Tribunal administratif Numéro 27398 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 21 octobre 2010 2e chambre Audience publique du 30 juin 2011 Recours formé par Monsieur …, … contre une décision du ministre de l’Intérieur et à la Grande Région et contre une décision du conseil communal de Walferdange en matière de plan d’aménagement général
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 27398 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 21 octobre 2010 par Maître Marc Baden, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l'Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, retraité, demeurant à …, tendant à l’annulation 1) d'une décision du ministre de l’Intérieur et à la Grande Région du 30 juillet 2010 portant rejet de sa réclamation et approbation de la délibération du conseil communal de Walferdange du 15 juin 2009 portant adoption définitive du projet de modification du plan d’aménagement général de Walferdange ; 2) de la délibération du conseil communal de Walferdange du 15 juin 2009 portant adoption définitive du nouveau projet d’aménagement général de la commune de Walferdange ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Frank Schaal, demeurant à Luxembourg, du 27 octobre 2010 portant signification de ce recours à l’administration communale de Walferdange, établie à L-7201 Walferdange, Place de la Mairie ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 18 janvier 2011 ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 26 janvier 2011 par Maître Steve Helminger, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Walferdange, ledit mémoire en réponse ayant été notifié en date du même jour par acte d’avocat à avocat au mandataire de la partie demanderesse ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 16 février 2011 par Maître Marc Baden pour compte de Monsieur …, ledit mémoire en réplique ayant été notifié en date du même jour par acte d’avocat à avocat au mandataire de l’administration communale de Walferdange ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 15 mars 2011 par Maître Steve Helminger pour compte de l’administration communale de Walferdange, ledit mémoire en duplique ayant été notifié en date du même jour par acte d’avocat à avocat au mandataire de Monsieur … ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions attaquées ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Claude Clemes, en remplacement de Maître Marc Baden, Maître Steve Helminger et Monsieur le délégué du gouvernement Daniel Ruppert en leurs plaidoiries respectives.
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Lors de ses séances des 30 mai, 18 juin et 6 août 2008, la commission d’aménagement instituée auprès du ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire avisa un projet d’aménagement général de la commune de Walferdange, désigné ci-après par le « PAG », présenté par les autorités communales de Walferdange.
Le 29 janvier 2009, le conseil communal de Walferdange adopta provisoirement le PAG.
Par courrier du 10 mars 2009, Monsieur et Madame … introduisirent une réclamation auprès du bourgmestre de la commune de Walferdange à l’encontre de l’adoption provisoire du PAG.
Suite à une entrevue entre le collège des bourgmestre et échevins et les réclamants dont Monsieur et Madame … le 17 avril 2009, le conseil communal de Walferdange approuva définitivement le projet de PAG par une décision du 15 juin 2009, en rejetant notamment la réclamation précitée de Monsieur et Madame ….
Par courrier du 7 juillet 2009, Monsieur et Madame … firent introduire une réclamation auprès du ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire à l’encontre de l’adoption définitive par le conseil communal de Walferdange du projet de PAG.
Par décision du 30 juillet 2010, adressée au commissaire de district à Luxembourg, le ministre de l’Intérieur et à la Grande Région, désigné ci-après par le « ministre », déclara non fondée la réclamation introduite par Monsieur et Madame … et approuva sur base des articles 13 et 18 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, désignée ci-après par la « loi du 19 juillet 2004 », la délibération précitée du conseil communal de Walferdange du 15 juin 2009 portant approbation définitive du projet de PAG.
Par courrier du ministre du 23 août 2010, la décision ministérielle précitée du 30 juillet 2010 fut portée à la connaissance de Monsieur et Madame ….
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 21 octobre 2010, Monsieur … a fait introduire un recours tendant à l’annulation 1) de la décision précitée du ministre du 30 juillet 2010 portant rejet de la réclamation introduite par lui contre l’approbation définitive par le conseil communal de Walferdange du projet de PAG 2) de la délibération précitée du conseil communal de Walferdange du 15 juin 2009 adoptant définitivement le projet de PAG.
La délibération par laquelle un conseil communal adopte une modification d’un plan d’aménagement général a le caractère d’un acte règlementaire. Il en est de même de la décision du ministre de l’Intérieur et à la Grande Région qui approuve la délibération du conseil communal en lui conférant force obligatoire. Les réclamations introduites dans le cadre de la procédure d’adoption de ladite modification constituant seulement des incidents de la procédure d’élaboration du plan d’aménagement général, une décision du conseil communal rejetant une telle réclamation participe pareillement au caractère normatif de la délibération communale ayant adopté le projet de modification du plan d’aménagement général et s’analyse ainsi en un acte administratif à caractère règlementaire.
Conformément à l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, le recours en annulation est le seul recours possible contre un acte administratif à caractère règlementaire.
Il s’ensuit que seul un recours en annulation a pu être introduit en l’espèce. Le recours en annulation est encore à déclarer recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai prévus par la loi.
A l’appui de son recours, le demandeur fait exposer qu’il s’opposerait au classement de sa propriété située à l’adresse de son domicile parmi celles soumises à des servitudes spéciales applicables aux bâtiments particuliers en raison de leur valeur historique, architecturale et esthétique, en faisant soutenir que sa maison, dans laquelle il continuerait à avoir son domicile, n’aurait pas de valeur historique, architecturale ou esthétique, de sorte que le classement prévu par le PAG approuvé par les décisions attaquées dans le cadre de la présente instance serait de nature à porter atteinte à son droit de propriété.
En droit, le demandeur soutient que le conseil communal de Walferdange n’aurait eu aucune compétence pour grever certains bâtiments de servitudes en raison de leur prétendue valeur historique, architecturale et esthétique, en faisant dans ce contexte référence aux immeubles référencés à la liste prévue à l’annexe A de la partie écrite du PAG. Il estime plus particulièrement dans ce contexte que l’article 42 du règlement grand-ducal du 25 octobre 2004 concernant le contenu du plan d’aménagement général d’une commune, prévoyant la possibilité de créer des zones protégées en raison de leur valeur historique, architecturale ou esthétique, ne trouverait pas sa base légale dans la loi du 19 juillet 2004, et plus particulièrement dans l’article 9 de celle-ci en exécution duquel ledit règlement grand-ducal a été pris. S’il admet que l’un des objectifs de la loi du 19 juillet 2004, tels qu’énumérés à son article 2, serait la garantie du respect du patrimoine culturel et naturel national et local, il estime toutefois que la loi en question ne conférerait aucun pouvoir aux autorités communales de décider ce qui fait partie du patrimoine culturel et naturel national et local. D’après lui, cette compétence reviendrait exclusivement au gouvernement en conseil sur base de la loi du 18 juillet 1983 concernant la conservation et la protection des sites et monuments nationaux.
Le délégué du gouvernement, après avoir constaté que le PAG, tel qu’adopté par le conseil communal, prévoit que la maison d’habitation appartenant au demandeur, située à …, constitue un bâtiment soumis à des servitudes en raison de sa valeur historique, architecturale et esthétique, soutient que l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004 constituerait une base légale appropriée pour donner compétence au conseil communal d’une commune afin de garantir notamment le respect du patrimoine culturel et naturel national et local. Il se réfère encore au règlement grand-ducal précité du 25 octobre 2004 en vertu duquel le conseil communal peut définir des zones sauvegardées ou protégées dans le cadre de son plan d’aménagement, tel que cela serait prévu à l’article 42 dudit règlement grand-ducal. Il appartiendrait ainsi au collège des bourgmestre et échevins sinon au bourgmestre d’assurer au sein d’une commune une utilisation rationnelle du sol et de l’espace, de garantir un développement harmonieux des structures urbaines et rurales et de sauvegarder le patrimoine culturel et naturel national et local. Les autorités communales seraient ainsi autorisées à grever certaines habitations de servitudes en raison de leur valeur architecturale ou historique.
En ce qui concerne l’immeuble plus particulièrement visé par le présent litige, le délégué du gouvernement se réfère à l’avis de la commission d’aménagement du 6 août 2008 suivant lequel « à l’intérieur du « historischer Ortskern », se situeraient quelques bâtiments non signalés comme « ortstypische Einzelgebäude », ce qui devrait pourtant être le cas », en relevant que serait ainsi visée la maison d’habitation du demandeur située à ….
Quant au prétendu défaut de base légale de nature à donner compétence au conseil communal pour décider du classement d’un immeuble en raison de son intérêt architectural, historique et esthétique, l’administration communale de Walferdange rejoint l’argumentation développée par le délégué du gouvernement, en soutenant que la loi précitée du 18 juillet 1983 ne réserverait aucune compétence exclusive au gouvernement en conseil pour décider du classement d’immeubles dignes de protection.
Dans son mémoire en réplique, le demandeur soutient, contrairement à l’argumentation développée par les parties défenderesses, que l’objectif tel que visé à l’article 2 (d) de la loi du 19 juillet 2004 concernant le respect du patrimoine culturel et naturel national et local ne viserait que le patrimoine appartenant soit à la nation ou à l’Etat soit à la localité ou à la commune, c'est-
à-dire à la collectivité, mais ne viserait en aucun cas le patrimoine des particuliers. Il s’ensuivrait que le règlement grand-ducal précité du 25 octobre 2004, et plus particulièrement son article 42, ne pourrait concerner le patrimoine privé, à défaut de base légale afférente.
L’administration communale de Walferdange ne partage toutefois pas l’interprétation ainsi développée par le demandeur et soutient au contraire que dans la mesure où l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004 ne ferait aucune distinction entre les immeubles faisant partie du patrimoine public et ceux faisant partie du patrimoine privé, la base légale du règlement grand-
ducal précité du 25 octobre 2004 concernerait l’ensemble des immeubles se trouvant sur le territoire communal, c'est-à-dire également ceux appartenant au patrimoine privé. Ce serait partant également à bon droit que ledit règlement grand-ducal ne ferait aucune distinction entre les deux catégories d’immeubles.
Conformément à l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004 « l’aménagement communal et le développement urbain ont pour objectifs d’assurer à la population de la commune des conditions de vie optimales par une mise en valeur harmonieuse et un développement durable de toutes les parties du territoire communal. A cet effet, ils ont principalement pour mission de concevoir, de développer, de coordonner et de mettre en œuvre, au niveau communal, les moyens nécessaires pour garantir : « (…) (d) le respect du patrimoine culturel et naturel national et local lors de la poursuite des objectifs définis ci-dessus, (…) ».
Au vu du libellé de cet article 2, il échet de constater, ensemble avec l’Etat et la commune de Walferdange, que l’un des objectifs qui doivent être poursuivis par les autorités communales dans le cadre de l’élaboration d’un plan d’aménagement général vise le respect du patrimoine culturel et naturel national et local, ce qui n’est d’ailleurs pas contesté par la partie demanderesse, suivant ses dernières conclusions figurant dans son mémoire en réplique, celle-ci estimant toutefois à tort que le patrimoine auquel il est ainsi fait référence ne viserait que le patrimoine appartenant aux autorités publiques et non pas celui appartenant aux particuliers, au vu du défaut de distinction afférente figurant à ladite disposition légale. Il s’ensuit que tant les immeubles appartenant aux autorités publiques que ceux appartenant aux particuliers sont visés par les objectifs ainsi définis.
En application de l’article 9 de la loi du 19 juillet 2004, un règlement grand-ducal détermine le contenu du plan d’aménagement général à élaborer en conformité avec les objectifs tels que fixés à l’article 2 de la même loi, à savoir également ceux ayant trait au respect du patrimoine culturel et naturel national et local.
C’est ainsi qu’a été pris le règlement grand-ducal précité du 25 octobre 2004 qui prévoit en son article 42 que peuvent être créées des « zones protégées comprenant les parties du territoire communal qui, en raison soit de leur valeur artistique, historique, archéologique, architecturale, esthétique, scientifique ou technique, soit de leur incidence sur la sauvegarde du site, sont soumises à des servitudes spéciales ».
Cette disposition réglementaire figurant à l’article 42 précité dispose partant d’une base légale suffisante telle qu’énoncée ci-dessus.
En application de ladite disposition règlementaire, a été pris l’article II.3.4 intitulé « zones de secteurs sauvegardés ou zones protégées » figurant dans la partie écrite du PAG, suivant lequel certaines zones protégées du territoire communal sont soumises à des servitudes spéciales « en raison soit de leur valeur artistique, historique, archéologique, architecturale, esthétique, scientifique ou technique, soit de leur incidence sur la sauvegarde du site ». Cette disposition règlementaire issue de la partie écrite du PAG prévoit également à la page 22 des « servitudes spéciales applicables aux bâtiments particuliers en raison de leur valeur historique, architecturale et esthétique », en décidant qu’« en complément des dispositions susmentionnées et dans le but de sauvegarder les éléments architecturaux, caractéristiques de l’identité de ces secteurs, la partie écrite du PAG grève les bâtiments listés à l’annexe A de la présente partie écrite des servitudes [énumérées à la suite du principe général ainsi établi] ».
C’est ainsi que figure à l’annexe A de ladite partie écrite l’immeuble litigieux situé au … et inscrit sous les numéros cadastraux … et …, le classement ayant été opéré en raison de ce qu’il s’agirait d’un « bâtiment typique ».
Au vu de ces constatations, il échet de retenir qu’au-delà du classement de certaines zones du territoire de la commune de Walferdange en tant que zones soumises à une protection particulière au vu de leur valeur artistique, historique, archéologique, architecturale, esthétique, scientifique ou technique, la partie écrite du PAG a procédé au classement de certains immeubles individuels en raison de leur valeur historique, architecturale et esthétique.
Toutefois, il vient d’être relevé ci-dessus que le règlement grand-ducal précité du 25 octobre 2004 n’a donné compétence aux autorités communales que pour fixer des « zones de secteurs sauvegardés ou zones protégées » et non pas des immeubles à titre individuel, de sorte qu’en procédant au classement de certains immeubles à titre individuel, le conseil communal de Walferdange a excédé ses compétences lui ainsi octroyées et commis un abus de pouvoir en classant des immeubles particuliers à titre individuel, en dehors de ceux situés dans les zones qu’il a valablement pu fixer comme zones méritant une protection particulière. Il échet en effet de se référer à la définition de « zone », telle que figurant au dictionnaire « Le Petit Robert » qui définit une zone comme « partie importante d’une surface quelconque » et donne comme synonyme ; région, secteur, de sorte qu’un terrain isolé, surtout s’il est d’une superficie aussi réduite que celle du terrain sur lequel se trouve l’immeuble litigieux, ne saurait être considéré comme « zone ». En l’espèce, il n’est d’ailleurs pas contesté en cause que l’immeuble appartenant au demandeur n’est pas situé dans l’une des zones fixées au titre de la protection spéciale par la partie écrite du PAG.
Il s’ensuit que le classement de l’immeuble du demandeur est illégal.
Il échet encore de constater que les parties à l’instance sont en accord pour n’annuler que partiellement les décisions sous examen pour le cas où le classement de l’immeuble du demandeur devrait être considéré comme ayant été effectué illégalement, pour ainsi limiter les effets de l’annulation du PAG au seul immeuble visé par le présent recours. Il échet de relever dans ce contexte que lorsqu’un acte administratif a statué sur différents chefs sans lien de dépendance entre eux, dont les uns sont légaux et d’autres ne le sont pas, le juge peut annuler partiellement la décision dans la mesure de ces chefs illégaux seulement.
En l’espèce, s’il est établi en cause que le recours du demandeur vise le nouveau PAG dans son ensemble et la décision d’approbation ministérielle subséquente, il n’a toutefois uniquement intérêt à voir annuler les décisions attaquées dans la mesure de ses réclamations successives soumises tant au conseil communal qu’au ministre de l’Intérieur et à la Grande Région et de l’objet du recours ainsi délimité, visant la maison d’habitation dont il est propriétaire au …, aucune autre illégalité visant le restant du PAG n’ayant été mise en avant par lui.
Au vu de ce qui précède, il y a lieu de limiter les effets de l’annulation du PAG aux seules parcelles en cause appartenant à Monsieur …, sans qu’il y ait lieu de procéder à l’examen des autres moyens et arguments développés en cause.
Au vu de l’issue du litige, il y a lieu de faire masse des dépens et de les imposer pour moitié à l’Etat et pour moitié à l’administration communale de Walferdange.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond, le déclare justifié, partant annule la décision du ministre de l’Intérieur et à la Grande Région du 30 juillet 2010 approuvant la décision du conseil communal de Walferdange du 15 juin 2009 portant adoption définitive du plan d’aménagement général de la commune de Walferdange ainsi que ladite décision du conseil communal de Walferdange du 15 juin 2009 dans la mesure où elles visent les parcelles litigieuses appartenant à Monsieur …, tels que ces terrains se trouvent cadastrés au niveau de la commune de Walferdange sous les numéros … et … ;
renvoie le dossier devant le ministre de l’Intérieur et à la Grande Région en vue de sa transmission au collège des bourgmestre et échevins de la commune de Walferdange ;
fait masse des frais et les impose pour moitié à l’administration communale de Walferdange et pour moitié à l’Etat.
Ainsi jugé par :
Carlo Schockweiler, premier vice-président, Françoise Eberhard, premier juge Anne Gosset, juge, et lu à l’audience publique du 30 juin 2011 par le premier vice-président, en présence du greffier assumé Sabrina Knebler.
s. Sabrina Knebler s. Carlo Schockweiler Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 30 juin 2011 Le Greffier assumé du Tribunal administratif 7
