Tribunal administratif N° 28667 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 27 mai 2011 1re chambre Audience publique 19 novembre 2012 Recours formé par Monsieur … et Madame …, …, contre un arrêt de fermeture de chantier du bourgmestre de la commune de Betzdorf en matière d’urbanisme
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 28667 du rôle et déposée le 27 mai 2011 au greffe du tribunal administratif par Maître Georges KRIEGER, avocat à la Cou r, inscrit au tableau de l’ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … et de son épouse, Madame …, demeurant ensemble à L-…, tendant à la réformation et sinon à l’annulation d’un arrêté de fermeture de chantier délivré le 22 mars 2011 par le bourgmestre de la commune de Betzdorf relatif à des travaux de construction d’un mur de soutènement et de remblais entrepris sur un terrain sis à …, au lotissement « … », à L- …, …, inscrit au cadastre sous le numéro 132/2108 ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Patrick KURDYBAN, demeurant à Luxembourg, du 1er juin 2011, portant signification du prédit recours contentieux à l’administration communale de Betzdorf ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif en date du 6 juin 2011 par Maître Steve HELMINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Betzdorf ;
Vu le mémoire en réponse, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 28 octobre 2011 par Maître Steve HELMINGER au nom de l’administration communale de Betzdorf ;
Vu le mémoire en réplique, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 28 novembre 2011 par Maître Georges KRIEGER au nom des demandeurs ;
Vu le mémoire en duplique, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 15 décembre 2011 par Maître Steve HELMINGER au nom de l’administration communale de Betzdorf ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision critiquée ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Georges KRIEGER et Maître Steve HELMINGER en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 12 novembre 2012.
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Monsieur … et Madame …, propriétaires d’un terrain sis à L- …, …, inscrit au cadastre sous le numéro 132/2108, adressèrent en date du 29 décembre 2010 un courrier, intitulé « déclaration » au bourgmestre de la commune de Betzdorf, indiquant « mir bauen eng Mauer » et comprenant en annexe, outre un plan annoté manuscritement et indiquant l’emplacement du mur projet et sa hauteur envisagée, une copie d’une fiche technique relative à des briques creuses en ciment, comprenant notamment une illustration d’un mur réalisé avec de telles briques.
Par courrier recommandé du 20 janvier 2011 à l’adresse de Monsieur …, le bourgmestre de la commune de Betzdorf, ci-après « le bourgmestre », l’informa que de tels travaux nécessitaient impérativement une autorisation de construire, courrier libellé comme suit :
« En main votre déclaration du 29 décembre 2010 m’informant de votre intention d’ériger un mur de clôture en fond de parcelle de votre propriété sise à L- …, ….
Je tiens tout d’abord à attirer votre attention sur le fait qu’un tel mur de clôture ne saurait être érigé sur simple déclaration, mais qu’il vous faut en vertu de l’article 41.31 du règlement sur les bâtisses une autorisation de construire en due forme.
Pour le cas où vous deviez donc vouloir poursuivre votre intention d’ériger ce mur, vous voudrez me faire tenir une demande en autorisation de construire en due forme. Les travaux ne pouvant en aucun cas être entamés avant la délivrance d’une autorisation de construire.
Je me dois encore de vous rendre attentif aux dispositions réglementaires régissant votre propriété et notamment au plan d’aménagement particulier du lotissement « …II et III » à … et qui prévoit dans sa partie graphique un fossé d’écoulement des eaux traversant votre propriété en fond de parcelle.
En conséquence, tout mur de clôture ou tout autre ouvrage que vous deviez vouloir ériger en fond de parcelle devra être réalisé de sorte à ne pas entraver ni l’existence, ni le bon fonctionnement de ce fossé d’écoulement des eaux.
En espérant que cette information peut vous être utile, le service technique de la commune se tiendra bien évidemment à votre entière disposition pour toutes informations complémentaires. » Monsieur … et Madame … ayant, nonobstant le prédit courrier, entamé des travaux consistant notamment en des travaux de remblai et en la pose de briques en ciment creuses aux emplacements indiqués dans leur déclaration comme devant accueillir le mur projet, le bourgmestre prononça la fermeture du chantier par arrêté du 22 mars 2011, motivé comme suit :
« Vu le décret du 14 décembre 1789 relatif à la constitution des municipalités ;
Vu le décret du 16-24 août 1790 sur l’organisation judiciaire ;
Vu la loi du 31 mai 1999 portant création d’un corps de police grand-ducale ;
Vu la loi du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain. telle que modifiée par la suite ;
Vu la loi du 1er décembre 1978 réglant la procédure administrative non contentieuse ;
Vu le règlement-grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations de l’Etat et les communes ;
Vu la loi du 13 juin 1994 relatif au régime des peines ;
Vu la loi communale du 13 décembre 1988 ;
Vu le plan d’aménagement de la Commune de Betzdorf actuellement en vigueur ;
Vu le règlement sur les bâtisses actuellement en vigueur et plus particulièrement l’article 41.31 et 50 ;
Vu le plan d’aménagement particulier du lotissement « …Il et III » avec ses parties graphiques et écrite et plus particulièrement l’article 13 de cette dernière ;
Considérant que Monsieur …, demeurant à … à …, est en train de faire exécuter la construction d’un mur de soutènement et des travaux de remblai en fond de sa parcelle, sans disposer d’une autorisation de bâtir et entravant le bon fonctionnement d’un fossé d’écoulement des eaux de surface existant ;
Arrêtons Article 1er : Le chantier de Monsieur … est fermé avec effet immédiat (…). » Par requête déposée le 27 mai 2011 au greffe du tribunal administratif, Monsieur … et Madame …, ci-après « les époux …-… », ont fait introduire un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation du prédit arrêté du 22 mars 2011.
Aucune disposition légale ne prévoit de recours au fond en matière de fermeture de chantier, de sorte que le tribunal est incompétent pour connaître du recours en réformation introduit à titre principal ; il est en revanche compétent pour connaître du recours en annulation, introduit à titre subsidiaire.
Le recours en annulation tel que dirigé contre la décision déférée, portant fermeture de chantier, est recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
Les demandeurs font plaider à l’appui de leur recours que se serait à tort que le bourgmestre s’est basés sur l’article 41.31 du règlement des bâtisses. Enumérant les constructions soumises à autorisation, les demandeurs affirment en effet que les travaux projetés se limiteraient à poser à même le sol de grands bacs de fleurs, permettant de délimiter leur parcelle de celles contiguës, lesdits pots de fleurs étant « en fait conçus sous forme de briques creuses » et étant posées à même le sol, sans aucune fondation ni autre attache et ne nécessitant aucun remblai, si ce ne serait une égalisation très sommaire de la terre devant recevoir les pots de fleurs en vue de permettre à l’engin devant déposer les bacs de passer, de sorte qu’il ne s’agirait pas d’une construction nouvelle soumise à autorisation.
Ils précisent vouloir délimiter leur parcelle par l’apposition de pots ou de bacs de fleurs en briques creuses (ou plutôt creusées), posées à même le sol, ces bacs de fleurs pouvant être superposés les uns sur les autres, sans attaches, pour être ensuite rempli de terre et accueillir des plantations. Aussi, il ne saurait être question d’un assemblage solide et durable de matériaux, la superposition de bacs de fleurs, ne constituant à leur avis pas un assemblage solide, alors qu’un tel présupposerait que les divers éléments de la construction soient solidement attachés entre eux, par quelque moyen que ce soit.
Les demandeurs contestent de même que les travaux litigieux viseraient à ériger un mur de soutènement, alors qu’un mur de soutènement serait une construction ayant pour vocation de retenir les terres dans un terrain en pente. Or, en l’espèce, ils entendraient simplement délimiter leur terrain et ce à l’aide non pas de « briques creuses » mais plutôt de bacs en brique, simplement posés les uns sur les autres.
Ils contestent par ailleurs « à titre indicatif » que les pots de fleurs entravent le bon fonctionnement d’un fossé d’écoulement des eaux de surface. Même à supposer que cela soit le cas, ils estiment qu’aucune disposition légale ne serait invoquée par le bourgmestre justifiant son arrête de fermeture de chantier en raison de l’entrave à l’écoulement des eaux, les demandeurs en particulier considérant que l’article 13 du plan d’aménagement particulier (« PAP ») du lotissement « …II et III » ne serait pas applicable en l’espèce alors qu’il ne concerne pas leur parcelle.
Si, dans leur mémoire en réplique, les époux …-… admettent que leur parcelle fait effectivement partie du PAP « …II et III » approuvé par l’autorité de tutelle en date du 27 décembre 2004 et que ledit PAP contiendrait un plan d’écoulement des eaux, prévoyant à divers endroits l’implantation de canalisations et fossés d’écoulement, ils affirment que la commune aurait omise d’acquérir les terrains concernés par ces constructions et aménagements d’utilité publique, et qu’elle tenterait actuellement d’imposer aux propriétaires et particulièrement à eux-mêmes des aménagements visant à permettre l’écoulement des eaux, ce que les demandeurs n’accepteraient toutefois pas. Les demandeurs considèrent par ailleurs que le plan d’écoulement des eaux tel que figurant notamment à la partie graphique du PAP, n’aurait qu’une valeur indicative et ne serait que destiné à indiquer quels travaux d’infrastructure il conviendrait de faire, tandis qu’il n’y aurait aucune disposition de la partie écrite du PAP concernant un quelconque fossé d’écoulement des eaux à respecter, ce qui témoignerait du caractère indicatif des tracés sur le plan d’écoulement des eaux.
Ils en concluent que l’arrêté déféré serait erroné tant en fait qu’en droit.
L’administration communale de Betzdorf, de son côté, maintient en revanche que les travaux projetés nécessiteraient en vertu de la réglementation urbanistique en vigueur une autorisation de bâtir, les demandeurs ayant en effet entrepris des travaux de remblaiement et commencé à ériger un mur de soutènement sur les limites latérales de leur propriété. Ils auraient ainsi, à cette fin, creusé, puis damé une tranchée sur le passage latéral de leur parcelle, pour y poser ensuite des briques creuses, identiques à celles documentées dans leur déclaration de travaux précitée du 29 décembre 2010, l’administration communale précisant encore que de telles briques seraient utilisées principalement pour la réalisation de murs de soutènement, en raison de leur caractère plus résistant, plus isolant, et moins sensible à l’humidité que les autres matériaux employés en maçonnerie.
Elle conteste dès lors la version des faits présentée par les demandeurs, selon laquelle les briques creuses constitueraient en réalité des bacs à fleurs, l’administration communale mettant en exergue le fait que les demandeurs auraient choisi d’utiliser les mêmes briques que celles illustrées dans leur déclaration du 29 décembre 2010 pour l’érection d’un mur de clôture, mais cette fois prétendument en guise de pots de fleurs.
La partie défenderesse souligne encore le fait que l’ouvrage litigieux, résultat de l’assemblage de briques, serait destiné à clore la propriété des demandeurs et à contenir des terres, de sorte qu’il devrait, par la force des choses, présenter une certaine solidité et durabilité. Or, un ouvrage de soutènement en remblai, construit en briques creuses, qui plus est sur un terrain en pente, devrait résister aux poussées et charges horizontales qui se trouvent derrière lui, telles que la terre, l’eau, le poids des constructions environnantes etc, de sorte que sa stabilité devrait nécessairement être assurée par des armatures. Aussi, les travaux entrepris par les demandeurs présenteraient donc par leur emprise au sol et leur destination à rester en place, les caractères d’une construction, soumise à l’article 41.31 du règlement sur les bâtisses de la commune de Betzdorf.
Quant à la violation du PAP « …II et III », l’administration communale relève que ce PAP renseignerait tant dans sa partie écrite que dans sa partie graphique, la collecte des eaux de pluie par voie de rigole ouverte, un plan intitulé « Vorplanung Entwässerung » indique en effet l’emplacement de cette rigole en fond des parcelles des demandeurs, de sorte que le fossé et la rigole y indiqués expressément dans la partie graphique en feraient partie intégrante et disposeraient, contrairement aux affirmations adverses, d’une base légale et règlementaire.
L’administration communale relève d’ailleurs que les demandeurs auraient obtenu en juillet 2010 une autorisation de construire pour l’agrandissement de leur terrasse, laquelle spécifiait que « les travaux sont à réaliser de manière que la tranchée d’écoulement des eaux superficielles, se trouvant le long de la limite arrière de la parcelle, ne soit pas modifiée », de sorte que cette obligation de ne pas entraver l’écoulement des eaux du canal situé à l’arrière de leur parcelle, partie d’une autorisation non entreprise par les demandeurs, s’imposerait à ceux-ci.
L'article 41.31 du règlement sur les bâtisses (« Rb ») énonce que: « sans préjudice des dispositions légales en vigueur, une autorisation spéciale est requise :
a) pour toute construction nouvelle ;
b) pour les agrandissements, exhaussements, et transformations de constructions existantes, de même que pour toutes autres modifications apportées aux murs extérieurs, éléments porteurs, et toitures, ou à l'affectation des pièces ;
c) pour l'établissement et la modification de clôture de toute nature le long des voies publiques, ainsi que dans la zone de reculement ;
d) pour la construction de puits, citernes à eau, silos à fourrage, fosse à fumier et à purin ;
e) pour les travaux de démolition ;
f) pour les travaux de déblais et de remblais et la construction de murs de soutènement ;
g) pour l'aménagement de rues et de haies, trottoirs privés. » Par ailleurs, l’article 12.1 Rb stipule quant à lui que « tous les murs implantés en limite de propriété doivent être préalablement autorisés par le bourgmestre ».
Force est de constater que l’article 41.31 Rb utilise la notion de construction tantôt au sens d’une action (p.ex. les travaux de déblai et de remblai, la construction de murs de soutènement ou encore l’exécution de travaux de démolition) tantôt en son sens de résultat d’une telle action (« nouvelle construction »), de sorte qu’il convient, à un premier stade, de retenir que cette notion englobe tant différentes actions que le résultat définitif de telles actions.
En ce qui concerne ensuite plus particulièrement l’action de construire, il convient de retenir que les notions de construire ou de construction sont caractérisées dans leur acceptation commune par l’idée d’assembler ou de constituer solidement, sans cependant requérir systématiquement l’incorporation de l’ouvrage au sol, l’ajout de pareille exigence impliquant au contraire une réduction d’une notion à portée généralement plus large, la notion de construction visant concrètement l’édification d’un ouvrage durable et solide1.
En ce qui concerne la deuxième signification de « construction », à savoir le résultat de l’action de construire, sont visées au premier chef les constructions immobilières2, c’est-à-
dire les « bâtiments » au sens de l’article 518 du Code civil, à savoir toutes les constructions résultant de l’assemblage de matériaux reliés ensemble artificiellement de façon durable et incorporés au sol par des fondations3.
Sont ensuite encore visées certaines installations qui pourraient être qualifiées d’édifices ou d’ouvrages techniques, telles que celles notamment explicitement énumérées au point d) de l’article 41.31 Rb comme par exemple des puits, des citernes à eau, des silos à fourrage, ou des fosses à fumier et à purin, ou encore les ouvrages nécessaires à l’aménagement de rues ou de trottoirs, étant indifférent que ces constructions soient réalisées en sous-sol4, la notion de construction visant en effet les constructions de toute nature et non seulement, à l’instar du terme « bâtisse », « la partie en maçonnerie, le gros oeuvre d’un bâtiment »5.
Dès lors, il convient de retenir, conformément aux principes dégagés ci-avant, que la notion de construction est à interpréter comme le résultat d’un assemblage de matériaux, reliés de manière durable et solide, le cas échéant incorporé au sol, ou à tout le moins relié ou adhérant au sol, les critères pour déterminer l’existence d’une telle construction résidant partant dans les dimensions de l’édifice, les matériaux employés et son caractère de durabilité ou de permanence6.
En l’espèce, il résulte des explications des demandeurs telles que figurant dans leurs écrits que les travaux litigieux consistent en la pose à même le sol, préalablement égalisé, d’une première rangée de briques creuses, laquelle étant ensuite appelée à accueillir des rangées superposées supplémentaires, les briques devant être remplies de terre pour accueillir des plantations.
Il résulte encore des explications du litismandataire des époux …-… et de ceux-ci à l’audience publique du 12 novembre 2012 que ces briques doivent être superposées sur 6 à 7 rangs, de sorte que l’aménagement envisagé atteindra une hauteur entre 1,5 et 1,75 mètres - la fiche technique de ces briques versée en cause indiquant comme hauteur d’une brique 25 centimètres -, les briques devant encore être posées le long de toute la limite antérieure de la propriété des demandeurs et sur une partie de la limite latérale gauche.
Enfin, le litismandataire des demandeurs a encore exposé à l’audience publique du 12 novembre 2012 que ledit aménagement serait destiné - outre à cloisonner respectivement délimiter la propriété des époux …-… - à retenir la terre en fond de propriété, laquelle, du fait de la déclivité du terrain, tenterait à s’affaisser vers la propriété du voisin antérieur, les bacs ou briques ainsi posés étant plus particulièrement destinés à contenir des plantes censées retenir la terre.
1 Trib. adm. 31 mars 2010, n° 26368, confirmé par arrêt du 23 novembre 2010, n° 26900C.
2 Voir Cass. fr. 14 décembre 1956, D.1957, 87.
3 Voir CA Paris, 25 avril 1951, D.1951, 518.
4 Cass. crim. fr. 14 octobre 1980, RDI 1981, n° 1, p.141.
5 En ce sens : CdE, 12 mai 1992, Schartz, n° 8600.
6 Trib.adm. 14 novembre 2011, n° 27588, confirmé en ce point par arrêt du 7 juin 2012, n° 29650C, et trib.adm.
23 janvier 2012, n° 27656, confirmé par arrêt du 10 juillet 2012, n° 29916C.
Le tribunal constate dès lors, à l’instar du bourgmestre, que l’aménagement litigieux, par ses fonctions envisagées - à savoir le cloisonnement de la parcelle et la rétention de terre susceptible de s’affaisser - doit être considéré comme constituant fonctionnellement un mur, et plus particulièrement un mur de soutènement.
Force est encore de constater que l’ouvrage envisagé par les demandeurs constitue encore par sa conception matérielle, à savoir un assemblage artificiel de briques - que celles-ci soient creuses ou non étant indifférent - reliées entre elles de manière durable et solide, notamment par leur pose jointive et leur remplissage de terre, et adhérant au sol, une « construction » soumise à autorisation.
Cette qualification de construction, tirée tant de la fonction que de la conception de cet aménagement, n’est pas énervée en l’espèce par le fait mis en avant par les demandeurs que certaines des briques seraient destinées à accueillir des plantations, cette possibilité n’étant que secondaire par rapport à la fonction principale du mur envisagé, à savoir le cloisonnement de la parcelle et le soutènement des terres, la plantation ne nécessitant en effet pas per se la pose de ces briques, la même conclusion s’imposant par ailleurs par rapport aux affirmations des époux …-… telles que présentées pour la première fois lors de l’audience publique du 12 novembre 2012 que les briques seraient posées de sorte à se chevaucher et à pouvoir toutes accueillir des plantes - positionnement qui ne résulte ni de la déclaration telle qu’adressée à l’administration communale, ni des écrits des demandeurs - la fonction principale de ces briques restant là encore le cloisonnement de la parcelle et la rétention de la terre.
Il s’ensuit dès lors que c’est à juste titre que le bourgmestre a conclu en l’espèce à la nécessité de la délivrance préalable d’une autorisation de bâtir en application tant de l’article 41.31 Rb, pris en ses points a) et f), que de l’article 12.1 Rb ; or, étant constant en cause que les demandeurs n’ont ni sollicité, ni obtenu pareille autorisation de bâtir, c’est encore à juste titre que le bourgmestre a décidé d’arrêter le chantier poursuivi par les époux …-… au vu de la seule absence de pareille autorisation de bâtir, la question de l’éventuelle compatibilité des travaux projetés avec le PAP « …II et III » ne se posant pas à ce stade de l’analyse de la seule décision déférée, à savoir l’arrêté de fermeture de chantier, pour n’avoir qu’une incidence directe dans le cadre de la question de la délivrance ou du refus d’une autorisation de bâtir afférente.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours est à rejeter comme n’étant pas fondé.
Les époux …-… réclament encore l’allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de 1.000 euros, demande augmentée dans le cadre de leur mémoire en réplique à un montant de 2.500 euros, qui, au vu de l’issue du litige, est à rejeter.
L’administration communale sollicite de son côté la condamnation des demandeurs à une indemnité de procédure d’un montant de 2.500 euros. Au vu des circonstances particulières du présent litige et notamment en raison du fait que l’administration communale a été obligée de se défendre en justice sous l’assistance d’un avocat, et compte tenu des éléments d’appréciation en possession du tribunal, des devoirs et degré de difficulté de l’affaire, de l’attitude des demandeurs ayant conduit au présent litige ainsi que du montant réclamé, et au vu de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, il y a lieu d’évaluer ex æquo et bono l’indemnité à allouer à la défenderesse à un montant de 1000 euros.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement, se déclare incompétent pour connaître du recours principal en réformation, reçoit le recours subsidiaire en annulation en la forme, au fond le déclare non justifié et en déboute, rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure telle que formulée par les époux …-…, les condamne à payer à l’administration communale de Betzdorf un montant de 1.000 euros, condamne les parties demanderesses aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 19 novembre 2012 par :
Marc Sünnen, vice-président, Paul Nourissier, juge, Alexandra Castegnaro, juge, en présence du greffier en chef Arny Schmit.
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