Tribunal administratif Numéro 29899 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 23 février 2012 2e chambre Audience publique du 17 juin 2013 Recours formé par la société anonyme ….., contre une décision du ministre des Classes moyennes et du Tourisme en matière d’autorisation d’établissement
______________________________________________________________________________
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 29899 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 23 février 2012 par Maître Mario Di Stefano, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société anonyme ….., représentée par son conseil d’administration actuellement en fonctions, établie et ayant son siège social à ….., immatriculée au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro ….., tendant à la réformation, sinon à l’annulation d’une décision du ministre des Classes moyennes et du Tourisme du 25 novembre 2011 portant refus de lui délivrer une autorisation d’établissement pour l’exercice de l’activité de promoteur immobilier ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 12 avril 2012 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 11 mai 2012 par Maître Mario Di Stefano pour compte de la société anonyme ….. ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 8 juin 2012 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision critiquée ;
Entendu le juge-rapporteur en son rapport et Maître Daniel Nerl, en remplacement de Maître Mario Di Stefano, ainsi que Madame le délégué du gouvernement Jacqueline Guillou-
Jacques en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 6 mai 2013 ;
______________________________________________________________________________
Par courrier de son mandataire du 31 octobre 2011, réceptionné par le ministère des Classes Moyennes et du Tourisme le 2 novembre 2011, ainsi que par un formulaire intitulé « staatlicher Genehmigungsantrag in Abwartung der Ausübung der folgenden Aktivität :
Promoteur Immobilier », daté au 18 octobre 2011, la société anonyme ….., désignée ci-après par « la société ….. », sollicita auprès du ministre des Classes moyennes et du Tourisme, désigné ci-
après par « le ministre », la délivrance d’une autorisation d’établissement en vue de l’exercice de l’activité de promoteur immobilier.
Par décision du 25 novembre 2011, adressé au mandataire de la société demanderesse, le ministre refusa de faire droit à la prédite demande. Ladite décision est libellée comme suit :
« Je reviens par la présente à votre demande d'autorisation d'établissement référencée sous rubrique, qui a entre-temps fait l'objet de l'instruction administrative prévue à l'article 28 de la loi d'établissement du 2 septembre 2011.
Il en résulte que le dirigeant social, Monsieur ….., ne remplit pas la condition de qualification professionnelle légalement requise à l'article 3 de la loi d'établissement précitée pour l'exercice de l'activité de promoteur immobilier.
En effet, la poursuite de l'activité de promoteur immobilier que vous sollicitez est soumise, plus particulièrement, aux exigences de qualification prescrites aux articles 10 (1) de la loi d'établissement du 2 septembre 2011. Vous trouverez en annexe un extrait des articles 8 et 10 de la loi précitée.
Or, le diplôme de Monsieur ….. fourni à l'appui de la demande d'autorisation d'établissement ne correspond pas aux exigences de l'article 10 (1) b).
Toutefois, vu que son diplôme correspond aux exigences de l'article 10 (1) a), il est dispensé de la partie «gestion d'entreprise» des cours organisés par la Chambre de Commerce dans le cadre de la formation accélérée pour les professions de l'immobilier.
Monsieur ….. sera donc seulement tenu de suivre la formation spécifique relative aux professions de l'immobilier et plus particulièrement le cours relatif à l'activité de promoteur immobilier en vue de l'octroi de l'autorisation d'établissement afférente et de me faire parvenir la preuve de sa réussite à l'examen y afférent. (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 23 février 2012, la société ….. a fait introduire un recours tendant à la réformation, sinon à l’annulation de la prédite décision ministérielle de refus du 25 novembre 2011.
Ni la loi du 2 septembre 2011 réglementant l’accès aux professions d’artisan, de commerçant, d’industriel ainsi qu’à certaines professions libérales, désignée ci-après par « la loi du 2 septembre 2011 », ni aucune autre disposition légale ne prévoit un recours de pleine juridiction en matière de refus de délivrance d’une autorisation d’établissement le tribunal est incompétent pour connaître du recours en réformation introduit à titre principal.
Le recours en annulation introduit à titre subsidiaire est recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
En fait, la société demanderesse reproche au ministre d’avoir retenu que Monsieur ….. ne justifierait pas de la qualification professionnelle requise par la loi du 2 septembre 2011, puisque Monsieur ….. serait actif dans le domaine immobilier depuis l’année 1993 et que depuis les années 2008, 2010, respectivement 2011 il occuperait la fonction de gérant au sein de diverses sociétés allemandes dont l’activité serait notamment la promotion immobilière. Par ailleurs, depuis l’année 2010, Monsieur ….., serait impliqué, notamment en qualité d’administrateur, voire d’administrateur délégué, dans la gestion de diverses sociétés luxembourgeoises, qui exerceraient les activités de promotion immobilière au Luxembourg.
En droit, la société demanderesse estime en premier lieu que la décision déférée n’aurait pas respecté l’article 4 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des Communes, désigné ci-après par « le règlement grand-ducal du 8 juin 1979 », en vertu duquel les avis des organismes consultatifs pris préalablement à une décision doivent être motivés et énoncer les éléments de fait et de droit sur lesquels ils se basent.
La société demanderesse explique dans ce contexte que la décision déférée aurait dû être prise « après instruction administrative », en vertu de l’article 28 de la loi du 2 septembre 2011.
Ladite « instruction administrative» aurait dû, toujours aux termes dudit article 28 (1), être déterminée par règlement grand-ducal. Or, au jour de la décision, à savoir le 25 novembre 2011, ledit règlement n’aurait pas encore été adopté. La société demanderesse fait valoir, qu’à défaut de règlement grand-ducal d'application, l’instruction préalable prévue par l’article 28 de la loi du 2 septembre 2011 aurait partant dû suivre le régime existant précédemment. Ainsi, sous le régime de la loi modifiée du 28 décembre 1988 réglementant l’accès aux professions d’artisan, de commerçant, d’industriel ainsi que de certaines professions libérales, désignée ci-après par « la loi du 28 décembre 1988 », l'article 2 aurait prévu que l’'autorisation serait délivrée après une instruction administrative portant sur les conditions exigées par la loi du 28 décembre 1988 et sur avis motivé d'une commission dont la composition et le fonctionnement aurait dû être déterminés par règlement grand-ducal. La société demanderesse conclut que la décision aurait donc dû être accompagnée d'un avis d'une commission, conformément aux dispositions de l'article 5 du règlement grand-ducal modifié du 18 janvier 1989, déterminant la composition et le fonctionnement de cette commission en application duquel l'avis à émettre par la commission aurait dû être dûment motivé. Or, selon la société demanderesse, la décision attaquée ne ferait référence à aucun avis préalable, de sorte qu’il serait impossible d'en contrôler la régularité, notamment sa motivation, les éléments de fait et de droit sur lesquels l'avis se base, la composition de l'organisme, la compétence et les noms des membres ayant assisté à la délibération, la validité de leur signature et le nombre de voix exprimées en faveur de l'avis exprimé.
Le délégué du gouvernement répond que la société demanderesse effectuerait « un va et vient entre l'ancienne et la nouvelle loi d'établissement », dans la mesure où elle n’invoquerait que le texte légal qui serait en sa faveur. Il précise que la décision déférée aurait été prise sous le régime de la loi du 2 septembre 2011, de sorte que seules les dispositions de celle-ci trouveraient application. Il en déduit que l'argument de la société demanderesse suivant lequel le ministre n'aurait pas demandé l'avis de la commission consultative prévue à l'ancienne loi s'évaporerait, car la loi du 2 septembre 2011 n’imposerait plus de recours à une commission consultative.
Force est au tribunal de constater que c’est à tort que la société demanderesse estime qu’en l’absence de l’existence d’un règlement grand-ducal portant exécution de la loi du 2 septembre 2011 au moment de la prise de la décision déférée, le régime ayant existé précédemment redeviendrait applicable.
En effet, en date du 26 septembre 2011 est entrée en vigueur la loi du 2 septembre 2011, portant abrogation en son article 46 (1) de la loi du 28 décembre 1988. A défaut de dispositions transitoires prévues par la loi du 2 septembre 2011, cette dernière est partant applicable aux procédures relevant de son champ d’application à compter du 26 septembre 2011, tandis que la loi du 28 décembre 1988 est définitivement abrogée à compter de cette date.
Contrairement à la loi du 28 décembre 1988, la loi du 2 septembre 2011 ne requiert plus que l’instruction administrative préalable à la délivrance d’une autorisation d’établissement porte sur un avis motivé d’une commission. Cette exigence de l’ancienne loi ayant expressément été abrogée et dans la mesure où, tel que retenu ci-avant, seule la loi du 2 septembre 2011 est applicable en l’espèce, la société demanderesse ne peut pas reprocher au ministre de ne pas avoir sollicité un avis d’une commission consultative avant de prendre la décision déférée. De même aucune violation de l’article 4 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, concernant les modalités des avis des organismes consultatifs préalables aux décisions administratives, ne saurait pas non plus être constatée en l’espèce.
Il suit des considérations qui précèdent que le moyen tiré d’une violation de la loi du 28 décembre 1988, voire de l’article 4 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 est à rejeter pour ne pas être fondé.
La société demanderesse invoque encore une violation de l’article 6 du règlement grand-
ducal du 8 juin 1979 et de l’article 31 de la loi du 2 septembre 2011 par la décision déférée et plus précisément un défaut d’indication de la motivation se trouvant à la base de ladite décision.
Elle fait ainsi valoir que la décision attaquée ne serait pas fondée sur les règlements grand-ducaux d'exécution auxquels la loi du 2 septembre 2011 renverrait expressément en son article 10 (1) b), de sorte que la décision serait dépourvue de base légale au motif qu’elle n'indiquerait pas de manière claire et précise les motifs de refus à sa base, et qu’elle devrait pourtant encourir l’annulation.
La société demanderesse ajoute qu’en vertu de l'article 31 de la loi du 2 septembre 2011 la demande d'autorisation devrait être sanctionnée par une décision dûment motivée du ministre. Or, une telle motivation ferait défaut en l’espèce, dans la mesure où la décision déférée ne ferait référence à aucune instruction précise, ni à aucun critère particulier qui auraient dû être déterminés par règlement grand-ducal.
Le délégué du gouvernement répond que dans la décision déférée, le ministre aurait expliqué à Monsieur ….. que ses qualifications professionnelles et académiques ne satisferaient qu’aux exigences de l'article 10 (1) a) de la loi du 2 septembre 2011 et qu’il devrait rapporter la preuve qu'il remplit également les exigences de l'article 10 (1) b) de ladite loi. Selon le délégué du gouvernement une telle motivation serait suffisante puisqu’elle aurait permis à Monsieur …..
de comprendre les motifs à la base de la décision de refus ainsi que d’organiser la défense de ses intérêts.
L’article 31 de la loi du 2 septembre 2011 dispose : « La procédure d’instruction de la demande d’autorisation d’établissement est (…) sanctionnée par une décision dûment motivée du ministre (…) ».
Aux termes de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 : « Toute décision doit baser sur des motifs légaux. La décision doit formellement indiquer les motifs par l’énoncé au moins sommaire de la cause juridique qui lui sert de fondement et des circonstances de fait à sa base, lorsqu’elle : - refuse de faire droit à la demande de l’intéressé ; (…) » L’existence d’une motivation est donc une des conditions essentielles de la validité d’un acte administratif.
En l’espèce, l’analyse de la décision déférée révèle qu’en énumérant les articles 3, 28 et 10 (1) de la loi du 2 septembre 2011, ainsi qu’en se référant aux dispositions de la loi du 19 juin 2009 ayant pour objet la transposition de la directive 2005/36/CE pour ce qui est a.) du régime général de reconnaissance des titres de formation et des qualifications professionnelles b.) de la prestation temporaire de service, désignée ci-après par « la loi du 19 juin 2009 », le ministre a à suffisance indiqué la cause juridique à la base de la décision déférée. De même, en se référant expressément au diplôme de Monsieur ….. ainsi qu’aux particularités que comportent les professions de l’immobilier au Grand-Duché de Luxembourg, le ministre a indiqué les circonstances de fait, gisant à la base de la décision déférée.
Dès lors, outre toute considération quant au bien-fondé de l’argumentation avancée par le ministre, il échet de constater qu’il s’est conformé tant aux dispositions de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 qu’aux dispositions de l’article 31 de la loi du 2 septembre 2011, en motivant dûment la décision de rejet déférée moyennant une indication des circonstances de fait et de la cause juridique gisant à sa base. Le moyen de la société demanderesse tiré d’une indication insuffisante des motifs à la base de la décision déférée est partant à rejeter.
Les conclusions qui précèdent ne sont pas énervées par l’argument de la société demanderesse selon lequel la décision déférée serait dépourvue de base légale au motif qu’aucun règlement grand-ducal d’exécution de la loi du 2 septembre 2011 n’aurait été adopté au moment de la prise de la décision déférée. En effet, ledit argument tend au bien-fondé de la décision et sera analysé dans ce contexte, mais ne relève pas de la légalité externe de la décision et notamment de l’indication d’une base légale par la décision déférée, de sorte qu’il n’est pas pertinent dans le contexte d’une analyse de la légalité externe de la décision et plus particulièrement du respect de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 et de l’article 31 de la loi du septembre 2011.
Quant au fond, la société demanderesse estime que conformément aux dispositions de l'article 10 de la loi du 2 septembre 2011 la qualification professionnelle des promoteurs immobiliers résulterait, d'une part, de l'accomplissement de la qualification professionnelle requise pour l'exercice d'une activité commerciale, qui pourrait notamment résulter de l'accomplissement d'une pratique professionnelle effective et licite de trois années, ce que Monsieur ….. aurait largement démontré en versant à l'appui de sa demande un certificat de la Industrie- und Handelskammer des Saarlandes et des publications au Registre de commerce et des sociétés de Luxembourg, ainsi que, d'autre part, de l'accomplissement avec succès d'une formation accélérée spécifique dont les modalités du test d'aptitude, mais aussi les pièces justificatives reconnues équivalentes au test d'aptitude, seraient déterminées par règlement grand-
ducal.
Dans ce contexte, la société demanderesse soutient qu’au jour de la décision attaquée, à savoir le 25 novembre 2011, aucun règlement grand-ducal concernant la formation accélérée spécifique prévue par l’article 10 du 2 septembre 2011 ou concernant les pièces justificatives reconnues équivalentes au test d'aptitude, n’aurait été applicable. Elle estime qu’en l'absence de tout règlement d'application le ministre n’aurait pas pu, sans commettre un excès de pouvoir, un détournement de pouvoir et une violation de la loi, d’une part, décider que, que Monsieur ….. ne disposait pas de la qualification professionnelle légalement requise, celle-ci ne pouvant être appréciée qu'au regard des modalités à définir par un règlement grand-ducal, inexistant au jour de la décision et, d’autre part, estimer qu'une formation spécifique devrait être suivie par lui alors que son expérience et ses connaissances devraient légitimement lui permettre d'être dispensé de procéder à un test d'aptitude, aucun règlement grand-ducal ne prévoyant un tel test d'aptitude, ni les conditions de dispense d'un tel test.
La société demanderesse ajoute qu'en décidant que Monsieur ….. serait dispensé de la partie « gestion d'entreprise » des cours organisés par la Chambre de Commerce, le Ministre aurait commis un excès ou un détournement de pouvoir, étant donné qu'aucune règle n’aurait été définie quant aux formations éventuellement à suivre ou pouvant bénéficier d'une dispense dans le cas d'une personne disposant des diplômes et de l'expérience de Monsieur …… Le délégué du gouvernement estime que l'argumentation de la société demanderesse suivant laquelle le ministre ne pourrait pas exiger de la part de Monsieur ….. l’accomplissement d’un test d'aptitude au seul motif qu’aucun règlement grand-ducal d'exécution n'avait été pris à la date de la prise de la décision déférée ne saurait valoir. Il explique que l'application de l'article 10 (1) b) de la loi du 2 septembre 2011 n’exigerait aucun règlement d'exécution, puisque ledit article serait suffisamment précis et que le règlement grand-ducal aurait pour seul objectif de fixer les modalités et les équivalences. Il estime que même en l'absence d'un tel règlement grand-ducal, la qualification serait reconnue à tous ceux qui démontreraient avoir accompli un test comportant les matières énoncées à l’article 10 (1) b) de la loi du 2 septembre 2011. Il ajoute que si Monsieur ….. avait rapporté la preuve qu'il aurait accompli auprès d'une instance officielle un test portant sur les matières énumérées à l'article 10 (1) b) de la loi du 2 septembre 2011, le ministre, à défaut de disposer du règlement grand-ducal d'exécution fixant les modalités dudit test, n'aurait pas pu lui refuser la reconnaissance de sa qualification professionnelle.
Aux termes de l’article 3 de la loi du 2 septembre 2011 : « L’autorisation d’établissement requise au préalable pour l’exercice d’une activité visée par la présente loi est délivrée par le ministre si les conditions d’établissement, d’honorabilité et de qualification prévues aux articles 4 à 27 sont remplies. » Quant aux conditions relatives à la qualification professionnelle des agents immobiliers, l’article 10 (1) de la même loi prévoit que : « (1) La qualification professionnelle des agents immobiliers, administrateurs de biens, syndics de copropriétés ainsi que des promoteurs immobiliers résulte:
a) de l’accomplissement de la qualification professionnelle requise pour l’exercice d’une activité commerciale, telle que prévue à l’article 8 (1) et b) de l’accomplissement avec succès d’une formation accélérée spécifique portant, suivant les spécialités respectives, au moins sur la déontologie professionnelle et la législation luxembourgeoise relative au mandat, à la vente, aux droits d’enregistrement, aux baux à loyer, à l’aménagement du territoire, aux autorisations de bâtir, aux autorisations d’exploitation, à la vente d’immeubles à construire, aux garanties en rapport avec les immeubles, à la taxe sur la valeur ajoutée, à la copropriété, aux pratiques commerciales, à la rémunération des agents immobiliers et à la lutte contre le blanchiment d’argent. Les modalités du test d’aptitude et les pièces justificatives reconnues équivalentes au test d’aptitude sont déterminées par règlement grand-ducal. ».
Dès lors, afin de pouvoir exercer l’activité d’agent immobilier, l’article 10 (1) de la loi du 2 septembre 2011 requiert premièrement, que l’intéressé dispose de la qualification professionnelle requise pour l’exercice d’une activité commerciale telle que prévue à l’article 8 (1) de la même loi, et, deuxièmement, qu’il accomplisse avec succès une formation accélérée spécifique portant sur certaines matières déterminées, étant entendu que ces deux conditions sont énumérées de manière cumulative, de sorte que l’intéressé doit obligatoirement se conformer aux deux exigences. Il ressort en effet des travaux préparatoires ayant abouti à la loi du 2 septembre 2011 que : « Dorénavant, l’accès aux professions de l’immobilier est conditionné à l’accomplissement de deux conditions cumulatives.
D’une part, le professionnel de l’immobilier devra remplir les conditions de qualification professionnelle requises pour l’accès à une activité commerciale de base.
D’autre part, il devra accomplir avec succès la formation accélérée sur les professions de l’immobilier, organisée par la Chambre de commerce. (…) »1. L’article 10 (1) b) de la loi du 2 septembre 2011 dispose enfin que les modalités d’organisation de la formation accélérée spécifique qu’il prévoit seront déterminées par règlement grand-ducal.
Il est constant en cause qu’au jour de la prise de la décision déférée, à savoir au 25 novembre 2011, aucun règlement grand-ducal portant exécution des dispositions prévues à l’article 10 (1) b) n’a été adopté. En effet, ce n’est que le règlement grand-ducal du 3 février 2012 précisant les modalités des formations prévues aux articles 7, 8 (1) c), 9 b) et 10 (1) b) de la loi du 2 septembre 2011 réglementant l'accès aux professions d'artisan, de commerçant, d'industriel ainsi qu'à certaines professions libérales, désigné ci-après par « le règlement grand-ducal du 3 février 2012 », qui a déterminé les modalités d’organisation de la formation accélérée spécifique, telle que prévue à l’article 10 (1) b) de la loi du 2 septembre 2011.
Il est de principe qu’une loi prévoyant des actes réglementaires relatifs à son exécution est immédiatement exécutoire et reste applicable dès lors que son texte, suffisant à lui-même n’a pas besoin d’être complété. En effet, une loi doit rester inapplicable dans la seule hypothèse où son exécution s’avère absolument impossible2.
En l’espèce, l’article 10 (1) b) de la loi du 2 septembre 2011 retient le principe suivant lequel la qualification professionnelle d’un promoteur immobilier résulte outre la justification de l’accomplissement de la qualification professionnelle requise pour l’exercice d’une activité professionnelle, de la justification de l’accomplissement avec succès d’une formation spécifique accélérée, tout en énumérant de manière expresse les matières obligatoires sur lesquelles ladite formation doit au moins porter. Ledit article ne renvoie à un règlement grand-ducal qu’en ce qui concerne l’organisation concrète de la formation précitée, ainsi qu’en ce qui concerne la 1 doc. parl. n°6158, commentaire des articles, p. 33, V° article 9.
2 Voir en ce sens : trib adm. 2 février 2004, n°17007 du rôle et trib. adm. prés. 7 mars 2002, n° 14646 du rôle, ainsi que les références citées sous : Pas. adm. 2012, V° Lois et règlements, n° 37.
détermination d’éventuelles formations équivalentes. Il s’ensuit qu’en ce qui concerne le principe de l’obligation d’accomplir une formation spécifique accélérée, ainsi que les matières sur lesquelles ladite formation doit porter, l’article 10 (1) b) de la loi du 2 septembre 2011 se suffit à lui-même et n’a pas besoin d’être complété pour son application.
Il suit des considérations qui précèdent, indépendamment de toute considération quant au bien-fondé de la décision déférée, que le ministre a pu, en application de l’article 10 (1) b) de la loi du 2 septembre 2011, d’une part, apprécier si Monsieur ….. disposait de la qualification professionnelle requise et, d’autre part, se baser sur ledit article 10 (1) b) pour lui imposer de suivre une formation spécifique accélérée et enfin, de troisième part, se baser sur l’article 10 (1) b) de la loi du 2 septembre 2011 pour estimer que Monsieur ….. pouvait être dispensé de la partie « gestion d’entreprise » des cours organisés par la chambre de commerce, sans commettre un excès de pouvoir, un détournement de pouvoir, voire une violation de la loi, alors même qu’au jour de la prise de la décision déférée, aucun règlement grand-ducal portant exécution des dispositions dudit article 10 (1) b) n’avait été adopté. Dès lors, le moyen afférent de la société demanderesse est à rejeter.
La société demanderesse soutient encore que Monsieur ….. justifierait d'une expérience de longue date en tant que promoteur immobilier en Allemagne et au Luxembourg. Cette expérience de longue date notamment dans le cadre de fonctions dirigeantes lui permettrait de se prévaloir d'une connaissance et d'une formation suffisante pour se voir accorder l'autorisation d’établissement demandée. Elle conclut que le ministre aurait dû reconnaître que Monsieur …..
remplirait la condition de qualification professionnelle pour l'exercice de l'activité de promoteur immobilier telle que prévue à l'article 10 de la loi du 2 septembre 2011, de sorte que la décision litigeuse devrait être annulée.
La société demanderesse fait, de plus, valoir qu’en vertu de l’article 9 de la loi du 19 juin 2009, l’autorité luxembourgeoise ne pourrait exiger du demandeur, ressortissant d’un Etat-
membre de l’Union européenne, l’accomplissement avec succès d’une épreuve d’aptitude que sous certaines conditions et notamment celle que la formation reçue porte sur des matières substantiellement différentes que celles couvertes par le titre de formation requis au Luxembourg, voire que la profession réglementée au Luxembourg comprend une ou plusieurs activités professionnelles réglementées qui n’existent pas dans la profession correspondante dans l’Etat-
membre du demandeur et que cette différence est caractérisée par une formation spécifique requise au Luxembourg qui porte sur des matières substantiellement différentes de celles couvertes par l’attestation de compétences ou le titre de formation dont le demandeur a fait état.
La société demanderesse estime par ailleurs qu’en vertu de l’article 9 (1) 3) de la loi du 19 juin 2009, la différence substantielle entre la formation reçue par le postulant et celle couverte par le titre de formation requis au Luxembourg devrait être constatée par une autorité compétente sur avis d'une commission ad hoc nommée par arrêté ministériel et elle devrait être notifiée au candidat. Or, en l’espèce, l’avis de ladite commission ferait défaut, de sorte que le ministre n’aurait pas pu imposer à Monsieur ….. d’accomplir une épreuve d’aptitude.
La société demanderesse fait encore état d’un arrêté du ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche du 27 mars 2012 portant inscription du titre de « Diplom-
Bertiebswirt (FH) », détenu par Monsieur ….., sur le registre des diplômes d’enseignement supérieur prévu à l’article 1er de la loi modifiée du 17 juin 1963 ayant pour objet de protéger les titres d’enseignement supérieur. Elle estime qu’au vu dudit arrêté ministériel, le ministre n’aurait pas pu retenir que Monsieur ….. ne disposait pas de la qualification professionnelle requise pour exercer les activités de promoteur immobilier.
En principe, afin de pouvoir exercer l’activité de promoteur ou d’agent immobilier au Luxembourg, il faut remplir notamment les conditions énoncées à l’article 10 (1) précité de la loi du 2 septembre 2011 relatives à la qualification professionnelle.
Les ressortissants des Etats-membres de l’Union européenne disposent de la possibilité de faire reconnaître la qualification professionnelle acquise dans un autre Etat-membre que le Luxembourg à travers le mécanisme prévu par les dispositions de la loi du 19 juin 2009.
En l’espèce, la société demanderesse se prévaut des dispositions de la loi du 19 juin 2009 et estime que Monsieur ….. justifierait d’une qualification professionnelle en tant que promoteur immobilier acquise en Allemagne qu’il y aurait lieu de reconnaître au Luxembourg. Elle fait ainsi état, d’une part, de l’expérience professionnelle qu’il aurait acquise en Allemagne en tant que promoteur immobilier et, d’autre part, d’une inscription au registre des titres de son titre de « Diplom-Bertiebswirt (FH) ».
En ce qui concerne tout d’abord l’expérience professionnelle de Monsieur ….. dont fait état la société demanderesse, l’article 15 de la loi du 19 juin 2009 dispose qu’en ce qui concerne l’accès à l’une des activités énumérées à l’annexe IV de la directive 2005/36/CE, du Parlement Européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles, désignée ci-après par « la directive 2005/36/CE », l’autorité luxembourgeoise reconnaît comme preuve suffisante des connaissances et aptitudes l’exercice préalable de l’activité concernée dans un autre Etat-membre. Toutefois, l’annexe IV de la directive 2005/36/CE exclut expressément de son énumération les affaires immobilières, de sorte que les personnes exerçant des activités y afférentes ne peuvent pas bénéficier des dispositions de l’article 15 de la loi du 19 juin 2009 et ne peuvent partant pas faire valoir l’expérience professionnelle acquise dans un autre Etat-membre au Luxembourg. C’est partant à bon droit que le délégué du gouvernement affirme que l’expérience professionnelle en tant que promoteur immobilier apparemment acquise en Allemagne par Monsieur ….. ne peut pas permettre une reconnaissance de ses qualifications professionnelles en tant que promoteur immobilier au Luxembourg.
En ce qui concerne, en second lieu, l’arrêté ministériel portant inscription au registre des titres du titre de « Diplom-Bertriebswirt (FH) » détenu par Monsieur ….., force est de constater, même indépendamment de la question de savoir si une inscription audit registre peut valoir reconnaissance d’une qualification professionnelle et indépendamment de la question de savoir si le ministre a pu prendre en considération ledit arrêté ministériel émis le 27 mars 2012, soit ultérieurement à la prise de la décision déférée, que cette inscription porte sur le titre de « Diplom-Bertiebswirt (FH) », pouvant éventuellement être considéré comme diplôme en sciences économiques mais non point comme diplôme en matière immobilière et plus précisément comme diplôme d’agent immobilier ou de promoteur immobilier.
Par conséquent, ni l’expérience professionnelle acquise par Monsieur ….. en Allemagne, ni l’inscription sur le registre des titres de son titre de « Diplom-Bertiebswirt (FH) », ne sont de nature à établir qu’il justifie d’une qualification professionnelle en tant que promoteur immobilier acquise en Allemagne. Ainsi, dans la mesure où Monsieur ….. ne justifie pas d’une qualification professionnelle de promoteur immobilier acquise en Allemagne, sa qualification professionnelle n’est pas non plus susceptible d’être reconnue par les autorités luxembourgeoises en tant que qualification professionnelle requise pour l’exercice de l’activité de promoteur immobilier en application des dispositions de la loi du 19 juin 2009, de sorte que les moyens de la société demanderesse tirés d’une violation de la loi du 19 juin 2009 sont à rejeter pour ne pas être fondés.
Il suit des considérations qui précèdent que le ministre a valablement pu se fonder sur l’article 10 de la loi du 2 septembre 2011 pour estimer que Monsieur ….. ne disposait pas des qualifications professionnelles requises pour pouvoir exercer l’activité de promoteur immobilier.
La société demanderesse fait en outre valoir que l’article 10 (1) b) de la loi du 2 septembre 2011 en imposant l’accomplissement avec succès d’une formation accélérée spécifique aux personnes souhaitant obtenir une autorisation d’établissement en tant que promoteur immobilier, permettrait également d’être dispensé de ladite formation en disposant qu’un règlement grand-ducal déterminerait « les modalités du test d’aptitude et les pièces justificatives reconnues équivalentes au test d’aptitude ». Ledit règlement grand-ducal n’aurait cependant pas été adopté à la date de la prise de la décision déférée. Elle estime que le ministre aurait commis un excès de pouvoir, sinon un détournement de pouvoir, sinon une violation de la loi en retenant que Monsieur ….. n’était pas dispensé dudit test et en lui imposant d’accomplir la formation accélérée, sans avoir eu connaissance des pièces justificatives reconnues comme équivalentes au test d’aptitude.
Le tribunal vient de retenir qu’en ce qui concerne le principe de l’obligation d’accomplir une formation spécifique accélérée, ainsi que les matières sur lesquelles ladite formation doit porter, l’article 10 (1) b) de la loi du 2 septembre 2011 se suffit à lui-même et n’a pas besoin d’être complété pour son application par un règlement grand-ducal. Ainsi, dans la mesure où les matières sur lesquelles la formation accélérée doit impérativement porter, sont explicitement énumérées par l’article 10 (1) b) de la loi du 2 septembre 2011 et à défaut par la société demanderesse de verser en cause un quelconque élément destiné à établir que Monsieur …..
disposait d’une formation accomplie dans une ou plusieurs de ces matières, le ministre a valablement pu retenir que Monsieur ….. devait accomplir la formation accélérée prévue à l’article 10 (1) b), sans commettre un excès de pouvoir, sinon un détournement de pouvoir, sinon une violation de la loi.
La société demanderesse reproche encore au ministre de ne pas avoir respecté les dispositions de la directive 2005/36/CE. Ainsi, elle fait valoir que selon le considérant (1) de la directive 2005/36/CE, l'abolition entre les Etats membres des obstacles à la libre circulation des personnes et des services constituerait un des objectifs de la Communauté, ce qui signifierait notamment pour les ressortissants des Etats membres qu’ils disposent du droit d'exercer une profession, à titre salarié ou non salarié, dans un autre Etat membre que celui où ils ont acquis leurs qualifications professionnelles. Elle en déduit que le ministre aurait dû, à tout le moins, mettre en œuvre le principe de proportionnalité afin d'assurer la garantie du principe de la libre circulation des personnes au sein de l'Union Européenne.
La société demanderesse affirme dans le même contexte que l’article 14, paragraphe 5 de la directive 2005/36/CE prévoirait que le principe de proportionnalité devrait être respecté dans le cas où un Etat envisagerait d'exiger d’un administré qu'il devrait accomplir un stage d'adaptation ou devrait se soumettre à une épreuve d'aptitude. Elle affirme que l'Etat concerné devrait donc d'abord vérifier si les connaissances acquises par l’intéressé au cours de son expérience professionnelle dans un État membre ou dans un pays tiers sont de nature à couvrir, en tout ou en partie, la différence substantielle visée au paragraphe 4 dudit article.
Elle reproche en substance au ministre de n’avoir en l’espèce, absolument pas pris en compte l'expérience professionnelle de Monsieur ….. dans sa prise de décision, ce qui constitue donc une violation de ladite directive. Selon la société demanderesse, conformément au principe de proportionnalité, Monsieur ….. aurait dû être dispensé de l'exigence d'une épreuve d'aptitude puisque son expérience professionnelle serait de nature à couvrir l'éventuelle différence substantielle entre sa formation et celle exigée au Luxembourg.
Enfin, la société demanderesse propose de poser une question préjudicielle à la Cour de Justice de l’Union européenne relative à l’interprétation de l’article 14, paragraphe 5 de la directive 2005/36/CE.
A cet égard, il y a lieu de rappeler que la directive 2005/36/CE a été transposée en droit luxembourgeois par le biais de la loi du 19 juin 2009. Or, selon une jurisprudence constante de la Cour de Justice de l’Union européenne, les directives ne peuvent être directement applicables et invoquées par des particuliers à l’encontre d’un Etat que si leurs dispositions apparaissent comme étant, du point de vue de leur contenu, inconditionnelles et suffisamment précises, et que l’Etat en question s’est abstenu de transposer dans les délais la directive en droit national, soit lorsqu’il en a fait une transposition incorrecte3.
Dans la mesure où, en l’espèce, le demandeur ne démontre pas que l’Etat luxembourgeois aurait été en défaut de transposer ladite directive dans les délais impartis ou en aurait fait une transposition incorrecte, il y a lieu de retenir qu’il n’est pas fondé à se prévaloir directement des dispositions communautaires invoquées, mais qu’il lui aurait appartenu d’invoquer à la base de ses prétentions les dispositions de la loi du 19 juin 2009. Par ailleurs, il y a lieu de souligner qu’il n'appartient pas au tribunal de suppléer à la carence de la partie demanderesse et de rechercher lui-même les moyens juridiques qui auraient pu se trouver à la base de ses conclusions, une telle obligation incombant au seul litismandataire du demandeur, professionnel de la postulation. Il s’ensuit que le moyen tiré d’une violation des dispositions de la directive 2005/36/CE est à rejeter.
Si la société demanderesse n’a pas pu invoquer les dispositions de la directive 2005/36/CE pour faire vérifier la proportionnalité de la décision déférée par rapport à la situation de fait d’espèce, cette dernière peut néanmoins être examinée par le tribunal administratif saisi d’un recours en annulation sous l’aspect des principes généraux du droit4. En l’espèce, force est de constater que la formation accélérée spécifique exigée aux termes de l’article 10 (1) b) de la 3 trib. adm. 9 octobre 2003 n°15375 du rôle, Pas. adm. 2012, V° Lois et règlements, n°29.
4 cf. Cour adm. 2 juillet 1998, n° 10636C du rôle, Pas. adm. 2012, V° Recours en annulation, n° 3 et autres références y citées.
loi du 2 septembre 2011 pour disposer de la qualification professionnelle requise pour pouvoir exercer l’activité de promoteur immobilier porte notamment sur la législation luxembourgeoise en matière immobilière et plus précisément sur la législation luxembourgeoise relative au mandat, à la vente, aux droits d’enregistrement, aux baux à loyer, à l’aménagement du territoire, aux autorisations de bâtir, aux autorisations d’exploitation, à la vente d’immeubles à construire, aux garanties en rapport avec les immeubles, à la taxe sur la valeur ajoutée, à la copropriété, aux pratiques commerciales, à la rémunération des agents immobiliers et à la lutte contre le blanchiment d’argent. Force est dès lors de constater que les matières sur lesquelles porte la formation accélérée spécifique prévue à l’article 10 (1) b) de la loi du 2 septembre 2011 sont des matières spécifiques au droit luxembourgeois. Dès lors, contrairement aux affirmations de la société demanderesse qui se fonde sur l’expérience professionnelle de Monsieur ….., acquise en Allemagne, la connaissance de ces matières énumérées à l’article 10 (1) b) de la loi du 2 septembre 2011 ne peut pas s’acquérir lors de l’exercice de l’activité de promoteur immobilier en Allemagne, mais uniquement moyennant le suivi de cours spécifiques à ces matières. Il s’ensuit qu’en imposant à Monsieur ….. de suivre la formation accélérée spécifique prévue à l’article 10 (1) b) de la loi du 2 septembre 2011, malgré l’expérience professionnelle de ce dernier en tant que promoteur immobilier en Allemagne, le ministre n’a pas violé le principe de proportionnalité, de sorte que le moyen afférent est à rejeter pour ne pas être fondé.
Enfin, la société demanderesse fait valoir que Monsieur ….. serait discriminé, au vu du fait qu’il serait de nationalité allemande et ne maîtriserait pas la langue française, mais que l’article 16 (1) du règlement grand-ducal du 3 février 2012 prévoirait qu’en ce qui concerne la formation accélérée spécifique prévue à l’article 10 (1) b) de la loi du 2 septembre 2011, le contrôle des connaissances s’effectuerait en langue française, à moins que le candidat n’ait introduit une demande expresse et qu’il ait obtenu l’accord du jury pour rédiger les réponses en langue allemande ou anglaise. Force est au tribunal de constater que ledit moyen ne figure pas dans le cadre de la requête introductive d’instance ou du mémoire en réplique du demandeur, mais qu’il a été invoqué pour la toute première fois de manière orale par le litismandataire du demandeur à l’audience des plaidoiries. Or, la procédure devant les juridictions administratives étant essentiellement écrite, une demande formulée oralement lors de l’audience des plaidoiries est à rejeter.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours est à rejeter pour n’être fondé dans aucun de ses moyens.
Au vu de l’issue du litige, la demande en obtention d’une indemnité de procédure d’un montant de 1.000 euros, formulée par la société demanderesse est à rejeter pour ne pas être fondée.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
se déclare incompétent pour connaître du recours principal en réformation ;
reçoit le recours subsidiaire en annulation en la forme ;
au fond, le déclare non justifié et en déboute ;
rejette la demande en obtention d’une indemnité de procédure d’un montant de 1.000 euros formulée par la société demanderesse ;
condamne la société demanderesse aux frais.
Ainsi jugé par :
Françoise Eberhard, vice-président, Paul Nourissier, juge, Olivier Poos, attaché de justice, et lu à l’audience publique du 17 juin 2013 par le vice-président, en présence du greffier Monique Thill.
Monique Thill Françoise Eberhard Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 18 juin 2013 Le greffier du tribunal administratif 13
