Tribunal administratif N° 31418 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 12 septembre 2012 1re chambre Audience publique du 26 juin 2013 Recours formé par Monsieur …et son épouse, Madame …, …, à l’encontre d’une décision du bourgmestre de la Ville de Luxembourg, en présence des sociétés …, …, et …, …, en matière de permis de construire
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Vu la requête, inscrite sous le numéro 31418 du rôle et déposée le 12 septembre 2012 au greffe du tribunal administratif par Maître Jean WAGENER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …et de son épouse, Madame …, les deux demeurant à L-…, tendant à l’annulation d’une décision du bourgmestre de la Ville de Luxembourg du 26 juin 2012, portant le numéro …, autorisant Monsieur …, demeurant à L-…, à construire un immeuble résidentiel avec garages sur un terrain sis à … ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Geoffrey GALLE, demeurant à Luxembourg, du 14 septembre 2012, portant signification de la prédite requête à l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Geoffrey GALLE, demeurant à Luxembourg, du 26 septembre 2012, portant signification de la prédite requête à Monsieur … ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif en date du 27 septembre 2012 par Maître Georges KRIEGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif en date du 28 septembre 2012 par Maître Arsène KRONSHAGEN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 16 novembre 2012 par Maître Georges KRIEGER au nom de Monsieur … ;
Vu le mémoire en réponse, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 17 décembre 2012 par Maître Arsène KRONSHAGEN au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 7 janvier 2013 par Maître Jean WAGENER, au nom de Monsieur …et de Madame … ;
Vu le courrier du 24 janvier 2013 de Maître Georges KRIEGER portant information de ce que la société …, ayant son siège social à L-…, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B …, a acquis partie du terrain sis à … de la société …, établie et ayant son siège social à L-…, représentée par son gérant Monsieur …, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le n° B …, et repris le projet de construction faisant l’objet du permis de bâtir émis par le bourgmestre de la Ville de Luxembourg le 26 juin 2012, de même qu’il a été mandaté pour défendre ses intérêts dans le cadre de l’affaire introduite par les époux …;
Vu l’ordonnance rendue en date du 28 janvier 2013 par Monsieur le Président du tribunal administratif sous le n° 31967 du rôle, ordonnant le sursis à l’exécution du permis, n° …, délivré le 26 juin 2012 par le bourgmestre de la Ville de Luxembourg, pour la construction d’un immeuble résidentiel avec garages sur la parcelle … sise à … ;
Vu la requête en abréviation du délai légal pour déposer les mémoires en réponse, en réplique et en duplique, présentée par Maître Georges KRIEGER en date du 30 janvier 2013 ;
Vu la requête en intervention volontaire déposée le 30 janvier 2013 au greffe du tribunal administratif par Maître Georges KRIEGER, au nom de la société …, préqualifiée ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Frank SCHAAL, demeurant à Luxembourg, du 4 février 2013, portant signification de la prédite requête en intervention volontaire à Monsieur …, à Monsieur …et à son épouse, Madame … ainsi qu’à la Ville de Luxembourg ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 7 février 2013 par Maître Jean WAGENER, au nom de Monsieur …et de Madame … ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Carlos CALVO, demeurant à Luxembourg, du 27 février 2013, portant signification de la prédite requête à la société …, préqualifée ;
Vu le courrier du 19 mars 2013 de Maître Georges KRIEGER portant information et preuve que les tiers intéressés, dûment informés par la société …, ne souhaitent pas intervenir dans le litige en cours ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision entreprise ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Cédric SCHIRRER, en remplacement de Maître Jean WAGENER, Maître Georges KRIEGER, assisté de Maître Sébastien COUVREUR, et Maître Arsène KRONSHAGEN en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 17 juin 2013.
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Le 17 février 2011, la société …introduisit auprès du bourgmestre de la Ville de Luxembourg pour compte de Monsieur … une demande tendant à l’obtention d’une autorisation relative à la construction d’un immeuble résidentiel avec garages sur la parcelle … sise à …, ladite demande ayant encore été complétée le 15 juin 2011.
Le 26 juin 2012, le bourgmestre de la Ville de Luxembourg, dénommé ci-après le « bourgmestre », délivra, sous le n° …, à Monsieur … l’autorisation sollicitée pour la construction d’un immeuble résidentiel comportant 5 logements et 5 garages.
Par requête déposée le 12 septembre 2012, inscrite sous le numéro 31418 du rôle, Monsieur …et son épouse, Madame …, ont fait introduire un recours tendant à l’annulation de ce permis de bâtir du 26 juin 2012.
La société … acquit de la société … par acte notarié du 4 décembre 2012 une quote-part du terrain devant accueillir le projet immobilier litigieux, la société …, pour sa part, demeurant dès lors co-propriétaire du terrain, se voyant aux termes du même acte notarié conférer un mandat de vente ainsi qu’une fonction de coordinatrice des ventes, la société … ayant pour sa part déjà conclu dès le 29 novembre 2012 un « contrat de réservation en état de futur achèvement », ainsi qualifié, s’obligeant à faire construire l’immeuble en question sur un délai de 18 mois à partir de janvier 2013.
La société … conclut encore de tels « contrats de réservation en état de futur achèvement », ainsi qualifiés, s’engageant à respecter le même délai d’achèvement, en date des 5 décembre 2012, 16 janvier 2013 et 23 janvier 2013.
Par requête déposée le 23 janvier 2013, inscrite sous le numéro 31967 du rôle, Monsieur …et Madame … ont encore sollicité le sursis à exécution de ce permis, sursis qui fut accordé par ordonnance présidentielle du 28 janvier 2013.
Quant à la recevabilité du recours Aucune disposition légale ne prévoit de recours au fond en matière de permis de construire, de sorte que seul un recours en annulation a pu être introduit contre la décision déférée au tribunal.
Le recours en annulation, non autrement critiqué, est recevable pour avoir été déposé dans les formes et délai de la loi.
Quant à la recevabilité de la requête en intervention Si la procédure administrative contentieuse a pour but de faire intervenir les parties tierces intéressées dès le début de la procédure contentieuse, de préférence à travers la signification leur faite de la requête introductive de première instance aux soins de la partie requérante, plutôt que de voir postposer leur entrée1, il n’en demeure pas moins que l’article 20 de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives prévoit explicitement en son alinéa 2 la possibilité de déposer une intervention après que tous les mémoires prévus par la procédure aient été échangés.
Quant à l’intérêt à agir de la société …, il y a lieu de rappeler qu’une intervention est recevable dès lors que l’intervenant justifie d’un intérêt direct ou indirect, matériel ou moral, la jurisprudence des juridictions civiles admettant même que le risque que le jugement à intervenir ne crée un simple préjugé favorable comme constitutif d’un intérêt suffisant pour intervenir2, l’intérêt à intervenir étant d’ailleurs apprécié de manière plus libérale que l’intérêt à agir, de sorte que sont recevables à intervenir tous ceux qui n’ont pas un intérêt direct à la solution du litige, mais à l’égard desquels le principe de cette solution peut avoir des incidences3.
1 Voir Cour adm. 1er février 2007, n° 21572C et 21712C, Pas. adm. 2012, V° Procédure contentieuse, n° 419.
2 Voir Lux. 21 juin 1972, Pas. 22, p. 229.
3 Trib. adm. 22 juillet 2009, n° 24495, Pas. adm. 2012, V° Procédure contentieuse, n° 378.
En l’espèce, il résulte des pièces versées en cause que la société … a acquis partie du terrain devant accueillir le projet de construction litigieux de la société …, et qu’elle a repris le projet de construction faisant l’objet de la décision actuellement déférée, de sorte qu’elle a indubitablement un intérêt à intervenir volontairement dans le présent litige et à présenter ses moyens en défense de l’autorisation litigieuse.
Cependant, une requête en intervention volontaire, lorsqu’elle intervient en défense d’un acte attaqué, peut seulement apporter des éclairages nouveaux sur ce litige, mais non en modifier la portée: dès lors, les moyens éventuellement figurant dans la requête en intervention mais non produits par le défendeur au principal, ne sont pas recevables.
Sous cette réserve qui a trait aux moyens avancés par l’intervenante sa requête en intervention est recevable.
Quant à la tardiveté du mémoire en réponse de la Ville de Luxembourg Avant de procéder à l’examen du fond du présent recours, il convient en premier lieu d’examiner le moyen critiquant la recevabilité ratione temporis du mémoire en réponse déposé au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg tel que soulevé par les demandeurs dans leur mémoire en réplique.
L’article 5 de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives prévoit en son alinéa 1er que « Sans préjudice de la faculté, pour l’Etat, de se faire représenter par un délégué, le défendeur et le tiers intéressé sont tenus de constituer avocat et de fournir leur réponse dans le délai de trois mois à dater de la signification de la requête introductive ».
En l’espèce, le recours ayant été signifié à l’administration communale de la Ville de Luxembourg partie défenderesse, le 14 septembre 2012, le délai pour déposer le mémoire en réponse aurait, théoriquement, dû expirer trois mois plus tard, à savoir le 15 décembre 2012.
Ledit jour étant cependant un dimanche, le délai a été prorogé en application de l’article 1260 du Nouveau Code de procédure civile, au premier jour ouvrable suivant, à savoir le lundi 17 décembre 2012, date du dépôt et de la notification du mémoire en réponse.
Le moyen d’irrecevabilité dudit mémoire en réponse est partant à rejeter pour ne pas être fondé.
Quant au fond Quant au fond, Monsieur …et Madame …, ci-après « les époux …», exposent être les voisins directs et immédiats du terrain d’implantation de la construction projetée, laquelle se trouverait dans leur champ de vision, et ils attaquent l’autorisation litigieuse pour divers motifs relevant tant de la compétence de l’autorité ayant pris la décision déférée que du fondement propre à la décision, motifs qui en substance peuvent être énumérés comme suit :
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violation de l’article 5 ou de l’article 19 de la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles en ce que l’abattage des arbres existants sur la parcelle d’implantation et la réalisation du projet de construction sur une parcelle située à moins de trente mètres d’un bois d’une étendue de plus d’un hectare auraient requis une permission du ministre du Développement durable et des Infrastructures ;
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violation de l’article C.7.2 d) du plan d’aménagement général de la Ville de Luxembourg, ci-après dénommé le « PAG », en ce qu’il prévoit le maintien obligatoire du parcellaire dans les zones classées « ensembles sensibles », par le fait d’une division de la parcelle cadastrale initiale …;
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violation de l’article A.0.2. c) deuxième tiret du PAG, qui requiert le respect d’une distance minimale de quinze mètres entre deux immeubles non jointifs réalisés sur une même parcelle, au motif qu’en l’espèce, tel ne serait manifestement pas le cas ; et -
violation des articles C.7.2 et C.0.1 du PAG du fait du non-respect de l’alignement par rapport aux constructions existantes et du fait d’une non-
intégration harmonieuse dans l’ensemble des constructions voisines existantes, respectivement pour non-respect du caractère spécifique du quartier.
Il appartient d’abord au tribunal de vérifier la compétence de l’autorité ayant pris l’acte lui déféré, avant de se livrer, par le biais de l’examen de la légalité des motifs, au contrôle de sa légalité intrinsèque.
Comme indiqué ci-dessus, les époux …, s’emparant de l’article 5 de la loi du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, qui soumet la réalisation de toute construction projetée à une distance inférieure à trente mètres des bois et forêts d’une étendue d’un hectare au moins à l’obtention de l’autorisation préalable du ministre ayant la protection de l’Environnement en ses compétences, font plaider que la construction envisagée ferait face à une parcelle d’une contenance de 7 ha 75 ca, désignée cadastralement comme bois (« Wald ») et figurant sur la partie graphique du plan d’aménagement général (ci-après « PAG ») de la Ville de Luxembourg comme zone de verdure. La distance entre la construction litigieuse et cette parcelle de bois étant inférieure à une distance de 30 mètres, ils estiment que l’autorisation du ministre compétent aurait été requise par la loi ; or, comme aucune autorisation du ministre ayant la protection de l’Environnement en ses compétences ne figurerait au dossier administratif, le bourgmestre, en délivrant l’autorisation de construire déférée, l’aurait fait au mépris des règles impératives énoncées à l’article 5 et 14 de la loi du 19 janvier 2004 et aurait manifestement excédé ses compétences.
Les époux …opposent encore à l’autorisation déférée une argumentation similaire basée sur l’article 14 de la loi du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, lequel soumet tout abattage ou destruction d’un ou de plusieurs arbres bordant les chemins et routes ou formant limite entre parcelles cadastrales à l’obtention d’une autorisation préalable du ministre ayant la protection de l’Environnement en ses compétences, en l’occurrence le ministre du Développement durable et des Infrastructures.
Enfin, ils estiment que le bourgmestre se serait rendu coupable d’une violation de la loi du 19 janvier 2004 justifiant l’annulation de l’autorisation de construire déférée, les demandeurs affirmant que le bourgmestre serait soumis non seulement aux dispositions légales et règlementaires en matière d’urbanisme, mais également aux dispositions légales en matière d’environnement.
A cet égard, et d’une manière générale, il y a lieu de rappeler que le bourgmestre est tenu, aux termes de l’article 67 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988, de veiller à l’exécution des lois et règlements de police.
Il y a encore lieu de rappeler qu’une autorisation de construire consiste en substance en la constatation officielle par l’autorité compétente - en l’espèce le bourgmestre - de la conformité d’un projet de construction aux dispositions réglementaires (plan d’aménagement et règlement sur les bâtisses) applicables4 - étant expressément souligné que l’article 37 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain limite ce contrôle de la conformité des travaux projetés à la réglementation urbanistique communale -, la conformité de la demande d’autorisation par rapport aux dispositions d’urbanisme existantes entraînant en principe dans le chef du bourgmestre l’obligation de délivrer le permis sollicité sans prendre en considération d’autres considérations d’intérêt privé ou tenant à l’exécutabilité technique ou matérielle du projet, sous peine de commettre un abus respectivement un excès de pouvoir5.
Ainsi, le bourgmestre, en délivrant l’autorisation de bâtir, constate dans la forme passive d’une autorisation que la réalisation du projet est permise. Cet acte d’administration ne peut avoir pour l’administration aucune conséquence civile : si le bâtisseur construit sur le bien d’autrui, ou si le bien est grevé de servitudes civiles, voire si d’autres législations ne relevant pas de la sphère de compétence du bourgmestre font obstacle à la réalisation du projet, la demande est néanmoins accueillie, parce que l’administration compétente ignore tant le point de droit civil que celui d’autres autorités et qu’elle ne prend aucune responsabilité technique6. Le fait que d’autres autorités aient de leur côté délivré ou non des autorisations n’est pas de nature à avoir une incidence à quelque titre que ce soit sur l’autorisation délivrée, chaque autorité étant appelée à statuer dans le cadre de sa propre sphère de compétence, les autorisations à délivrer sous l’empire de la loi du 19 juillet 2004 et des réglementations d’urbanisme communales étant indépendantes de celles émises dans le cadre de la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles.
En effet, les dispositions de la loi précitée du 19 janvier 2004 qui confèrent un pouvoir d’appréciation et de décision au ministre ayant dans ses attributions la protection de l’environnement ne sauraient empêcher que le pouvoir communal puisse être investi, sur base de textes régissant la matière communale, de pouvoirs propres et distincts. Le bourgmestre, ainsi que le ministre ayant dans ses attributions la protection de l’environnement, ont donc, des compétences concurrentes, chacune de ces autorités administratives agissant dans la sphère de sa compétence propre et en application de ses lois et règlements spécifiques, de sorte qu’elles doivent tirer autorité des normes et conditions qui relèvent de leurs sphères de compétence respectives7.
Par voie de conséquence, l’exigence légale d’une autorisation du ministre ayant la protection de l’environnement dans ses attributions sous l’égide de la prédite loi du 19 janvier 2004 pour procéder à la réalisation de constructions à proximité des bois et forêts respectivement pour procéder à l’abattage d’arbres déterminés, reste sans incidence sur la légalité d’un permis de construire relevant de la compétence du bourgmestre, étant donné que 4 Voir trib. adm. 2 février 2004, n° 14800 et 16729, confirmé par arrêt du 23 septembre 2004, n° 17704C ; trib.
adm. 15 décembre 2004, n° 17971, Pas. adm. 2012, V° Urbanisme, n° 539.
5 Cour adm. 22 mars 2011, n° 27064C, Pas. adm. 2012, V° Urbanisme, n° 527.
6 Wilkin R., Voirie et alignement - urbanisme et constructions, Bruylant, 1964, p.283.
7 Trib. adm. 13 juillet 2005, n°19077 du rôle, Pas. adm. 2012, V° Environnement, n°13 le bourgmestre n’est admis qu’à vérifier si un projet respecte les conditions relevant de sa sphère de compétence, à savoir la réglementation de l’urbanisme et de la police des bâtisses, et n’est ni admis, ni tenu de prendre égard à la question de savoir si le ministre ayant la protection de l’environnement dans ses attributions a déjà exercé sa compétence distincte d’autorisation conformément aux prévisions de ladite loi du 19 janvier 2004 et s’il a effectivement délivré l’autorisation en question8.
Les reproches formulés en rapport avec le non-respect des obligations imposées et des compétences posées respectivement par les articles 5 et 19 de la loi précitée du 19 janvier 2004 sont partant à rejeter, le bourgmestre, en accordant l’autorisation déférée n’ayant en particulier commis ni une usurpation de fonctions ni excédé ses compétences, ni enfin violé les prescriptions de la loi du 19 janvier 2004.
En ce qui concerne la violation de l’article C.7.2 d) PAG, lequel impose le maintien obligatoire du parcellaire dans les zones classées « ensembles sensibles », par le fait d’une division de la parcelle cadastrale initiale …, les demandeurs affirment qu’aucune division de la parcelle …n’aurait pu être valablement faite ; à supposer que la division de la parcelle cadastrale ait été autorisée, ils donnent encore à considérer que le dossier administratif ne contiendrait aucune pièce démontrant que la procédure obligatoire de remembrement urbain ait été suivie, pour en déduire que l’autorisation de construire litigieuse aurait été accordée pour une parcelle dont l’existence même serait interdite au vu de l’article C.7.2. d) PAG.
Les parties… et …, de leur côté, contestent le fait que la parcelle devant accueillir le projet litigieux, sise boulevard …, relève des dispositions de l’article C.7 PAG relatif aux « ensembles sensibles », en insistant sur le fait que le boulevard … serait la voirie desservante de l’immeuble projeté.
Elles exposent ensuite qu’en date du 5 janvier 2011, 2 centiares provenant de la parcelle n° …auraient été cédés au domaine public communal, ceci probablement en vue d’agrandir très légèrement le trottoir à l’angle de la rue …et du boulevard …, ce qui expliquerait le changement de numérotation survenu à cette date.
L’administration communale, pour sa part, confirme qu’en date du 5 janvier 2011, deux centiares provenant de la parcelle …ont été cédés au domaine public communal en vue d’agrandir légèrement le trottoir à l’angle de la rue …et du Boulevard …, expliquant ainsi le changement de numérotation cadastrale survenu à cette époque, cette cession n’ayant en rien influencé la constructibilité de la parcelle en question.
Le tribunal constate de prime abord qu’aux termes de l’article C.7. PAG, intitulé « Les ensembles sensibles », « certaines parties ou tronçons de rue du territoire de la ville constituent de par leur caractère harmonieux et de par leur composition urbaine des ensembles cohérents, dignes d’être conservés dans leur ensemble », ladite disposition situant encore de tels ensembles sensibles, en ce qui concerne le quartier de …, notamment dans la rue …et « le square et la rue …», tout en précisant que « elles sont indiquées dans la partie graphique par des points noirs ».
8 Voir récemment trib. adm. 15 mai 2013, n° 29780, disponible sous www.ja.etat.lu Or, il résulte de la partie graphique du PAG que la parcelle devant accueillir le projet litigieux est bordée sur deux côtés, à savoir du côté du square …et de la rue …de tels points noirs. S’il est vrai que la délimitation géographique précise d’un tel « ensemble sensible » n’est pas claire, l’ensemble visé n’étant en effet pas clairement délimité par des limites spécialement indiquées, il y a toutefois lieu de souligner qu’il ne s’agit en l’espèce pas de la délimitation d’une zone ou d’un secteur, mais d’un ensemble.
Si le tribunal peut suivre la partie défenderesse en son argumentation selon laquelle les prescriptions esthétiques spécifiques aux « ensembles sensibles » ne seraient applicables que par rapport aux côtés de la parcelle bordés de points noirs, la prescription relative au maintien du parcellaire telle que figurant à l’article C.7.2 d) doit toutefois nécessairement s’appliquer à l’intégralité de la parcelle en cause, une limitation de cette prescription aux côtés bordés de points noirs n’étant en effet pas concevable.
Dès lors, le terrain devant accueillir l’immeuble résidentiel projeté doit dès lors être considéré comme « ensemble sensible » au sens de l’article C.7. PAG en ce qui concerne plus particulièrement l’obligation du maintien du parcellaire existant.
Ce classement résulte par ailleurs explicitement de l’autorisation déférée, qui prescrit sous la condition 11 « de respecter les conditions spéciales applicables secteur protégé des ensembles sensibles » - sous réserve de la légalité de ces « conditions spéciales », légalité expressément contestée par les parties tierces intéressées - de sorte que les bénéficiaires de ladite autorisation, qui agissent devant le tribunal de céans en défense de cette autorisation, sont malvenus à en contester l’une des conditions essentielles, sauf à admettre qu’ils entendent entreprendre indirectement ladite autorisation.
Toutefois, nonobstant ce classement, qui entraîne comme retenu ci-avant l’obligation de maintenir le parcellaire existant, le tribunal ne décèle pas de quelconque modification du parcellaire qui aurait été autorisée par la décision déférée. Il convient à ce sujet de relever que tant la demande, telle que matérialisée par les plans soumis à l’approbation du bourgmestre, que l’autorisation de bâtir délivrée se rapportent à la seule parcelle n° …, laquelle, en l’état de l’autorisation et des plans en faisant partie intégrante, n’est pas destinée à être morcelée ou divisée.
Si éventuellement la parcelle n° … était issue d’une division cadastrale antérieure, le tribunal n’est en tout état de cause pas saisi de la décision - implicite ou explicite - ayant autorisé ou entériné une telle division parcellaire, le seul objet dont est saisi actuellement le tribunal étant, comme relevé ci-dessus, la décision du bourgmestre de la Ville de Luxembourg du 26 juin 2012, portant le numéro …, autorisant Monsieur …, à construire un immeuble résidentiel avec garages sur la parcelle n° ….
Le moyen tiré d’une violation de l’article C.7.2 d) PAG est partant à rejeter pour être non fondé.
Quant au moyen des époux …tiré d’une violation de l’article A.0.2. c) deuxième tiret PAG, lequel impose la condition pour la construction de deux immeubles non jointifs sur une même parcelle d’avoir une distance entre eux d’au moins 15 mètres, les demandeurs précisent que selon eux, l’article A.0.2. c) s’appliquerait à toute construction d’immeubles non jointifs sur une même parcelle, peu importe la situation de la construction par rapport à la voie publique, les demandeurs estimant que les dispositions de cet article ne contiendraient aucune référence aux immeubles construits en « deuxième position » par rapport à la voie publique.
Or, en l’espèce, il ne saurait être contesté que l’immeuble dont la construction est projetée constituera un second immeuble sur une même parcelle, tout comme il ne saurait être contesté que les deux immeubles devant exister à terme sur la même parcelle accusent entre eux une distance de moins de 15 mètres.
L’administration communale de la Ville de Luxembourg et les parties… et … en revanche soutiennent en substance que les dispositions de l’article A.0.2. c) PAG ne seraient pas applicables en l’espèce, l’implantation de l’immeuble litigieux devant être régie selon la Ville de Luxembourg uniquement par l’article A.0.2 a) PAG et selon les parties… et … par l’article A.0.8 PAG concernant les immeubles de coin.
Selon elles, l’article A.0.2. c) PAG ne s’appliquerait qu’aux immeubles construits en deuxième position par rapport à la voie publique ; en l’espèce, l’immeuble faisant l’objet de l’autorisation de construire litigieuse donnerait sur le boulevard …, qui serait la voirie desservante de l’immeuble projeté, alors que la construction préexistante donnerait sur le square …. Ainsi, chaque immeuble donnerait sur une voie desservante propre et distincte et la construction projetée se trouverait partant en première ligne, de sorte qu’il ne saurait être question d’un immeuble situé en deuxième position.
L’article A.0.2.c) PAG, intitulé « Les constructions en deuxième position », tel qu’invoqué par les époux …, dispose ce qui suit :
« La construction de deux immeubles non jointifs sur une même parcelle peut être autorisée sous condition - que la construction située en première position observe les dispositions relatives à l’implantation et à la hauteur applicables à la zone ;
- que les constructions respectent entre elles un espace libre d’au moins quinze mètres;
- que la construction située en deuxième position, implantée en dehors de la bande de construction admissible, respecte sur toutes les autres limites une marge de reculement égale ou supérieure au recul postérieur applicable à la zone dans laquelle elle est située ;
- que la construction située en deuxième position ne dépasse pas la profondeur de construction admise pour la zone dans laquelle elle est située, sauf pour les exceptions prévues à l’article A.0.7.d) de la présente partie écrite ;
- que les constructions ne rendent pas impossible la constructibilité des terrains adjacents.
A l’exception des constructions situées en zone d’habitation 1, la hauteur de l’immeuble situé en deuxième position doit être diminuée d’un niveau par rapport à la hauteur fixée pour la zone dans laquelle il est situé.
Toute construction située en deuxième position doit disposer d’un accès imprenable à partir de la voie desservante permettant le passage des véhicules d’intervention urgente.
Les propriétaires des parcelles contiguës sont informés du projet par les soins de l’administration communale; ils peuvent prendre connaissance du projet et formuler leurs objections, par écrit, pendant le délai de trente jours à partir de la notification qui se fera par lettre recommandée.
Une maquette volumétrique à l’échelle de 1:200 ou 1:500 doit être jointe à la demande d’accord de principe. » Le tribunal, statuant au fond dans la présente affaire, est amené, au vu du libellé de cette disposition, à confirmer l’analyse sommaire effectuée par le juge ayant statué au provisoire, en ce sens que l’article A.0.2.c) PAG, en dépit de son intitulé réducteur (« Les constructions en deuxième position »), est appelé à régir une situation plus large, à savoir « la construction de deux immeubles non jointifs sur une même parcelle », encore qu’il contienne également des dispositions régissant de manière plus spécifique l’une des configurations pouvant se présenter pour la construction de deux immeubles non jointifs sur une même parcelle, à savoir celle d’une construction projetée en deuxième position par rapport à une seule et même voie publique desservante, hypothèse plus particulière.
En effet, la portée d’un texte réglementaire ne saurait se réduire à son seul intitulé, lequel n’a pas de valeur juridique9, mais résulte de ses dispositions, lesquelles, en l’espèce, outre de régler l’hypothèse spécifique des constructions respectivement en première et en seconde position par rapport à une seule et même voie publique desservante, émet encore des conditions générales de forme et de fond auxquelles est soumise la construction de deux immeubles non jointifs sur une même parcelle, telles que notamment l’information des voisins, la réalisation préalable d’une maquette volumétrique, l’obligation de ne pas faire obstacle à l’aménagement ultérieur des terrains adjacents ainsi que l’obligation de respecter entre elles un espace libre d’au moins 15 mètres.
Cette conclusion n’est pas énervée par la référence faite par les parties tierces intéressées à un arrêt de la Cour administrative, cet arrêt ayant statué par rapport à une disposition du règlement sur les bâtisses de la commune de Kopstal, à savoir l’article 2.2.2.4 du règlement sur les bâtisses, relatif aux marges de reculement à respecter par des constructions sises respectivement en première et en deuxième position, au libellé totalement différent de l’article A.0.2.c) PAG, de sorte que la conclusion de cet arrêt n’est ni directement, ni indirectement transposable au cas d’espèce.
Par ailleurs, si la Ville de Luxembourg fait plaider que la disposition plus spécifiquement visée par les demandeurs, à savoir l’obligation de respecter entre deux immeubles non jointifs sur une même parcelle un espace libre d’au moins 15 mètres, ne s’appliquerait qu’à des constructions sises en deuxième position, au motif que ce recul serait indispensable afin de permettre l’aménagement d’un accès destiné notamment aux services de secours, cette explication tombe à faux, l’hypothèse spécifique de l’accès à une construction en deuxième position faisant d’ores et déjà l’objet d’une prescription particulière, à savoir le huitième alinéa de l’article A.0.2.c) PAG, aux termes duquel « Toute construction en deuxième position doit disposer d’un accès imprenable à partir de la voie desservante permettant le passage des véhicules d’intervention urgente », de sorte que la ratio legis du recul obligatoire entre les deux immeubles est indépendante de la question de l’accès.
La soumission de la construction de deux immeubles non jointifs sur une même parcelle à de telles conditions se justifie encore par le caractère exceptionnel d’une telle situation, dérogatoire à la règle selon laquelle toute parcelle est appelée en principe à accueillir un seul immeuble principal.
9 M. Besch, Traité de légistique formelle, Ed. 2005, p.41, n° 75 ; C.E., 15 décembre 1948, Pas. 14, p.529.
Cette règle transparaît ainsi de manière générale des dispositions du PAG ainsi que de celles du règlement sur les bâtisses.
Le tribunal relève ainsi, de manière non exhaustive, les articles A.0.2 e) PAG, intitulé, « Annexes et constructions légères », et A.0.7 b), relatif aux garages, qui imposent l’accolement de telles dépendances au bâtiment principal, l’utilisation du singulier étant significatif, ou encore l’article A.0.8 PAG, relatif aux immeubles de coin - d’ailleurs invoqué par les parties… et … elles-mêmes -, qui prévoit que les terrains sis à l’angle de deux rues peuvent être couverts par une construction.
Plus spécifiquement, en ce qui concerne la zone accueillant la parcelle litigieuse, à savoir la zone d’habitation 2, l’article A.2.3 PAG, intitulé « Forme et dimensions des parcelles » impose que les « places à bâtir à créer doivent avoir une forme régulière et des dimensions telles qu’il soit possible d’y construire, en dehors des reculs sur les limites imposés, un bâtiment sur une base rectangulaire d’une profondeur d’au moins neuf mètres et d’une largeur d’au moins six mètres pour une maison en bande, d’au moins huit mètres pour une maison jumelée et d’au moins neuf mètres pour une maison isolée ».
Le même principe transparaît encore des dispositions du règlement sur les bâtisses (« Rb ») relatives aux marges de reculement, et plus particulièrement de l’article 14 Rb, intitulé « L’aménagement des marges de reculement » qui impose l’aménagement des marges de reculement sous forme d’espace vert : or, à admettre sans prescriptions dérogatoires spécifiques l’implantation de plusieurs constructions principales sur une et même parcelle - tel que semblent le soutenir la Ville de Luxembourg et les parties tierces intéressés -, la première construction devrait nécessairement être implantée dans la marge de reculement de l’autre construction, et réciproquement, de sorte à violer ladite disposition.
Aussi, il en résulte que l’implantation de plusieurs constructions sur une même parcelle est, sauf disposition dérogatoire expresse, interdite10, l’admissibilité de la copropriété horizontale permettant par ailleurs sinon de contourner aisément le recours obligatoire à un plan d’aménagement particulier tel qu’imposé par la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant les villes et autres agglomérations importantes, sous l’empire de laquelle a été adopté le PAG de la Ville de Luxembourg.
C’est dans ce contexte que l’article A.0.2.c) PAG, appelé à régir à titre dérogatoire « la construction de deux immeubles non jointifs sur une même parcelle », prend toute sa signification, la question des marges de reculement respectives y étant en particulier réglée par l’obligation de maintenir une distance minimale d’au moins quinze mètres entre les deux constructions. Le tribunal relève par ailleurs que le fait de vouloir limiter l’application de l’article A.0.2.c) PAG et du recul obligatoire entre les deux immeubles à la seule hypothèse de l’existence de deux constructions sises respectivement en première et en deuxième position, positions définies par rapport à l’accès à la voie publique desservante, permettrait en fait de contourner le respect de ce recul en changeant simplement l’accès au second l’immeuble, de sorte à lui faire perdre - comme en l’espèce - sa qualité d’immeuble sis en seconde position et de lui permettre d’échapper à l’obligation de respecter une telle distance minimale de 15 mètres, règle pourtant justifiée par des considérations de salubrité et d’intimité.
10 A noter par ailleurs que la loi modifiée du 16 mai 1975 portant statut de la copropriété des immeubles bâtis ne prévoit que la copropriété verticale, et non la copropriété horizontale.
Or, en l’espèce, il résulte des plans versés en cause qu’une distance de quelques 8 mètres séparera les deux immeubles, de sorte que l’autorisation déférée viole en ce point l’article A.0.2.c) PAG.
Il s’ensuit encore que le bourgmestre n’a pas pu valablement délivrer l’autorisation de construction déférée, de sorte que l’autorisation encourt la sanction de l’annulation, sans qu’il n’y ait lieu d’analyser plus avant les autres moyens des demandeurs, ainsi que les arguments y afférents des parties défenderesse et tierces-intéressées.
Les demandeurs réclament la condamnation de la Ville de Luxembourg à une indemnité de procédure d’un montant de 5.000.- euros sur base de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives. Les conditions d’application et notamment l’établissement du caractère d’iniquité résultant du fait de laisser les frais non répétibles à charge des parties demanderesses n’ayant pas été rapportées à suffisance comme étant remplies en l’espèce, il y a lieu de rejeter leur demande.
Les parties tierces intéressées… et … réclament chacune de leur côté la condamnation des demandeurs à un montant de 5.000.- euros sur la même base, demandes qui, au vu de l’issue du litige, sont à abjuger.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
déclare la requête en intervention introduite par la société … recevable dans la limite des moyens produits par la partie défenderesse dans le cadre du recours principal ;
au fond déclare le recours en annulation justifié ;
partant annule la décision du bourgmestre de la Ville de Luxembourg du 26 juin 2012, portant le numéro … et lui renvoie le dossier en prosécution de cause ;
rejette les demandes en obtention d’une indemnité de procédure formulées de part et d’autre ;
condamne les parties demanderesse et tierces-intéressées in solidum aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 26 juin 2013 par :
Marc Sünnen, premier vice-président, Thessy Kuborn, premier juge, Alexandra Castegnaro, juge, en présence du greffier Michèle Hoffmann.
s. Hoffmann s. Sünnen Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 26.6.2013 Le Greffier du Tribunal administratif 13
