Tribunal administratif N° 26964 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 3 juin 2010 2e chambre Audience publique du 2 mai 2011 Recours formé par Monsieur …, … contre des décisions du directeur de … de la … et du ministre de l’Intérieur et à la Grande Région en matière de discipline (suspension)
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 26964 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 3 juin 2010 par Maître Jean-Marie Bauler, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, demeurant à …, tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation d’une décision du 3 mars 2010 du directeur de … de la …, d’une décision du 7 mars 2010 du ministre de l’Intérieur et à la Grande Région ainsi que d’un arrêté du même ministre du 5 mars 2010 et d’une décision du 11 mars 2010 du même ministre, prononçant à son égard la suspension de l’exercice de ses fonctions avec effet immédiat ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions critiquées ;
Entendu le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Jonathan Holler, en remplacement de Maître Jean-Marie Bauler, et Monsieur le délégué du … Jean-Paul Reiter en leurs plaidoiries respectives.
Le 3 mars 2010, le directeur de … de la … prononça à l’encontre de Monsieur …, …, la suspension de l’exercice de ses fonctions avec effet immédiat. Ladite décision est motivée comme suit :
« Vu 1. les articles 20 et 31 de la loi modifiée du 16 avril 1979 ayant pour objet la discipline dans la …, 2. les articles 6 et 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l'État et des communes ;
3. qu'il y a péril en la demeure étant donné son implication dans une affaire de stupéfiants ayant eu comme résultat une arrestation le 2 mars 2010.
Le Directeur de … décide :
La suspension de l'exercice de son emploi est prononcée à l'encontre de …, membre du … de proximité de …, avec effet immédiat. (…) ».
Par arrêté du 5 mars 2010, le ministre de l’Intérieur et à la Grande Région, désigné ci-
après par « le ministre », confirma la décision précitée du 3 mars 2010 prononçant à l’égard de Monsieur … la suspension de l’exercice de ses fonctions, aux motifs suivants :
« Vu les articles 20 paragraphe 1er et 31 paragraphe 3 de la loi modifiée du 16 avril 1979 ayant pour objet la discipline dans la … ;
Vu la suspension de l'exercice de son emploi prononcée le 3 mars 2010 à l'encontre de … par le Directeur de … ;
Considérant que la suspension de l'exercice de son emploi a été notifiée à … le 3 mars 2010 ;
Considérant que des poursuites judiciaires sont engagées à l'encontre de … et que les faits lui reprochés sont susceptibles d'entraîner une sanction disciplinaire grave ;
Considérant que la suspension prononcée par le chef hiérarchique d'un policier qui n'est pas membre du … devient caduque si elle n'est pas confirmée dans la huitaine par le Ministre de l'Intérieur et à la Grande Région ; (…) ».
Par courrier du 7 mars 2010, la décision ministérielle de confirmation fut transmise à Monsieur ….
Par courrier du 11 mars 2010, le directeur général adjoint de la … transmit encore la prédite décision ministérielle de confirmation au directeur de …, pour information et notification à l’intéressé.
Le 23 mars 2010, Monsieur … accusa réception de la décision ministérielle confirmant la suspension de l’exercice de ses fonctions.
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 3 juin 2010, Monsieur … a fait introduire un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation de la décision précitée du 3 mars 2010 du directeur de … de la … prononçant à son égard la suspension de l’exercice de ses fonctions avec effet immédiat, de l’arrêté confirmatif du ministre du 5 mars 2010, ainsi que des courriers du ministre des 7 et 11 mars 2010.
Il y a lieu de relever de prime abord que l’Etat n’a pas fourni de mémoire en réponse en cause dans le délai légal bien que la requête introductive lui ait été valablement notifiée par la voie du greffe en date du 3 juin 2010. Conformément aux dispositions de l’article 6 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, le tribunal statue néanmoins à l’égard de toutes les parties par un jugement ayant les effets d’une décision contradictoire, même si la partie défenderesse n’a pas comparu dans le délai prévu par la loi.
Quant à la recevabilité du recours Dans la mesure où ni la loi modifiée du 16 avril 1979 ayant pour objet la discipline dans la …, désignée ci-après par « la loi du 16 avril 1979 », ni aucune autre législation ne prévoient un recours de pleine juridiction en matière de décision de suspension de l’exercice de ses fonctions prononcée à l’égard d’un agent de la …, le tribunal est incompétent pour connaître du recours en réformation introduit à titre principal.
Quant au recours en annulation introduit à titre subsidiaire, il convient de constater qu’il est introduit contre quatre actes administratifs distincts, de sorte qu’il y a lieu d’analyser la recevabilité dudit recours par rapport à ces différents actes.
A l’audience des plaidoiries, le tribunal a soulevé d’office la question du caractère décisionnel du courrier ministériel du 7 mars 2010, ainsi que du courrier du directeur général adjoint de la … du 11 mars 2010 et partant de la recevabilité du recours dans la mesure où il est introduit contre lesdits actes.
L'acte administratif susceptible de faire l'objet d'un recours contentieux doit constituer une véritable décision de nature à faire grief, c'est-à-dire un acte susceptible de produire par lui-même des effets juridiques affectant la situation personnelle et patrimoniale de celui qui réclame. N'ont pas cette qualité de décision faisant grief, comme n'étant pas destinées à produire, par elles-mêmes, des effets juridiques, les informations données par l'administration, tout comme les déclarations d'intention ou les actes préparatoires d'une décision1. Un recours dirigé contre un simple transmis portant information du contenu d'une décision prise antérieurement et non pas contre cette décision elle-même est à déclarer irrecevable pour être dirigé contre une simple lettre d'information et non pas une décision de nature à faire grief2.
En l’espèce, il s’avère que tant le courrier ministériel du 7 mars 2010 que le courrier du directeur général adjoint de la … du 11 mars 2010, ne contiennent aucun caractère décisionnel, mais constituent de simples transmis, d’une part, de la décision du directeur régional de … de la … du 3 mars 2010, prononçant la suspension de l’exercice de ses fonctions à l’égard du demandeur et, d’autre part, de l’arrêté ministériel du 5 mars 2010 confirmant la décision de suspension de l’exercice de ses fonctions à l’égard du demandeur. Il s’ensuit que lesdits courriers ne sont pas à qualifier de décisions administratives de nature à faire grief, mais de simples lettres d’information, non susceptibles de faire l’objet d’un recours contentieux, de sorte que le recours est irrecevable dans la mesure où il est introduit contre lesdits courriers du 3, respectivement du 11 mars 2010.
En ce qui concerne la décision de suspension de l’exercice de ses fonctions, prononcée par le chef hiérarchique du demandeur en date du 3 mars 2010, il y a lieu de retenir qu’aux termes de l’article 31 (3) alinéa 3 de la loi du 16 avril 1979 : « Si le … et le … et de …, est suspecté d’avoir commis une faute susceptible d’entraîner une sanction disciplinaire grave, le chef hiérarchique peut le suspendre conformément à l’article 20, 1. La suspension prononcée par un chef hiérarchique qui n’est pas membre du … devient caduque si elle n’est pas confirmée dans la huitaine par le ministre de la … ». Le ministre, ayant en l’espèce confirmé la suspension prononcée par le chef hiérarchique, celle-ci n’est pas devenue caduque. Le recours en annulation dirigé à son encontre, ayant, par ailleurs, été introduit dans les formes et délai de la loi est partant recevable.
De même, le recours, dans la mesure où il tend à l’annulation de la décision ministérielle de confirmation du 5 mars 2010, est recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
1 cf. trib.adm. 23 juillet 1997, n° 9658 du rôle, confirmé sur ce point par Cour adm.19 février 1998, n°10263C du rôle, Pas. adm. 2010, V° Actes administratifs, n°43 et autres références y citées.
2 cf. trib. adm. 12 juin 2003, n°15385 du rôle, Pas. adm. 2010, V° Actes administratifs, n°69.
Quant au fond A l’appui de son recours, le demandeur soulève divers moyens ayant trait à la légalité externe tant de la décision du directeur de … de la … du 3 mars 2010, prononçant à son égard la suspension de l’exercice de ses fonctions, que de la décision confirmative du ministre du 5 mars 2010.
Ainsi, il estime d’abord que les décisions déférées ne seraient pas conformes à l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, désigné ci-après par « le règlement grand-
ducal du 8 juin 1979 », au motif qu’elles ne comporteraient aucune motivation justifiant la suspension de l’exercice de ses fonctions.
Il estime encore que les décisions déférées auraient été adoptées en violation de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, dans la mesure où il n’aurait pas été entendu préalablement au prononcé de la suspension de l’exercice de ses fonctions, alors même qu’aucune situation d’urgence particulière n’aurait permis de passer exceptionnellement outre l’obligation, édictée par l’article 9 précité, de permettre à l’intéressé de prendre position quant à la mesure envisagée.
Enfin, le demander fait plaider que les décisions déférées auraient été prises contrairement aux dispositions des articles 20 et 31 de la loi du 16 avril 1979, dans la mesure où, au moment où la suspension de l’exercice de ses fonctions aurait été prononcée et confirmée, il n’aurait été poursuivi ni disciplinairement, ni judiciairement.
Le juge administratif n'est pas obligé de respecter l'ordre dans lequel les moyens ont été présentés par les parties à l'instance, mais il peut les traiter dans un ordre différent dans le souci d’une bonne administration de la justice et compte tenu la logique juridique dans laquelle ils s’insèrent.
Quant à la violation alléguée des articles 20 et 31 de la loi du 16 avril 1979, il convient de préciser qu’aux termes de l’article 20 de ladite loi : « 1. La suspension de l’exercice de son emploi peut être ordonnée à l’égard du … et du … et de … poursuivi judiciairement ou administrativement, pendant tout le cours de la procédure jusqu’à la décision définitive ».
Il appert à la lecture de cette disposition qu’un agent de la … ne peut être suspendu de l’exercice de ses fonctions que sous condition que des poursuites judiciaires ou disciplinaires sont ouvertes à son encontre.
En l’espèce, il ne ressort d’aucune des pièces soumises au tribunal qu’aux dates des décisions litigieuses, à savoir des 3 et 5 mars 2010, une procédure disciplinaire au sens des articles 29 et suivants de la loi du 16 avril 1979 ait été déclenchée à l’encontre du demandeur.
Quant aux poursuites judiciaires, s’il ne ressort certes d’aucune pièce versée en cause par la partie étatique à quel moment celles-ci ont été déclenchées, il ressort toutefois du jugement du 16 décembre 2010 de la douzième chambre du tribunal d’arrondissement siégeant en matière correctionnelle, ayant condamné Monsieur … du chef d’infraction à la loi modifiée du 19 février 1973 concernant la vente de substances médicamenteuses et la lutte contre la toxicomanie et du chef d’infraction à la loi modifiée du 15 mars 1983 sur les armes et munitions, que « suite au flagrant délit et aux résultats des auditions, perquisitions et fouilles, une information judiciaire a été ouverte contre (…) et …, en date du 3 mars 2010 ».
Dès lors, au moment de la prise des décisions litigieuses les 3 et 5 mars 2010, le demandeur était poursuivi judiciairement au sens de l’article 20 de la loi du 16 avril 1979.
Il s’ensuit que le moyen du demandeur tiré du fait qu’au moment du prononcé de la suspension de l’exercice de ses fonctions il n’aurait été poursuivi ni judiciairement ni disciplinairement manque en fait de sorte qu’il est à rejeter pour ne pas être fondé.
Quant à la violation alléguée de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, il convient de préciser qu’aux termes dudit article : « Toute décision doit baser sur des motifs légaux. La décision doit formellement indiquer les motifs par l’énoncé au moins sommaire de la cause juridique qui lui sert de fondement et des circonstances de fait à sa base, lorsqu’elle : - refuse de faire droit à la demande de l’intéressé ; (…) » L’existence de l’indication d’une motivation est donc une des conditions essentielles de la validité d’un acte administratif.
En l’espèce, l’analyse des décisions déférées révèle que tant celle du 3 que celle du 5 mars 2010 se sont explicitement fondées sur les articles 20 et 31 de la loi du 16 avril 1979, de sorte qu’elles ont indiqué la cause juridique sur laquelle elles se basent. Il convient encore de constater que la décision du 3 mars 2010 déférée se réfère à l’implication du demandeur dans une affaire de stupéfiants ayant eu comme conséquence une arrestation le 2 mars 2010 et que la décision déférée du 5 mars 2010 renvoie à la décision de suspension du 3 mars 2010, ainsi qu’aux poursuites judiciaires en cours à l’encontre du demandeur, de sorte que lesdites décisions se sont conformées à l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 en indiquant de manière sommaire les circonstances de fait à leur base.
Il s’ensuit qu’indépendamment de toute considération quant au bien-fondé de l’argumentation avancée dans les décisions déférées, aucune violation de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 ne saurait être constatée de sorte que le moyen du demandeur tiré d’une indication insuffisante des motifs à la base des décisions déférées est à rejeter.
Enfin, quant à la violation de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 il convient de préciser qu’aux termes dudit article : « Sauf s’il y a péril en la demeure, l’autorité qui se propose de révoquer ou de modifier d’office pour l’avenir une décision ayant créé ou reconnu des droits à une partie, ou qui se propose de prendre une décision en dehors d’une initiative de la partie concernée, doit informer de son intention la partie concernée en lui communiquant les éléments de fait et de droit qui l’amènent à agir.
Cette communication se fait par lettre recommandée. Un délai d’au moins huit jours doit être accordé à la partie concernée pour présenter ses observations.
Lorsque la partie concernée le demande endéans le délai imparti, elle doit être entendue en personne. (…) ».
Dans le souci de sauvegarder les droits de la défense de l’administré et de lui permettre de participer à l’élaboration de la décision envisagée et d’éviter que des faits inexacts soient pris en compte par l’administration, l’article 9 précité prévoit donc que lorsque cette dernière se propose de prendre une décision en dehors de toute initiative de l’administré, elle doit lui permettre de faire valoir ses observations relatives à la décision envisagée.
L’administration est toutefois dispensée de cette obligation lorsqu’il y a péril en la demeure, c’est-à-dire, comme le précise le commentaire … « lorsqu’il y a urgence à prendre la décision, telle que tout retard serait susceptible de compromettre des intérêts publics ou privés »3.
En l’espèce, le supérieur hiérarchique du demandeur, ainsi que le ministre ont pris la décision de suspendre le demandeur de l’exercice de ses fonctions, en dehors de toute initiative de ce dernier, de sorte que l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 est applicable.
Par ailleurs, il est constant en cause que l’intention du supérieur hiérarchique du demandeur et du ministre de prononcer la suspension de l’exercice de ses fonctions n’a pas été communiquée au demandeur et que ce dernier n’a pas été invité à présenter ses observations par rapport à la décision envisagée.
En se référant notamment à l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, le directeur de … de la … a considéré, dans la décision déférée du 3 mars 2010, qu’il « y a péril en la demeure étant donné son implication dans une affaire de stupéfiants ayant eu comme résultat une arrestation le 2 mars 2010 ».
Toutefois, en l’absence de toute précision supplémentaire et à défaut d’une prise de position de la partie étatique dans le cadre de la procédure contentieuse, le tribunal ne saurait suivre le raisonnement de l’administration suivant lequel il y a péril en la demeure par le seul fait que le demandeur ait été impliqué dans une affaire de stupéfiants ayant abouti à une arrestation. En effet, la partie étatique reste en défaut de préciser d’une part pour quelle raison le fait que le demandeur ait été impliqué dans une affaire de stupéfiants peut créer une urgence, telle que tout retard, dans la prise de la décision de le suspendre de l’exercice de ses fonctions, aurait été susceptible de compromettre les intérêts publics ou privés, et d’autre part quels auraient été concrètement les intérêts publics ou privés susceptibles d’être lésés à défaut du prononcé de la suspension de l’exercice de ses fonctions du demandeur.
Il suit des considérations qui précèdent que le défaut d’inviter le demandeur à présenter ses observations par rapport à la décision envisagée constitue une violation de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, de sorte que la procédure d’élaboration des décisions déférées des 3 et 5 mars 2010 a été viciée et que la légalité desdites décisions s’en trouve affectée et qu’elles encourent dès lors l’annulation pour violation de la loi.
Quant à la demande tendant à bénéficier de l’effet suspensif du recours pendant le délai d’appel et l’instance d’appel en vertu de l’article 35, alinéa 1 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, celle-ci est à rejeter. En effet, l’octroi de la mesure sollicitée est aux termes de l’article 35, précité, conditionné par l’existence d’un préjudice grave et définitif. Or, le demandeur se limite à affirmer que les décisions déférées lui causeraient préjudice, sans étayer concrètement son moyen, mettant de la sorte le tribunal dans l’impossibilité d’apprécier le bien-fondé du moyen qui est partant à rejeter pour ne pas être fondé.
Enfin, la demande en allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de … euros formulée par le demandeur est à rejeter, étant donné qu’elle omet de spécifier la nature des sommes exposées non comprises dans les dépens et qu’elle ne précise pas en quoi il serait inéquitable de laisser des frais non répétibles à charge de la partie demanderesse.
3 Projet de règlement grand-ducal relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, doc. parl. n° 2313, p. 11.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
se déclare incompétent pour connaître du recours principal en réformation ;
déclare irrecevable le recours subsidiaire en annulation dans la mesure où il est introduit contre le courrier ministériel du 7 mars 2010 et le courrier du directeur général adjoint de la … du 11 mars 2010 ;
le déclare recevable pour le surplus ;
au fond, le déclare justifié ;
partant, annule la décision du 3 mars 2010 du directeur de … de la … prononçant à l’égard de Monsieur … la suspension de l’exercice de ses fonctions avec effet immédiat, ainsi que la décision du ministre de l’Intérieur et à la Grande Région du 5 mars 2010 portant confirmation de la décision portant suspension de l’exercice des fonctions prononcée à l’égard de Monsieur … ;
renvoie le dossier en prosécution de cause auprès du ministre de l’Intérieur et à la Grande Région ;
rejette la demande tendant à voir ordonner l’effet suspensif du recours ;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de … euros, telle que formulée par Monsieur … ;
condamne l’Etat aux frais.
Ainsi jugé par :
Carlo Schockweiler, premier vice-président, Françoise Eberhard, premier juge, Anne Gosset, juge, et lu à l’audience publique du 2 mai 2011 par le premier vice-président, en présence du greffier assumé Sabrina Knebler.
s. Sabrina Knebler s. Carlo Schockweiler Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 3 mai 2011 Le Greffier assumé du Tribunal administratif 7
