Tribunal administratif Numéro 27670 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 18 janvier 2011 2e chambre Audience publique du 26 mars 2012 Recours formé par la société à responsabilité limitée …, S.à r.l., … contre deux bulletins de cotisation émis par la Chambre de Commerce du Grand-Duché de Luxembourg en matière de cotisations professionnelles
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 27670 du rôle et déposée le 18 janvier 2011 au greffe du tribunal administratif par Maître Jean-Pierre Winandy, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société à responsabilité limitée … S.à r.l., établie et ayant son siège social à …, représentée par ses gérants en fonction, tendant à l’annulation, sinon à la réformation de deux bulletins de cotisation émis par la Chambre de Commerce en date du 10 décembre 2010 portant sur les cotisations à payer respectivement pour les années 2009 et 2010 ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Guy Engel, demeurant à Luxembourg, du 19 janvier 2011, portant signification de ce recours à la Chambre de Commerce du Grand-Duché de Luxembourg, établie à L-1615 Luxembourg, 7, rue Alcide de Gasperi ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 18 avril 2011 par Maître Patrick Kinsch, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, pour compte de la Chambre de Commerce du Grand-Duché de Luxembourg, ledit mémoire en réponse ayant été notifié le même jour par acte d’avocat à avocat au mandataire de la partie demanderesse ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 9 mai 2011 par Maître Jean-Pierre Winandy pour compte de la société à responsabilité limitée … S.à r.l., ledit mémoire en réplique ayant été notifié le même jour par acte d’avocat à avocat au mandataire de la Chambre de Commerce ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 9 juin 2011 par Maître Patrick Kinsch pour compte de la Chambre de Commerce du Grand-Duché de Luxembourg, ledit mémoire en duplique ayant été notifié le même jour par acte d’avocat à avocat au mandataire de la partie demanderesse ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les bulletins critiqués ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport et Maître Jean-Pierre Winandy, ainsi que Maître Patrick Kinsch en leurs plaidoiries respectives.
En date du 10 décembre 2010, la Chambre de Commerce du Grand-Duché de Luxembourg, ci-après dénommée la « Chambre de Commerce », émit à l’égard de la société à responsabilité limitée … S.à r.l., ci-après dénommée la « … », deux bulletins de cotisation pour les années 2009 et 2010.
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 18 janvier 2011, la … a fait introduire un recours tendant principalement à l’annulation et subsidiairement à la réformation des deux bulletins de cotisation émis en date du 10 décembre 2010 portant respectivement sur les années 2009 et 2010.
Encore qu’un demandeur entende exercer principalement un recours en annulation et subsidiairement un recours en réformation, le tribunal a l’obligation d’examiner en premier lieu la possibilité d’exercer un recours en réformation, l’existence d’une telle possibilité entraînant qu’il n’y a pas lieu de statuer sur le recours en annulation introduit contre la même décision.1 A défaut d’existence d’un recours au fond en matière de décisions prises par une chambre professionnelle et portant sur les cotisations qui lui sont dues de la part de ses membres, c’est à bon droit que la partie défenderesse conclut à l’incompétence du tribunal administratif pour connaître du recours en réformation introduit à titre subsidiaire contre les bulletins litigieux du 10 décembre 2010. Partant, seul un recours en annulation a pu être introduit contre lesdits bulletins.
Le recours en annulation ayant été introduit dans les formes et délai de la loi, il est recevable.
A l’appui de son recours, la demanderesse conteste tout d’abord l’existence de tout pouvoir réglementaire dans le chef de la Chambre de Commerce. Elle fait valoir à cet égard que la Chambre de Commerce ne constituerait pas un établissement public au sens de l’article 108bis de la Constitution du fait de ne pas être soumise à une tutelle administrative. Or, seuls les établissements publics visés par ladite disposition de droit constitutionnel pourraient se voir accorder un pouvoir réglementaire. Partant, du fait de ne pas disposer d’un tel pouvoir réglementaire, le législateur n’aurait pas été autorisé à doter la Chambre de Commerce du pouvoir réglementaire en vue de procéder notamment à la fixation des cotisations dues par ses ressortissants. Il s’ensuivrait que le règlement de cotisation adopté en date du 12 novembre 2010 par la Chambre de Commerce devrait être déclaré « nul » du fait d’être dépourvu de base légale.
Dans son mémoire en réponse, la Chambre de Commerce conclut au rejet de ce premier moyen, en soutenant tout d’abord qu’elle serait une personne morale de droit public, que même la Cour administrative l’aurait reconnue comme devant être assimilée à un établissement public, tel que cela se dégagerait de ses trois arrêts du 11 mai 20102, et qu’elle disposerait en cette qualité de prérogatives exorbitantes du droit commun notamment en raison de l’affiliation obligatoire imposée à ses ressortissants et de son droit de percevoir une cotisation annuelle obligatoire de la part de ceux-ci.
1 Voir en ce sens trib. adm. 4 décembre 1997, n° 10404 du rôle, Pas. adm. 2010, V° Recours en réformation, n° 3 et autres références y citées 2 cf. Cour adm. 11 mai 2010, n°s 26467C, 26468C et 26469C du rôle, prononcés dans les affaires … S.A., … S.A. et … S.A., disponible sur www.jurad.lu La Chambre de Commerce soutient en outre que le pouvoir réglementaire qui lui a été confié ne constituerait pas un pouvoir réglementaire prévu en vue de l’exécution des lois, tel qu’il serait réglementé par les articles 36 et 108bis de la Constitution, de sorte que lesdites dispositions de droit constitutionnel ne sauraient trouver application en l’espèce. En effet, la fixation des cotisations à payer par ses ressortissants constituerait une décision prise par son assemblée plénière, de sorte qu’il s’agirait d’un acte administratif à caractère règlementaire, mais non pas d’un règlement intervenant pour l’exécution des lois. Il s’ensuivrait qu’il importerait peu de savoir si elle serait à qualifier d’établissement public, étant donné que cette qualification ne serait pas pertinente pour résoudre la question de savoir si elle dispose valablement d’un pouvoir réglementaire pour prendre le règlement de cotisation litigieux.
Ainsi, le règlement de cotisation adopté par elle devrait être situé dans le cadre de l’autonomie d’ordre financier qui lui aurait été accordée par la loi du 26 octobre 2010 portant réorganisation de la Chambre de Commerce, dénommée ci-après « la loi du 26 octobre 2010 ». En conclusion à ces développements, la Chambre de Commerce conclut que la loi d’habilitation législative, à savoir la loi du 26 octobre 2010, aurait valablement pu lui accorder un pouvoir réglementaire, sans enfreindre l’article 36 de la Constitution, étant donné que la Constitution ne prévoirait aucune disposition réservant au seul Grand-Duc la possibilité de bénéficier d’une habilitation législative contenue dans une loi particulière pour adopter des actes de nature réglementaire.
La Chambre de Commerce estime ainsi qu’il n’existerait aucune interdiction permettant au législateur de lui conférer un pouvoir réglementaire « autonome », c'est-à-dire indépendant de l’exécution d’une loi, en matière de fixation du taux de ses cotisations, de sorte qu’une telle hypothèse ne se heurterait pas à une réserve de la loi. Il s’ensuivrait que l’article 16 de la loi du 26 octobre 2010, dans la mesure où il ne viserait pas un règlement, à savoir le règlement de cotisation relevant de la catégorie des règlements à prendre pour l’exécution des lois au sens de l’article 36 de la Constitution, ne saurait être déclaré contraire à cette disposition de droit constitutionnel.
Enfin, la Chambre de Commerce insiste sur le fait que ce serait à bon droit que le législateur lui aurait reconnu la qualification d’un établissement public, d’ailleurs contre l’opposition formelle du Conseil d’Etat, étant donné qu’elle serait effectivement soumise à la tutelle du gouvernement, et ceci depuis la loi initiale du 4 avril 1924 portant création de chambres professionnelles à base élective, telle que modifiée par la suite, dénommée ci-après « la loi du 4 avril 1924 ». Il s’agirait certes d’une tutelle « légère », mais elle serait « néanmoins suffisante ». Elle fait exposer dans ce contexte qu’à supposer que le contrôle tutélaire de l’Etat serait « consubstantiel » à la notion d’établissement public, ce qu’elle conteste, en estimant qu’un tel lien entre la tutelle administrative et un établissement public pourrait se discuter, en ce qu’il serait imaginable qu’il existe un établissement public, c'est-à-
dire une personne morale de droit public qui n’est ni l’Etat ni une autre collectivité territoriale reconnue comme telle, qui ne se trouverait pas sous la tutelle du gouvernement, il y aurait lieu de constater qu’en l’espèce un tel contrôle tutélaire existerait en ce qui la concerne tant au regard de la loi du 4 avril 1924 qu’au regard de la loi actuelle, à savoir celle du 26 octobre 2010. Elle fait ainsi soutenir que déjà sous l’empire de la loi du 4 avril 1924, la nomination du secrétaire des chambres professionnelles aurait été soumise à l’approbation du gouvernement, de même que le règlement d’ordre interne des chambres, le procès-verbal des délibérations des chambres aurait dû être porté à la connaissance du gouvernement et le gouvernement aurait pu commissionner un délégué à assister aux réunions des chambres, qui aurait pu y prendre la parole chaque fois qu’il l’aurait désiré et faire des propositions. De même, pour des motifs graves, le gouvernement aurait pu dissoudre les chambres.
En ce qui concerne la nouvelle loi, à savoir celle du 26 octobre 2010, la Chambre de Commerce soutient que le contrôle tutélaire prédécrit aurait été maintenu, dans la mesure où la nomination du directeur général serait soumise à l’approbation du gouvernement, le procès-
verbal des délibérations de la chambre serait porté à la connaissance du gouvernement, le gouvernement pourrait commissionner un délégué à assister aux réunions de la chambre et le délégué pourrait y prendre la parole chaque fois qu’il le désirerait et pourrait faire des propositions. Elle ajoute que les affaires courantes de la chambre pendant que l’assemblée plénière serait dissoute, seraient gérées par le directeur général sous l’approbation du gouvernement. De même, pour des motifs graves, le gouvernement pourrait dissoudre la chambre. Finalement, les règlements de cotisation à adopter par elle seraient soumis à l’approbation du gouvernement. Elle insiste sur cette dernière compétence gouvernementale, qui constituerait une innovation de la loi du 26 octobre 2010 et qui serait à relever dans le présent contexte, en ce qu’elle apporterait la preuve de la constitutionnalité de l’attribution d’un pouvoir réglementaire en sa faveur. Il ressortirait partant de l’ensemble des dispositions précitées que le régime instauré à son égard constituerait un régime tutélaire gouvernemental suffisant. S’il est vrai que la tutelle ainsi instaurée constituerait une tutelle « légère », de manière à tenir compte de la « nécessaire autonomie des chambres professionnelles », il n’existerait toutefois aucune raison de nier l’existence d’une telle tutelle administrative du fait qu’elle ne possèderait pas la « même intensité » que celle existant par rapport à d’autres établissements publics existants.
Dans son mémoire en réplique, la demanderesse insiste sur le fait que dans ses arrêts précités du 11 mai 2010, inscrits sous les numéros 26467C, 26468C et 26469C du rôle, la Cour administrative aurait retenu que la Chambre de Commerce « doit être assimilée à un établissement public », de sorte qu’il y aurait lieu d’en conclure que la Cour n’aurait pas retenu que la Chambre de Commerce constitue un tel établissement public. Il suivrait de cette constatation que la Chambre de Commerce appartiendrait à une autre catégorie que celle des établissements publics, suivant le raisonnement qui aurait été adopté par la Cour administrative.
En outre, la demanderesse insiste sur le fait que dans les arrêts précités de la Cour administrative du 11 mai 2010, celle-ci aurait retenu que le pouvoir réglementaire exercé par la Chambre de Commerce dans le cadre de la fixation de ses cotisations relèverait de la catégorie des règlements pour l’exécution des lois au sens de l’article 36 de la Constitution, de sorte que le raisonnement développé par la Chambre de Commerce tendant à voir retenir que ledit pouvoir réglementaire ne serait pas celui « pour l’exécution des lois » tomberait à faux.
En ce qui concerne la tutelle administrative à laquelle la Chambre de Commerce estimerait être soumise, la partie demanderesse soutient qu’une telle tutelle ne serait pas compatible avec le statut d’indépendance dont la Chambre de Commerce souhaiterait bénéficier, en tant qu’entité intervenant de façon autonome dans la procédure législative, même si ce n’est qu’à titre consultatif. Dans la mesure où la tutelle administrative serait inséparable de la notion d’établissement public telle que visée par l’article 108bis de la Constitution, la Chambre de Commerce ne pourrait pas bénéficier de ladite disposition de droit constitutionnel et exercer un pouvoir réglementaire, étant donné qu’une telle situation porterait nécessairement atteinte à son statut d’indépendance requis par elle et confirmé par le gouvernement ainsi que par la Chambre des Députés. Elle estime que l’une des caractéristiques essentielles d’un établissement public serait le pouvoir de tutelle de l’autorité centrale et elle se réfère dans ce contexte à la proposition de révision de l’article 36 de la Constitution et plus particulièrement à l’avis complémentaire du Conseil d’Etat émis à cette occasion.
La partie demanderesse relève en outre que suivant ses arrêts précités rendus en date du 11 mai 2010, la Cour administrative n’aurait pas estimé que la Chambre de Commerce se trouverait sous la tutelle de l’Etat, mais qu’elle serait soumise à une simple surveillance étatique.
Quant à ce premier moyen, il échet tout d’abord de vérifier quelles sont les autorités qui disposent, au Grand-Duché de Luxembourg, d’un pouvoir réglementaire. A cet effet, il échet de se référer à l’article 36 de la Constitution, suivant lequel « le Grand-Duc prend les règlements et arrêtés nécessaires pour l’exécution des lois ».
Il se dégage par ailleurs de l’ensemble des dispositions de la Constitution, que l’article 36 de celle-ci constitue la seule disposition d’ordre constitutionnel qui régit la compétence en matière de règlements et arrêtés à prendre pour assurer l’exécution des lois, avec la réserve figurant à l’article 76, alinéa 2 de la Constitution, suivant lequel « le Grand-Duc peut, dans les cas qu’il détermine, charger les membres de son Gouvernement de prendre des mesures d’exécution » « dans l’exercice du pouvoir lui attribué par [l’article] 36 (…) de la Constitution ».
Il échet partant de vérifier en l’espèce, si le règlement de cotisation visé à l’article 16, alinéa 2 de la loi du 26 octobre 2010 et que la Chambre de Commerce est autorisée à prendre, sous l’approbation du gouvernement, afin de fixer les modalités de calcul des cotisations annuelles à percevoir par elle, est à ranger parmi les règlements ou arrêtés pris en vue de l’exécution des lois. Il y a dans ce contexte lieu de constater que suivant la disposition législative précitée, le législateur a fixé un cadre général ainsi que des principes généraux quant à la fixation des cotisations à percevoir par la Chambre de Commerce, en laissant toutefois à la Chambre de Commerce le droit et l’obligation de fixer les questions de détail par son règlement de cotisation. L’alinéa 4 dudit article 16 de la loi du 26 octobre 2010 prévoit encore que ledit règlement de cotisation à prendre par la Chambre de Commerce est « publié au Mémorial A, sous réserve de l’approbation du Gouvernement ». Au-delà de ce règlement de cotisation que la Chambre de Commerce devra nécessairement prendre en vertu dudit article 16, celui-ci prévoit encore à son alinéa 5 qu’« un règlement grand-ducal déterminera le mode et la procédure d’établissement du rôle des cotisations » et à son alinéa 7 qu’un règlement grand-ducal devra être pris pour déterminer la procédure de la perception des cotisations mises à charge des ressortissants de la Chambre de Commerce.
Il suit partant des constatations faites ci-avant que le législateur a prévu deux types de règlements différents qui devront être pris dans le cadre de la fixation et du recouvrement des cotisations de la Chambre de Commerce, à savoir, d’une part, un premier règlement grand-
ducal dont le champ d’application est limité au « mode et [à] la procédure d’établissement du rôle des cotisations » et un deuxième règlement grand-ducal afin de déterminer la procédure de la perception des cotisations mises à charge des ressortissants de la Chambre de Commerce, et, d’autre part, un règlement de cotisation à prendre par la Chambre de Commerce et devant fixer « les modalités de calcul des cotisations annuelles ».
Dans le cadre de l’examen de la question de la compétence en matière de règlements à prendre pour l’exécution des lois, il échet encore de se référer aux travaux parlementaires ayant précédé la révision de l’article 36 de la Constitution, qui a abouti à une révision des articles 11, paragraphe (6), 32, 36 et 76 de la Constitution, ainsi que la création d’un article 108bis, dont il ressort des réflexions initiales qu’il était prévu de « maintenir le règlement grand-ducal comme mesure habituelle de l’exécution de la loi »3, au motif que les règlements ou arrêtés « ont la même force obligatoire que la loi ».
Dans son avis complémentaire du 16 mars 20044, le Conseil d’Etat proposa l’ajout d’un nouvel article 108bis à la Constitution, afin notamment de prévoir la possibilité pour la loi de créer des établissements publics ainsi que « l’extension du pouvoir normatif (…) à certains établissements publics »5. De l’avis du Conseil d’Etat, le législateur pourrait ainsi investir certains établissements publics « d’une forme de pouvoir normatif évidemment tributaire du principe de spécialité », afin de leur permettre de « mettre en œuvre des règles d’application générale dans les domaines relevant de [leur] compétence »6. Le Conseil d’Etat était encore d’avis que ces actes réglementaires « pourraient être soumis à un contrôle de la part de l’autorité de tutelle à l’instar de celui qui s’opère au niveau de la décentralisation territoriale en rapport avec l’exercice du pouvoir réglementaire communal »7.
Cette proposition de réforme constitutionnelle fut par la suite reprise par la commission des institutions et de la révision constitutionnelle de la Chambre des Députés qui rappela dans son rapport du 4 mai 20048 « que le règlement grand-ducal est et doit rester la mesure réglementaire habituelle et principale en vue de l’exécution des lois ». Ainsi, « le règlement grand-ducal [serait], dans l’intérêt de l’administré, l’acte juridique le plus approprié de l’exécution des lois (…) »9. Par ailleurs, la commission des institutions et de la révision constitutionnelle a repris la justification émise par le Conseil d’Etat en vue d’accorder à des établissements publics la possibilité d’être autorisé à prendre des règles d’application générale dans les domaines relevant de leur compétence, avec la possibilité que ces actes pourraient être soumis au contrôle de la part d’une autorité de tutelle.
Il se dégage de l’ensemble des travaux parlementaires se trouvant à la base de la réforme constitutionnelle ayant porté notamment sur les articles 36 et 108bis de la Constitution que s’il est vrai que la possibilité a été prévue par l’article 108bis d’accorder un certain pouvoir réglementaire à des établissements publics, sur base de dispositions législatives afférentes, il ne ressort de manière expresse ni desdits avis essentiellement du Conseil d’Etat et de la commission des institutions et de la révision constitutionnelle ni du texte même dudit article 108bis ou d’une autre disposition de droit constitutionnel que le constituant a prévu ou entendu prévoir la possibilité d’accorder aux établissements publics la possibilité de prendre des règlements d’application générale en matière d’exécution des lois.
Il ressort au contraire tant de la position du Conseil d’Etat que du rapport de la commission des institutions et de la révision constitutionnelle que l’exercice du pouvoir réglementaire devait être strictement réglementé et qu’il ne pourra être exercé que par le Grand-Duc ou par des membres de son gouvernement dans des cas que le Grand-Duc a déterminé, cette disposition de droit constitutionnel figurant actuellement à l’article 76, alinéa 2 de la Constitution. L’intention du constituant n’était partant pas de conférer un quelconque pouvoir 3 doc. parl. n° 4754, p.3 4 doc. parl. n° 47545 5 doc. parl. n° 47545, p.7 6 ibidem p.9 7 ibidem p.9 8 doc. parl. 47546, p.5 9 ibidem p.5 réglementaire à des établissements publics désignés par la loi pour prendre des mesures générales d’application des lois. S’il est vrai que le nouvel article 108bis a prévu la possibilité d’accorder à des établissements publics le pouvoir de prendre des règlements, cette notion de règlement vise partant nécessairement toute autre catégorie de mesures d’ordre général à l’exception de celles nécessaires en vue de l’exécution des lois.
Ceci étant dit, il échet encore d’examiner si l’article 16, alinéa 2 de la loi du 26 octobre 2010 a entendu accorder à la Chambre de Commerce un pouvoir réglementaire en vue de l’exécution de la loi en question, en décidant que la Chambre de Commerce fixerait les modalités de calcul des cotisations par son « règlement de cotisation ».
A cet égard, il y a lieu de se référer non seulement au libellé dudit article 16 de la loi du 26 octobre 2010, mais également aux travaux parlementaires ayant précédé le vote du législateur. Dans ce contexte, il est intéressant de noter que l’exposé des motifs élaboré par le gouvernement à l’appui du projet de loi ayant abouti à la loi du 26 octobre 2010 retient que le « contenant » c’est-à-dire la forme juridique de la Chambre de Commerce, s’oriente vers des structures juridiques collectives issues du secteur public et que le « contenu » (« positions, avis, activités ») ne saurait être assimilé à celui d’autres établissements publics administratifs, le gouvernement ayant exprimé l’intention de créer « un établissement public sui generis » en ce que le personnel engagé par la Chambre de Commerce serait soumis à des contrats de droit privé et qu’elle ne serait pas à considérer comme constituant un pouvoir adjudicateur au sens de la législation sur les marchés publics10. Le gouvernement a de même exposé à l’appui dudit projet de loi, en ce qui concerne le pouvoir de tutelle à exercer au sujet de la Chambre de Commerce, que « ce pouvoir resterait assez limité par rapport à ce qu’il représente dans le cas d’autres établissements publics », « même si le Gouvernement gardera un certain pouvoir de tutelle ».
Quant aux cotisations à verser par les ressortissants de la Chambre de Commerce à celle-ci, l’exposé des motifs prévoit que « il reviendra à l’assemblée plénière de la Chambre de Commerce de fixer le montant exact de la cotisation forfaitaire, le Gouvernement proposant seulement de prévoir dans la loi un plafond maximal pour lesdites cotisations. De même, en ce qui concerne les adhésions volontaires à la Chambre de Commerce, le Gouvernement a proposé que le montant des cotisations afférentes devrait être fixé par l’assemblée plénière de la Chambre de Commerce »11 . Suivant le même texte gouvernemental, le gouvernement avait d’une manière générale proposé « de doter la Chambre de Commerce du pouvoir réglementaire en ce qui concerne la fixation des cotisations dues à la Chambre de Commerce par ses ressortissants, ainsi que des droits ou rétributions en rémunération des services qu’elle rend, afin de lui garantir son autonomie financière (…) »12, avec la réserve toutefois que ledit pouvoir réglementaire « restera toutefois confiné à la seule fixation des cotisations de celle-ci et des droits ou rétributions en rémunération des services qu’elle rend, et ne s’étendra pas au-delà de ce domaine spécifique et bien délimité », étant entendu que « le plafond maximal du taux de calcul des cotisations est en outre fixé par la loi ». Le gouvernement a ainsi exprimé son intention de contribuer « à la sécurité juridique, précisément en cette matière de la fixation des cotisations de la Chambre de Commerce », étant donné que de cette manière, la Chambre de Commerce disposait « ainsi d’un instrument juridique, constitutionnellement reconnu, contraignant et 10 doc. parl. n° 5939, p. 10 11 ibidem p.11 12 ibidem p.13 efficace afin de corroborer la structure de son financement et s’appliquant dans les strictes limites [de ses] compétences (…) ».
Le même projet de loi prévoit dans son exposé des motifs à la même page 13 que « le pouvoir de réglementation appartient à l’assemblée plénière, organe composé de représentants de la profession et dont les membres sont démocratiquement élus par leurs pairs ».
Le gouvernement a encore précisé que « les tribunaux judiciaires et administratifs assureront que le pouvoir réglementaire de la Chambre de Commerce s’exerce en stricte conformité avec les lois et règlements en vigueur », étant entendu que « ces règlements devront être pris par l’assemblée plénière de la Chambre de Commerce, qui est l’organe de décision souverain de celle-ci en ce qu’il est le fruit d’élections tenues suivant les principes et règles démocratiques universellement applicables en matière d’élections »13.
A la page 14 du même document parlementaire, le gouvernement a encore insisté sur le fait que « la légitimité de la fixation de cotisations obligatoires aux ressortissants de la Chambre de Commerce est ainsi affirmée expressis verbis par voie législative ».
Concernant l’article 17 initialement prévu dans le projet de loi (et qui est devenu l’actuel article 16), et qui traite du règlement de cotisation plus particulièrement litigieux en l’espèce, le gouvernement a retenu que les cotisations à payer à la Chambre de Commerce ne constituaient pas un impôt, même lorsqu’elles s’y apparenteraient14.
A la page 19 du même document parlementaire, le gouvernement a rappelé son intention de faire fixer « les modalités de calcul du montant exact des cotisations » par un règlement de cotisation à adopter par l’assemblée plénière de la Chambre de Commerce. Il était ainsi dans l’intention du gouvernement de permettre à la Chambre de Commerce de fixer elle-même ses cotisations sur base d’un règlement de cotisation « comme dans le passé ».
Dans son avis du 23 mars 2010 portant sur le projet de loi portant réorganisation de la Chambre de Commerce, le Conseil d’Etat a estimé que le statut d’établissement public proposé par le projet de loi en question n’était pas conforme aux dispositions constitutionnelles de l’article 108bis relatif aux établissements publics, en ce que la Chambre de Commerce ne constituait pas un instrument relevant de la décentralisation administrative de l’Etat et placé, par définition, sous la tutelle du gouvernement. Il a par la suite, en raison de son opposition formelle, refusé la dispense du second vote constitutionnel pour ce motif.
Concernant plus particulièrement la proposition gouvernementale de conférer à la Chambre de Commerce un pouvoir réglementaire au sujet de la fixation de ses cotisations, le Conseil d’Etat a estimé que « les modalités de fixation des cotisations à percevoir par la Chambre de Commerce sont à fixer par voie de règlement grand-ducal »15.
Ces réflexions de la part du Conseil d’Etat sont d’ailleurs rappelées au sujet du commentaire de l’article 17 du projet de loi16, en ce qu’il a estimé que « la Chambre de Commerce n’est pas doté du pouvoir réglementaire, et (…) elle ne peut donc voir fixées ses cotisations que moyennant intervention d’un règlement grand-ducal ». La critique est 13 ibidem p. 13 14 ibidem p.18 15 doc. parl. 59393, p.3 16 ibidem p. 7 également formulée par rapport aux articles 18 et 19 du projet de loi, à propos desquels le Conseil d’Etat a rappelé « l’impossibilité de conférer à une chambre professionnelle un pouvoir réglementaire17 ».
Nonobstant cette opposition formelle de la part du Conseil d’Etat, la commission de l’économie, du commerce extérieur et de l’économie solidaire de la Chambre des Députés a maintenu le projet de l’article 17 du projet de loi, par lequel un pouvoir réglementaire devait être conféré à la Chambre de Commerce, pouvoir réglementaire qui constituerait d’après elle « une habilitation légale à l’égard des établissements publics permise par l’article 108bis de la Constitution »18.
Dans son avis complémentaire du 6 juillet 2010, le Conseil d’Etat s’est opposé à la voie suivie par la commission parlementaire. Le Conseil d’Etat s’est ainsi encore une fois formellement opposé à voir accorder un pouvoir réglementaire à la Chambre de Commerce en matière de fixation des cotisations de ses ressortissants19. Il s’opposait ainsi à voir reconnaître le statut d’établissement public à la Chambre de Commerce dans la mesure où celle-ci ne fonctionnerait pas sous « le régime intégral de l’article 108bis de la Constitution ». Le Conseil d’Etat a ainsi refusé la dispense du second vote constitutionnel en estimant que la voie choisie par la commission parlementaire était de nature à vider l’article 108bis de la Constitution de sa substance. Comme la Chambre de Commerce ne pourrait pas se réclamer de l’article 108bis de la Constitution, elle serait dépourvue de tout pouvoir réglementaire et à défaut de disposer d’un pouvoir réglementaire propre, la Chambre de Commerce dépendrait donc du pouvoir réglementaire attribué au Grand-Duc par la Constitution. En conclusion à ces critiques par rapport au pouvoir réglementaire à accorder à la Chambre de Commerce en matière de fixation des cotisations dues par ses ressortissants, le Conseil d’Etat a proposé de remplacer ledit règlement de cotisation à prendre par la Chambre de Commerce par un règlement grand-ducal « formel »20. D’ailleurs, dans son deuxième avis complémentaire du 8 juillet 2010, le Conseil d’Etat a estimé, au vu de la position adoptée par la commission parlementaire, que le pouvoir réglementaire que ladite commission souhaitait voir attribuer par la loi à la Chambre de Commerce serait « incompatible avec les dispositions constitutionnelles en matière réglementaire », en soutenant que « l’amendement [en question] exposera l’article à amender à la sanction prévue à l’article 95ter de la Constitution ».
Il estime ainsi que la solution proposée par la commission parlementaire ne serait pas de nature à éviter toute insécurité juridique21. Il réitéra partant son opposition formelle par rapport à la proposition de voir accorder à la Chambre de Commerce un pouvoir réglementaire, entraînant son opposition à la dispense du second vote constitutionnel.
Il ressort encore du rapport de la commission de l’économie, du commerce extérieur et de l’économie solidaire de la Chambre des Députés du 8 juillet 2010 que ladite commission parlementaire n’a pas fait droit aux remarques formulées par le Conseil d’Etat dans le cadre de son opposition formelle de voir accorder à la Chambre de Commerce un statut d’établissement public ainsi qu’un pouvoir réglementaire dans le cadre de la fixation des cotisations à payer par ses ressortissants 22et elle a maintenu dans le cadre de l’article 16 17 ibidem p.7 18 doc. parl. 59394, p.2 19 doc. parl. 59395, pages 1 et 2 20 ibidem p.3 21 doc. parl. 59397 22 doc. parl. 59398 nouveau (ancien article 17) du projet de loi, la proposition de voir conférer un pouvoir réglementaire spécifique à la Chambre de Commerce, qui constituerait une habilitation légale à l’égard des établissements publics permise par l’article 108bis de la Constitution23. Dans le but de trouver une solution de compromis avec le Conseil d’Etat, la commission parlementaire a encore ajouté dans le texte du projet de l’article 16 nouveau que la validité du règlement de cotisation à prendre par la Chambre de Commerce sera soumise à la condition expresse de son approbation préalable par le gouvernement.
Quant à la suite des travaux parlementaires, il échet de relever que comme le Conseil d’Etat a refusé la dispense du second vote constitutionnel comme annoncé par lui, le texte du projet de loi tel que finalisé par la commission parlementaire fut définitivement adopté par la Chambre des Députés en date du 26 octobre 2010.
Il se dégage de l’ensemble des développements qui précèdent et plus particulièrement des délibérations ayant eu lieu au sein du Conseil d’Etat et au sein de la commission parlementaire compétente de la Chambre des Députés, ainsi que de la teneur de l’article 16 de la loi du 26 octobre 2010, que le règlement de cotisation que la Chambre de Commerce est autorisé à prendre sous l’approbation du gouvernement constitue un règlement destiné à assurer l’exécution d’une loi, à savoir plus particulièrement les articles 16, 17 et 18 de la loi du 26 octobre 2010, en ce que ce règlement de cotisation a pour objet de fixer « les modalités de calcul des cotisations annuelles à percevoir par la Chambre de Commerce ». Il ressort des mêmes développements qu’il était clairement dans l’intention du législateur d’accorder à la Chambre de Commerce un pouvoir réglementaire en matière d’exécution des lois.
Or, comme il vient d’être relevé ci-avant, seul le Grand-Duc dispose, en vertu de l’article 36 de la Constitution, d’un pouvoir réglementaire « pour l’exécution des lois », avec la seule réserve faite à l’article 76, alinéa 2 de la Constitution de déléguer ce pouvoir à un membre du gouvernement.
Il se dégage encore des développements qui précèdent ainsi que du constat fait ci-
avant qu’il n’existe aucune autre institution ou autorité qui peut exercer le pouvoir réglementaire en vue de l’exécution des lois et plus particulièrement que l’article 108bis de la Constitution n’a pas pu reconnaître un tel pouvoir réglementaire à des établissements publics, au vu non seulement du libellé de ladite disposition d’ordre constitutionnel mais également de celui des articles 36 et 76, alinéa 2 de la Constitution. Il y a dans ce contexte lieu de relever que l’article 108bis ne fait état que de « règlements » que les établissements publics sont autorisés à prendre « dans la limite de leur spécialité », sans que cette disposition constitutionnelle ne prévoit un pouvoir réglementaire pour l’exécution des lois. Comme les dispositions d’ordre constitutionnel sont d’interprétation stricte, la simple lecture de ladite disposition constitutionnelle ne permet pas de conclure à l’existence d’un pouvoir réglementaire en vue de l’exécution des lois que le constituant aurait souhaité accorder aux établissements publics. Ainsi, il n’y a pas lieu, dans ce contexte, de prendre position par rapport à la question soulevée par le Conseil d’Etat dans le cadre des travaux parlementaires ayant mené au vote de la loi du 26 octobre 2010 quant au bien-fondé de la position adoptée par le législateur au sujet de la reconnaissance à la Chambre de Commerce d’un statut d’établissement public, étant donné que cette question n’est pas pertinente dans le cadre de la présente instance.
23 ibidem p.10 Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, le tribunal est amené à se poser la question de la conformité de l’article 16, alinéa 2 de la loi du 26 octobre 2010, en ce qu’il accorde un pouvoir réglementaire à la Chambre de Commerce, aux articles 36, 76 alinéa 2 et 108bis de la Constitution. Comme ladite disposition légale constitue la base habilitante permettant à la Chambre de Commerce de prendre le règlement de cotisation y visé, la question de la conformité de ladite disposition légale à la Constitution est pertinente pour la solution du litige sous examen, en ce que, au cas où ladite disposition légale devrait être considérée comme violant la Constitution, la Chambre de Commerce ne disposerait pas du pouvoir réglementaire y visé, de sorte à ce que son règlement de cotisation ne saurait constituer la base des bulletins de cotisation émis par elle.
Comme la question de la conformité de l’article 16, alinéa 2 de la loi du 26 octobre 2010 à la Constitution n’a pas été soulevée par les parties à l’instance, le tribunal est amené, en conformité avec l’article 6, alinéa 3 de la loi du 27 juillet 1997 portant organisation de la Cour constitutionnelle, à soulever cette question d’office en invitant les parties à l’instance à y prendre position. Il s’ensuit qu’avant tout autre progrès en cause, le tribunal est amené à inviter les parties à prendre position par rapport à la question ci-avant soulevée.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond, et avant tout autre progrès en cause, invite les parties à l’instance à prendre position par rapport à la question de savoir si l’article 16, alinéa 2 de la loi du 26 octobre 2010 portant réorganisation de la Chambre de Commerce est conforme aux articles 36, 76, alinéa 2 et 108bis de la Constitution ;
partant, autorise chacune des parties à produire un mémoire supplémentaire afin de prendre position par rapport à la question ainsi soulevée, à déposer au greffe du tribunal administratif pour le vendredi 20 avril 2012 à 17.00 heures au plus tard ;
fixe l’affaire pour la continuation des débats à l’audience publique de la deuxième chambre du tribunal administratif du lundi 30 avril 2012 ;
réserve les frais.
Ainsi jugé par :
Carlo Schockweiler, premier vice-président, Anne Gosset, juge, Paul Nourissier, juge, et lu à l’audience publique du 26 mars 2012 par le premier vice-président, en présence du greffier assumé Sabrina Knebler.
s. Sabrina Knebler s. Carlo Schockweiler Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 27 mars 2012 Le Greffier assumé du Tribunal administratif 12
