Tribunal administratif Numéro 33104 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 23 juillet 2013 Audience publique extraordinaire du 2 août 2013 Recours formé par Monsieur …, Findel contre une décision du ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Immigration en matière de rétention administrative (art. 120, L.29.08.2008)
________________________________________________________________________
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 33104 du rôle et déposée le 23 juillet 2013 au greffe du tribunal administratif par Maître Nour E. Hellal, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, déclarant être né le … (Nigéria) et être de nationalité nigériane, actuellement retenu au Centre de rétention au Findel, tendant à la réformation sinon à l’annulation d’une décision du ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Immigration du 27 juin 2013 ordonnant son placement au Centre de rétention pour une durée d’un mois à partir de la notification ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 24 juillet 2013 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision critiquée ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Nour E. Hellal et Madame le délégué du gouvernement Jacqueline Guillou-Jacques en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 31 juillet 2013.
________________________________________________________________________
En date du 2 mars 2004, Monsieur … introduisit auprès du service compétent du ministère de la Justice une demande en reconnaissance du statut de réfugié au sens de la Convention de Genève du 28 juillet 1951, relative au statut des réfugiés, approuvée par une loi du 20 mai 1953, et du Protocole relatif au statut des réfugiés, fait à New York, le 31 janvier 1967, approuvé par règlement grand-ducal du 6 janvier 1971, l’ensemble de ces dispositions étant ci-après dénommé « la Convention de Genève ».
Le 11 octobre 2005, le ministre des Affaires étrangères et de l’Immigration s’adressa par courrier à la direction générale de la police grand-ducale, afin de faire signaler Monsieur … et de faire découvrir sa résidence actuelle.
En date du 29 mai 2013, les autorités norvégiennes sollicitèrent de la part des autorités luxembourgeoises la reprise en charge de Monsieur …, sur base de l’article 16 1. e) du règlement (CE) n°343/2003 du Conseil du 18 février 2003, établissant les critères et mécanismes de détermination de l’Etat membre responsable de l’examen d’une demande d’asile présentée dans l’un des Etats membres par un ressortissant d’un pays tiers, ci-après désigné par le « règlement n°343/2003 ». Par courrier du 3 juin 2013, le ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Immigration, entretemps en charge du dossier, désigné ci-après par le ministre », informa les autorités norvégiennes, que le Luxembourg acceptait de reprendre en charge Monsieur ….
Par courrier du 10 juin 2013, les autorités norvégiennes informèrent les autorités luxembourgeoises que Monsieur … ne pourrait actuellement pas être transféré vers le Luxembourg puisqu’il aurait disparu.
Par courrier du 25 juin 2013, les autorités norvégiennes informèrent les autorités luxembourgeoises que le transfert de Monsieur … serait prévu pour le 2 juillet 2013.
Par arrêté du 27 juin 2013, le ministre, retint que Monsieur … était en séjour irrégulier sur le territoire luxembourgeois et lui ordonna de quitter le territoire sans délai à destination du pays dont il a la nationalité, ou à destination du pays qui lui a délivré un document de voyage en cours de validité ou à destination d’un autre pays dans lequel il est autorisé à séjourner. Par le même arrêté le ministre prononça une interdiction d’entrer sur le territoire pour une durée de trois ans à l’égard de Monsieur ….
Par arrêté du même jour le ministre ordonna le placement de Monsieur … au Centre de rétention pour une durée d’un mois à partir de la notification de la décision en question.
Monsieur … fut finalement transféré vers le Luxembourg en date du 2 juillet 2013.
Les deux arrêtés ministériels précités du 27 juin 2013 lui furent notifient dès son arrivée au Grand-Duché de Luxembourg, soit le 2 juillet 2013. L’arrêté ministériel ordonnant son placement au Centre de rétention est fondé sur les considérations et les motifs suivants :
« Vu les articles 111, 120 à 123 et 125 (1) de la loi modifiée du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l'immigration ;
Vu la loi du 28 mai 2009 concernant le Centre de rétention ;
Vu ma décision de retour du 27 juin 2013 comportant une interdiction d'entrée sur le territoire de 3 ans ;
Attendu qu'au vu de la situation particulière de l'intéressé, il n'existe pas de mesure suffisante, mais moins coercitive qu'une mesure de placement alors que les conditions d'une assignation à domicile conformément à l'article 125 (1) ne sont pas remplies ;
Attendu que l'intéressé est démuni de tout document d'identité et de voyage valable ;
Attendu qu'il existe un risque de fuite dans le chef de l'intéressé ;
Considérant que les démarches nécessaires en vue de l'éloignement de l'intéressé seront engagées dans les plus brefs délais ;
Considérant que l'exécution de la mesure d'éloignement est subordonnée au résultat de ces démarches ; (…) ».
Par requête déposée le 23 juillet 2013 au greffe du tribunal administratif, Monsieur … a fait introduire un recours tendant à la réformation, sinon à l’annulation de la décision ministérielle ordonnant son placement en rétention du 27 juin 2013.
Etant donné que l’article 123, paragraphe (1) de la loi modifiée du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l’immigration, désignée ci-après par « la loi du 29 août 2008 », institue un recours de pleine juridiction contre une décision de rétention administrative, le tribunal est compétent pour connaître du recours en réformation. Ledit recours en réformation est par ailleurs recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi. Il n’y a donc pas lieu de statuer sur le recours subsidiaire en annulation.
A titre liminaire, le demandeur indique dans le cadre de sa requête introductive instance qu’il « se trouve avoir été un demandeur d’asile dont la requête a été enregistrée sous le numéro R-5717 » et qu’en plus « il semblerait [qu’il] a été ramené du territoire norvégien dans le cadre d’une procédure de reprise en charge sous l’égide du règlement de Dublin II ». A l’audience publique le mandataire du demandeur a encore insisté sur le fait qu’il ne serait pas établi que le demandeur ne serait plus à considérer comme demandeur d’une protection internationale.
Le délégué du gouvernement a répondu que le demandeur aurait été débouté de sa demande de statut de réfugié par décision, lui notifiée, du 8 avril 2005, de sorte qu’il ne serait plus à considérer comme demandeur d’asile.
Force est au tribunal de constater qu’il ressort des pièces versées au dossier administratif, non autrement contestées par le demandeur, que la décision du 8 avril 2005 l’ayant débouté de sa demande en obtention du statut de réfugié lui a été, a priori, régulièrement notifiée, de sorte qu’au stade actuel de l’instruction, le demandeur n’est plus à considérer comme demandeur d’une protection internationale.
Si le mandataire du demandeur a encore argumenté à l’audience publique qu’au moment de l’introduction de sa demande de statut de réfugié le 2 mars 2004, il aurait été mineur, de sorte qu’un tuteur aurait dû lui être assigné, force est au tribunal de constater que cet argument a trait à la régularité de la procédure d’élaboration de la décision du 8 avril 2005 le déboutant de sa demande de statut de réfugié. Or, en l’espèce, le tribunal n’est pas saisi de l’analyse de la légalité de la décision du 8 avril 2005, dans la mesure où le recours sous examen tend exclusivement à la réformation de la décision ministérielle du 27 juin 2013 ordonnant le placement en rétention du demandeur. L’argument afférent du demandeur est partant à rejeter pour ne pas être fondé.
A l’appui de son recours, le demandeur fait en premier lieu état, concernant la légalité externe de la décision déférée, d’un défaut de motivation de l’arrêté ministériel déféré. Il soutient que la décision ne serait pas, sinon pas suffisamment motivée par rapport à sa situation réelle, dans la mesure où il aurait déposé une demande de protection internationale alors qu’il aurait été mineur.
Le délégué du gouvernement estime que la décision serait suffisamment motivée et insiste sur le fait que le demandeur aurait été définitivement débouté de sa demande de protection internationale.
Aux termes de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des Communes : « Toute décision administrative doit baser sur des motifs légaux.
La décision doit formellement indiquer les motifs par l’énoncé au moins sommaire de la cause juridique qui lui sert de fondement et des circonstances de fait à sa base, lorsqu’elle :
- refuse de faire droit à la demande de l’intéressé ;
- révoque ou modifie une décision antérieure, sauf si elle intervient à la demande de l’intéressé et qu’elle y fait droit ;
- intervient sur recours gracieux, hiérarchique ou de tutelle ;
- intervient après procédure consultative, lorsqu’elle diffère de l’avis émis par l’organisme consultatif ou lorsqu’elle accorde une dérogation à une règle générale. (…) ».
En vertu de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, toute décision administrative doit dès lors reposer sur des motifs légaux et elle doit formellement indiquer les motifs par l’énoncé au moins sommaire de la cause juridique qui lui sert de fondement et des circonstances de fait à sa base, dans les seules hypothèses énumérées de manière limitative à l’alinéa 2 dudit article 6. Or, le cas d’espèce ne tombe dans aucune des hypothèses ainsi énumérées, de sorte qu’une violation de l’article 6 alinéa 2 précité ne saurait être retenue. Au-delà de ce constat, force est au tribunal de constater que la décision déférée, indique la cause juridique ainsi que les circonstances de fait à sa base, en se référant aux articles 111, 120 à 123 et 125 de la loi du 29 août 2008 et en précisant qu’une interdiction d’entrer sur le territoire d’une durée de trois ans existerait à l’égard du demandeur et qu’il serait démuni de tout document d’identité et de voyage valable. Ainsi, la décision déférée est motivée à suffisance et le moyen afférent du demandeur est à rejeter pour ne pas être fondé.
Quant au fond, le demandeur reproche une absence de diligences de la part du ministre. Il soutient à cet égard qu’une décision de placement en rétention ne pourrait se justifier que par l’attente de l’exécution de l’éloignement d’un étranger en séjour irrégulier sur le territoire luxembourgeois. Par ailleurs, les autorités administratives seraient tenues d’engager des démarches et de documenter ces dernières afin d’écourter au maximum la privation de liberté de l’intéressé. Le demandeur se réfère encore à un arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne pour affirmer que le ministre aurait dû choisir une option moins coercitive que son placement en rétention dans l’attente de l’organisation de son éloignement. Enfin, il estime qu’il n’existerait aucun risque de fuite dans son chef.
Le délégué du gouvernement conclut au rejet du recours.
En vertu de l’article 120, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008 : « La durée de la rétention est fixée à un mois. La rétention ne peut être maintenue qu’aussi longtemps que le dispositif d’éloignement est en cours et exécuté avec toute la diligence requise. Elle peut être reconduite par le ministre à trois reprises, chaque fois pour la durée d’un mois si les conditions énoncées au paragraphe (1) qui précède sont réunies et qu’il est nécessaire de garantir que l’éloignement puisse être mené à bien. Si, malgré les efforts employés, il est probable que l’opération d’éloignement dure plus longtemps en raison du manque de coopération de l’étranger ou des retards subis pour obtenir de pays tiers les documents nécessaires, la durée de rétention peut être prolongée à deux reprises, à chaque fois pour un mois supplémentaire. ».
L’article 120, paragraphe (1) de la loi du 29 août 2008 permet ainsi au ministre, afin de préparer l’exécution d’une mesure d’éloignement, de placer l’étranger concerné en rétention dans une structure fermée pour une durée maximale d’un mois, ceci plus particulièrement s’il existe un risque de fuite ou si la personne concernée évite ou empêche la préparation du retour ou de la procédure d’éloignement. En effet, la préparation de l’exécution d’une mesure d’éloignement nécessite en premier lieu l’identification de l’intéressé et la mise à la disposition de documents d’identité et de voyage valables, lorsque l’intéressé ne dispose pas des documents requis pour permettre son éloignement et des démarches doivent être entamées auprès d’autorités étrangères en vue de l’obtention d’un laissez-passer établi en faveur de l’intéressé. C’est précisément afin de permettre à l’autorité compétente d’accomplir ces formalités que le législateur a prévu la possibilité de placer un étranger en situation irrégulière en rétention pour la durée maximale d’un mois, mesure qui peut être prorogée par la suite. En vertu de l’article 120, paragraphe (3) de la loi du 29 août 2008, le maintien de la rétention est cependant conditionné par le fait que le dispositif d’éloignement soit en cours et soit exécuté avec toute la diligence requise, impliquant plus particulièrement que le ministre est dans l’obligation d’entreprendre toutes les démarches requises pour exécuter l’éloignement dans les meilleurs délais.
Il ressort en l’espèce des éléments soumis au tribunal que le demandeur ne dispose ni de documents d’identité, ni de documents voyage, de sorte que des démarches de la part des autorités luxembourgeoises en vue de l’identification du demandeur, voire de l’organisation de son éloignement se sont avérées nécessaires.
En ce qui concerne les démarches concrètement entreprises en l’espèce par le ministre pour organiser l’éloignement du demandeur, il ressort des pièces versées au dossier que dès le retour du demandeur de la Norvège sur le territoire luxembourgeois en date du 2 juillet 2013, le ministre s’est adressé par courrier du 4 juillet 2013 à l’ambassade de la République fédérale du Nigéria, à Bruxelles, en vue de l’identification du demandeur, qui a déclaré être un ressortissant nigérian. Ainsi, le ministre a sollicité un rendez-vous auprès de l’ambassadeur nigérian, afin que le demandeur puisse lui être présenté. Etant resté sans réponse, le ministre a recontacté l’ambassade de la République fédérale du Nigéria, à Bruxelles en date du 22 juillet 2013, en rappelant son courrier du 4 juillet 2013 et en attirant l’attention de l’ambassadeur sur le fait que Monsieur … était placé en rétention.
Au vu des diligences ainsi déployées par l’autorité ministérielle luxembourgeoise, actuellement tributaire à cet égard de la collaboration des autorités nigérianes, les démarches entreprises sont à considérer comme suffisantes en vue de l’obtention de l’accord de reprise en charge des autorités nigérianes et par conséquent de documents de voyage au nom du demandeur. Par ailleurs, eu égard à la circonstance qu’en l’état actuel du dossier il n’existe aucun indice suivant lequel il y aurait lieu de supposer que les autorités nigérianes ne seraient pas disposées à accueillir Monsieur … pour un entretien en vue de son identification et de lui délivrer le cas échéant un laissez-passer en vue de son rapatriement, le tribunal est amené à constater qu’au moment où il statue, le ministre a à suffisance documenté les démarches entreprises, de sorte que les diligences précitées sont à considérer comme suffisantes afin de pouvoir procéder à l’éloignement du demandeur du territoire. Le moyen fondé sur une absence de diligences du ministre en vue d’organiser l’éloignement rapide du demandeur est dès lors à rejeter pour ne pas être fondé.
Quant au moyen du demandeur suivant lequel le ministre aurait dû choisir une option moins coercitive que son placement en rétention dans l’attente de l’organisation de son éloignement, force est de constater que le demandeur ne fonde son argumentation sur aucune disposition légale mais se limite à citer un extrait d’un arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne dans lequel la Cour a retenu que sur base de l’article 15, paragraphe 1 de la directive 2008/115/CE du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les Etats membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, désignée ci-après par « la directive 2008/115/CE », les Etats membres devraient procéder à l’éloignement au moyen des mesures les moins coercitives possibles. Au vu du libellé de son moyen par le demandeur, le tribunal est dès lors amené à retenir qu’il a entendu le fonder sur l’article 15, paragraphe 1 de la directive 2008/115/CE.
A cet égard, il y a lieu de rappeler que la directive 2008/115/CE a été transposée en droit luxembourgeois par le biais de la loi du 1er juillet 2011 modifiant la loi du 29 août 2008.
Or, selon une jurisprudence constante de la Cour de Justice de l’Union européenne, les directives ne peuvent être directement applicables et invoquées par des particuliers à l’encontre d’un Etat que si leurs dispositions apparaissent comme étant, du point de vue de leur contenu, inconditionnelles et suffisamment précises, et que l’Etat en question s’est abstenu de transposer dans les délais la directive en droit national, soit lorsqu’il en a fait une transposition incorrecte1.
Dans la mesure où, en l’espèce, le demandeur ne démontre pas que l’Etat luxembourgeois aurait été en défaut de transposer ladite directive dans les délais impartis ou en aurait fait une transposition incorrecte, et que les dispositions de ladite directive apparaissent comme étant, du point de vue de leur contenu inconditionnelles et suffisamment précises, il y a lieu de retenir qu’il n’est pas fondé à se prévaloir directement des dispositions communautaires invoquées, mais qu’il lui aurait appartenu d’invoquer à la base de ses prétentions les dispositions applicables de la loi du 29 août 2008. Le moyen afférent est partant à rejeter.
Par ailleurs, à supposer que le demandeur ait visé une assignation à résidence au sens de la loi du 19 août 2008, il échet de constater qu’aux termes de l’article 125 de cette loi :
« 1) Dans les cas prévus à l’article 120, le ministre peut également prendre une décision d’assignation à résidence à l’égard de l’étranger pour lequel l’exécution de l’obligation de quitter le territoire, tout en demeurant une perspective raisonnable, n’est reportée que pour des motifs techniques et qui présente des garanties de représentation effectives propres à prévenir le risque de fuite tel que prévu à l’article 111, paragraphe (3). (…) ».
Ainsi, force est de constater que selon les articles 120 et 125 de la loi du 29 août 2008, le ministre dispose de la faculté, soit de placer en rétention, soit d’assigner à résidence, l’étranger en vue de son éloignement. En l’espèce, à défaut par le demandeur de soumettre des éléments concluants quant à des attaches particulières au Luxembourg, susceptibles d’établir l’existence de garanties de représentation effectives propres à prévenir un risque de fuite conformément à l’article 125 de la loi du 29 août 2008, qui est, par ailleurs, présumé dans son chef, dans la mesure où il tombe sous les prévisions de l’article 111 (3) c) de la loi du 19 août 2008, le constat du ministre, contenu dans la décision déférée du 27 juin 2013, qu’il existe un risque de fuite dans le chef du demandeur et partant la décision de procéder à son placement au Centre de rétention, n’encourent aucun reproche, de sorte que le moyen afférent est à son tour à rejeter.
Il suit des développements qui précèdent que le recours est à rejeter pour n’être fondé dans aucun de ses moyens.
1 trib. adm. 9 octobre 2003 n°15375 du rôle, Pas. adm. 2012, V° Lois et règlements, n°29 Par ces motifs, le tribunal administratif, chambre de vacation, statuant à l’égard de toutes les parties ;
reçoit le recours en réformation en la forme ;
au fond, le déclare non justifié et en déboute ;
dit qu’il n’y a pas lieu de statuer sur le recours subsidiaire en annulation ;
condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé par :
Claude Fellens, vice président, Françoise Eberhard, vice-président, Anouk Dumont, attaché de justice, et lu à l’audience publique extraordinaire du 2 août 2013, à 11h00, par Claude Fellens, vice-président, en présence de Arny Schmit, greffier en chef.
s. Arny Schmit s. Claude Fellens 7
