte par l’administration, l’article 9 précité prévoit donc que, lorsque cette dernière se propose de prendre une décision en dehors de toute initiative de l’administré, respectivement de révoquer ou de modifier d’office pour l’avenir une décision ayant reconnu ou créé des droits à une partie, elle doit lui permettre de faire valoir ses observations relatives à la décision envisagée.
Une décision qui ne respecte pas cette obligation est irrégulière3.
En l’espèce, force est de constater que l’arrêté ministériel déféré, ordonnant à la société ..AAA.. de faire dresser une étude analytique en vue de la détection et de la qualification d’une éventuelle pollution, est intervenue suite à une inspection de l’ancien site d’exploitation de la société ..AAA.. à ..DDD.., en l’absence de toute intervention préalable de la part de la société ..AAA… Dès lors, l'article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 qui exige, entre autres, que l'autorité qui se propose de prendre une 3 cf. Cour adm. 25 juin 2009, n° 25438C du rôle, disponible sur : www.ja.etat.lu décision en dehors d'une initiative de la partie concernée, doit informer de son intention la partie concernée en lui communiquant les éléments de fait et de droit qui l'amènent à agir et lui donner la possibilité de présenter ses observations, est a priori applicable en l’espèce.
Cette conclusion n’est pas énervée par les explications du délégué du gouvernement selon lesquelles la loi du 10 juin 1999 constituerait une loi spéciale postérieure à la loi du 1er décembre 1978, de sorte que les dispositions de cette dernière ne trouveraient pas application en l’espèce. En effet, il échet à cet égard de rappeler que les règles de la procédure administrative non contentieuse ont vocation à s’appliquer dans tout le domaine administratif et suppléent ou remplacent celles contraires des textes en vigueur, à l’exception des procédures particulières organisées d’après les règles assurant au moins une égale protection des administrés4. Ainsi, si la loi du 10 juin 1999 est certes postérieure aux dispositions de la procédure administrative non contentieuse, force est cependant de constater qu’elle n’instaure aucune procédure particulière visant à assurer la protection des administrés quant à l’élaboration contradictoire des décisions administratives. L’article 13.8 de la loi du 10 juin 1999, plus particulièrement applicable en l’espèce, dans la mesure où il a trait à la cessation d’activité d’un établissement, ainsi qu’à la sauvegarde, voire la restauration du site, ne contient pas de disposition quant à la procédure administrative non contentieuse et ne prévoit partant pas de règles assurant aux administrés au moins une protection égale à celle instaurée par la loi du 1er décembre 1978 et le règlement grand-ducal du 8 juin 1979. Il s’ensuit qu’en matière de procédure administrative non contentieuse relatives à la sauvegarde et la restauration du site, les dispositions de la loi du 1er décembre 1978 et du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 sont applicables et appelées à suppléer celles de la loi du 10 juin 1999.
Quant à l’application de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 au cas d’espèce, force est au tribunal de constater qu’en l’espèce, la décision déférée a été prise sur base d’une inspection de l’ancien site d’exploitation de la société ..AAA.. à ..DDD.., effectuée en date du 28 juin 2012 par un agent de l’administration de l’Environnement. Il ne ressort pas du compte-rendu de ladite inspection, dressé par l’agent de l’administration de l’Environnement et versé en cause sur question afférente du tribunal, que la société ..AAA.. ait assistée à ladite inspection. Force est encore au tribunal de constater que la décision déférée est intervenue le lendemain même de l’inspection effectuée sur l’ancien site d’exploitation de la société ..AAA… Dès lors, le ministre qui a pris la décision déférée en dehors de toute initiative de la société ..AAA.., a omis d’informer au préalable la société demanderesse de son intention de prendre ladite décision et de lui communiquer les éléments de fait et de droit qui l´amènent à agir, ainsi qu’il a omis de lui accorder un délai de huit jours pour présenter ses observations.
Toutefois, l’administration est dispensée de l’accomplissement de la formalité telle que prévue par l’article 9 précité, au cas où il y a « péril en la demeure », c’est-à-
dire, comme le précisent les travaux préparatoires des dispositions relatives à la 4 cf. trib.adm. 12 mars 1997, n° 9404 du rôle, Pas. adm. 2012, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 3 et autres références y citées.
procédure administrative non contentieuse5 « lorsqu’il y a urgence à prendre la décision, telle que tout retard serait susceptible de compromettre des intérêts publics ou privés».
En l’espèce, le délégué du gouvernement estime que : « le péril s'est matérialisé par la demande de démolition et de construction par la ..BBB.. ». Force est cependant au tribunal de constater que le péril ainsi invoqué ne correspond pas à la définition du « péril en la demeure » telle que retenue par les travaux préparatoires précités, dans la mesure où il ne ressort nullement des explications du délégué du gouvernement en quoi il y aurait un risque que les intérêts publics ou privés soient compromis en l’espèce, dans l’hypothèse d’un retard dans la prise d’une décision concernant la sauvegarde, voire la restauration du site. La dispense prévue par l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 n’est partant pas applicable en l’espèce.
Il s’ensuit que le ministre a méconnu les obligations qui lui incombent en vertu de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979.
Une décision ayant méconnu l'obligation de faire participer l'administré au processus décisionnel n'encourt cependant l'illégalité que dans les hypothèses dans lesquelles l'administré avait la possibilité d'influer concrètement sur le contenu de la décision à prendre, soit que l'administration dispose en la matière d'un pouvoir d'appréciation discrétionnaire, soit qu'appelée à statuer dans le cadre d'une compétence liée impliquant l'appréciation d'éléments subjectifs, l'administré puisse faire valoir des éléments utiles. Dans les autres hypothèses, la légalité interne des décisions prises sans le concours de l'administré peut encore utilement être vérifiée au cours de la procédure contentieuse.
Il y a partant lieu de vérifier si, dans le cas d'espèce, la société ..AAA.. aurait pu contribuer utilement au processus d'élaboration de la décision du 29 juin 2012.
Aux termes de l’article 13.8 de la loi du 10 juin 1999 : « (…) Dans les soixante jours à compter de la réception de la déclaration de cessation d’activités, les ministres et le bourgmestre, suivant leurs compétences respectives en matière d’autorisation, fixent les conditions en vue de la sauvegarde et de la restauration du site, y compris la décontamination, l’assainissement et, le cas échéant, la remise en état et toutes autres mesures jugées nécessaires pour la protection des intérêts visés à l’article 1er.
Les mêmes dispositions s’appliquent lorsque la cessation d’activité n’est pas déclarée alors qu’elle est constatée par l’autorité compétente. (…) » Le ministre dispose partant d’un pouvoir d’appréciation discrétionnaire en ce qui concerne le contenu des conditions à fixer en vue de la sauvegarde et de la restauration du site.
En l’espèce, une consultation préalable de la société ..AAA.. aurait dès lors pu permettre à cette dernière de fournir des renseignements à l’administration de 5 Projet de règlement grand-ducal relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, doc. parl. n° 2313, p. 11.
l’Environnement quant aux activités qu’elle exerçait sur le site à ..DDD.. et surtout, quant aux mesures d’assainissement qu’elle soutient avoir effectué lors de son départ dudit site, de sorte qu’elle aurait pu dans le cadre de l’élaboration de la décision mettre en question l’utilité d’une telle décision et influer concrètement sur le contenu des conditions fixées dans ladite décision. Le ministre a partant privé la société ..AAA.. de présenter ses arguments préalablement à la prise de la décision déférée et de contribuer ainsi activement à l’élaboration de la décision dans l’intérêt de toutes les parties concernées.
La violation de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 doit partant entrainer l’annulation de la décision déférée.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que, dans le cadre du recours en réformation, la décision déférée encourt l’annulation pour violation d’une formalité substantielle lors de l’élaboration de la décision administrative.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
écarte des débats le mémoire en réponse déposé le 5 mars 2013 au greffe du tribunal administratif par l’administration communale de ..DDD.. ;
reçoit le recours en réformation en la forme ;
au fond, le déclare justifié, partant, dans le cadre du recours en réformation, annule l’arrêté du ministre délégué au Développement durable et aux Infrastructures du 29 juin 2012, référencé sous le numéro …….., ordonnant à la société à responsabilité limitée ..AAA.., de faire établir une étude analytique en vue de la détection et de la qualification d’une pollution éventuelle du sol, du sous-sol, des eaux souterraines et des constructions d’un établissement, ayant été exploité à ..DDD.., ….. ;
dit qu’il n’y a pas lieu de statuer sur le recours en annulation introduit à titre subsidiaire ;
rejette la demande d’être mise hors cause introduite par Madame ..CCC.. en sa qualité de liquidatrice de la société anonyme ..EEE.. ;
met les frais à la charge de la partie étatique.
Ainsi jugé par :
Françoise Eberhard, vice-président, Anne Gosset, premier juge, Olivier Poos, attaché de justice, et lu à l’audience publique du 30 septembre 2013 par le vice-président, en présence du greffier Monique Thill.
s. Monique Thill s. Françoise Eberhard Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 30 septembre 2013 Le greffier du tribunal administratif 16
