Tribunal administratif N° 30798 et 31849 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrits le 6 juillet 2012 1re chambre et le 19 décembre 2012 Audience publique du 13 janvier 2013 Recours formés par Monsieur …et Madame …, …, contre deux décisions du bourgmestre de la Ville de Luxembourg, en matière d'urbanisme
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JUGEMENT
1.
Vu la requête inscrite sous le numéro 30798 du rôle et déposée le 6 juillet 2012 au greffe du tribunal administratif par Maître Gérard TURPEL, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l'ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, …, et de son épouse, Madame …, sans état, demeurant ensemble à L-…, tendant, d’après la requête introductive d’instance, à la réformation sinon à l’annulation d’une décision implicite de refus du bourgmestre de la Ville de Luxembourg, résultant du silence de plus de trois mois observé par celui-ci suite à leurs demandes en obtention d’une autorisation de construire datant respectivement des 9 février 2011, 7 février 2012 et 30 mars 2012, sinon de la décision implicite de refus d’examen desdites demandes d’autorisation de construire ou de mise en suspens desdites demandes ;
Vu l'exploit de l'huissier de justice Carlos CALVO, demeurant à Luxembourg, du 19 juillet 2012, portant signification du prédit recours à l’administration communale de la Ville de Luxembourg, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif par Maître Arsène KRONSHAGEN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’ordre des avocats à Luxembourg, pour le compte de l’administration communale de la Ville de Luxembourg, en date du 26 juillet 2012 ;
Vu le mémoire en réponse, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 14 décembre 2012 par Maître Arsène KRONSHAGEN, pour le compte de la Ville de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réplique, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 14 janvier 2013 par Maître Gérard TURPEL au nom de Monsieur …et de Madame … ;
Vu le mémoire en duplique, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 14 février 2013 par Maître Arsène KRONSHAGEN au nom de la Ville de Luxembourg ;
2.
Vu la requête inscrite sous le numéro 31849 du rôle et déposée le 19 décembre 2012 au greffe du tribunal administratif par Maître Gérard TURPEL, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l'ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …et de son épouse, Madame …, préqualifiés, tendant, à la réformation sinon à l’annulation d’une décision du bourgmestre de la Ville de Luxembourg du 24 septembre 2012 portant refus de leur accorder l’autorisation de construire sollicitée en date des 9 février 2011, 7 février 2012 et 30 mars 2012, respectivement refus d’examen de ladite demande d’autorisation de construire ou mise en suspens de ladite demande ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif par Maître Arsène KRONSHAGEN, pour le compte de l’administration communale de la Ville de Luxembourg, en date du 27 décembre 2012 ;
Vu l'exploit de l'huissier de justice Martine LISE, demeurant à Luxembourg, du 7 janvier 2013, portant signification du prédit recours à la Ville de Luxembourg, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions ;
Vu le mémoire en réponse, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 3 avril 2013 par Maître Arsène KRONSHAGEN, pour le compte de la Ville de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réplique, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 2 mai 2013 par Maître Gérard TURPEL au nom de Monsieur …et de Madame … ;
Vu le mémoire en duplique, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 3 juin 2013 par Maître Arsène KRONSHAGEN au nom de la Ville de Luxembourg;
1.-2.
Vu les pièces versées au dossier et notamment les décisions entreprises ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport ainsi que Maître Vincent ISITMEZ, en remplacement de Maître Gérard TURPEL, et Maître Arsène KRONSHAGEN en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 11 novembre 2013.
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En date du 9 février 2011, Monsieur …, et son épouse, Madame …, ci-après « les époux …» s’adressèrent, par l’intermédiaire du bureau d’architecture …, au bourgmestre de la Ville de Luxembourg, ci-après « le bourgmestre », afin de se voir délivrer l’autorisation de rénover et de surélever leur immeuble d’habitation sis à L-….
Par courrier du 17 février 2011, le bourgmestre accusa réception de la demande lui adressée par les époux …, tout en les informant que leur dossier était transmis « pour examen et avis au service compétent ».
Par courrier du 28 juin 2011, la Ville de Luxembourg s’adressa au bureau d’architecture … en l’informant que le dossier relatif à la demande d’autorisation de construire était incomplet et en l’invitant à compléter ledit dossier par un certain nombre de pièces, dont le calcul de la valeur de transmission thermique avec descriptif des matériaux de construction, un passeport énergétique du bâtiment et un certificat de performance énergétique pour la partie de l’immeuble agrandie, ainsi qu’une convention entre voisins. En ce qui concerne cette dernière pièce, la Ville de Luxembourg précisa qu’elle souhaitait se voire transmettre « l’accord des voisins pour ce qui est du rehaussement des constructions mitoyennes » et « la convention entre voisins pour ce qui est des balcons, conformément à l’article 11.3 du règlement sur les bâtisses ».
Par lettre datée au 21 octobre 2011, les époux …s’adressèrent au bourgmestre en contestant, d’une part, la nécessité de l’accord des voisins pour procéder au rehaussement de leur immeuble, et, en l’informant d’autre part, du refus des voisins de donner ledit accord.
Le 27 octobre 2011, le bourgmestre accusa réception du prédit courrier lui adressé par les époux …et les informa que leur dossier sera transmis au service compétent.
Le 8 novembre 2011, le bureau d’architecture … s’adressa de nouveau au bourgmestre afin de lui transmettre le plan de mesurage de la parcelle accueillant l’immeuble litigieux et les « plans d’autorisation adaptés » et de l’informer que la convention des voisins sollicitée ne serait plus nécessaire étant donné que les balcons seraient reconstruits à leur emplacement actuel et que la terrasse du dernier étage serait réduite afin de « respecter la distance minimale vers la limite de propriété ». Dans ce même courrier le bureau d’architecture … informa encore le bourgmestre du refus des voisins de signer les plans d’autorisation, ainsi que du refus du maître d’ouvrage d’engager des frais en vue de l’établissement d’un certificat de performance énergétique pour la partie de l’immeuble agrandie, tout en précisant que les époux …feraient établir ledit certificat dès que le bourgmestre serait « en mesure de délivrer l’autorisation de construire ».
Par courriers datés respectivement au 7 février et au 30 mars 2012, les époux …relancèrent le bourgmestre tout en l’invitant à prendre une décision en bonne et due forme et en sollicitant la communication de leur dossier administratif.
Le 14 juin 2012, le bureau d’architecture … introduisit une nouvelle demande en obtention d’une autorisation de construire pour le compte des époux …, demande qui avait comme objet la transformation sans rehaussement de leur immeuble sis à L-… et dont le bourgmestre accusa réception le 25 juin 2012.
Par courrier du 24 septembre 2012, le bourgmestre prit position comme suit :
« Me référant à votre lettre du 30 mars 2012, par lequel (sic) vous revenez à vos courriers des 7 février 2011 et 21 octobre 2011, alors que vous estimez que les services de la Ville n’ont pas suffisamment diligenté l’instruction de votre demande en autorisation de bâtir et que leur but aurait été de refuser l’octroi d’une autorisation de bâtir introduite pour l’immeuble sis …, en demandant un écrit attestant de l’accord des voisins pour l’exhaussement des cheminées mitoyennes prévues dans le cadre dudit projet.
Il m’importe de vous aviser qu’en ma qualité de bourgmestre de la Ville, il me faut vérifier, respectivement faire vérifier par le service de l’urbanisme, tout projet remis en vue de l’obtention d’une autorisation de bâtir sur sa conformité par rapport aux dispositions d’urbanisme applicables. Aussi, afin de pouvoir disposer de toutes les données nécessaires requises pour ce faire, l’exigence d’un dossier complet ne me paraît pas constituer une simple formalité, à laquelle je puisse passer outre.
En effet, la finalité de l’exigence légale de l’obtention d’une autorisation de construire consiste à vérifier si un projet de construction est oui ou non conforme aux règles d’urbanisme applicables, à savoir essentiellement le plan d’aménagement général, et un éventuel plan d’aménagement particulier et le règlement sur les bâtisses.
Or, d’après les dispositions de l’article 58.2, alinéa 4 du règlement sur les bâtisses « Les plans sont contresignés par le ou les propriétaires de l’immeuble… ».
Partant de cette exigence réglementaire, le service de l’urbanisme vous a demandé de soumettre un accord des propriétaires pour l’exhaussement des cheminées mitoyennes prévues dans le cadre du projet initial remis en date du 9 février 2011.
A ce jour un tel accord fait cependant défaut ! Il est certes vrai que l’article 658 du Code civil accorde en particulier à chacun des copropriétaires le droit de faire exhausser le mur mitoyen et il est généralement admis que ce droit peut être pratiqué sans l’accord des propriétaires.
Par ailleurs, dans le présent cas, tout au moins un propriétaire semble tout à fait opposé au projet que vous avez remis dans le cadre de votre demande originaire.
Comme pour le moment les dispositions de l’article 58 précité du règlement sur les bâtisses ne sont pas respectées, il me faut vous aviser qu’à ce stade, il ne m’est pas possible de délivrer l’autorisation de bâtir sollicitée par vos soins en date du 9 février 2011.
En ce qui concerne la nouvelle demande en obtention de bâtir, celle-ci a été instruite et comme les travaux visés par cette nouvelle demande sont conformes aux prescriptions réglementaires régissant la matière, j’ai l’intention de délivrer très prochainement une autorisation de construire.
Même si la Ville est d’avis que la présente ne constitue pas une décision administrative, je tiens également à vous faire savoir en application du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, que si vous estimez que tel est le cas, il vous est loisible d’introduire un recours en annulation contre la présente devant le tribunal administratif dans un délai de 3 mois à partir de la notification de la présente, ceci par requête signée d’un avocat à la Cour.
D’ailleurs, vous venez de faire notifier un recours administratif à la Ville dans ce contexte et l’avocat de la Ville ne manquer pas de vous transmettre le dossier administratif demandé par vos soins (…) ».
Par requêtes inscrites respectivement sous les numéros 30798 et 31849 du rôle, déposées au greffe du tribunal administratif en date des 6 juillet et 19 décembre 2012, les époux …ont fait introduire d’un côté, un recours tendant à la réformation sinon à l’annulation de la décision implicite de rejet du bourgmestre résultant du silence de plus de trois mois de celui-ci suite à la demande en obtention d’une autorisation de construire du 9 février 2011, demande qui fut réitérée en date des 27 octobre 2011 et 30 mars 2012, et, de l’autre côté, un recours tendant à la réformation, sinon à l’annulation de la décision du bourgmestre du 24 septembre 2012 portant refus d’autorisation de construire ou refus d’examen de la demande d’autorisation de construire ou mise en suspens de ladite demande. Les époux …ont encore introduit un recours séparé contre la décision implicite de refus du bourgmestre résultant de son silence de plus de 3 mois suite à l’introduction de la nouvelle demande en obtention d’une autorisation de construire, recours introduit le 21 septembre 2012 sous le numéro 31456.
Dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice il convient de joindre les deux recours introduits sous les numéros 30798 et 31849 du rôle pour les toiser par un seul et même jugement, les recours opposant les mêmes parties et ayant tous les deux comme finalité de permettre aux demandeurs la transformation et le rehaussement de leur immeuble sis à L-…, le recours introduit sous le numéro 31456 par contre, fera quant à lui l’objet d’un jugement séparé, alors qu’il a un autre objet, à savoir le refus implicite du bourgmestre opposé à la demande en obtention d’une autorisation de construire telle que formulée en date du 14 juin 2013 et ayant trait à la seule réhabilitation sans rehaussement de ce même immeuble.
a) Quant à la recevabilité Aucune disposition légale ne prévoit de recours au fond en la matière, de sorte que seuls des recours en annulation ont pu être introduits contre le refus du bourgmestre de délivrer l’autorisation de construire sollicitée aux époux ….
Le tribunal n’est dès lors pas compétent pour examiner les recours en réformation introduits à titre principal.
En ce qui concerne les recours en annulation introduits à titre subsidiaire, la Ville de Luxembourg soulève en premier lieu l’irrecevabilité ratione temporis du recours introduit sous le numéro 30798 du rôle. Ainsi, la Ville explique que suite à la demande d’autorisation de construire soumise au bourgmestre en date du 9 février 2011, celui-ci aurait pris position par courriers datés respectivement des 17 février et 28 juin 2011, la Ville précisant encore que dans ce dernier courrier le bourgmestre aurait invité les époux …à compléter leur dossier moyennant un certain nombre de pièces. La partie défenderesse soutient que suite à un nouvel échange de courriers entre elle-même et le bureau d’architecture des demandeurs, ces derniers auraient introduits trois recours gracieux datant respectivement des 21 octobre 2011, 7 février 2012 et 30 mars 2012. En se prévalant de l’article 13 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, ci-après, « la loi du 21 juin 1999 », la Ville fait plaider que le silence gardé par une administration pendant trois mois suite à l’introduction d’un recours gracieux ouvrirait un nouveau délai de recours d’une durée de trois mois, lequel commencerait à courir à l’expiration du délai de trois mois imparti à l’administration pour répondre au recours gracieux dont elle a été saisie. Elle souligne que dans la mesure où le délai de recours contentieux ne pourrait être interrompu qu’une seule fois à la suite de l’introduction dans le délai légal d’un recours gracieux, le délai pour ester en justice aurait commencé à courir trois mois après l’introduction du recours gracieux du 21 octobre 2012, c’est-à-dire en date du 22 janvier 2012 et aurait pris fin le 22 avril 2012, de sorte que le recours sous analyse serait à déclarer irrecevable pour avoir été introduit tardivement.
Les demandeurs entendent résister au moyen d’irrecevabilité ainsi invoqué en se prévalant de l’article 14 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes , ci-après « le règlement grand-ducal du 8 juin 1979 » pour souligner qu’à défaut d’indication des voies de recours dans une décision, les délais de recours ne commenceraient pas à courir. Les demandeurs estiment ainsi qu’en l’espèce, et dans la mesure où il s’agirait d’une décision implicite de refus n’indiquant par définition pas les voies de recours, les délais impartis pour introduire un recours n’auraient pas commencé à courir et ce au moins aussi longtemps qu’aucune décision explicite n’était intervenue. Etant donné que ce serait seulement en date du 24 septembre 2012 que la décision expresse de refus serait intervenue, aucun délai de recours n’aurait commencé à courir avant cette date. En se référant à différentes jurisprudences du tribunal administratif, les demandeurs contestent ensuite la qualification de recours gracieux en ce qui concerne que le courrier adressé en date du 21 octobre 2011 au bourgmestre, les demandeurs faisant plaider qu’il ne s’agirait en effet que d’une réponse de leur part au courrier leur adressé par la Ville en date du 28 juin 2011 dans lequel ils furent invités à joindre l’accord des voisins à leur demande. Ils estiment que dans la mesure où le courrier en question ne contiendrait aucun élément de réclamation proprement-dit, il ne saurait être qualifié de recours gracieux et ils précisent qu’ils n’avaient par ailleurs jamais voulu introduire un tel recours gracieux. Les époux …affirment encore que leur recours introduit le 6 juillet 2012 serait par ailleurs encore recevable si les deux courriers subséquents adressés au bourgmestre en date des 7 février 2012 et 30 mars 2012 devraient être qualifiés de recours gracieux, étant donné que dans cette hypothèse, le recours gracieux introduit le 7 février 2012 aurait interrompu le délai de recours et aurait fait courir, à l’expiration d’une période de trois mois, un nouveau délai de trois mois, lequel aurait dès lors pris fin le 8 août 2012, c’est-à-dire postérieurement à l’introduction du recours sous analyse. Finalement, les demandeurs estiment que le moyen d’irrecevabilité soulevé par la Ville devrait également être rejeté dans la mesure où le bourgmestre aurait finalement pris une décision expresse le 24 septembre 2012, laquelle serait venue en lieu et place de la décision présumée de refus, et il aurait ainsi implicitement mais nécessairement renoncé à invoquer la tardiveté de « leur prétendu recours gracieux ».
Force est au tribunal de constater que suite à l’introduction de leur demande en obtention d’une autorisation en vue de pouvoir procéder à la transformation et au rehaussement de leur immeuble en date du 9 février 2011, les époux …ne se sont pas vus notifier de décision expresse de la part du bourgmestre endéans le délai de trois mois.
Or, aux termes de l’article 4 (1) de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, « dans les affaires contentieuses qui ne peuvent être introduites devant le tribunal administratif que sous forme de recours contre une décision administrative, lorsqu’un délai de trois mois s’est écoulé sans qu’il soit intervenu aucune décision, les parties intéressées peuvent considérer leur demande comme rejetée et se pourvoir devant le tribunal administratif ».
Cette disposition légale instaure une présomption d’existence d’une décision de refus non datée et non notifiée, afin de permettre à l’administré de recourir à la justice pour contester l’inaction prolongée de l’autorité administrative compétente. A cet égard, il y a encore lieu de rappeler que dans la mesure où une telle décision implicite de refus ne contient nécessairement aucune indication des voies de recours, les délais pour introduire un recours gracieux ne commencent pas à courir. Or, la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, prévoit en son article 13 (2) que « si la partie intéressée a adressé un recours gracieux à l’autorité compétente avant l’expiration du délai de recours fixé par la disposition qui précède (trois mois à partir du jour où la décision a été notifiée au requérant ou du jour où le requérant a pu en prendre connaissance) ou d’autres dispositions législatives ou réglementaires, le délai du recours contentieux est suspendu et un nouveau délai commence à courir à partir de la notification de la nouvelle décision qui intervient à la suite de ce recours gracieux ».
L’alinéa 3 de ce même article 13 quant à lui stipule que « si un délai de plus de trois mois s’est écoulé depuis la présentation du recours gracieux sans qu’une nouvelle décision ne soit intervenue, le délai du recours contentieux commence à courir à partir de l’expiration du troisième mois ».
Force est dès lors de retenir que si l'administré a certes la possibilité de déférer la décision de refus implicite résultant du silence de l'administration opposé à une demande initiale devant le tribunal administratif de façon illimitée dans le temps, tel que le soulèvent à juste titre les demandeurs, et ce aussi longtemps qu'aucune décision administrative expresse ne sera intervenue, la situation est autre lorsque le silence maintenu par l’administration l’est non pas par rapport à une demande initiale, mais par rapport à un recours gracieux.
En effet, le silence gardé par l'administration pendant trois mois suite à l'introduction d'un recours gracieux ouvre un nouveau délai de recours d'une durée de trois mois commençant à courir à l'expiration du délai de trois mois pendant lequel l'administration était appelée à répondre à la réclamation. Il s'ensuit qu'à l'expiration d'un délai de six mois après l'introduction de la réclamation, devant le silence de l'administration, l'administré est forclos à introduire un recours contentieux, et cela encore que, par la force des choses, la décision de refus implicite se dégageant du silence n'ait pas été notifiée, ni ne soit motivée, ni encore ne contienne des instructions sur les voies de recours1.
Ainsi, et afin de vérifier la recevabilité ratione temporis du recours inscrit sous le numéro 30798 du rôle, il appartient au tribunal d’examiner la nature du courrier que les époux …ont adressé en date du 21 octobre 2011 au bourgmestre, la partie défenderesse soutenant en effet à cet égard que le courrier en question serait à qualifier de recours gracieux, de sorte que les demandeurs auraient été forclos d’introduire le recours sous analyse, qualification qui est cependant contestée par ces derniers.
A cet égard, il y a lieu de rappeler que le recours gracieux se définit comme un recours, non formellement prévu par un texte, porté soit devant l'autorité-même qui a pris la décision, soit devant l'autorité hiérarchiquement supérieure. Il s’agit dès lors d’un recours adressé par l'administré à l'autorité-même qui a pris l'acte, respectivement à l’autorité supérieure, et dont 1 Trib. adm. 18 mars 2010, n° 24378, Pas. adm. 2012, V° Procédure contentieuse, n° 216, et autres références y citées.
l'impétrant espère que, mieux informée, elle acceptera de reconsidérer le problème2. En tant que tel, le recours gracieux n'est soumis à aucune condition de capacité ni d'intérêt et le requérant peut invoquer tous moyens de droit, de fait, d'équité ou d'opportunité, pour exercer le recours contre tout acte émanant d'une autorité publique, exception faite des actes juridictionnels. La seule condition à laquelle est soumis le recours gracieux est l'existence d'un litige entre l'administration et l'administré, étant donné que les requêtes adressées à l'administration en dehors de toute contestation n'entrent pas dans cette notion : il n'y a pas de recours gracieux si le requérant ne conteste pas la validité ou l'opportunité d'un acte administratif, lorsque notamment il demande à l'administration, en l'absence d'un acte antérieur, de prendre position sur ses prétentions3.
En l’espèce, il n’est pas contesté, ni contestable qu’il existe un litige entre les demandeurs et l’administration communale de la Ville de Luxembourg en ce qui concerne la possibilité pour ceux-ci de procéder à la transformation, ainsi qu’au rehaussement de leur immeuble sis à …. Il n’est par ailleurs pas contesté que les demandeurs ont adressé leur courrier du 21 octobre 2011 au bourgmestre de la Ville de Luxembourg, c’est-à-dire à l’auteur-même de la décision implicite de refus. Or, les parties sont cependant en désaccord en ce qui concerne la nature-même du courrier en question, la partie défenderesse faisant plaider qu’il s’agirait d’un recours gracieux et les demandeurs soutenant quant à eux que ledit courrier ne constituerait qu’une simple réponse au courrier leur adressé par la Ville en date du 28 juin 2011 et que par ailleurs ledit courrier ne contiendrait aucun élément de réclamation.
Force est au tribunal de constater que si la lettre du 21 octobre 2011 est certes intervenue dans le cadre d’un échange de courriers entre les époux …et la Ville de Luxembourg, il n’en reste pas moins qu’il ne résulte pas de la lecture de la lettre en question que celle-ci n’avait comme seul but que de répondre au courrier de la Ville du 28 juin 2011, alors que d’une part, elle ne contient aucune référence expresse à ce courrier, et que d’autre part, elle comporte des éléments explicatifs exhaustifs visant à justifier pourquoi les époux …estiment être dispensés de demander l’accord de leurs voisins en vue de procéder au rehaussement de leur immeuble, tout en se terminant par une invitation au bourgmestre de revoir sa décision et de délivrer l’autorisation de construire sollicitée en date du 9 février 2011. Le courrier en question étant de ce fait intervenu dans un litige opposant la Ville et les demandeurs, ayant par ailleurs été adressé à l’autorité même qui a pris la décision de refus implicite et comportant non seulement des éléments de réclamation, mais également une invitation expresse au bourgmestre de revoir sa position consistant en un refus implicite matérialisé par son silence maintenu au-delà de 3 mois après l’introduction de la demande en obtention d’une autorisation de construire en date du 9 février 2011 et expliqué postérieurement par le biais de l’architecte-directeur de la Ville de Luxembourg du 28 juin 2011, c’est à juste titre que la Ville de Luxembourg soutient qu’il est à qualifier de recours gracieux.
Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de retenir qu’à l’expiration d’un délai de six mois après l’introduction du recours gracieux du 21 octobre 2011, soit le 23 avril 2012, étant entendu que le 21 avril 2012 était un samedi, les demandeurs étaient 2 Trib. adm. 18 février 2004, n°16938 du rôle, Pas. adm. 2012, V°Procédure administrative non contentieuse, n°140.
3 Trib. adm. 8 juin 2005, n°18679 et 19195 du rôle, Pas. adm. 2012, V° Procédure administrative non contentieuse, n°139.
forclos à introduire un recours contentieux à l’encontre du refus implicite résultant du silence leur opposé par le bourgmestre.
A cet égard, il y a encore lieu de souligner que le fait que, depuis l’introduction du recours gracieux dirigé contre la décision implicite de refus d’autres échanges de courriers et des pourparlers aient eu lieu entre la Ville de Luxembourg et les demandeurs, n’est pas de nature à interrompre le délai contentieux, une telle hypothèse n’étant pas prévue par l'article 13, paragraphe (3) de la loi du 21 juin 19994.
Il s’ensuit que le recours contentieux déposé au greffe du tribunal administratif le 6 juillet 2012 et inscrit sous le numéro 30798 du rôle est à déclarer irrecevable pour avoir été déposé en dehors du délai légal.
La Ville de Luxembourg soulève également l’irrecevabilité du recours introduit sous le numéro 31849 du rôle, en soutenant en premier lieu qu’il serait dirigé contre un simple courrier dépourvu de tout caractère décisionnel. Ainsi, la partie défenderesse soutient que dans l’acte attaqué daté au 24 septembre 2012, le bourgmestre se serait contenté d’informer les demandeurs de la nécessité d’obtenir la contresignature des plans par le ou les propriétaire(s) de l’immeuble, à savoir en l’espèce les copropriétaires de cheminées mitoyennes et ce conformément à l’article 58.2 alinéa 4 du règlement sur les bâtisses, de sorte qu’il ne s’agirait non pas d’un acte revêtant un caractère décisionnel, mais d’un simple renvoi aux dispositions légales et réglementaires en la matière. Dans ce contexte, la Ville précise encore que seuls les dossiers complets seraient soumis à l’instruction du bourgmestre, fait qu’elle aurait d’ailleurs expressément signalé aux demandeurs dans son courrier du 28 juin 2011. Elle explique qu’à ce jour les époux …ne lui auraient toujours pas fait parvenir l’accord des voisins, de sorte qu’aucune instruction valable du dossier n’aurait pu se faire. La Ville invoque encore différentes jurisprudences des juridictions administratives pour conclure que le courrier du 24 septembre 2012 n’affecterait pas les droits des demandeurs dans la mesure où il ne constituerait pas une décision définitive, mais présenterait au contraire un caractère provisoire et s’inscrirait dans la chaîne de correspondances entre la Ville et les époux ….
Elle précise finalement que vue l’opposition farouche de certains voisins au projet des demandeurs, ces derniers se seraient résignés à introduire une nouvelle demande en vue de procéder à la transformation sans rehaussement de leur maison, demande à laquelle la Ville aurait fait droit en date du 18 octobre 2012.
Les demandeurs entendent résister à ce moyen d’irrecevabilité en soulignant en premier lieu que le bourgmestre refuserait depuis 2 ans de leur délivrer l’autorisation de bâtir sollicitée en date du 9 février 2011 et ceci sans motif valable. En se basant sur différentes jurisprudences des juridictions administratives, les demandeurs font valoir que l’acte du 24 septembre 2012 constituerait une décision expresse de refus de délivrer l’autorisation de construire sinon, pour le moins, une décision de refus d’examen de la demande en obtention d’une autorisation de construire, respectivement une décision de refus d’examen ou une mise en suspens de ladite demande. Dans ce même ordre d’idées, ils soutiennent encore qu’il importerait peu de savoir si le courrier du bourgmestre du 24 septembre 2012 est intitulé de « décision », alors que le bourgmestre y aurait « fermement » pris position quant à leur demande. Par ailleurs, ils 4 Trib. adm. 20 mars 2006, n° 20327, Pas. adm. 2012, V° Procédure contentieuse, n° 210.
soutiennent que l’acte en question serait de nature à leur faire grief et affecterait directement leur situation en leur causant un préjudice individualisé.
A cet égard, il y lieu de rappeler que l’acte émanant d’une autorité administrative, pour être sujet à un recours contentieux, doit constituer, dans l’intention de l’autorité qui l’émet, une véritable décision, à qualifier d’acte de nature à faire grief, c’est-à-dire un acte susceptible de produire par lui-même des effets juridiques affectant la situation personnelle ou patrimoniale de celui qui réclame. Si le caractère décisoire de l’acte attaqué est une condition nécessaire à la recevabilité du recours contentieux, il n’est pas pour autant une condition suffisante. Pour être susceptible de faire l’objet d’un recours la décision critiquée doit encore être de nature à faire grief5.
Par ailleurs, il y a lieu de rappeler que la nature décisionnelle d’un acte ne dépend pas uniquement de son libellé et de sa teneur, mais également de la demande qu’il entend rencontrer6.
Il s’agit dès lors d’examiner si le courrier du bourgmestre du 24 septembre 2012 constitue une décision susceptible de recours.
Il résulte de la lecture du courrier en question, courrier cité in extenso ci-avant, que le bourgmestre a en premier lieu entendu rappeler aux demandeurs qu’il est obligé d’examiner la conformité des demandes en obtention d’une autorisation de construire lui soumises avec les dispositions urbanistiques applicables et qu’il doit, pour ce faire, disposer de toutes les données nécessaires et de ce fait d’un dossier complet. Il s’est ensuite basé sur l’article 58.2 alinéa 4 du règlement sur les bâtisses pour expliquer pourquoi le service d’urbanisme de la Ville de Luxembourg a demandé aux époux …de lui faire parvenir l’accord des propriétaires pour l’exhaussement des murs mitoyens. Tout en admettant que d’après l’article 658 du Code civil les copropriétaires ont le droit de faire exhausser un mur mitoyen sans l’accord des autres propriétaires, le bourgmestre a cependant mis en exergue l’opposition d’un des voisins des demandeurs et il a conclu qu’en application de l’article 58 prémentionné du règlement sur les bâtisses, il lui serait impossible dans l’état actuel du dossier de délivrer l’autorisation de construire sollicitée aux époux …. Finalement, le bourgmestre a encore souligné que d’après lui le courrier en question ne constituerait pas une décision administrative, tout en informant néanmoins ses destinataires des voies de recours légales à leur disposition.
Force est dès lors de retenir qu’a priori le courrier en question ne constitue qu’un acte préliminaire, le bourgmestre ayant en effet estimé ne pas disposer de tous les éléments nécessaires, de sorte à ne pas être en mesure de délivrer l’autorisation de bâtir sollicitée à ce stade.
Or, s’il est certes vrai que pour valoir décision administrative, un acte doit constituer la décision définitive dans la procédure engagée et non pas une simple mesure d'instruction destinée à permettre à l'autorité compétente de recueillir les éléments d'information en vue de sa décision ultérieure7, encore faut-il que les éléments d’information, respectivement les pièces 5 Trib. adm. 27 décembre 2007, n°22838 du rôle, Pas. adm. 2012, V° Actes administratifs, n°29 6 Trib. adm. 11 mai 2009, n°24871 du rôle, Pas. adm. 2012, V° Actes administratifs, n°28 7 Trib. adm. 6 janvier 1998, n°10138 du rôle, Pas. adm. 2012, V° Actes administratifs, n°66 supplémentaires, puissent être exigées en vertu des dispositions légales en vigueur, faute de quoi, l’acte en question équivaut à une décision de fin de non-examen revêtant un caractère décisionnel, alors que l’autorité compétente, en l’espèce le bourgmestre, refuse de délivrer une autorisation en invoquant un dossier prétendument incomplet et ce malgré le fait qu’il dispose d’ores et déjà de toutes les informations et pièces nécessaires et est ainsi en mesure de procéder à l’examen de la demande lui soumise et de prendre une décision en bonne et due forme.
Il appartient dès lors au tribunal de se prononcer sur la légalité de l’exigence d’un accord des voisins pour procéder l’exhaussement des murs mitoyens, de sorte à être amené, dans le cadre de l’examen de la recevabilité du recours sous analyse, à procéder à l’examen d’une question relevant du fond de celui-ci.
A cet égard, les demandeurs font valoir que la Ville de Luxembourg aurait invoqué inlassablement la nécessité d’un accord des voisins pour délivrer l’autorisation de bâtir sollicitée, et ce malgré le fait qu’un tel accord ne serait pas nécessaire. Les demandeurs se prévalent ainsi des dispositions du Code Civil et plus particulièrement des articles 658 et 662, pour souligner qu’aucun consentement des voisins ne serait nécessaire pour procéder au rehaussement d’un mur mitoyen. Ils se prévalent en outre de deux avis émanant respectivement d’un bureau d’ingénieurs conseils et d’un bureau d’expertises pour souligner que l’exhaussement tel que planifié ne serait en tout état de cause pas nuisible aux constructions existantes.
Ils soulignent ensuite que l’accord des voisins tel qu’exigé par la Ville de Luxembourg ne serait également pas requis d’après l’article 58.2 alinéa 4 du règlement sur les bâtisses, les demandeurs faisant à cet égard plaider que la Ville de Luxembourg aurait fait une interprétation abusive de l’article en question et en aurait ainsi dénaturé la portée. Ils estiment en effet que le terme de « le ou les propriétaires de l’immeuble » tel qu’utilisé dans cet alinéa devrait s’entendre comme le ou les propriétaires de l’immeuble qui ont mandaté l’architecte d’établir les plans que le règlement sur les bâtisses leur impose de verser à l’appui de leur demande en obtention d’une autorisation de construire et non pas les copropriétaires des immeubles mitoyens.
L’administration communale de la Ville de Luxembourg rétorque que les demandeurs feraient une interprétation subjective du terme de propriétaire lequel ne serait pas assimilable à celui de clients ou de mandants d’un bureau d’architecture mais devrait être appliquée au sens juridique du terme tel que prévu à l’article 544 du Code civil. L’article 58.2 du règlement sur les bâtisses aurait en effet pour vocation la protection du droit de propriété immobilier et s’inscrirait dès lors dans le respect des dispositions fondamentales dont notamment l’article 16 de la Constitution.
La Ville fait ensuite plaider que les demandeurs entendraient écarter l’application de l’article 58. 2 du règlement sur les bâtisses et ne voir appliquer que les seules dispositions du Code civil, alors qu’il s’agirait de dispositions de sources et considérations distinctes. A cet égard, la partie défenderesse affirme que le règlement sur les bâtisses s’inscrirait dans le cadre de la police administrative générale où le bourgmestre tiendrait son pouvoir d’exécution de l’article 67 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988. Elle précise encore que le règlement sur les bâtisses aurait comme objectif d’assurer la sécurité, la salubrité et la solidité des constructions et aménagements et arrêterait la procédure à observer pour se voir délivrer une autorisation de construire. Ainsi, le pouvoir de police administrative du bourgmestre, de même que le règlement des bâtisses, puiseraient directement leur source dans la loi du 19 juillet 2004, de sorte à avoir la même valeur légale que les dispositions du Code civil. La commune rappelle ensuite que le bourgmestre aurait une compétence liée, qu’il serait tenu de respecter les dispositions urbanistiques légales en vigueur et que les règles du Code civil échapperaient à sa compétence, alors qu’elles auraient trait à des droits privés. Le fait que la police des bâtisses relève du champ de compétence du bourgmestre résulterait par ailleurs également des articles 56.1 et 56.2 du règlement sur les bâtisses et la Ville de Luxembourg précise qu’une violation des dispositions prévues au règlement sur les bâtisses constituerait une infraction pénale punissable d’une peine d’emprisonnement et d’une amende, respectivement d’une de ces peines seulement. Finalement, elle fait plaider que l’interprétation des articles 658 et 662 du Code civil serait en tout état de cause susceptible de susciter des débats devant le Juge civil.
L’article 58 du règlement sur les bâtisses de la Ville de Luxembourg, tel qu’invoqué par le bourgmestre dans son courrier du 24 septembre 2012, dispose ce qui suit :
« Pour garantir les buts poursuivis par la présent règlement, tous les plans doivent être établis et signés par une personne exerçant la profession d’architecte ou d’ingénieur de construction telles que ces professions sont définies par la loi du 13 décembre 1989 portant organisation des professions d’architecte et d’ingénieur-conseil.
Par dérogation à cette règle ne sont pas tenues de recourir à un architecte ou à un ingénieur de construction les personnes physiques qui déclarent vouloir transformer l’intérieur d’une habitation destinée à leur propre usage pour autant que les travaux envisagés ne visent pas les structures portantes de l’immeuble et ne portent pas atteinte à la façade et à la toiture.
Sont dispensées de même les personnes physiques qui déclarent vouloir édifier une construction servant à leur propre usage sur un terrain dont ils ont la jouissance, à condition que le coût des travaux de construction ne dépasse pas le montant déterminé par règlement grand-
ducal.
Les plans seront contresignés par le ou les propriétaires de l’immeuble. Si en cours d’exécution des travaux un changement de personne se produit en ce qui concerne l’homme de l’art chargé de leur direction ou le propriétaire de l’immeuble, l’administration communale doit en être avisée ».
Il résulte de la disposition réglementaire qui précède que les plans de construction à la base d’une demande en obtention d’une autorisation de bâtir doivent être contresignés par le ou les propriétaires de l’immeuble, la Ville de Luxembourg en concluant que les plans de construction à la base de la demande d’autorisation de construire litigieuse devraient être contresignés, dans la mesure où ils prévoient un rehaussement de la construction, et visent ainsi les structures portantes de l’immeuble, par les voisins copropriétaires des murs mitoyens et ceci dans le cadre de la transparence et de la protection des intérêts desdits voisins.
Force est de constater que l’article 58.2 a pour objet d’imposer le concours obligatoire de l’architecte, lequel permet un véritable contrôle de l’esthétique et de la technique architecturale, une des garanties de la qualité architecturale des constructions reposant sur l’intervention d’un homme de l’art, lequel bénéficie d’une présomption de compétence8. Un tel concours obligatoire de l’architecte impose nécessairement que les plans doivent porter la signature de l’architecte ou de l’auteur du projet, pour le cas où le recours à un architecte ne serait pas obligatoire, notamment s’il s’agit de travaux de faible importance tendant à édifier ou à modifier l’intérieur de constructions existantes. Or, encore faut-il que l’autorité administrative soit informée de l’accord du propriétaire avec les plans lui soumis pour approbation.
Il y a dès lors lieu de retenir que dans la mesure où le propriétaire d’un immeuble doit, d’après le règlement des bâtisses en vigueur dans la Ville de Luxembourg, avoir recours à un architecte pour la quasi-totalité des travaux de construction, de démolition et de transformation qu’il entend entreprendre, il est nécessaire que celui-ci contresigne les plans élaborés par ledit architecte et ceci afin de certifier que les plans soumis à autorisation ont bien reçu son aval, cette contresignature étant imposée par l’article 58.2 alinéa 4 du règlement sur les bâtisses. Ainsi, le terme de « le ou les propriétaires » utilisé à l’alinéa 4 de l’article 58.2 du règlement sur les bâtisses doit s’entendre comme le ou les propriétaires ayant chargé l’architecte en question de l’élaboration des plans de construction à la base d’une demande en obtention d’une autorisation de bâtir.
Le tribunal ne saurait cependant suivre le raisonnement de la Ville selon lequel cette obligation de contresignature s’imposerait également aux voisins copropriétaires des murs mitoyens. En effet, s’il est certes vrai que le bourgmestre est tenu, aux termes de l’article 67 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988, de veiller à l’exécution des lois et règlements de police et qu’une autorisation de construire consiste en substance en la constatation officielle par celui-ci de la conformité d’un projet de construction aux dispositions réglementaires urbanistiques applicables9, de sorte qu’à l’occasion de la délivrance d’une autorisation de construire, il ne doit prendre en considération que les prescriptions administratives10, il n’en reste pas moins que l’article 58.2 précité a directement trait à un droit civil d’un demandeur d’une autorisation de construire et doit, afin de pouvoir en faire une interprétation exacte, et non pas d’en écarter l’application comme le fait plaider la commune, être lu dans le contexte des dispositions légales du Code civil. Or, l’article 658 du Code civil dispose que « Tout copropriétaire peut faire exhausser le mur mitoyen; mais il doit payer seul la dépense de l'exhaussement, les réparations d'entretien au-dessus de la hauteur de la clôture commune, et en outre l'indemnité de la charge en raison de l'exhaussement et suivant la valeur », ledit article ne soumettant dès lors l’exhaussement d’un mur mitoyen à aucun consentement préalable du ou des voisins. La conclusion qu’aucun accord entre voisins n’est requis n’est pas énervé par l’apparente contradiction existant entre l’article 658 précité du Code civil et l’article 662 du même Code qui dispose que « L'un des voisins ne peut pratiquer dans le corps d'un mur mitoyen aucun enfoncement, ni appliquer ou appuyer aucun ouvrage sans le consentement de l'autre, ou sans avoir, à son refus, fait régler par experts les moyens nécessaires pour que le nouvel ouvrage ne soit pas nuisible aux droits de l'autre ». En effet, à cet égard, et dans la mesure où les législations française et luxembourgeoise sont identiques à ce sujet, il y a lieu de se rallier aux conclusions retenues par les juridictions françaises, lesquelles ont retenu que « « L’exhausseur » n’a pas à 8 Michel Ricrad, Le permis de construire, Collection Analyse juridique, cinquième édition, p. 43.
9 Voir trib. adm. 2 février 2004, n° 14800 et 16729, confirmé par arrêt du 23 septembre 2004, n° 17704C ; trib. adm.
15 décembre 2004, n° 17971 du rôle, Pas. adm. 2012, V° Urbanisme, n° 543.
10 CE 14 décembre 1972, Bull. doc. comm. n° 13, p.79.
requérir le consentement ou l’autorisation du voisin. En effet, le droit d’exhaussement est différent du droit d’adossement. Il n’est pas visé par l’article 662 au titre de travaux qui requièrent le consentement du voisin. Il vit de manière autonome par l’article 658 qui confère au copropriétaire une faculté absolue : « tout copropriétaire peut faire exhausser (…) ». Il ne suppose donc pas le respect de l’article 662 et l’autorisation préalable du voisin11.
Ainsi, et dans la mesure où les dispositions du Code civil ne consentent aucun droit décisionnel aux voisins copropriétaires des murs mitoyens d’un immeuble en cas de rehaussement desdits murs par le propriétaire de cet l’immeuble, il ne saurait être admis qu’un règlement communal attribue un tel droit décisionnel à ces voisins, leur permettant de faire ainsi obstacle sur le plan administratif, à un projet de construction entièrement conforme aux dispositions réglementaires.
Cette conclusion se dégage encore du fait que le permis de construire est délivré sous réserve des droits des tiers : les droits généralement quelconques des tiers étant réservés, il leur appartient de les faire valoir devant le juge compétent, à savoir les juridictions civiles12. Aussi, les règles protectrices du droit de propriété, pour importantes qu'elles soient, ne relèvent pas du champ de compétence du bourgmestre, ni, par voie de conséquence, du contrôle du juge administratif, mais du juge judiciaire qui dispose d'instruments très efficaces pour sanctionner la violation du droit de propriété ou de servitudes relevant du droit civil13.
Il s'ensuit que l'octroi d’un permis de construire ne peut tenu en suspens sur base du désaccord relatif à un droit civil14.
Au vu des considérations qui précèdent, il y a dès lors lieu de retenir que c’est à tort que le bourgmestre a demandé aux époux …de lui faire parvenir l’accord des voisins quant au rehaussement des murs mitoyens, de sorte que le courrier du 24 septembre 2012 équivaut à une décision de fin de non-examen revêtant un caractère décisionnel et étant susceptible d’un recours contentieux.
Le moyen d’irrecevabilité relatif au défaut de caractère décisionnel du courrier du bourgmestre du 24 septembre 2012 laisse partant d’être fondé.
L’administration communale de la Ville de Luxembourg soulève encore l’irrecevabilité du recours introduit sous le numéro 31849 du rôle au motif que celui-ci serait devenu sans objet dans la mesure où les époux …se seraient vus accorder une autorisation de construire en date du 18 octobre 2012 et que même si cette autorisation ne couvrait pas l’ensemble des travaux prévus dans la demande initiale, elle aurait néanmoins été délivrée en bonne et due forme de sorte que le recours sous analyse serait irrecevable.
11 Cass. 3e civ. 12 avr. 1972 : Bull. civ. 1972 III, n°217 ; JCP N1972, 5425. – Adde CA Lyon, 28 avr. 1976 : D.1977, jurispr. P. n°268, note Prévault, - CA Aix-en-Provence, 24 mars 1987 : Jurisdata n°1987-041451. – CA Paris, 9 oct.
1987 : JurisData n°1987-027338. – CA Toulouse, 24, nov. 1997 : JurisData n°1997-047176. – CA Montpellier, 13 mars 2006 : Jurisdata n° 2006 – 304887.
12 Voir trib. adm. 18 février 2004, n° 16832 et trib. adm . 10 juin 2009, n° 25016, disponible sur www.ja.etat.lu 13 Trib. adm. prés. 20 septembre 2007, n° 23414 et trib. adm.7 mai 2008, n° 23413, Pas. adm. 2012, V° Urbanisme, n° 515 14 CE, 12 juillet 1995, n° 9089.
Les demandeurs entendent résister à ce moyen d’irrecevabilité en précisant que l’autorisation du 18 octobre 2012 serait relative à leur demande en obtention d’une autorisation de construire telle que formulée le 14 juin 2012 et ayant eu comme objet de leur permettre d’effectuer certains travaux de réhabilitation sans pour autant procéder à un rehaussement de leur immeuble. Les demandeurs précisent encore que l’autorisation du 18 octobre 2012 ne concernerait pas le présent recours et ils en concluent que le moyen d’irrecevabilité ainsi soulevé devrait être rejeté.
Force est au tribunal de constater que le recours sous analyse a pour objet la décision du bourgmestre du 24 septembre 2012, par laquelle celui-ci a décidé de ne pas examiner la demande des époux …et de ne pas leur délivrer l’autorisation de construire telle que sollicitée en date du 9 février 2011, à savoir celle ayant pour objet le rehaussement et la réhabilitation de leur immeuble sis rue …. Il résulte encore des explications des demandeurs, ainsi que des pièces versées en cause, que suite à l’inaction du bourgmestre pendant près de 20 mois suite à leur demande en obtention d’une autorisation de construire, ils ont décidé, en date du 14 juin 2012, d’introduire une nouvelle demande visant à se faire autoriser une première phase de travaux, à savoir les seuls travaux de réhabilitation de l’immeuble. De même, il résulte tant des explications des demandeurs, que des pièces en cause, que l’autorisation de bâtir délivrée en date du 18 octobre 2012, avait comme but de permettre aux époux …« la transformation de l’immeuble sis …à …». Il y a donc lieu de retenir que non seulement, l’autorisation de construire délivrée en date du 18 octobre 2012 n’est pas l’objet du présent litige, mais que par ailleurs, elle ne couvre pas l’intégralité des travaux faisant l’objet de la demande du 9 février 2011, de sorte que le moyen d’irrecevabilité tel que soulevé par la Ville de Luxembourg laisse d’être fondé.
A tout défaut de tout autre moyen d’irrecevabilité, le recours en annulation introduit sous le numéro 31849 du rôle est dès lors recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
b) Quant au fond :
A l’appui de leur recours les demandeurs se réfèrent aux antécédents procéduraux et aux rétroactes du présent recours.
En droit, et quant à la légalité externe de la décision déférée, les demandeurs font plaider que cette décision aurait été prise en violation des articles 6 et 14 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, ci-après « le règlement grand-ducal du 8 juin 1979 ».
La Ville de Luxembourg dans son mémoire en réplique, estime que le moyen relatif à la légalité externe ainsi soulevé devrait être déclaré « irrecevable pour défaut de précisions », alors que les demandeurs se seraient contentés d’indiquer que la décision du 24 septembre 2012 serait de nature à violer les dispositions des articles 6 et 14 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, sans pour autant préciser en quoi cette violation consisterait.
Dans leur mémoire en réplique, les demandeurs précisent qu’ils reprochent un défaut de motivation, sinon une motivation insuffisante à la décision litigieuse, défaut de motivation qui est cependant contesté par la Ville de Luxembourg dans son mémoire en duplique.
En ce qui concerne le prétendu défaut de motivation ainsi soulevé par les demandeurs, respectivement la motivation insuffisante de la décision litigieuse, il y a lieu de souligner que s’il est vrai qu’en vertu de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, toute décision administrative doit reposer sur des motifs légaux et elle doit formellement indiquer les motifs par l’énoncé au moins sommaire de la cause juridique qui lui sert de fondement et des circonstances de fait à sa base, lorsqu’elle refuse de faire droit à la demande de l’intéressé, il convient cependant de souligner que l’article 6 en question, n’impose pas une motivation exhaustive et précise, seule une motivation « sommaire » étant expressément exigée.
En l’espèce, la décision attaquée du 24 septembre 2012 citée in extenso ci-avant est motivée à suffisance de droit, dans la mesure où le bourgmestre a précisé clairement pourquoi, d’après lui, il ne saurait délivrer l’autorisation sollicitée. Ainsi, il ne s’est pas seulement contenté de mentionner l’article du règlement sur les bâtisses qui, d’après lui, l’empêcherait de délivrer l’autorisation de construire, mais il a également expliqué pourquoi il estime qu’un accord des voisins serait nécessaire afin de procéder à l’exhaussement des murs mitoyens.
En tout état de cause, il y a lieu de constater que les motifs de refus fournis par le bourgmestre ont été assez exhaustifs pour permettre aux demandeurs de se défendre utilement dans le cadre du recours, les demandeurs ayant en effet pris largement position dans leur requête introductive d’instance quant à la nécessité de disposer d’un accord des voisins copropriétaires des murs mitoyens en cas d’exhaussement d’un immeuble.
Au vu des considérations qui précèdent, le moyen des demandeurs relatif à une prétendue violation de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 laisse d’être fondé.
En ce qui concerne la violation alléguée de l’article 14 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, le tribunal constate de concert avec la Ville de Luxembourg que ce moyen laisse d’être autrement développé. Or, un moyen non autrement développé est à écarter. Tel est le cas d'un moyen non assorti de la précision requise par rapport aux dispositions légales concrètement visées, de sorte que la partie défenderesse n'a pas utilement pu prendre position, c'est-à-dire qu'elle n'a pas pu préparer et assurer sa défense15. En l’espèce, les demandeurs se contentent d’affirmer que la décision sous analyse serait susceptible, en tant que décision portant refus d’autorisation de construire, sinon refus d’examen de leur demande d’autorisation de construire ou mise en suspens de ladite demande, de violer ledit article, sans pour autant préciser en quoi consisterait cette violation. Ce moyen est d’autant plus imprécis dans la mesure où l’article 14 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 impose aux décisions refusant en tout ou en partie de faire droit d’indiquer les voies de recours, obligation qui a été respectée en l’espèce, le bourgmestre ayant en effet, indiqué clairement les voies de recours dans son courrier du 24 septembre 2012 et ce malgré le fait qu’il était d’avis que ledit courrier ne serait pas à qualifier de décision. Dans la mesure où la partie défenderesse n’a dès lors pas utilement pu prendre position, c’est-à-dire qu’elle n’a pas pu préparer et assurer sa défense et que, a fortiori, le tribunal n’est pas en mesure de statuer par rapport audit moyen, il y a lieu de l’écarter.
15 Trib. Adm. 17 juillet 2002, n°14253 du rôle, confirmé par un arrêt du 27 février 2003, n°15225C du rôle, Pas.
adm. 2012, V°Procédure contentieuse, n°388 En ce qui concerne la légalité interne de la décision litigieuse, les demandeurs font plaider que la décision sous analyse devrait encourir l’annulation pour violation de la loi et du règlement sur les bâtisses et plus particulièrement des articles 658 et 662 du Code civil, ainsi que de l’article 58.2 alinéa 4 du règlement sur les bâtisses.
Les demandeurs affirment dans un deuxième temps que le bourgmestre, en refusant de leur délivrer l’autorisation sollicitée, aurait commis un excès de pouvoir. A cet égard, ils mettent en exergue la « formulation sibylline » du courrier du bourgmestre du 24 septembre 2012 laquelle aurait comme conséquence de les maintenir délibérément dans une situation d’insécurité juridique, attitude qui serait contraire à la loi et aux principes généraux du droit.
Les demandeurs en concluent que la décision litigieuse devrait encourir l’annulation.
En ce qui concerne le moyen relatif à la violation de l’article 58.2 du règlement sur les bâtisses, le tribunal vient de retenir ci-avant que cet article s’inscrit dans le concours obligatoire de l’architecte et que le terme de « le ou les propriétaires » utilisé à l’alinéa 4 dudit article doit s’entendre comme le ou les propriétaires ayant chargé l’architecte en question de l’élaboration des plans de construction à la base d’une demande en obtention d’une autorisation de bâtir, de sorte que c’est à tort que le bourgmestre a exigé en l’espèce l’accord des voisins mitoyens des demandeurs.
Au vu des considérations qui précèdent, et sans qu’il ne soit besoin de statuer plus en avant, il y a dès lors lieu d’annuler la décision du bourgmestre du 24 septembre 2012.
Dans le rôle 30798, les époux …réclament encore la condamnation de l’administration communale de la Ville de Luxembourg à leur payer une indemnité de procédure d’un montant de 2.500.- € sur base de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, demande qui, au vu de l’issue de ce litige est à rejeter.
Dans le rôle 31849, les époux …réclament également la condamnation de l’administration communale de la Ville de Luxembourg à leur payer une indemnité de procédure d’un montant de 2.500.- € sur base de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, en soulignant que ce serait l’attitude du bourgmestre qui les auraient contraints à intenter un recours contentieux.
S'il est vrai que la sanction du silence de l'administration suite à une requête s'inscrivant dans un cadre légalement prévu et l'absence de motivation d'une décision consiste en principe dans la suspension des délais de recours, la décision restant valable lorsque l'administration produit ou complète de manière utile les motifs postérieurement et même pour la première fois devant le juge administratif, l'obligation de l'administré d'introduire un recours contentieux pour connaître le motif du refus implicite ou pour obtenir une décision explicite faisant droit à ses prétentions ou les rejetant de manière motivée lui cause un préjudice qui fait naître dans son chef, outre, le cas échéant, une créance de réparation pour faute de l'administration, à réclamer devant les juridictions judiciaires, le droit à se faire allouer une indemnité de procédure destinée à compenser les frais engendrés par l'obligation de recourir à un avocat pour introduire un recours juridictionnel dont il aurait pu, le cas échéant, se dispenser si l'administration avait agi de manière diligente16.
Le silence prolongé du bourgmestre ayant, en l'espèce, obligé les époux …d’introduire un recours contentieux, il serait inéquitable de laisser à leur charge l'intégralité des sommes exposées par eux et non comprises dans les dépens, de sorte que par application de l'article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, il y a lieu de leur allouer une indemnité de procédure estimée ex aequo et bono à 2.500,- euros.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
joint les recours introduits sous les numéros 30798 et 31849 du rôle ;
en ce qui concerne le rôle numéro 30798 ;
le tribunal se déclare incompétent pour examiner le recours en réformation introduit à titre principal ;
déclare le recours en annulation introduit à titre subsidiaire irrecevable pour avoir été introduit tardivement ;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure telle que formulée par les époux …;
condamne les demandeurs aux frais ;
en ce qui concerne le rôle numéro 31849 ;
le tribunal se déclare incompétent pour examiner le recours en réformation introduit à titre principal ;
reçoit le recours en annulation introduit à titre subsidiaire ;
au fond, le déclare justifié ;
partant annule la décision du bourgmestre de l’administration communale de la Ville de Luxembourg du 24 septembre 2012 et renvoie le dossier en prosécution de cause devant le bourgmestre de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
condamne l’administration communale de la Ville de Luxembourg à payer aux époux …une indemnité de procédure de 2.500,- euros;
16 Cour. adm. 7 octobre 2010, n°26555C du rôle, Pas. adm. 2012, V° Procédure contentieuse, n°873 condamne l’administration communale de la Ville de Luxembourg aux frais ;
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 13 janvier 2014 par :
Marc Sünnen, premier vice-président, Thessy Kuborn, premier juge, Alexandra Castegnaro, juge, en présence du greffier en chef Arny Schmit.
s. Schmit s. Sünnen Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 13/1/2014 Le Greffier du Tribunal administratif 19
