Tribunal administratif N° 26923 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 20 mai 2010 3e chambre Audience publique du 16 février 2011 Recours formé par le Syndicat pour le transport intercommunal de personnes dans le canton d’Esch-sur-Alzette contre une décision du Conseil de discipline des fonctionnaires communaux en présence de Monsieur …, … en matière de discipline
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 26923 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 20 mai 2010 par Maître Jean Tonnar, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom du Syndicat pour le transport intercommunal de personnes dans le canton d’Esch-sur-Alzette, en abrégé « TICE », représenté par son président actuellement en fonctions, établi à L-4083 Esch-sur-Alzette, 290, boulevard Charles de Gaulle, tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation d’une décision du 9 mars 2010 du Conseil de discipline des fonctionnaires communaux ayant déclaré nuls l’instruction disciplinaire diligentée par le commissaire du gouvernement chargé de l’instruction disciplinaire et les actes de procédure posés par celui-ci;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Josiane Gloden, demeurant à Esch-sur-Alzette, du 1er juin 2010, portant signification de ce recours à Monsieur …, …, demeurant à L-… ;
Vu le mémoire en réponse, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 10 juin 2010 par Maître Jean-Marie Bauler, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 2 juillet 2010 par Maître Jean Tonnar au nom du TICE ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 27 juillet 2010 ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment la décision critiquée ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Jean Tonnar, Maître Jonathan Holler, en remplacement de Maître Jean-Marie Bauler, et Madame le délégué du gouvernement Jacqueline Guillou-Jacques en leurs plaidoiries respectives.
Monsieur …, …, entra le 1er août 1999 au service du Syndicat pour le transport intercommunal de personnes dans le canton d’Esch-sur-Alzette, en abrégé « TICE », et fut nommé définitivement le 1er août 2001 en tant que fonctionnaire communal.
Par une lettre du 24 avril 2008, signée par le président et les deux vice-présidents du bureau du TICE, le commissaire du gouvernement chargé de l’instruction disciplinaire fut saisi aux fins de procéder à une instruction disciplinaire à l’encontre de Monsieur … du chef de manquements à l’obligation prévue à l’article 16, paragraphe 5 de la loi modifiée du 24 décembre 1985 fixant le statut général des fonctionnaires communaux, ci-après dénommée « la loi du 24 décembre 1985 », « pour avoir exercé par lui-même ou par personne interposée une activité commerciale, artisanale ou industrielle, une profession libérale ou une activité accessoire rémunérée du secteur privé qui n’aurait pas été autorisée au préalable par le collège des bourgmestre et échevins ».
Par une lettre du 15 mai 2009, le commissaire du gouvernement chargé de l’instruction disciplinaire pria le bureau du TICE de lui faire parvenir une copie du procès-
verbal de sa réunion qui avait décidé de la saisine afin de lui permettre de contrôler la régularité de sa saisine, au vu de ce que la lettre de saisine du 24 avril 2008 était uniquement signée par une minorité des membres du bureau du TICE. Par ce même courrier, le commissaire pria encore le bureau du TICE de lui faire parvenir un état de service de Monsieur … et une confirmation de la présentation des faits reprochés telle qu’opérée dans son courrier référencé 010-22-08. Cette demande fut rappelée par une lettre du 2 septembre 2009.
Par une lettre du 22 septembre 2009, le bureau du TICE confirma la présentation des faits reprochés et joignit à sa lettre l’état de service sollicité ainsi que le procès-verbal de la séance du bureau du TICE du 22 mai 2008 qui indiqua que le suivi de plusieurs ordres de justification avait été discuté et qu’en ce qui concerne Monsieur …, une procédure disciplinaire avait été entamée.
En date du 11 novembre 2009, le commissaire du gouvernement clôtura le rapport d’instruction et décida de le transmettre pour attribution au Conseil de discipline des fonctionnaires communaux, ci-après dénommé « le conseil de discipline ».
En sa séance du 9 mars 2010, le conseil de discipline retint que le commissaire du gouvernement chargé de l’instruction disciplinaire n’avait pas été valablement saisi et en conséquence déclara nuls l’instruction disciplinaire diligentée par le commissaire du gouvernement et les actes de procédure posés par lui.
Cette décision repose sur la motivation suivante :
Par courrier du 24 avril 2008 le Syndicat pour le Transport Intercommunal dans le Canton d'Esch (ci-après le Syndicat TICE) a saisi le commissaire du gouvernement chargé de l'instruction disciplinaire aux fins de procéder à une instruction disciplinaire à l'encontre de … du chef de manquement à l'obligation prévue à l'article 16 paragraphe 5 du statut général des fonctionnaires communaux, à savoir d'avoir « exercé par lui-même ou par personne interposée une activité commerciale, artisanale ou industrielle, une profession libérale ou une activité accessoire rémunérée du secteur privé qui n'aurait pas été autorisée au préalable par le collège des bourgmestre et échevins ».
A la date du 11 novembre 2009, le commissaire a clôturé le rapport d'instruction et décidé de transmettre le dossier au Conseil de discipline pour attribution.
Le dossier disciplinaire avec toutes les pièces annexées a été déposé au secrétariat du Conseil de discipline le 2 décembre 2009.
A l'audience publique du 2 février 2010, … a été entendu en ses explications et son conseil a présenté les moyens de défense.
Le Syndicat TICE n'était pas représenté à l'audience.
… conteste la régularité de la procédure disciplinaire.
Il soutient qu'il n'existe aucune délibération régulière concernant une décision de saisine du commissaire, et il conclut à la nullité sinon à l'irrecevabilité des poursuites engagées à son encontre.
Il fait valoir que le procès-verbal du bureau communiqué est celui relatif à une réunion du 22 mai 2008, donc postérieure à la saisine du 24 avril 2008, qu'à la date de la saisine, il n'existe pas de décision valable de l'autorité compétente, et que cette omission ne saurait être régularisée ou ratifiée ex post.
Le courrier du 24 avril 2008 a certes été signé par le président et les deux vice-
présidents du bureau du Syndicat TICE, mais il n’en résulte pas qu'à cette date ou antérieurement, le bureau a délibéré et décidé de saisir le commissaire pour qu'il procède à une instruction disciplinaire contre … et qu'il a conféré mandat au président et aux deux vice-
présidents de rédiger et de signer au nom du bureau la lettre de saisine du commissaire.
C'est d'ailleurs le contraire qu'il faut admettre dans la mesure où le bureau du Syndicat TICE, dans son courrier du 22 septembre 2009, pour réagir à la demande du commissaire de verser une pièce relative à une décision de saisine prise par l'organe compétent, se réfère à une séance du bureau du 22 mai 2008, donc postérieure à l'époque où le commissaire a été saisi.
Quant au procès-verbal de la séance du 31 janvier 2008, également joint à ce courrier, il n'est pas non plus de nature à pallier à la carence concernant une décision de saisir le commissaire aux fins d'une instruction disciplinaire, dès lors que la seule décision prise lors de cette séance est celle de demander un ordre de justification au fonctionnaire concerné.
Le dossier renseigne encore un écrit daté du 29 octobre 2009, dans lequel, sous leur signature, tous les membres du bureau du Syndicat TICE « confirment leur décision de la réunion du 17 avril 2008 d'ouvrir une instruction disciplinaire à l'encontre du chauffeur d'autobus principal Monsieur … ».
Eu égard au fait que le commissaire avait déjà demandé par courrier du 15 mai 2009 au bureau du Syndicat TICE de lui envoyer une copie du procès-verbal de la réunion du bureau qui a décidé la saisine, il faut s'interroger pourquoi une référence à cette réunion n'a pas été faite dans le courrier du 22 septembre 2009.
Compte tenu des circonstances dans lesquelles cette pièce a fait son apparition au dossier, il subsiste donc un sérieux doute quant à la réalité de la réunion du 17 avril 2008, et les autres pièces parvenues au commissaire plus d’une année après sa saisine ne sont pas de nature à établir l'existence d'une décision de saisir le commissaire d'une instruction disciplinaire valablement prise par l'organe compétent, à savoir le bureau du Syndicat TICE.
II s'ensuit que le commissaire du gouvernement chargé de l'instruction n'a pas été valablement saisi et que l'instruction disciplinaire diligentée à la suite est à déclarer nulle. (…) » C’est contre cette décision que le TICE a fait introduire, par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 20 mai 2010, un recours en réformation sinon en annulation.
Lors des plaidoiries à l’audience, le mandataire du TICE a déclaré vouloir renoncer à son mémoire en réplique. Dans la mesure où les autres parties ne s’y sont pas opposées et qu’aucun mémoire en duplique n’a été déposé en cause qui aurait pu être affecté par cette renonciation, il convient de lui en donner acte.
Aucune disposition de la loi du 24 décembre 1985 ni aucune autre disposition légale ne prévoyant un recours au fond à l’encontre d’une décision du conseil de discipline ayant déclaré nulle l’instruction disciplinaire menée pour mauvaise saisine du commissaire du gouvernement, le tribunal doit se déclarer incompétent pour connaître du recours en réformation introduit en ordre principal.
Cette conclusion n’est pas énervée par la référence faite par la partie tierce intéressée à l’article 66, paragraphe 2 de la loi du 24 décembre 1985 instituant un recours au fond en matière disciplinaire, étant donné que cette disposition n’est applicable qu’en cas de sanction prononcée par le conseil de discipline ce qui n’est pas le cas en l’espèce.
Le recours subsidiaire en annulation est recevable pour avoir par ailleurs été introduit dans les formes et délai de la loi.
A l’appui de son recours, le TICE soutient que, contrairement à ce qui a été retenu par le conseil de discipline, le bureau du TICE aurait décidé, en sa séance du jeudi 17 avril 2008, de saisir le commissaire du gouvernement aux fins de procéder à une instruction disciplinaire à l’égard de Monsieur …. Le 24 avril 2008, une lettre de saisine, signée par le président et les deux vice-présidents, aurait partant été adressée au commissaire du gouvernement. La partie demanderesse explique que le secrétaire aurait cependant oublié de mentionner la décision relative à la saisine dans le rapport de la séance du bureau du 17 avril 2008. Selon le TICE, l’ensemble des membres du bureau, les chefs des services Mouvement et des Ateliers ainsi que le secrétaire pourraient tous témoigner qu’une telle décision a été prise par le bureau en date du 17 avril 2008.
La partie demanderesse fait encore valoir que ce serait à tort que le conseil de discipline aurait mis en doute la réalité de la réunion du 17 avril 2008, tout en précisant que lors de sa réunion du 22 mai 2008, le bureau aurait seulement confirmé qu’une procédure disciplinaire avait été lancée à l’égard de Monsieur …. Elle donne à considérer que si le bureau n’avait pas précédemment décidé de saisir le commissaire du gouvernement, il y aurait certainement eu des critiques à l’encontre d’une décision prise uniquement par le président et les deux vice-présidents du TICE. Or, tel ne serait pas le cas en l’espèce. Elle précise encore que si elle avait été représentée devant le conseil de discipline, elle aurait pu clarifier ce point.
Enfin, elle offre de prouver par témoins que le bureau avait décidé de saisir le commissaire du gouvernement lors de sa séance du 17 avril 2008.
La partie tierce intéressée conclut au rejet du recours en faisant valoir qu’aucun procès-verbal de la réunion du bureau du TICE du 17 avril 2008 ne serait versé au dossier.
Elle se réfère de surcroît à un courrier du 29 septembre 2009 du chef du service Mouvement … qui confirmerait l’absence de réunion. Elle soutient ensuite que la procédure d’instruction aurait été irrégulière en ce que les règles destinées à préserver les droits de la défense et les garanties statutaires élémentaires du fonctionnaire poursuivi n’auraient pas été respectées, en invoquant les articles 16, alinéa 4 et 68.c. de la loi du 24 décembre 1985, respectivement l’article 6 de la loi du 23 février 2001 concernant les syndicats de communes.
Elle relève ensuite qu’il n’existerait aucune délibération régulière concernant la saisine du commissaire du gouvernement et que les seuls procès-verbaux qui auraient été communiqués seraient celui du 31 janvier 2008 qui ferait mention d’un ordre de justification et celui du 22 mai 2008 qui serait postérieur à la saisine du commissaire du gouvernement en date du 24 avril 2008. Elle conclut qu’il ne serait pas concevable dans un Etat de droit qu’une saisine puisse être régularisée ex post.
La partie tierce intéressée conclut encore au rejet de l’offre de preuve comme étant ni pertinente ni concluante, au motif qu’elle serait contraire à la loi et qu’elle ne serait pas assez précise et d’ailleurs contredite par les pièces.
Le délégué du gouvernement, tout en se ralliant aux développements de la partie demanderesse, soutient qu’il ressortirait clairement des éléments du dossier que le bureau du TICE aurait pris le 17 avril 2008 la décision de saisir le commissaire du gouvernement aux fins de procéder à une instruction disciplinaire à l’encontre de Monsieur …. Il estime que le fait que cette décision n’aurait pas été actée dans le procès-verbal de la réunion du bureau du TICE du 17 avril 2008 ne porterait pas à conséquence au motif, d’une part, que ce procès-
verbal ne servirait qu’à titre de preuve et, d’autre part, que la décision aurait été confirmée par une lettre du 29 octobre 2009 des membres du bureau du TICE.
Il convient tout d’abord de rappeler que le rôle du juge administratif, en présence d’un recours en annulation, se limite à la vérification de la légalité et de la régularité formelle de l’acte administratif attaqué. L’appréciation des faits échappe au juge de la légalité, qui n’a qu’à vérifier l’exactitude matérielle des faits pris en considération par la décision. Le juge ne peut que vérifier, d’après les pièces et éléments du dossier administratif, si les faits sur lesquels s’est fondée l’administration sont matériellement établis à l’exclusion de tout doute.
Conformément à l'article 1er de la loi du 24 décembre 1985, ladite loi s'applique entre autres aux fonctionnaires des syndicats de communes.
Aux termes de l’article 68 de la loi du 24 décembre 1985, l’instruction disciplinaire appartient au commissaire du gouvernement chargé de l’instruction disciplinaire ou à ses adjoints. Ladite disposition dispose encore que lorsque des faits faisant présumer que le fonctionnaire a manqué à ses devoirs sont à sa connaissance, le collège des bourgmestre et échevins saisit le commissaire du gouvernement qui procède à l’instruction disciplinaire.
Dans le cas d’un syndicat de communes, c’est le bureau du syndicat qui exerce les attributions du collège des bourgmestre et échevins, conformément à l’article 6 de la loi précitée du 23 février 2001. Il appartient partant au bureau du TICE de saisir le commissaire du gouvernement chargé de l’instruction disciplinaire.
Dans sa décision litigieuse, le conseil de discipline a retenu que le commissaire du gouvernement n’avait pas été valablement saisi, au motif que la prise d’une décision par le bureau du TICE antérieurement à sa saisine n’avait pas été établie, et il a partant déclaré nuls l’instruction disciplinaire diligentée par le commissaire du gouvernement et les actes de procédure posés par lui.
Le TICE affirme au contraire que le bureau aurait décidé, lors de sa réunion du 17 avril 2008, de saisir le commissaire du gouvernement, tout en précisant que le procès-verbal de ladite réunion ne contiendrait aucune mention de cette décision, étant donné que le secrétaire du bureau aurait oublié de le consigner par écrit dans le procès-verbal de ladite réunion.
Il ressort des pièces du dossier que le commissaire du gouvernement a été saisi par une lettre datée du 24 avril 2008 et signée par le président et les deux vice-présidents du bureau du TICE aux fins de procéder à une instruction disciplinaire à l’encontre de Monsieur ….
Il se dégage par ailleurs d’une lettre du 29 octobre 2009 signée par tous les membres du bureau du TICE dans laquelle ceux-ci « confirment leur décision de la réunion du 17 avril 2008 d’ouvrir une instruction disciplinaire à l’encontre du chauffeur d’autobus principal Monsieur … », que le bureau du TICE a pris à la date du 17 avril 2008 la décision d’entamer une instruction disciplinaire à l’encontre de Monsieur …, instruction disciplinaire qui passe nécessairement par la saisine du commissaire du gouvernement.
Force est dès lors au tribunal de constater, eu égard à cette lettre de confirmation, que c’est à tort que le conseil de discipline a mis en doute l’existence de la décision du bureau du TICE de saisir le commissaire du gouvernement.
En effet, la circonstance que le procès-verbal de la réunion du bureau du TICE du 17 avril 2008 ne mentionne pas la prise de la décision de saisir le commissaire du gouvernement n’est pas à elle seule de nature à remettre en cause l’existence d’une telle décision qui existe indépendamment du procès-verbal qui n’est rédigé que pour valoir preuve, et dont l’existence a été établie à travers le courrier précité du 29 octobre 2009 signé par tous les membres du bureau du TICE.
Quant à l’omission du bureau du TICE de relever l’existence de cette décision prise lors de la réunion du 17 avril 2008 dans le courrier précité du TICE du 22 septembre 2009 en réponse à une demande afférente du commissaire du gouvernement, cela ne saurait pas non plus porter à conséquence, étant donné que le TICE avait joint à cette lettre une copie du procès-verbal de la réunion du bureau du TICE du 22 mai 2008 qui, en indiquant qu’une procédure disciplinaire a été entamée à l’encontre de Monsieur …, confirme l’existence d’une décision nécessairement antérieure à cette décision.
Il suit de ce qui précède que la décision déférée du conseil de discipline encourt l’annulation en ce qu’elle a déclaré nuls l’instruction disciplinaire et les actes de procédure posés par le commissaire du gouvernement.
Au vu de l’issue du litige, la demande de la partie tierce intéressée en allocation d’une indemnité de procédure de 750 euros sur la base de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives est à rejeter comme non fondée.
Par ces motifs, le tribunal administratif, troisième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
donne acte à Maître Tonnar de ce qu’il déclare renoncer à son mémoire en réplique ;
se déclare incompétent pour connaître du recours principal en réformation ;
reçoit le recours subsidiaire en annulation en la forme ;
au fond, le dit justifié, partant annule la décision déférée du 9 mars 2010 du Conseil de discipline des fonctionnaires communaux et lui renvoie le dossier en prosécution de cause ;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure ;
condamne l’Etat aux frais.
Ainsi jugé par :
Martine Gillardin, vice-président, Annick Braun, juge, Andrée Gindt, juge, et lu à l’audience publique du 16 février 2011 par le vice-président, en présence du greffier Judith Tagliaferri.
s. Judith Tagliaferri s. Martine Gillardin Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 17.02.2011 Le Greffier du Tribunal administratif 7
