Tribunal administratif N° 27153 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 30 juillet 2010 2e chambre Audience publique du 20 juillet 2011 Recours formé par la société anonyme …, … contre une décision du bourgmestre de la Ville de Luxembourg en matière d’établissements classés
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 27153 du rôle et déposée le 30 juillet 2010 au greffe du tribunal administratif par Maître Georges Krieger, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l'Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société anonyme … S.A., établie et ayant son siège social à L-…, immatriculée au registre de commerce et des sociétés sous le numéro … , représentée par son conseil d'administration actuellement en fonctions, tendant à la réformation, sinon à l’annulation d’une décision du bourgmestre de la Ville de Luxembourg du 13 juillet 2010, référencée sous le numéro 5/2008/387SM, l’autorisant à exploiter l'établissement « … », bar branché avec salle de spectacles et restaurant, …Luxembourg ;
Vu l'exploit de l'huissier de justice suppléant Gilles Hoffmann, demeurant à Luxembourg, du 3 août 2010, portant signification de la prédite requête à l'administration communale de la Ville de Luxembourg, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions, ayant sa maison communale à L-1648 Luxembourg, 42, place Guillaume II ;
Vu l’ordonnance du premier juge du tribunal administratif du 10 août 2010 rejetant une demande en institution d’une mesure de sauvegarde introduite par la société anonyme … S.A. ;
Vu la constitution d’avocat déposée au greffe du tribunal administratif le 13 août 2010 par Maître Christian Point, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 15 décembre 2010 par Maître Christian Point au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg, lequel mémoire ayant été notifié en date du même jour au mandataire de la société anonyme … S.A. ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 17 janvier 2011 par Maître Georges Krieger au nom de la société anonyme … S.A., lequel mémoire ayant été notifié en date du même jour au mandataire de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 17 février 2011 par Maître Christian Point au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg, lequel mémoire ayant été notifié en date du même jour au mandataire de la société anonyme … S.A. ;
Vu les pièces versées et notamment la décision critiquée ;
Entendu le juge-rapporteur en son rapport, Maître Georges Krieger, assisté de Maître Ana-Lisa Franco Ferro, ainsi que Maître Gilles Dauphin, en remplacement de Maître Christian Point, en leurs plaidoiries respectives.
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En date du 19 septembre 2008, l’administration communale de la Ville de Luxembourg accusa réception d’une demande d’autorisation en vue de l’exploitation de l’établissement « … », bar branché avec salle de spectacles et restaurant, au numéro … Luxembourg, introduite par la société anonyme … S.A..
Suite à l’obtention d’autorisations d’exploitation successives, lesquelles firent l’objet du jugement du tribunal administratif du 17 novembre 2009 inscrit sous le numéro 25934 du rôle, ainsi que de l’arrêt de la Cour administrative du 29 juin 2010, inscrit sous le numéro 26509C du rôle, la société anonyme … S.A. se vit notifier en date du 14 juillet 2010 une autorisation d'exploitation pour l'établissement « … » datée du 13 juillet 2010 et référencée sous le numéro 5/2008/387SM, semblable aux autorisations délivrées précédemment dans le cadre de l'exploitation de la même activité, si ce n’est qu’elle diffère de celles-ci en son point 23, libellé comme suit : « il est interdit de servir des boissons à l'extérieur de l'établissement et il faut inviter la clientèle à ne pas consommer de boissons sur la voie publique ou en dehors de l'établissement. L'exploitant doit inviter ses clients à respecter le repos nocturne et la tranquillité du voisinage. Il est de ce fait interdit d'exploiter une terrasse, soit même de placer à l'extérieur de l'établissement des chaises et des tables, même si aucun service de boisson n'est assuré à l'extérieur (Cf arrêt de la Cour administrative du 29 juin 2010, rôle n° 26509C) ».
Le 30 juillet 2010, la société anonyme … S.A. a déposé une requête tendant à voir ordonner un sursis à l'exécution de l'autorisation d’exploitation critiquée, et plus particulièrement tendant à voir ordonner que ladite décision ne puisse pas être exécutée en ce qui concerne la terrasse et qu’elle puisse dès lors continuer à exploiter sa terrasse, en attendant la solution du litige au fond. Par ordonnance du 10 août 2010, le premier juge du tribunal administratif a rejeté la demande en institution d’une mesure de sauvegarde.
Le même 30 juillet 2010, la société anonyme … a fait introduire un recours tendant à la réformation, sinon à l'annulation de l’autorisation d’exploitation précitée.
Etant donné que l’article 19 de la loi modifiée du 10 juin 1999 relative aux établissements classés, ci-après dénommée « loi du 10 juin 1999 », institue un recours au fond devant le juge administratif pour statuer en la présente matière, le tribunal est compétent pour connaître du recours en réformation introduit à l’encontre de la décision litigieuse.
Dans la mesure où il ressort des pièces versées au dossier, que l’autorisation d’établissement litigieuse délivrée le 13 juillet 2010 a été remplacée par une nouvelle autorisation accordée par le bourgmestre en vue de l’exploitation de l’établissement concerné en date du 22 juin 2011, force est de constater que l’arrêté litigieux du bourgmestre du 13 juillet 2010 a cessé ses effets. Si ledit arrêté a été suivi d’une autre autorisation émise par le bourgmestre de la Ville de Luxembourg le 22 juin 2011, relative à l’exploitation de l’établissement concerné, force est au tribunal de constater que ledit arrêté n’est pas à considérer comme ayant prolongé l’autorisation précédente du 13 juillet 2010, mais constitue une décision autonome et distincte de la première, ce qui est d’ailleurs confirmé par son libellé non équivoque et son contenu. Ainsi, ladite autorisation du 22 juin 2011, déployant ses effets à l’heure actuelle, précise : « L’autorisation pour l’exploitation de l’établissement est accordée sous les conditions et réserves suivantes, l’autorisation du 13 juillet 2010 étant, pour autant que de besoin remplacée par la présente autorisation (…) », sans pour autant indiquer qu’elle aurait pour effet de prolonger l’autorisation du 13 juillet 2010. Par conséquent, au vu de son libellé et de son contenu, l’arrêté ayant succédé à l’arrêté du 13 juillet 2010, n’est pas à considérer comme l’ayant prolongé.
Dès lors, la décision déférée du 13 juillet 2010 ayant expiré en ses effets, au jour des présentes, le tribunal n’est plus en mesure de faire droit à la demande en réformation de l’arrêté litigieux. Toutefois, les demandeurs conservent un intérêt moral suffisant à voir examiner la légalité de ce même arrêté.
Le recours en réformation ne peut cependant être analysé que dans la limite des moyens de légalité invoqués et il est partant à déclarer sans objet pour autant qu’il conclut à la réformation de l’autorisation d’établissement litigieuse.
Le recours en réformation est recevable dans la limite des moyens d’annulation soulevés, pour avoir, par ailleurs, été introduit dans les formes et délai de la loi.
Il n’y a partant pas lieu de statuer sur le recours subsidiaire en annulation.
A l’appui de son recours, la société anonyme … S.A. avance que cette interdiction insérée dans l’autorisation d’exploitation violerait des dispositions relatives à la procédure administrative non contentieuse et reposerait sur une mauvaise interprétation par le bourgmestre de la Ville de Luxembourg de l'arrêt de la Cour administrative du 29 juin 2010, inscrit sous le numéro 26509C du rôle, qui n’aurait pas entendu interdire de manière générale l’installation de terrasses.
Elle ajoute dans son mémoire en réplique que l’autorisation d’exploitation lui délivrée le 4 juillet 2009 aurait précisé que : « 7. La terrasse, située à l’arrière de l’établissement, devra être aménagée de manière à garantir l’évacuation aisée et sure des personnes. ». Elle conclut que ladite autorisation du 4 juillet 2009, préalable à l’autorisation déférée, lui aurait conféré le droit d’exploiter une terrasse et qu’elle disposerait désormais d’un droit acquis pour l’exploitation d’une terrasse.
A cet égard, elle affirme que l'autorisation d'exploitation attaquée constituerait une modification de la situation de l'administré en ce qu’elle n'aurait pas été préalablement informée de cette modification par le bourgmestre de la Ville de Luxembourg, et ce contrairement à l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, et ce d’autant plus que le bourgmestre de la Ville de Luxembourg aurait décidé antérieurement que l'exploitation d'une terrasse était possible.
L’administration communale de la Ville de Luxembourg répond qu’elle n’aurait pas violé l’article 9 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979 en révoquant ou modifiant d’office une décision administrative, mais qu’elle aurait inséré dans l’autorisation d’exploitation les prescriptions découlant de l’arrêt de la Cour administrative précité du 29 juin 2010. Outre le fait qu’elle n’aurait fait qu’apporter des précisions rédactionnelles à l’arrêté déféré, elle estime que les prescriptions de l’arrêt précité de la Cour administrative se seraient appliquées à la société demanderesse même en l’absence de précisions dans l’arrêt déféré. Enfin, l’administration communale de la Ville de Luxembourg estime que contrairement aux affirmations de la société demanderesse, le point 7 de l’autorisation d’exploitation du 4 juillet 2009 n’aurait pas contenu d’indiction quant à un droit d’exploiter une terrasse , mais se serait limité à imposer des conditions quant à l’aménagement des surfaces situées à l’arrière de l’établissement et donnant sur l’Alzette afin de permettre une évacuation aisée des personnes de ces surfaces.
L’analyse de la légalité externe d’une décision administrative devant précéder celle du bien-fondé de la décision, le tribunal est d’abord amené à analyser le moyen tiré d’un non-respect de l’article 9 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979, désigné ci-après par « le règlement grand-ducal du 8 juin 1979 ». Aux termes dudit article : « Sauf s’il y a péril en la demeure, l’autorité qui se propose de révoquer ou de modifier d’office pour l’avenir une décision ayant créé ou reconnu des droits à une partie, ou qui se propose de prendre une décision en dehors d’une initiative de la partie concernée, doit informer de son intention la partie concernée en lui communiquant les éléments de fait et de droit qui l’amènent à agir.
Cette communication se fait par lettre recommandée. Un délai d’au moins huit jours doit être accordé à la partie concernée pour présenter ses observations.
Lorsque la partie concernée le demande endéans le délai imparti, elle doit être entendue en personne. (…) ».
Dans le souci de sauvegarder les droits de la défense de l’administré et de lui permettre de participer à l’élaboration de la décision envisagée et d’éviter que des faits inexacts soient pris en compte par l’administration, l’article 9 précité prévoit donc que lorsque l’administration se propose de prendre une décision en dehors de toute initiative de l’administré, elle doit lui permettre de faire valoir ses observations relatives à la décision envisagée. Dès lors, d’après l’article 9 prérelaté, hormis le cas de péril en la demeure, l’autorité administrative est tenue d’observer les formalités préalables protectrices de l’administré y prévues dans l’hypothèse où elle se propose de révoquer ou de modifier d’office pour l’avenir une décision au sujet de laquelle le texte sous analyse précise qu’elle a créé ou reconnu des droits à une partie, les exigences mêmes de participation et de transparence à la base des règles de la procédure administrative non contentieuse impliquant que dans pareille hypothèse l’administré soit entendu, ne fût-ce que pour éviter des procédures inutiles basées le cas échéant sur des malentendus en fait ou en droit.
Si, en l’espèce, la demanderesse affirme certes l’existence d’un droit à exploiter une terrasse, elle reste cependant, en l’état actuel du dossier et des éléments soumis au tribunal, en défaut d’étayer ses affirmations.
Il convient à cet égard de rappeler qu’il ne saurait être question, aux termes d’une jurisprudence abondante et constante1, d’un droit acquis que si celui-ci trouve son origine dans un acte administratif individuel créateur de droits : un administré ne peut prétendre au 1 Voir notamment jurisprudence citée sous les n° 120 et 122, Pas. adm. 2010, V° Actes administratifs.
respect d'un droit acquis que si, au-delà de ses expectatives, justifiées ou non, l'autorité administrative a réellement reconnu ou créé un droit subjectif dans son chef.
Or, en l’espèce, force est de constater au vu des pièces soumises au tribunal que l’autorisation d’exploitation relative à l’établissement « … » du 4 juillet 2009, invoquée par la partie demanderesse, ne conférait pas à cette dernière le droit d’exploiter une terrasse. S’il est certes vrai que le point 7, énuméré à la page 2 de ladite autorisation précisait ce qui suit : « La terrasse, située à l’arrière de l’établissement, devra être aménagée de manière à garantir l’évacuation aisée et sûre des personnes. Il ne pourra y avoir de séparations entre les différentes terrasses du bloc D. Un chemin d’évacuation présentant une largeur minimale de 1,50 mètres et menant le plus directement possible vers l’escalier qui permet de rejoindre la voie publique, au niveau du pont, devra rester garanti. », il convient toutefois de constater que ledit point 7 s’inscrit exclusivement dans le cadre des mesures relatives à la sécurité, en imposant certaines prescriptions relatives à l’aménagement de l’établissement en vue d’assurer la sécurité des personnes le fréquentant, mais ne conférait aucun droit au destinataire de l’autorisation. En effet, ledit point 7 figure sous le titre « les mesures relatives à la sécurité » et le sous-titre « les voies de recours » et utilise la nation de « terrasse, située à l’arrière de l’établissement » pour viser l’aménagement d’une voie de secours par un passage située à l’arrière de l’établissement. Dans le même contexte, il échet encore de constater que l’autorisation du 4 juillet 2009 a été explicitement délivrée en vue de l’exploitation d’un « bar branché avec salle de spectacles et restaurant, …(…) » sans mentionner ne serait-ce qu’implicitement l’exploitation d’une terrasse. D’ailleurs, l’autorisation du 4 juillet 2009, prévoyait expressément sous le point 23 du titre « les mesures relatives à la santé, la salubrité et la commodité », qu’« il est interdit de servir des boissons à l’extérieur de l’établissement et il faut inviter la clientèle à ne pas consommer de boissons sur la voie publique ou en dehors de l’établissement (…). » et excluait de ce fait tout service de boissons à l’extérieur de l’établissement.
S’y ajoute, tel que le premier juge du tribunal administratif l’a constaté dans l’ordonnance du 10 août 2010 et tel qu’il ressort des pièces soumises au tribunal que la demande d’autorisation adressée par la société anonyme … S.A. en vue de l’exploitation de l’établissement « … » portait exclusivement sur l’exploitation d’un bar branché avec salle de spectacles et restaurant, au numéro … , le tout localisé dans les bâtiments D1 et D2, et qu’elle ne visait pas l’exploitation d’une terrasse extérieure. Ainsi, la demande indique en tant que surfaces des zones accessibles au public 338,67 m2 au rez-de-chaussée, 260, 46 m2 au 1er étage en ce qui concerne la salle de restaurant, respectivement la brasserie, et 49,59 m2 au rez-
de-chaussée en ce qui concerne la salle de spectacle, la demande en revanche n’indiquant aucune autre surface sous le libellé « Autres », de sorte à ne comporter aucune indication de l’exploitation d’une terrasse extérieure accessible au public.
Par ailleurs, suivant les pièces figurant au dossier, la procédure d’autorisation n’a pas porté sur l’exploitation d’une terrasse extérieure. Ainsi, l’étude de bruit BETAVI, telle que citée par la Cour administrative dans son arrêt du 29 juin 2010 et soumise au tribunal, situant, pour les besoins de l’étude, l’exploitation de l’établissement « … » dans les seuls bâtiments D1 et D2, et ce à l’exclusion de toute terrasse extérieure.
Quant aux plans de l’établissement, joints en annexe au dossier d’autorisation, ceux-ci se limitent à indiquer l’installation intérieure du bâtiment - notamment la configuration retenue pour les places assises, le bar, les sanitaires et les installations de restauration - sans comporter une quelconque indication graphique de l’existence d’une terrasse.
Il suit partant des considérations qui précèdent que contrairement aux affirmations de la société demanderesse, cette dernière n’a jamais bénéficié d’une décision lui ayant reconnu le droit d’exploiter une terrasse en ce qui concerne l’établissement « … », de sorte que l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 n’est pas applicable en l’espèce et que le moyen tiré d’une violation dudit article est à rejeter pour ne pas être fondé.
Quant au bien-fondé de la décision déférée, la société anonyme … S.A. considère que l'autorisation d'exploitation déférée lui refuserait de pouvoir exploiter une terrasse dans son établissement sur base de l'interprétation que le bourgmestre de la Ville de Luxembourg aurait fait erronément de l'arrêt de la Cour administrative précité, en ce qu'il aurait interprété la notion d'établissement de manière restrictive, puisqu'il aurait interprété la notion d'établissement non au sens de la loi du 10 juin 1999 relative aux établissements classés, telle que cette loi définit la notion d'établissement en son article 1er, 2°, mais au sens urbanistique du terme et lui aurait donné ainsi un autre sens que le sens légal. Dans ce contexte, elle réaffirme que les autorisations préalables concernant le même établissement lui auraient permis d’exploiter une terrasse.
Elle reproche encore au bourgmestre d’interdire purement et simplement d'exploiter une terrasse, sans tenir compte du fait que la terrasse ferait partie intégrante de l'établissement, qui plus est sur un emplacement privé non ouvert au public qui ferait toujours partie intégrante de l'établissement.
L’administration communale de la Ville de Luxembourg cite l’arrêt de la Cour administrative du 29 juin 2010, inscrit sous le numéro 26509C du rôle, en précisant que ce dernier aurait comporté une interdiction d’exploiter une terrasse et réaffirme qu’elle se serait limitée à reprendre dans l’autorisation déférée les prescriptions de l’arrêt de la Cour.
Il échet dans ce contexte de rappeler que les autorisations d’établissement ayant précédé l’autorisation déférée prévoyaient expressément dans le cadre du titre « les mesures relatives à la santé, la salubrité et la commodité », qu’« il est interdit de servir des boissons à l’extérieur de l’établissement et il faut inviter la clientèle à ne pas consommer de boissons sur la voie publique ou en dehors de l’établissement (…). » et que la Cour administrative a retenu à cet égard dans son arrêt précité du 29 juin 2010 que : « (…), la prétention des appelants de voir imposer l’interdiction de l’exploitation d’une terrasse après 23.00 heures se trouve déjà couverte par la prohibition formulée dans l’arrêté litigieux sans autres restrictions du service de boissons à l’extérieur de l’établissement et par l’obligation faite à l’exploitant d’inviter la clientèle à ne pas consommer de boissons en dehors de l’établissement. En effet, le fait pour un exploitant de placer à l’extérieur de l’établissement litigieux des chaises et des tables, même sans assurer un service de boissons à l’extérieur, reviendrait à inviter les clients à se maintenir à l’extérieur de l’établissement et à se mettre ainsi en porte-à-faux avec l’obligation susvisée. ». Ledit arrêt précise encore : « En outre, il n’y a pas lieu d’accueillir la demande des appelants de voir ajouter la condition d’aménager l’espace extérieur aux différents établissements … de manière à ce que les clients ne soient pas amenés à consommer leurs boissons à l’extérieur. (…) la condition inscrite dans l’arrêté entrepris qui interdit le service de boissons à l’extérieur doit être considérée comme suffisante à cet égard. ».
Par ailleurs, il convient de rappeler que le tribunal vient de retenir que tant la demande d’autorisation, que les pièces afférentes, telle que l’étude de bruit, portaient exclusivement sur l’exploitation d’un bar branché avec salle de spectacles et restaurant, sans viser l’exploitation d’une terrasse extérieure.
Il suit des considérations qui précèdent, qu’en l’espèce, la notion d’« établissement » telle que déterminée par la demande en autorisation, est à interpréter comme correspondant à la notion de « bâtiment », c’est-à-dire que l’exploitation sollicitée et autorisée se limite à l’intérieur des bâtiments D1 et D2, à l’exclusion de toute activité à l’extérieur de ces bâtiments, et en particulier à l’exclusion de l’exploitation d’une terrasse extérieure. Le moyen afférent est partant également à rejeter pour n’être pas fondé.
Aucun autre moyen n’ayant été soulevé en cause, le recours est à déclarer non fondé.
Au vu de l’issue du litige la demande en allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de 2.500 euros, formulée par la société demanderesse est à rejeter.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
reçoit le recours en réformation en la forme dans la limite des moyens d’annulation invoqués ;
déclare le recours sans objet pour le surplus ;
au fond, le déclare non justifié, partant en déboute ;
rejette la demande tendant à l’allocation d’une indemnité de procédure présentée par la société demanderesse ;
condamne la société demanderesse aux frais.
Ainsi jugé par :
Carlo Schockweiler, premier vice-président, Françoise Eberhard, premier juge, Anne Gosset, juge, et lu à l’audience publique du 20 juillet 2011 par le premier vice-président, en présence du greffier Arny Schmit.
s. Arny Schmit s. Carlo Schockweiler Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 20.07.2011 Le Greffier du Tribunal administratif 7
