Tribunal administratif N° 30245 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 3 avril 2012 3e chambre Audience publique du 17 avril 2013 Recours formé par Monsieur …, … contre une décision du directeur de l’administration de l’Emploi en matière d’aide au réemploi
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 30245 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 3 avril 2012 par Maître Guy Thomas, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, demeurant à L- …, tendant à la réformation, sinon à l’annulation d’une décision du 10 janvier 2012 du directeur de l’administration de l’Emploi constatant la clôture de son dossier d’aide au réemploi ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 29 juin 2012 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 2 octobre 2012 par Maître Guy Thomas au nom de Monsieur … ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision critiquée ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport ainsi que Maître Faisal Quraishi, en remplacement de Maître Guy Thomas, et Madame le délégué du gouvernement Betty Sandt en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 23 janvier 2013.
En vertu d’une décision du 14 février 2008 du directeur de l’administration de l’Emploi, ci-après désigné par « le directeur », Monsieur … se vit accorder une aide au réemploi à partir du 26 novembre 2007.
Par un courrier du 21 novembre 2011, le directeur fit savoir à Monsieur … ce qui suit :
« En application de l'article 16 (1) du règlement grand-ducal du 31 juillet 1995 portant modification du règlement grand-ducal du 17 juin 1994 fixant les modalités et conditions d'attribution des aides à la mobilité géographique, d'une aide au réemploi, d'une aide à la création d'entreprise, d'une aide à la création d'emplois d'utilité socio-économique, je me permets de vous informer que votre dossier n° … sera clôturé en date du 25 novembre 2011, En effet, d’après l’article précité, l'aide au réemploi doit garantir au bénéficiaire, compte tenu de la nouvelle rémunération perçue une rémunération égale à 90% de la rémunération antérieure pendant les quarante-huit premiers mois du reclassement.
1 Dans la mesure où la période de 48 mois précitée arrivera à terme, vos droits à l’aide au réemploi se trouveront épuisés. » Monsieur … répondit au courrier du directeur du 21 novembre 2011 par un courrier du 9 décembre 2011 en indiquant qu’il n’aurait pas encore introduit des demandes pour l’octroi mensuel de l’aide au réemploi pendant une période de quarante-huit mois et en demandant « plus de détails » concernant la méthode de calcul du directeur.
Le 14 décembre 2011, le directeur s’adressa à Monsieur … en les termes suivants :
« Faisant suite à votre courrier du 9 décembre 2011 dans l'affaire émargée, j’ai l’honneur de vous informer que l'article 16 (1) du règlement grand-ducal du 31 juillet 1995 portant modification du règlement grand-ducal du 17 juin 1994 fixant les modalités et conditions d'attribution des aides à la mobilité géographique, d'une aide au réemploi, d'une aide à la création d'entreprise, d'une aide à la création d'emplois d'utilité socio-économique, précise de manière expresse que l'aide au réemploi doit garantir au bénéficiaire, compte tenu de la nouvelle rémunération perçue, une rémunération égale à 90% de la rémunération antérieure pendant les quarante-huit premiers mois du reclassement.
Il se dégage du texte précité que des dérogations, telles par exemple une période de chômage, un congé sans solde, un congé parental et autres, susceptibles de prolonger l'octroi de l'aide au-delà du délai légal ne peuvent pas être tolérées par l'ADEM.
Suspendre le paiement de l'aide au réemploi à un moment donné pour le reprendre ultérieurement aurait pour conséquence de prolonger d'autant la période d'attribution de l'aide. Cette façon de procéder serait évidemment contraire à l'article 16 (1) du règlement précité.
Dans votre cas précis mes services ont constaté, qu'en prenant en considération les mois pour lesquels l'aide vous a été accordée et ceux qui n'ont pas donné droit à un versement, le seuil des 48 mois a été atteint, de sorte que je me vois dans l'impossibilité de réserver une suite favorable à votre recours gracieux.
Je maintiens donc ma décision du 21 novembre 2011.
Conformément à l'article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l'Etat et des communes, je vous prie par la présente de bien vouloir me faire part de vos observations éventuelles dans un délai de deux semaines à dater de la notification de la présente avant de vous faire tenir une décision susceptible de recours.
Monsieur … ne prit pas position par rapport au courrier du directeur du 14 décembre 2011 dans le délai de deux semaines y prévu.
Par une décision du 10 janvier 2012, le directeur constata la clôture du dossier d’aide au réemploi de Monsieur … avec effet au 25 novembre 2011. Ladite décision est libellée comme suit :
« En mains votre lettre du 9 décembre 2011 par laquelle vous demandez de plus amples explications.
Conformément à l'article 16. (1) du règlement grand-ducal du 31 juillet 1995 portant modification du règlement grand-ducal du 17 juin 1994 fixant les modalités et conditions d'attribution d'une aide au réemploi précise que l'aide au réemploi doit garantir au bénéficiaire, compte tenu de la nouvelle rémunération perçue, une rémunération égale à 90% de la rémunération antérieure pendant les quarante-huit premiers mois du reclassement.
Par conséquent, ledit règlement modifié ne vous donne pas droit à quarante-huit versements effectifs mais prévoit une prise en charge de l'aide pendant la période de référence.
Il en résulte que votre dossier d'aide au réemploi, ayant été ouvert en date du 26 novembre 2007, a été clôturé le 25 novembre 2011. […] » Par courrier du 15 janvier 2012, Monsieur …, en se référant à la lettre du directeur du 14 décembre 2011, demanda au directeur de reconsidérer sa « décision ».
Par décision du 19 janvier 2012, le directeur confirma celle du 10 janvier 2012.
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 3 avril 2012, Monsieur … a fait introduire un recours tendant à la réformation, sinon à l’annulation de la décision du directeur du 10 janvier 2012, précitée.
Dans la mesure où aucune disposition légale n’instaure un recours au fond en la matière, seul un recours en annulation a pu être introduit contre la décision directoriale déférée.
Le tribunal est dès lors incompétent pour connaître du recours principal en réformation.
Force est encore de constater que Monsieur … a dirigé son recours contentieux contre la seule décision de refus initiale du 10 janvier 2012 et non point contre la décision ministérielle confirmative du 19 janvier 2012, intervenue suite au recours gracieux.
A cet égard, il échet de relever qu’une décision, intervenue sur recours gracieux, purement confirmative d’une décision initiale, tire son existence de cette dernière et dès lors, les deux doivent être considérées comme formant un seul tout, de sorte que le recours introduit contre l’une des deux décisions est à considérer comme valable. Ainsi, bien qu’en l’espèce le recours ne soit introduit que contre la seule décision de refus initiale du 10 janvier 2012, cela ne saurait porter à conséquence, de sorte que le recours est à considérer comme valablement introduit et dirigé contre la décision du 10 janvier 2012 ainsi que contre la décision confirmative du 19 janvier 2012.1 Le recours subsidiaire en annulation, introduit par ailleurs dans les formes et délai de la loi, est recevable.
1 Trib adm. 5 mai 2010, n° 25919 du rôle, disponible sur www.jurad.etat.lu 3 A l’appui de son recours, le demandeur expose qu’en tant qu’informaticien, il aurait travaillé auprès de la société « … » qui l’aurait licencié pour motifs économiques, et qu’après un mois de chômage, il aurait été embauché à partir du 26 novembre 2007 par la société « … » qui l’aurait à nouveau licencié pour motifs économiques. Il indique qu’il se serait trouvé en chômage indemnisé de mars 2009 à mai 2010 et qu’il aurait accepté un nouvel emploi auprès de la société « … » en espérant en toute confiance légitime qu’il pourrait bénéficier de l’aide au réemploi pour la période des quinze mois restant, conformément à la pratique constante de l’administration de l’Emploi, ci-après désignée par « l’Adem ».
En droit, le demandeur conclut que la décision déférée devrait être annulée pour violation de la loi et des principes généraux de la sécurité juridique et de la confiance légitime, sinon pour excès de pouvoir ou détournement de pouvoir, sinon encore pour erreur manifeste d’appréciation.
Il expose qu’en vertu du règlement grand-ducal modifié du 17 juin 1994 fixant les modalités et les conditions d’attribution 1. des aides à la mobilité géographique ; 2. d’une aide au réemploi ; 3. d’une aide à la création d’entreprises ; 4. d’une aide à la création d’emplois d’utilité socio-économique, désigné ci-après par « le règlement grand-ducal du 17 juin 1994 », l’aide au réemploi permettrait, sous certaines conditions, aux salariés, ayant perdu leur emploi antérieur et bénéficiant d’une rémunération moins élevée dans leur nouvel emploi, de toucher la différence entre la nouvelle rémunération et 90% de leur ancienne rémunération pendant les quarante-huit premiers mois du reclassement dans le nouvel emploi. Il se réfère à la réponse du 11 mars 2003 du ministre compétent de l’époque à la question parlementaire n° 2083 dont il ressortirait qu’un salarié pourrait bénéficier de l’aide au réemploi à chaque nouvelle fois qu’il tombe dans une des hypothèses visées par l’article 14 du règlement grand-ducal du 17 juin 1994 et au rapport du médiateur couvrant la période du 1er octobre 2010 au 30 septembre 2011 dont il ressortirait que le médiateur a pris « acte que cette position n’est pas partagée par l’actuel ministre du Travail et de l’Emploi ». Il cite ensuite la réponse du 16 février 2012 du ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Immigration actuel à la question parlementaire n° 1840 d’après laquelle : « Dans le passé, l’ADEM a effectivement accordé 48 mensualités d’aide au réemploi sans considérer la période de référence pendant laquelle l’aide au réemploi était payée. Ainsi, des interruptions étaient possibles et dans des cas extrêmes, l’aide au réemploi a été payée pendant 48 mois au courant d’un laps de temps de 10 ans. », et fait valoir que les agents de l’Adem lui auraient toujours expliqué de cette façon le fonctionnement du régime de l’aide au réemploi et lui auraient d’ailleurs joint quarante-huit formulaires partiellement remplis intitulés « Aide au réemploi-déclaration mensuelle » à la lettre lui confirmant l’octroi de l’aide au réemploi.
Le demandeur souligne que cette pratique administrative courante aurait été renseignée jusqu’à un passé récent sur le site internet « de Guichet », et le serait toujours sur le site internet « de Guichet – Portail Entreprises ». Il fait valoir que l’Adem aurait changé cette pratique administrative qu’après avoir été critiquée sur ce point par la Cour des Comptes dans un « rapport spécial portant sur certaines mesures prises dans le cadre de la lutte contre le chômage » et cite un extrait dudit rapport. Il affirme que suite à ce rapport, le ministre compétent aurait annoncé le 5 avril 2011 l’élaboration d’un avant-projet de règlement grand-
ducal et aurait déclaré avoir demandé à l’Adem de ne plus prolonger le paiement de l’aide au réemploi au-delà de la période des quarante-huit mois qui suivent immédiatement le reclassement, même s’il pouvait comprendre l’approche antérieure de l’Adem.
Le demandeur soutient ensuite qu’il aurait dû pouvoir bénéficier de l’aide au réemploi sollicitée, étant donné qu’il remplirait les modalités et conditions d’attribution prévues par l’article 16 (1) du règlement grand-ducal du 17 juin 1994. Il estime que l’intention du législateur aurait été beaucoup plus large que l’interprétation dudit article 16 (1) défendue par la Cour des Comptes d’après laquelle l’aide au réemploi ne pourrait être accordée que pendant les quarante-huit premiers mois à partir du reclassement, donc pendant une période de quarante-huit mois consécutifs à l’octroi de l’aide au réemploi, de sorte que cette interprétation constituerait une violation de la loi, sinon une erreur manifeste d’appréciation en ce qu’elle découragerait des candidats à des emplois intérimaires ou à des remplacements, dans la mesure où ces types de travail offriraient très peu de garanties de continuité du travail, ou encore des salariés qui voudraient suspendre leur contrat de travail pour améliorer leurs compétences ou ceux qui voudraient profiter de la période entre deux contrats de travail pour suivre une formation. Il en déduit que la période de quarante-huit mois ne pourrait être interprétée comme une période de quatre années qui commencerait le premier mois du premier contrat de travail subséquent à l’octroi de l’aide au réemploi, mais comme un nombre de mois de travail effectués par l’administré tombant dans la définition du reclassement, et ce quelque soit la chronologie de ces mois et pendant toute la durée de la carrière professionnelle de l’administré, tant que son nouveau niveau de salaire lui donne droit à l’aide au réemploi.
En conséquent, le demandeur demande que l’article 16 (1) du règlement grand-ducal du 17 juin 1994 soit interprété conformément à l’ancienne pratique administrative en ce sens que la personne reclassée devrait bénéficier de l’aide au réemploi pendant une période, même discontinue, de quarante-huit mois pendant laquelle elle toucherait une rémunération inférieure à son ancienne rémunération.
Il met enfin en exergue que l’ancienne pratique administrative aurait créé dans son chef, ainsi que dans celui d’autres administrés se trouvant dans une situation identique, une confiance légitime qui interdirait à l’Adem de se départir brusquement d’une attitude qu’elle a suivie dans le passé. Il donne à considérer que la confiance légitime constituerait un principe dérivé du principe de la sécurité juridique qui serait érigé en principe général du droit par la jurisprudence administrative.
Le demandeur soutient encore que le principe de l’égalité devant la loi, protégé par l’article 10bis de la Constitution, s’opposerait à que l’article 16 (1) du règlement grand-ducal du 17 juin 1994 soit appliqué de manière différente par l’Adem avant et après la publication du rapport de la Cour des Comptes, précité.
Le délégué du gouvernement conclut au rejet de ces moyens.
En vertu du principe général du droit de la confiance légitime, l'administré peut exiger de l'autorité administrative qu'elle se conforme à une attitude qu'elle a suivie dans le passé. La protection de l'administré contre les changements brusques et imprévisibles de l'attitude de l'administration, en lui reconnaissant le droit de se fier à un comportement habituellement adopté par l'administration ou à des engagements pris par elle, ne saurait cependant jouer au cas où la pratique antérieure suivie par l'administration n'était pas conforme à la loi.2 Pareillement, le traitement dans le passé d’autres administrés d’une certaine manière ne confère aucun droit au demandeur si la pratique suivie par l’administration est contraire à 2 Tribunal. adm. 9 juin 1997, n° 9781 du rôle, Pas. adm..2012, V° Lois et règlements, n° 15 et les autres références y citées la loi, étant donné que l’égalité devant la loi, impliquant l’égalité de traitement de tous les administrés, n’a lieu que dans les limites de la stricte légalité.
La partie étatique ne conteste pas que l’Adem a, dans le passé, accordé le bénéfice de l’aide au réemploi aux administrés remplissant par ailleurs les conditions posées par le règlement grand-ducal du 17 juin 1994 pendant une période de quarante-huit mois, et ceci même si cette période de quarante-huit mois s’agençait de façon discontinue, c’est-à-dire qu’un administré s’étant vu accorder le bénéfice de l’aide au réemploi, l’ayant ensuite perdu pour ne plus répondre aux exigences prévues par le règlement grand-ducal du 17 juin 1994, pouvait à nouveau entrer dans le bénéfice de l’aide au réemploi, à condition de tomber dans le champ d’application du règlement grand-ducal du 17 juin 1994, jusqu’à ce qu’il ait touché quarante-huit versements mensuels effectifs de l’aide au réemploi. Il convient encore de préciser que la pratique administrative a permis que la période de quarante-huit mois pendant laquelle un administré bénéficiait de l’aide au réemploi pouvait être interrompue à plusieurs reprises.
La décision déférée du directeur du 10 janvier 2012 de ne plus accorder l’aide au réemploi au demandeur est basée sur le constat que dans la mesure où l’article 16 (1) du règlement grand-ducal du 17 juin 1994 ne donne pas droit aux administrés « à quarante-huit versements effectifs [de l’aide au réemploi] mais prévoit une prise en charge de l’aide pendant la période de référence », le dossier d’aide au réemploi du demandeur « ayant été ouvert en date du 26 novembre 2007, a été clôturé le 25 novembre 2011 ».
Le principe général de la confiance légitime et le principe de l’égalité devant la loi, impliquant l’égalité de traitement, ne trouvant pas application si la pratique suivie par l’administration n’est ou n’était pas conforme à loi, il convient d’examiner si l’article 16 (1), premier alinéa, du règlement grand-ducal du 17 juin 1994 est à entendre comme accordant le droit à l’aide au réemploi pendant une période maximale de quarante-huit mois suivant immédiatement le reclassement, ou si l’aide est susceptible d’être accordée pendant une durée effective de quarante-huit mois, pouvant aller au-delà de la période de quarante-huit mois suivant immédiatement le reclassement.
L’article 16 (1), premier alinéa, du règlement grand-ducal du 17 juin 1994 dispose :
« L’aide au réemploi doit garantir au bénéficiaire, compte tenu de la nouvelle rémunération perçue, une rémunération égale à 90% de la rémunération antérieure pendant les quarante-
huit premiers mois du reclassement. » Il se dégage de cette disposition que l’administré, remplissant par ailleurs les conditions posées par le règlement grand-ducal du 17 juin 1994, se voit garantir, compte tenu de sa nouvelle rémunération, une rémunération égale à 90% de la rémunération antérieure et ceci « pendant les quarante-huit premiers mois de son reclassement ».
Le demandeur et la partie étatique sont en désaccord sur l’interprétation à donner à la formulation « pendant les quarante-huit premiers mois du reclassement » employée par le législateur dans l’article 16 (1), premier alinéa, précité.
En précisant qu’un administré peut bénéficier de l’aide au réemploi pendant les quarante-huit premiers mois de son reclassement, le pouvoir réglementaire a exprimé de manière non équivoque qu’il visait les quarante-huit mois suivant immédiatement et de façon continue le reclassement de l’intéressé.
En outre, il convient de relever que ni l’article 16 (1) du règlement grand-ducal du 17 juin 1994, ni une autre disposition de ce règlement grand-ducal n’envisagent expressément une ou plusieurs hypothèses dans lesquelles le paiement de l’aide au réemploi par l’Adem à l’administré peut être suspendu ou interrompu pour être repris ultérieurement à la période des quarante-huit mois suivant immédiatement et de façon continue le reclassement de celui-ci.
Par conséquent, le tribunal est amené à retenir qu’un administré n’a pas forcément droit à quarante-huit versements effectifs de l’aide au réemploi, mais seulement à une prise en charge par le biais de la mesure de l’aide au réemploi pendant la période de quarante-huit mois commençant à courir à partir de son reclassement.
Au vu des considérations qui précèdent, le directeur pouvait valablement, sans méconnaître le principe de la confiance légitime et le principe de l’égalité devant la loi, impliquant l’égalité de traitement, et sans violer la loi ou commettre un excès de pouvoir ou une erreur manifeste d’appréciation, constater la clôture du dossier d’aide au réemploi du demandeur avec effet au 25 novembre 2011, c’est-à-dire quarante-huit mois après qu’il était entré dans le bénéfice de ladite mesure, à savoir le 26 novembre 2007, tel que cela ressort de la décision directoriale du 14 février 2008 versée parmi les pièces du dossier administratif.
Il s’ensuit que les moyens fondés sur une violation de la loi, un excès de pouvoir, une erreur manifeste d’appréciation ou encore une violation du principe de la confiance légitime et du principe de l’égalité devant la loi, impliquant l’égalité de traitement, commis par le directeur sont à rejeter pour ne pas être fondés.
Cette conclusion n’est pas énervée par la référence faite par le demandeur aux renseignements fournis sur des sites internet de l’Etat, respectivement par des agents de l’Adem, ainsi qu’à la réponse du 16 février 2012 du ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Immigration à la question parlementaire n° 1840, étant donné qu’un administré ne peut se prévaloir d’un droit acquis que dans les limites de la stricte légalité et qu’une administration, même si elle bénéficie du soutient du ministre compétent, ne saurait instaurer un régime de faveur pour les administrés là où le législateur n’en prévoit pas, en l’occurrence la possibilité de suspendre ou d’interrompre la période des quarante-huit mois pendant lesquels un administré peut bénéficier de l’aide au réemploi, afin de lui permettre de toucher l’aide au réemploi au-delà de la période maximale de quarante-huit mois suivant le reclassement.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours est à rejeter pour n’être fondé en aucun de ses moyens.
Par ces motifs, le tribunal administratif, troisième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond, le déclare non justifié et en déboute ;
condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé par :
Claude Fellens, vice-président, Annick Braun, premier juge, Andrée Gindt, juge, et lu à l’audience publique du 17 avril 2013 par le vice-président, en présence du greffier assumé Claudine Meili.
s. Claudine Meili s. Claude Fellens Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 17/4/2013 Le Greffier du Tribunal administratif 8
