Tribunal administratif N° 29038 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 5 septembre 2011 3e chambre Audience publique extraordinaire du 19 juillet 2012 Recours formé par Madame …, … contre une décision du ministre déléguée à la Fonction publique et à la Réforme administrative ainsi que contre un bulletin de rémunération mensuel en matière de classement
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 29038 du rôle et déposée le 5 septembre 2011 au greffe du tribunal administratif par Maître Edith Reiff, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Diekirch, au nom de Madame …, …, demeurant à L-…, tendant à la réformation sinon à l’annulation d’une décision du ministre déléguée à la Fonction publique et à la Réforme administrative du 16 juin 2011, qualifiée comme telle, ainsi qu’à la réformation sinon à l’annulation d’une prétendue décision implicite de refus du directeur de l’administration du personnel de l’Etat n’ayant pas donné de suites au recours gracieux introduit contre, « le bulletin de rémunération mensuel du mois d’avril, et pour autant que de besoin, des mois de mai, juin, juillet et août 2011 du 1er avril 2011 », qualifiée comme telle ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 14 décembre 2011 ;
Vu le mémoire en réplique de Maître Edith Reiff déposé au greffe du tribunal administratif le 12 janvier 2012 pour compte de la demanderesse ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les actes déférés ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Edith Reiff et Madame le délégué du gouvernement Betty Sandt en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 18 avril 2012.
Par arrêté grand-ducal du 9 septembre 1992, Madame … fut nommée aux fonctions de maître de cours spéciaux au Lycée du Nord.
En date du 1er avril 2011, Madame …, ensemble avec deux collèges, adressa au ministre de l’Education nationale et de la Formation professionnelle, au ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative et au directeur de l’administration du personnel de l’Etat un courrier dans lequel les signataires firent état d’un prétendu traitement inégal non justifié depuis l’introduction de la loi du 27 mai 2010 portant modification de la loi du 29 juin 2005 portant fixation des cadres du personnel des établissement d’enseignement secondaire et secondaire technique, les fonctions d’instituteur d’économie familiale et d’instituteur d’enseignement préparatoire, ci-après dénommée « la loi du 27 mai 2010 », entre, d’un côté, les instituteurs d’économie familial et les instituteurs d’enseignement préparatoire qui sont classés au grade E5 dans la carrière supérieure de l’Enseignement post-primaire et, d’un autre côté, les instituteurs de cours spéciaux qui seraient maintenus au grade E3ter dans la carrière moyenne de l’Enseignement post-primaire, alors que toutes les trois fonctions seraient soumises à une réglementation identique en ce qui concerne les conditions d’admission aux études, de stage, de nomination, de concours de recrutement, de formation théorique et pratique, de périodes probatoires, de travail de candidature et de tâches hebdomadaires. Après avoir développé plus amplement tous ces points, les signataires de la lettre précitée concluent que cette différence de traitement constituerait une violation du principe constitutionnel d’égalité devant la loi. Par conséquent, elles sollicitent aux destinataires respectives : « de prendre les mesures nécessaires afin d’aligner le régime de la rémunération des maîtres de cours spéciaux sur celui des instituteurs d’enseignement préparatoire et des instituteurs d’économie familiale dont les carrières sont identiques par ailleurs. » Dans cette même lettre, les signataires déclarèrent que cette lettre vaut également recours gracieux contre leurs bulletins de rémunération mensuels, - sans que l’exemplaire soumis au tribunal spécifie de quels mois il s’agit - , dans la mesure où le traitement appliqué correspond au grade E3ter, tout en sollicitant « de reconsidérer ces bulletins à la lumière de ce qui précède et d’accorder aux maîtres de cours spéciaux le même traitement que celui des instituteurs d’enseignement préparatoire et des instituteurs d’économie familiale. » En date du 16 juin 2011, le ministre déléguée à la Fonction publique et à la Réforme administrative, ci-après dénommé « le ministre », fit parvenir à Madame … une réponse libellée comme suit :
« Objet : Classement des maîtres de cours spéciaux Madame, En réponse de votre recours gracieux introduit en date du 1er avril 2011, j’ai l’honneur de vous informer de ce qui suit.
En effet, la loi modifiée du 22 juin 1963 fixant le régime des traitements des fonctionnaires de l’Etat prévoit le classement de la carrière du maître de cours spéciaux au niveau du grade E3ter. La fiche de rémunération est par conséquent conforme à la législation en vigueur.
Néanmoins, je voudrais relever à titre d’information que dans le cadre des réformes en matière salariale et statutaire prévues dans la Fonction publique, un reclassement de la carrière du maître de cours spéciaux est envisagé. […] » Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 5 septembre 2011, Madame … a fait déposer un recours tendant principalement à la réformation, sinon subsidiairement à l’annulation de la décision du ministre du 16 juin 2011, qualifiée comme telle, ainsi qu’à la réformation sinon à l’annulation d’une décision implicite de refus, qualifiée comme telle, du directeur de l’administration du personnel de l’Etat, ci-après dénommé « le directeur », n’ayant pas donné de suites au recours gracieux introduit contre, « le bulletin de rémunération mensuel du mois d’avril, et pour autant que de besoin, des mois de mai, juin, juillet et août 2011 du 1er avril 2011 ».
1. Quant au recours en réformation sinon en annulation dirigé contre la décision du ministre du 16 juin 2011 En ce qui concerne la compétence du tribunal administratif en la présente matière, force est de constater de prime abord que ce volet du recours tend à la réformation sinon à l’annulation d’une décision du ministre, qualifiée comme telle, ayant trait, selon les conclusions de la demanderesse, à son classement en grade E3ter. Or, il n’existe aucune disposition légale prévoyant un recours de pleine juridiction contre une décision portant sur le classement d’un fonctionnaire dans un grade déterminé, de sorte que le tribunal administratif est dès lors incompétent pour connaître du recours principal en réformation.
Partant, le tribunal administratif est compétent pour connaître du recours subsidiaire en annulation.
Quant à la recevabilité de ce recours, le délégué du gouvernement estime que la lettre du 16 juin 2011 ne serait pas à qualifier de décision administrative dans la mesure où elle ne porterait aucun élément décisionnel. En effet, le ministre relèverait tout d’abord à titre d’information quelle serait la législation actuellement en vigueur tout en précisant qu’un reclassement de la carrière des maîtres de cours spéciaux serait envisagé dans le cadre de la réforme en matière salariale et statutaire prévue dans la Fonction publique. Le délégué du gouvernement donne encore à considérer que l’avant-projet de loi fixant le régime des traitements des fonctionnaires de l’Etat qui serait destiné à réformer le régime salarial de la fonction publique prévoirait un nouveau groupe de traitement A2 comprenant un sous-groupe d’enseignement fondamental dans lequel l’ancienne carrière d’instituteurs d’économie familiale serait classée et un sous-groupe dans lequel les anciennes carrières d’instituteurs d’enseignement préparatoire et de maîtres de cours spéciaux seraient classées, de sorte que dans la nouvelle législation projetée les maîtres de cours spéciaux seraient classés, au même titre que les autres fonctions enseignantes du même type, dans le même groupe de traitement avec comme conséquence l’attribution de la même carrière.
Le délégué du gouvernement conclut dès lors que le recours serait irrecevable en ce qu’il est formé contre la lettre du ministre du 16 juin 2011 qui ne constituerait pas un acte de nature à faire grief.
A cet égard, la demanderesse fait valoir qu’elle aurait, par courrier du 1er avril 2011, sollicité le reclassement de sa fonction au grade E5 des carrières de l’enseignement post-
primaire, de sorte à avoir sollicité une véritable décision de l’administration. Elle estime par ailleurs que l’affirmation du ministre qu’ : « […] un reclassement de la carrière du maître de cours spéciaux est envisagé » constituerait un refus formel de sa demande de reclassement au grade E5. Elle en conclut qu’on serait en présence d’une décision qui lui ferait grief, de sorte que le recours serait recevable.
L’acte administratif susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux doit constituer une véritable décision de nature à faire grief, c'est-à-dire un acte susceptible de produire par lui-
même des effets juridiques affectant la situation personnelle et patrimoniale de celui qui réclame. N’ont pas cette qualité de décisions faisant grief, comme n’étant pas destinées à produire, par elles-mêmes, des effets juridiques, des informations données par l’administration, tout comme les déclarations d’intentions ou des actes préparatoires d’une décision.1 Par ailleurs, une lettre qui ne porte aucune décision et qui n’est que l’expression d’une opinion destinée à éclairer l’administré sur ses droits qu’il peut faire valoir ou plus généralement sur sa situation juridique, de même qu’un avis sur l’interprétation à donner à un texte légal ne sont pas susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation.2 En l’espèce, force est au tribunal de constater que la lettre du ministre du 16 juin 2011 déférée ne contient aucun élément décisionnel propre et n’est dès lors pas à considérer comme décision administrative susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux, dans la mesure où, d’un côté, dans le deuxième paragraphe du prédit courrier, le ministre se limite à informer la demanderesse sur l’état actuel de la législation applicable en la matière, à savoir que la loi modifiée du 22 juin 1963 fixant le régime des traitements des fonctionnaires de l’Etat classe les maîtres de cours spéciaux au grade E3ter, et, d’un autre côté, la suite de la lettre litigieuse ne constitue qu’une déclaration d’intention, dans la mesure où le ministre informe la demanderesse qu’un reclassement serait prochainement envisagé.
Finalement, force est au tribunal de constater que, contrairement aux allégations de la demanderesse soutenues au cours de la procédure contentieuse, dans son courrier du 1er avril 2011 elle s’est limitée à demander que toutes les mesures en vue d’éliminer l’inégalité des traitements allégué entre les instituteurs d’économie familiale et les instituteurs d’enseignement préparatoire, d’un côté, et, les maîtres de cours spéciaux, de l’autre côté, soient prises, sans demander formellement que les signataires soient reclassés au grade E5.
Il suit de l’ensemble des développements qui précèdent que le recours est irrecevable pour ne pas avoir été dirigé contre un acte administratif susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux.
2. Quant au recours en réformation sinon en annulation dirigé contre une prétendue décision de refus implicite du directeur de l’administration du personnel de l’Etat n’ayant pas fait droit au recours gracieux dirigé contre les bulletins de rémunération mensuelle du mois d’avril, mai, juin, juillet et août 2011 Force est de prime abord au tribunal de relever qu’aux termes de l’article 13 (3) de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives ; « Si un délai de plus de trois mois s’est écoulé depuis la présentation du recours gracieux sans qu’une nouvelle décision ne soit intervenue, le délai du recours contentieux commence à courir à partir de l’expiration du troisième mois. […] » Il se dégage de cette disposition que contrairement à l’hypothèse où l’administration n’a pas répondu à une demande initiale endéans trois mois, engendrant une décision de refus implicite, le silence administratif gardée pendant plus que trois mois suite à l’introduction d’un recours gracieux contre une décision administrative ne crée pas de nouvelle décision et n’a qu’une incidence sur le délai pour introduire le recours contentieux. Partant, en l’espèce tant le recours en réformation que le recours en annulation sont irrecevables pour défaut d’objet pout autant qu’ils sont dirigés contre une prétendue décision implicite de refus du directeur.
1 Voir TA 23 juillet 1997, n° 9658 du rôle, Pas. adm. 2011, V° Actes administratifs, n°43 et les références y citées 2 Voir TA 7 mars 2007, n° 21708 du rôle, Pas. adm. 2011, V° Actes administratifs, n°53 et les références y citées Dès lors, il y a lieu de conclure que le présent recours est dirigé contre le bulletin de rémunération mensuelle d’avril 2011, seul acte ayant existé au moment de l’introduction du recours gracieux.
Aux termes de l’article 26 de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat : « les contestations auxquelles donneront lieu les décisions relatives à la fixation des traitements en principal et accessoire et des émoluments des fonctionnaires de l’Etat sont de la compétence du tribunal administratif statuant comme juge du fond. » Il s’ensuit que le tribunal administratif est compétent pour connaître du recours en réformation dirigé contre le bulletin de rémunération mensuelle du mois d’avril 2011 comme constituant la matérialisation de la décision relative à la fixation du traitement de la demanderesse.
Partant, il n’y a pas lieu d’analyser le recours en annulation introduit à titre subsidiaire.
Le délégué du gouvernement fait valoir que la fiche de rémunération ne serait qu’une « émanation » de la nomination de la demanderesse dans une carrière déterminée, de sorte que l’acte portant grief constituerait en fait la nomination dans la carrière, la rémunération en découlant n’en constituerait que la conséquence nécessaire. Il en conclut que le recours serait irrecevable en ce qu’il est dirigé contre la fiche de rémunération, celle-ci n’ayant d’existence que par rapport à l’acte de nomination qui, quant à lui, n’aurait pas fait l’objet d’un recours.
La demanderesse fait valoir à cet égard que si l’arrêté de nomination comporterait effectivement son classement dans une carrière déterminée, le calcul de son traitement et des indemnités, des primes, des allocations, des échelons, des allongements de grade et autres éléments de rémunération du fonctionnaire ainsi que les retenues fis… et sociales n’auraient pas lieu de manière automatique, mais seraient le résultat de l’application d’une législation technique et complexe effectuée par l’administration du personnel de l’Etat. Le résultat se traduisait par la remise mensuelle au fonctionnaire d’une fiche de traitement à considérer comme la décision de l’administration d’attribuer au fonctionnaire le traitement qui lui revient, de sorte que le recours serait recevable.
S’il est exact que l’arrêté de nomination du 9 septembre 1992 fixe implicitement, mais nécessairement le classement de la demanderesse dans une carrière déterminée, en l’espèce l’arrêté se limitant en effet à nommer la demanderesse à la fonction de maître de cours spéciaux sans fixer expressément son grade, le grade découlant de l’annexe à la loi du 22 juin 1963 citée par le ministre, il n’en reste pas moins que l’évolution d’une carrière d’un fonctionnaire au niveau du traitement n’est retraçable qu’à travers la fiche de rémunération mensuelle qui constitue la matérialisation des décisions au niveau de l’évolution du traitement du fonctionnaire, de sorte que le bulletin de rémunération renferme un élément décisionnel en ce qu’il porte sur le calcul proprement dit du traitement. Il s’ensuit que le recours en réformation est recevable en ce qu’il est dirigé contre le bulletin de rémunération du mois d’avril 2011.
En ce qui concerne le fond, force est au tribunal de constater que la demanderesse ne présente aucun moyen tendant à la réformation de la décision déférée en ce qui concerne le calcul du traitement proprement dit, mais se limite à critiquer les fiches de rémunérations mensuelles ayant fait l’objet du recours gracieux initial, en ce que son traitement aurait été calculé sur base du grade E3ter, alors qu’elle devrait bénéficier, tel que les instituteurs d’économie familial et les instituteurs d’enseignement préparatoire, du grade E5.
Or, force est au tribunal de constater qu’à défaut de décision administrative ayant classé la demanderesse au grade E5, et dans la mesure où il n’est pas contesté en l’espèce qu’au moment où la fiche de rémunération mensuelle déférée a été établie, les maîtres de cours spéciaux ont été classés suivant l’annexe de la loi du 22 juin 1963 au grade E3ter, le recours en réformation dirigé contre la fiche de rémunération mensuelle, qui n’applique que le résultat de ce classement sans contenir d’élément décisionnel propre à cet égard, est à rejeter pour ne pas être fondé. En effet, à défaut d’invoquer de moyens propres à l’acte déféré, c’est-à-dire des critiques propres au mode de calcul des éléments du traitement de la demanderesse, hormis le classement proprement dit qui découle de l’arrêté de nomination de la demanderesse, c’est à juste titre que le traitement litigieux est calculé conformément au grade E3ter.
Cette conclusion n’est pas énervée par le moyen fondé sur l’article 10bis de la Constitution aux termes duquel : « Les Luxembourgeois sont égaux devant la loi ».
Si ce principe constitutionnel d’égalité devant la loi est compris comme interdisant le traitement de manière différente de situations similaires, à moins que la différenciation soit objectivement justifiée, de sorte qu’il appartient aux pouvoirs publics de traiter de la même façon tous ceux qui se trouvent dans la même situation de fait et de droit au regard de la mesure visée et que le législateur peut, sans violer le principe constitutionnel de l’égalité, soumettre certaines catégories de personnes à des régimes légaux différents à condition que la différence instituée procède de disparités objectives qu’elle soit rationnellement justifiée, adéquate et proportionnelle à son but3, force est cependant de constater que dans la mesure où la décision sous analyse ne comporte pas d’élément décisionnel propre en ce qui concerne le classement de la demanderesse, et qu’il ne constitue que l’application concrète de ce classement, le moyen afférent laisse d’être fondé pour défaut de pertinence. En effet, si le prédit moyen est susceptible d’être invoqué à l’encontre de la décision de nomination, valant également, tel que relevé ci-
avant implicitement, mais nécessairement, décision de classement, il ne saurait être invoqué dans le cadre du présent dirigé contre le seul bulletin de rémunération mensuel étant donné que ce dernier, tel que relevé ci-avant, n’a pour objet que le calcul du traitement de la demanderesse en application d’une décision administrative autonome antérieure, à savoir la décision de nomination. Or, à défaut d’avoir introduit un recours contre cette dernière décision, le bulletin de rémunération mensuel déférée n’encourt, à défaut d’autres moyens y relatifs, aucune critique.
Partant, le moyen afférent laisse d’être fondé.
La demanderesse sollicite encore l’allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de 1500.- euros, si elle est certes basée sur l’article 240 du Nouveau code de procédure civil, est néanmoins recevable alors qu’il y a lieu d’admettre que le renvoi à l’article 240 précité est le fruit d’une erreur matérielle et que la demande afférente est en fait basée sur l’article 33 de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives. Or, au vu de l’issu du litige, cette demande est à rejeter pour ne pas être fondée.
Par ces motifs, le tribunal administratif, troisième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
3 Voir Cour constitutionnelle, 28 mai 2004, n° 20-04 se déclare incompétent pour connaître du recours principal en réformation dirigé contre le courrier du ministre délégué à la Fonction publique et à la Réforme administrative du 16 juin 2011 ;
déclare que le recours en annulation irrecevable en ce qu’il est dirigé contre la lettre du ministre délégué à la Fonction publique et à la Réforme administrative du 16 juin 2011 ;
déclare les recours en réformation et en annulation irrecevables pour défaut d’objet en ce qu’ils sont dirigés contre une prétendue décision de refus implicite du directeur de l’administration du personnel de l’Etat ;
reçoit le recours en réformation dirigé contre le bulletin de rémunération mensuelle du mois d’avril en la forme ;
au fond, le déclare non fondé partant en déboute ;
dit qu’il n’y a pas lieu d’analyser le recours en annulation introduit à titre subsidiaire contre le bulletin de rémunération mensuelle du mois d’avril 2011 ;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure formulée par la demanderesse ;
condamne la demanderesse aux frais.
Ainsi jugé par :
Claude Fellens, vice-président, Annik Braun, premier juge, Andrée Gindt, juge, et lu à l’audience publique extraordinaire du 19 juillet 2012 par le vice-président en présence du greffier Arny Schmit.
s. Arny Schmit s. Claude Fellens 7
