Tribunal administratif N° 26808 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 15 avril 2010 1re chambre Audience publique du 14 février 2011 Recours formé par Monsieur …, contre deux décisions du bourgmestre de la commune de Consdorf, en matière de permis de construire
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 26808 du rôle et déposée le 15 avril 2010 au greffe du tribunal administratif par Maître Marc KLEYR, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l'ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, demeurant à L- …, tendant à l’annulation d'une décision du bourgmestre de la commune de Consdorf du 13 août 2009 lui refusant l’autorisation de construire 10 boxes de chevaux en dessous de l’auvent du hall-
manège, ainsi que contre une décision confirmative de refus datée du 2 février 2010 ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Georges WEBER, demeurant à Diekirch, du 6 avril 2010 portant signification de la prédite requête à l’administration communale de Consdorf, représentée par son bourgmestre, sinon pour autant que de besoin par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonction ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif en date du 12 avril 2010 par Maître Steve HELMINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l'ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l'administration communale de Consdorf ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Georges WEBER, du 20 avril 2010 portant nouvelle signification de la prédite requête à l’administration communale de Consdorf, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonction ;
Vu le mémoire en réponse de Maître Steve HELMINGER déposé au greffe du tribunal administratif en date du 30 juin 2010, pour le compte de l’administration communale de Consdorf ;
Vu le mémoire en réplique, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 23 septembre 2010, par Maître Marc KLEYR au nom et pour le compte de Monsieur … ;
Vu le mémoire en duplique déposé en date du 22 octobre 2010 au greffe du tribunal administratif par Maître Steve HELMINGER au nom de l’administration communale de Consdorf ;
Vu les pièces versées et notamment les décisions attaquées ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Marc KLEYR et Maître Steve HELMINGER en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 3 janvier 2011.
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Monsieur … est propriétaire d’un terrain sis à Breidweiler, inscrit au cadastre de la commune de Consdorf, section C de Breidweiler, sous le numéro …, terrain qui comporte une maison d’habitation avec un ancien corps de ferme, comprenant des étables, hangars et autres dépendances, ainsi qu’un hangar agricole.
Au cours de l’année 1996, Monsieur … construisit un manège couvert en bois d’une taille approximative de 25 x 45 mètres sur la parcelle litigieuse, construction qui fit l’objet d’une autorisation de construire délivrée par le bourgmestre de la commune de Consdorf en date du 28 mars 1996, la permission de voirie ayant été accordée en date du 20 mars 1996.
En date du 18 mars 2009, Monsieur … s’adressa à l’administration communale de Consdorf, afin de solliciter une autorisation de construire en vue de la mise en place de 10 boxes pour chevaux en dessous de l’auvent du hall-manège, ainsi que d’un mur en pierres naturelles de 1,60 mètres, d’une clôture en bois de 1,20 mètres et d’un chemin de gravier Meskalith.
Par décision du 13 août 2009, le bourgmestre de la commune de Consdorf, ci-après « le bourgmestre » refusa l’autorisation ainsi sollicitée sur base des considérations et motifs suivants :
« Considérant que les constructions et aménagements envisagées, objets de la présente demande se situent sur un terrain inscrit sous le numéro …au cadastre de la commune de Consdorf, section C de Breidweiler ;
Considérant que de la partie graphique du PAG il ressort que le terrain en question se situe dans la zone d'habitation dite « Secteur d'habitat à caractère rural »;
Considérant que sur la même parcelle …se situe un manège (couvert) existant avec auvent ;
Considérant que ce manège, autorisé le 28 mars 1996, serait jusqu’à présent comme manège pour les besoins privés de loisirs propres à M. …… et sa famille ;
Considérant que M. …… est également propriétaire de la parcelle adjacente avec numéro cadastral …, les deux parcelles cadastrales formant en fait un seul ensemble de propriété ;
Attendu que ladite parcelle … comprend un immeuble d'habitation et un hangar (jadis hangar agricole), dans lequel hangar il existe trois boxes pour chevaux, Vu l'autorisation de construire du 10 août 2009 du bourgmestre de Consdorf, relative a l'exécution de travaux de transformation de ces trois boxes en quatre boxes à l'intérieur hangar existant, Notant que de ce fait la capacité actuelle en boxes pour chevaux pour les besoins privés de loisirs propres au requérant est augmentée d'un tiers, Vu que l'article 5.6.a) des règles d'urbanisme du PAG stipule que le secteur d'habitat à caractère rural comprend les parties du territoire communal réservées aux bâtiments d'habitation en général, ainsi qu'aux bâtiments d'exploitations agricoles dont l'activité est compatible avec l'habitat, Attendu que les activités de loisirs privés chevalines actuelles du requérant ne peuvent être qualifiées d'activités d'exploitation agricole, alors que le requérant n'exploite pas d'établissement agricole et que les activités pratiquées constituent plutôt un complément d'épanouissement de la vie privée et de l'activité d'habitation ;
Vu les demandes du 5 mai et du 7 mai 2009 relative à l'obtention d'autorisations de construire pour deux paddocks (aux dimensions de 40m x 20m et 60m x 20m) sur la même propriété du requérant ;
Considérant le projet d'aménagement de deux paddocks et considérant que la construction de dix boxes pour chevaux constitue non seulement un changement d'affectation d'une partie du manège existant en étables, mais également une augmentation considérables de boxes pour chevaux sur le site, les activités en question ne peuvent plus être qualifiées comme complément de la vie privée et de l'activité d'habitation et il ne saurait partant plus être question d'activité de loisir ;
Attendu qu'il y a manifestement une évolution des activités de loisirs chevalines privées actuelles vers des activités d'équitation semi-professionnelles, professionnelles et/ou compétitives, Attendu que de telles activités ne sont pas compatibles avec la destination de la zone d'habitation telle que prévue par l'article 5.6.a) susmentionné ;
Attendu que, même en supposant que cette extension d'activité pourrait être qualifiée comme se rapprochant à celle d'une exploitation agricole, laquelle activité agricole serait compatible avec la destination de la zone en question, il y a cependant lieu d'appliquer les dispositions de l'article 29 des règles d'urbanisme du PAG ;
Vu que l'article 29 des règles d'urbanisme du PAG stipule que la construction de nouvelles exploitations agricoles à l'intérieur du périmètre d'agglomération est interdite ;
Vu que l'article 5.6.b) des règles d'urbanisme du PAG stipule qu'à l'exception des dépendances définies à l'article 25, toute construction devra être implantée à l'intérieur de la bande de construction, parallèle à l'alignement (par défaut 6 m à partir de la voie publique) et d'une profondeur de 20 m ;
Considérant que l’emplacement prévu pour les dix boxes pour chevaux se situe en dehors de la bande de construction de 20 m de profondeur, Concluant que la construction de dix boxes supplémentaires constitue un changement d'affectation d'une partie du manège en étables ainsi que création d'une activité incompatible avec la destination de la zone d'habitation en cause, respectivement, le cas échéant, création d'une nouvelle exploitation agricole et que partant ladite construction est contraire aux dispositions des articles 5.6.a), b) et 29 des règles d'urbanisme du plan d'aménagement général (…) ».
En date du 1er septembre 2009, Monsieur … introduisit, par l’intermédiaire de son litismandataire, un recours gracieux contre la décision de refus susmentionnée.
Par décision datée du 2 février 2010, le bourgmestre confirma son refus initial, décision libellée comme suit :
« Faisant suite à votre demande du 1er septembre 2009 dont mention sous référence, ainsi que faisant suite à la réunion en nos locaux en date du 22 octobre 2009, le bourgmestre de la Commune de Consdorf tient à vous faire part de sa position par rapport aux différentes observations formulées dans votre recours gracieux, respectivement de sa décision ad hoc.
a) En ce qui concerne la pose de 10 boxes de chevaux Tout comme expliqué lors de l’entrevue du 22 octobre 2009, le bourgmestre ne saurait suivre votre argumentation exposée dans votre courrier du 1er septembre et le bourgmestre est convaincu du bien fondé de sa décision de refus du 13 août 2009 et de l’application correcte des dispositions de la réglementation communale en la matière. Partant il maintient sa décision de refus ad hoc du 13 août 2009.
b) En ce qui concerne la mise en place d’un mur en pierres naturelles Tout comme expliqué lors de l’entrevue du 22 octobre 2009, cet aménagement n’a pas fait l’objet d’une autorisation comme il figurait comme élément indissociable sur les plans de demande en cause. Partant, le bourgmestre sait bien entendu suivre votre argumentation du 1er septembre ad hoc et vous a proposé, lors de l’entrevue du 22 octobre, de présenter un dossier de demande séparé pour cet élément, en vue de son autorisation. Un tel dossier lui est d’ailleurs déjà parvenu et est actuellement en instance de traitement.
c) En ce qui concerne l’aménagement d’un chemin en gravier Meskalith cf point b) ci-avant d) En ce qui concerne les clôtures en bois cf point b) ci-avant (…) » Par requête déposée en date du 15 avril 2010 au greffe du tribunal administratif, Monsieur … a fait introduire un recours tendant à l’annulation des décisions précitées du bourgmestre datant respectivement du 13 août 2009 et du 2 février 2010.
Quant à la recevabilité :
Aucune disposition légale ne prévoit de recours au fond en matière d’urbanisme et plus particulièrement en matière de permis de construire, de sorte que seul un recours en annulation a pu être introduit contre les décisions précitées.
En ce qui concerne la recevabilité du recours en annulation, l'administration communale de Consdorf relève que le premier exploit de signification daté du 6 avril 2010 aurait indiqué que la signification est faite à la commune représentée par son bourgmestre, sinon pour autant que de besoin par le collège des bourgmestre et échevins. Elle en conclut que ledit acte de signification contreviendrait tant à l’article 163 du nouveau code de procédure civile, qu’à l’article 83 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 dans la mesure où le bourgmestre ne serait pas légalement habilité à représenter la commune en justice, cette attribution étant déférée au collège des bourgmestre et échevins et que la commune n’aurait pas été assignée en la personne de son bourgmestre, de sorte que le recours en annulation devrait être déclaré irrecevable.
L'administration communale de Consdorf estime encore que même si le tribunal devait estimer que ladite signification irrégulière n’aurait pas comme conséquence l’irrecevabilité du recours en annulation, elle n’aurait pour le moins pas pu valablement faire courir les délais.
Le demandeur entend résister à ce moyen d’irrecevabilité en exposant que le recours aurait fait l’objet d’une première signification à la commune de Consdorf le 6 avril 2010 et d’une deuxième signification le 20 avril 2010, de sorte que le recours en annulation devrait être déclaré recevable pour avoir été signifié à la partie défenderesse dans les trois mois suivant la décision de rejet du recours gracieux. En outre, il estime que contrairement aux développements de la commune l’exploit de signification du 6 avril 2010 serait valable étant donné qu’il indiquerait comme organe de représentation de la commune le bourgmestre, sinon et pour autant que de besoin le collège des bourgmestre et échevins.
Aux termes de l’article 29 de la loi du 21 juin 1999 précitée « l’inobservation des règles de procédure n’entraîne l’irrecevabilité de la demande que si elle a pour effet de porter effectivement atteinte aux droits de la défense », l’intention du législateur formulée par l’auteur de la proposition de loi numéro 4326 ayant abouti à la loi du 21 juin 1999 ayant été exprimée en ce sens que la disposition devenue l’article 29, qualifiée « d’importante », « constitue le reflet de l’article 173, alinéa 2 du code de procédure civile. Sa formulation s’entend plus large que celle du code de procédure civile, qui a conduit à des résultats très insatisfaisants en jurisprudence judiciaire, même après la réforme du texte en question par une loi du 7 février 1974. Les juges ne s’abstiendront de prononcer l’irrecevabilité des demandes que si l’omission ou l’irrégularité a effectivement porté atteinte aux droits de la défense. Sont visées, d’une manière générale, les irrégularités affectant la rédaction des mémoires, même des irrégularités qualifiées par les juridictions judiciaires comme étant des nullités de fond, comme les indications erronées ou lacuneuses concernant p. ex. les organes représentant des personnes morales. En tout cas la notion de nullité de fond est à interpréter très restrictivement et ne doit entrer en ligne de compte que s’il y a lésion des droits de la défense. Le non-respect des délais prévus pour l’échange des mémoires et les délais pour exercer les voies de recours, emportant déchéance, est bien entendu excepté. Par ailleurs, l’absence de sanction d’un tel non-respect porterait atteinte aux droits - acquis à ce moment - de la partie adverse1».
Cette position a encore été corroborée par le Conseil d’Etat dans son avis retenant qu’il « ne saurait que soutenir toute initiative tendant à proscrire dans la mesure du possible le recours à des moyens de procédure pour rejeter des prétentions de justiciables. Il ne faut en effet pas perdre de vue que cette approche procédurière à outrance a pour résultat l’incompréhension des justiciables (…). Le Conseil d’Etat rend toutefois attentif au fait qu’il s’agit en l’espèce également d’une question d’approche des magistrats à l’égard de ces problèmes. Le problème, dit de la violation des principes de l’organisation judiciaire (ou administrative), des nullités de fond, irrecevabilités de fond, des fins de non-recevoir et des forclusions, restera entier tant qu’aucun texte n’interdira aux juridictions de prononcer une nullité, irrecevabilité ou forclusion, sauf si un texte déterminé le prévoit expressément2».
L’article 29 sous revue emporte dès lors pour la juridiction saisie une analyse consistant à examiner, au-delà du caractère vérifié d’une inobservation alléguée d’une règle de procédure, si celle-ci a pour effet de porter effectivement atteinte aux droits de la défense ; en l’absence de pareille atteinte, l’inobservation de la règle de procédure, quelle qu’en soit par ailleurs la qualification, ne saurait entraîner l’irrecevabilité de la demande, étant donné que ce n’est que dans l’hypothèse où l’inobservation vérifiée d’une règle de procédure a pour effet de porter effectivement atteinte aux droits de la défense qu’une analyse supplémentaire s’impose à la juridiction saisie pour déterminer dans ce cas de figure précis dans quelle mesure cette inobservation doit entraîner l’irrecevabilité de la demande3.
1 Doc. parl. 4326, commentaire des articles, ad. article 26 (devenu l’article 29 de la loi) p.19.
2 Doc. parl. 4326², avis du Conseil d’Etat p.7.
3 Cour adm., 14 juillet 2009, n° 25414C.
En l’espèce, le tribunal constate de prime abord que si la première signification faite de la requête introductive d’instance à l’administration communale de Consdorf comportait un vice éventuel au regard du destinataire de l’exploit, il n’en reste pas moins que l’administration communale de Consdorf a su assurer valablement sa défense en chargeant suite à cette signification un avocat de la défense de ses intérêts et en déposant dans les délais un mémoire en réponse.
En l’occurrence, devant le fait avéré que l’administration communale de Consdorf a pu assurer sa défense de façon valable et complète, l’inobservation des règles de procédure invoquée plus particulièrement au niveau de la signification viciée de l’acte introductif d’instance, n’a pu entraîner une quelconque irrecevabilité de la demande, étant entendu qu’en l’absence de grief, l’analyse de la juridiction saisie est appelée à s’arrêter dès le premier stade par le constat tiré des dispositions de l’article 29 de la loi précitée du 21 juin 1999 en ce qu’aucune irrecevabilité du recours n’était à prononcer ; il convient dès lors de déclarer le recours recevable de ce point de vue, la seule conséquence de la double signification résidant dans le fait que les frais superflus de la seconde signification restent, quelle que soit l’issue de l’affaire, à charge du demandeur.
Dès lors, à défaut de tout autre moyen d’irrecevabilité circonstancié, le recours subsidiaire en annulation tel que dirigé contre les décisions de refus déférées est recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
Quant au fond :
Avant tout progrès en cause, il y a lieu de souligner que le demandeur, lors de ses plaidoiries orales à l’audience du 3 janvier 2011, a expressément renoncé aux moyens relatifs à la mise en place d’un mur en pierres naturelles, du chemin en gravier Meskalith et de la clôture en bois, au motif que ces trois installations ont fait l’objet d’une nouvelle demande d’autorisation de construire, autorisation qui lui aurait été accordée en date du 20 avril 2010.
Le tribunal limitera dès lors l’examen du présent recours en ce qu’il tend à voir annuler les décisions incriminées dans la mesure où celles-ci ont refusé la réalisation des dix boxes de chevaux.
A l’appui de son recours, le demandeur fait plaider que les décisions incriminées devraient encourir l’annulation pour violation de la loi, sinon pour excès ou détournement de pouvoir du bourgmestre, dans la mesure où, d’une part, aucune autorisation de construire n’aurait été requise en l’espèce et, d’autre part, où le bourgmestre aurait méconnu la loi et notamment les règles d’urbanisme de la commune de Consdorf.
Ainsi, en se prévalant de l’article 16 de la Constitution et en se basant sur divers arrêts de la Cour administrative, il conclut à ce que l’intervention du bourgmestre dans le cadre d’une demande d’autorisation de construire, devrait se limiter à vérifier la conformité du projet par rapport aux règles d’urbanisme, sans qu’il ne puisse créer des critères ou conditions qui ne sont pas expressément prévus par la réglementation d’urbanisme applicable et existante.
En ce qui concerne plus particulièrement la pose des dix boxes de chevaux, le demandeur souligne en premier lieu que sa demande d’autorisation du 18 mars 2009 n’aurait pas été une demande d’autorisation de construire, mais une demande pour « poser » des boxes de chevaux en éléments préfabriqués sous l’auvent du hall-manège existant. Dans ce même ordre d’idées, le demandeur précise que sa demande n’aurait en effet pas porté sur une « construction » de boxes de chevaux à partir de briques, de ciment ou de béton, mais qu’elle aurait porté sur la pose d’éléments préfabriqués en métal et en bois qui seraient et resteraient amovibles et de ce fait sujets à déplacement ou à enlèvement. Le demandeur en conclut que les boxes en question ne présenteraient pas les caractéristiques d’une construction, respectivement d’une construction nouvelle ou encore celles d’un agrandissement ou d’une extension d’une construction existante, de sorte qu’aucune autorisation de construire ne serait requise en l’espèce.
Monsieur … fait encore plaider que ce serait à tort que le bourgmestre a retenu que la construction des boxes de chevaux entraînerait un changement d’affectation du hall-manège existant, étant donné que ledit hall-manège aurait justement été autorisé au cours de l’année 1996 pour des activités équestres, de sorte que l’installation de boxes de chevaux rentrerait parfaitement en ligne avec l’affectation dudit hall-manège. Par analogie à un jugement du tribunal administratif du 24 octobre 2007, le demandeur fait plaider qu’il ne saurait y avoir changement d’affectation d’un hall-manège autorisé en vue de pratiquer l’équitation par la pose de boxes de chevaux sous l’auvent dudit hall-manège, et ceci d’autant plus qu’aucun changement de destination n’aurait été évoqué ou demandé.
Le demandeur relève que ce serait à tort que le bourgmestre a évoqué une augmentation considérable du nombre de boxes de chevaux pour en déduire que les activités d’équitation ne pourraient plus être qualifiées comme complément de la vie privée et de l’activité d’habitation, et ne seraient dès lors plus conformes avec la destination du secteur d'habitat à caractère rural tel que définie à l’article 5.6 de la partie écrite du plan d’aménagement général de la commune de Consdorf, ci-après le « PAG ». Ainsi, il fait plaider que ses activités d’équitation ne sauraient être qualifiées d’activités d’exploitation agricole, de sorte que la notion de « bâtiments d’exploitation agricole dont activité compatible avec l’habitat » telle que prévue à l’article 5.6 précité ne trouverait pas à s’appliquer en l’espèce.
Dans un troisième temps, le demandeur affirme que ce serait à tort que le bourgmestre a retenu que la construction des boxes de chevaux contreviendrait à l’article 29 du PAG, lequel interdit toute construction d’un nouveau immeuble agricole à l’intérieur du périmètre d’agglomération, alors qu’il serait acquis en cause que les activités équestres ne pourraient pas être qualifiées d’activités d’exploitation agricole, de sorte que ladite construction en pourrait pas être considérée comme « nouveau immeuble d’exploitation agricole » tel que définit audit article.
Finalement, le demandeur reproche au bourgmestre d’avoir retenu que l’emplacement des dix boxes de chevaux se situerait en dehors de la bande de construction de 20 mètres, de sorte à être contraire à l’article 5.6 b) du PAG. Dans cet ordre d’idées, il fait valoir que la pose des dix boxes de chevaux serait faite sous l’auvent d’une construction existante et ne pourrait de ce fait être considérée comme construction nouvelle, de sorte que l’article 5.6 b) prémentionné ne saurait être applicable en l’espèce.
En ce qui concerne l’article 79 (a) tel qu’invoqué par le bourgmestre lors de la réunion ayant eu lieu en date du 22 octobre 2009 et figurant dans sa décision confirmative de refus du 2 février 2010, le demandeur fait plaider que, d’une part, il n’y aurait en l’espèce ni agrandissement, ni rénovation ni transformation et que, d’autre part, ledit article figurerait dans le règlement des bâtisses de la commune de Consdorf et non dans la partie écrite du PAG et contiendrait un renvoi pour « les transformations, agrandissements et rénovations de constructions existantes » aux dispositions figurant « dans le présent règlement sur les bâtisses » seulement. Monsieur … en conclut que l’article 79 (a) ne viserait que les seules dispositions du règlement des bâtisses et non celles figurant au titre II intitulé « Les règles d’urbanisme du plan général d’aménagement ». Dans le même ordre d’idées, le demandeur souligne que dans les titres II et III du PAG intitulés respectivement « Les règles d’urbanisme du plan général d’aménagement » et « Règles générales d’urbanisme », il serait mentionné expressément à chaque reprise si les dispositions y contenues s’appliquent également aux agrandissements ou transformations. Il en conclut que ce serait également à tort que le bourgmestre s’est basé sur l’article 79 (a) pour leur refuser l’octroi de l’autorisation sollicitée.
En ce qui concerne le premier moyen invoqué par le demandeur et relatif à la nécessité d’une autorisation de construire la commune se base sur le dictionnaire général du bâtiment Dicobat pour retenir que le terme de construction se définirait comme assemblage solide et durable de matériaux et ce quelle que soit sa fonction. De même, elle se réfère à un arrêt de la Cour administrative pour affirmer que la notion de construction serait caractérisée par l’idée d’assembler ou de constituer solidement, sans pour autant requérir l’incorporation de l’ouvrage en sol. Elle estime que l’ouvrage litigieux, lequel serait le résultat de l’assemblage de différents éléments de construction, serait destiné à abriter des chevaux et devrait dès lors présenter une certaine solidité et durabilité. La commune souligne encore avoir pu observer lors d’une visite des lieux effectuée en mars 2009 que la construction déjà réalisée aurait été posée sur une dalle de béton et solidement ancrée au sol et aux murs du hall-manège existant par des boulons vissés, de sorte à ne plus être amovible.
En ce qui concerne le prétendu changement d’affectation, la commune fait plaider que la décision du 28 mars 1996 viserait uniquement la construction d’un manège destiné à accueillir des équidés en vue de la pratique de l’équitation et n’inclurait pas de local pour abriter les chevaux. Par ailleurs elle souligne que les boxes de chevaux génèreraient davantage de nuisances, tels qu’odeurs, poussières et bruit, qu’un simple hall-manège. Elle en conclut que la construction de boxes de chevaux dans un hangar qui aurait uniquement été prévu pour la seule pratique de l’équitation et non pour l’hébergement de chevaux constituerait bien un changement d’affectation.
La commune fait encore plaider que la construction litigieuse serait située dans une « zone d’habitat à caractère rural », zone régie notamment par l’article 5.6 de la règlementation sur les bâtisses de la commune de Consdorf et d’après lequel toute construction devra être implantée à l’intérieur d’une bande parallèle à l’alignement, d’une profondeur de 20 mètres. Elle en conclut que dans la mesure où ladite construction ne respecterait pas la bande de construction maximale de 20 mètres, ce serait à bon droit que le bourgmestre a refusé l’autorisation sollicitée.
En ce qui concerne l’affirmation du demandeur relative à la non-applicabilité des articles 5.6 du PAG, la commune fait plaider que ce raisonnement serait contredit par l’article 79 du règlement sur les bâtisses. Dans ce même ordre d’idées, elle affirme que ce serait à tort que le demandeur affirme que l’article 79 serait uniquement applicable au titre IV intitulé « Règlement sur les bâtisses », alors que l’expression « présent règlement », laquelle figurerait également dans les « Dispositions générales » de la réglementation urbanistique de la commune de Consdorf ferait référence aux règles d’urbanisme du plan d’aménagement général et au règlement sur les voies publiques et les sites et ne serait nullement circonscrite au seul titre IV de ladite règlementation urbanistique. Elle estime que par analogie au règlement sur les bâtisses de la Ville de Luxembourg, il résulterait de la formulation dudit article que ses dispositions ont vocation à s’appliquer à l’intégralité de son règlement d’urbanisme.
Finalement, elle affirme encore que le nombre de chevaux qu’un particulier peut détenir aurait toute son influence sur son autorisabilité, au motif que si un ou deux chevaux pourraient encore être considérés comme compatibles avec la fonction d’habitat, tel ne serait cependant plus le cas pour une dizaine de chevaux.
Dans son mémoire en réplique, le demandeur affirme que contrairement aux affirmations de la commune, il n’y aurait pas lieu de se baser sur le dictionnaire général du bâtiment, mais sur la réglementation communale en vigueur et plus particulièrement sur l’article 90 e) du règlement sur les bâtisses, d’après lequel une autorisation de construire ne serait requise que pour une nouvelle construction, une démolition ou des agrandissements, respectivement transformations de constructions existantes, ce qui ne serait cependant pas le cas en l’espèce. Ainsi, il souligne que la notion de « nouvelle construction » ne viserait que le cas de figure de l’implantation d’une nouvelle bâtisse ou d’un nouvel immeuble sur une parcelle de terrain vierge. De même, le demandeur fait plaider qu’il ne s’agirait manifestement pas d’une démolition, et en ce qui concerne les notions de transformation et d’agrandissement d’une construction existante, Monsieur … souligne que lesdits boxes n’agrandiraient pas le hall-manège existant et ne le transformeraient pas. Le demandeur affirme en outre les éléments préfabriqués constituant lesdits boxes ne seraient pas non plus des éléments porteurs et ne seraient pas de nature à porter modification aux éléments porteurs ou à la toiture du hall-
manège existant depuis 1996. Il est en effet d’avis que lesdits éléments préfabriqués ne constitueraient que de simples cloisons en bois, avec cadres en métal posées et fixées l’une contre l’autre pour subdiviser une partie de l’espace existant au sein de la construction autorisée en 1996, de sorte à ne pas tomber sous le champ d’application de l’article 90 e) de la réglementation communale de Consdorf.
Finalement, il affirme que l’argument de la commune selon lequel le projet litigieux contreviendrait aux dispositions de l’article 5.6 b) du PAG manquerait en tout état de cause de fondement étant donné que la bande de construction commencerait au-delà du recul avant qui serait de 6 mètres pour se terminer 20 mètres plus loin, de sorte qu’au moins quatre boxes de chevaux se trouveraient localisés à l’intérieur de la bande de construction, c’est-à-dire à moins de 26 mètres de la limite du domaine public.
Dans son mémoire en duplique, la commune affirme que contrairement aux affirmations du demandeur, la notion de « nouvelle construction » ne saurait se limiter à la seule hypothèse de l’implantation d’une nouvelle bâtisse ou d’un nouvel immeuble sur une parcelle de terrain vierge et ceci sous peine de priver l’article 90 e) point 1 du règlement sur le bâtisses de sa portée. Par ailleurs, elle insiste sur le fait qu’il s’agirait en l’espèce d’une construction et ceci tant au regard des définitions contenues dans différents dictionnaires, qu’au regard de la définition donnée par la juge administratif.
Pour le surplus, la commune insiste sur l’applicabilité de l’article 5.6 au cas d’espèce et souligne que Monsieur … aurait construit lesdits boxes de chevaux sans attendre la réponse du bourgmestre et malgré une mise en demeure lui adressée en date du 13 mars 2009.
Avant de vérifier la conformité des boxes de chevaux aux règles urbanistiques en vigueur, il y a lieu d’examiner si l’installation desdits boxes de chevaux peut être qualifiée de construction et tombe de ce fait dans le champ d’application du PAG et du règlement sur les bâtisses de la commune de Consdorf.
Force est de constater en l’espèce qu’il résulte des pièces versées en cause, et plus particulièrement des plans de construction et des photos fournis par le demandeur que celui-ci a remplacé le remblai existant sous l’auvent du hall-manège par une dalle de béton destinée à accueillir les boxes de chevaux litigieux. Par ailleurs, il résulte des explications circonstanciées et non contestées de la commune que les boxes de chevaux ont été solidement ancrés au sol et aux murs du hall-manège existant par des boulons vissés.
Force est encore au tribunal de constater que la règlementation urbanistique de la commune de Consdorf ne définit pas la notion de « construction ». En revanche, il se dégage de cette règlementation que la notion de « construction » revêt un sens plus large, la réglementation incluant sous cette notion des éléments aussi divers que les bâtiments d’habitation (article 27 du PAG), des dépendances (article 25 du PAG) et des constructions agricoles (articles 29 du PAG) – notamment des silos. Par ailleurs, la réglementation oppose en son article 90 du règlement sur les bâtisses les constructions soumises à la nécessité d’une autorisation de bâtir aux simples travaux, uniquement soumis à une obligation de déclaration.
Il en résulte que le terme de « construction » tel qu’utilisé par la réglementation urbanistique locale est à appliquer conformément à son interprétation commune, large, selon laquelle, les notions de « construire » et de « construction » sont caractérisées par l’idée d’assembler ou de constituer solidement, sans cependant requérir systématiquement l’incorporation de l’ouvrage au sol, l’ajoute de pareille exigence impliquant au contraire une réduction d’une notion à portée généralement plus large4.
En effet, le sens premier de la notion de construire, lat. construere, de struere « disposer, ranger », est celle de « bâtir, suivant un plan déterminé, avec des matériaux divers »5; le sens de la notion de bâtir étant d’« élever au sol, à l’aide de matériaux assemblés »6.
Ainsi, et même si les boxes de chevaux litigieux n’étaient pas incorporés au sol, ce qui est contredit tant pas les explications de la commune, que par les pièces versées en cause, il n’en reste pas moins qu’ils devraient être considérés comme construction et être de ce fait sujets à une autorisation de construire.
Au vu des considérations qui précèdent, c’est à bon droit que la commune a retenu que les boxes de chevaux constituent une construction pour laquelle une autorisation de construire est requise.
En ce qui concerne le changement d’affectation allégué par la commune et l’incompatibilité de la construction litigieuse avec la destination de la zone d’habitation à caractère rural dans laquelle elle est située, le bourgmestre, dans sa décision déférée du 13 août 2009, a retenu en substance qu’une partie du manège existant serait transformée en étables et qu’au vu de l’augmentation considérable des boxes pour chevaux sur le site, les activités équestres de Monsieur … ne pourraient plus être qualifiées comme complément de la vie privée et de l’activité d’habitation.
S’il est vrai, comme le fait d’ailleurs remarquer le demandeur dans son recours introductif d’instance, que même après la construction des boxes de chevaux litigieux, le hall-
manège existant servira toujours aux activités équestres de Monsieur … et de sa famille, il résulte cependant des explications fournies par la commune en cours d’instance que le bourgmestre, pour conclure à l’existence d’un changement d’affectation, a examiné la construction litigieuse par rapport au zonage dans lequel elle est située, à savoir le secteur d’habitat à caractère rural, secteur dans lequel, aux termes de l’article 5.6 du PAG sont seuls admis des immeubles d’habitation, ainsi que des bâtiments d’exploitations agricoles pour autant que l’activité de ceux-ci est compatible avec l’habitat.
Dans la mesure où en l’espèce, les constructions réservées à l’activité équestre de Monsieur … ne sauraient être qualifiées de bâtiments d’exploitation agricole, alors que le demandeur souligne lui-même exercer cette activité à des fins de loisirs, et qu’elles n’ont en outre pas le caractère de bâtiments d’habitation, elles ne sont dès lors a priori pas compatibles avec la destination de la zone d’habitat à caractère rural, telle que définie à l’article 5.6 précité.
4 Cour adm. 13 décembre 2005, n° 20222C du rôle, Pas. adm. 2009, V° Environnement, n°76 5 Le Nouveau Petit Robert, Dictionnaire alphabétique et analogique de la langue française, page 453 6 Le Nouveau Petit Robert, op. cit. page 203 Or, force est au tribunal de retenir qu’en autorisant la construction du hall-manège en date du 28 mars 1996, ainsi que la transformation de trois boxes en quatre boxes de chevaux à l’intérieur dudit hall-manège en date du 10 août 2009, le bourgmestre a implicitement, mais nécessairement admis qu’une activité équestre limitée serait compatible avec la destination du secteur d’habitat à caractère rural en tant qu’activité accessoire à la fonction principale d’habitation.
Au vu de cette interprétation appliquée par la commune, il s’agit dès lors d’examiner in concreto, si la construction de dix boxes de chevaux supplémentaires peut toujours être considérée comme élément constitutif d’une activité équestre limitée compatible avec la destination de la zone d’habitation à caractère rural. Or, en l’espèce, la construction litigieuse est non pas située dans un milieu densément bâti dans lequel des activités équestres d’une telle envergure constitueraient nécessairement une gêne anormale pour les autres riverains et ne sauraient partant être considérées comme compatibles avec l’habitat, mais au contraire, elle est érigée sur un terrain de grande envergure, situé en pleine campagne dans un village à caractère exclusivement rural et est éloignée de plusieurs dizaines de mètres de la construction la plus proche, de sorte à ne pas être a priori susceptible de constituer une gène pour les voisins.
Les dix boxes de chevaux devant être installés, respectivement étant installés, sous l’auvent d’un hall-manège comprenant d’ores et déjà 4 boxes de chevaux et admis par le bourgmestre comme compatible avec la zone d’habitation à caractère rural, et, a fortiori, comme ne générant pas d’inconvénients ou d’incommodités incompatibles avec le voisinage, la construction de dix boxes et l’accueil de dix chevaux supplémentaires ne sauraient, à eux seuls, compte tenu de la localisation de ces boxes, de la situation et de la configuration du terrain, être considérés comme n’étant plus compatibles avec la zone d’habitation à caractère rural.
Au vu des considérations qui précèdent, c’est à tort que le bourgmestre a retenu que la construction des dix boxes de chevaux entraînerait un changement d’affectation de la construction existante et ne serait partant plus compatible avec la destination de la zone d’habitat à caractère rurale telle que définie par l’article 5.6 du PAG.
En ce qui concerne la prétendue contrariété de la construction litigieuse aux règles d’urbanisme de la commune de Consdorf, force est au tribunal de constater qu’il n’est pas contesté en cause que ladite construction se situe en secteur d’habitat à caractère rural, de sorte à tomber à priori sous le champ d’application de l’article 5.6. du PAG.
Par ailleurs, il constant en cause que la demande d’autorisation litigieuse avait notamment pour objet la construction de dix boxes de chevaux sous l’auvent du hall-manège existant.
En ce qui concerne plus particulièrement le non-respect allégué du projet litigieux à l’article 5.6 (b) du PAG de la commune de CONSDORF le tribunal vient de retenir ci-avant que lesdits boxes de chevaux sont à qualifier de construction au sens de la loi.
Or, il résulte de l’article 13 du PAG que :
« (…) Le reculs des constructions sur les limites de propriété avant latérales et arrière est mesurée dès le nu de la façade, compte non tenu des terrasses non couvertes, des seuils, des perrons, des balcons (fermés latéralement ou non ) des corniches et autres installations semblables (…) ».
En l’espèce, la construction des 10 boxes aura pour effet d’augmenter la profondeur de la construction, et partant, de modifier le recul du hall-manège. A cet égard, le fait que lesdits boxes de chevaux ont été construits sous l’auvent du hall-manège existant n’est pas relevant, étant donné que le recul et partant l’implantation au sol d’une construction n’est pas mesurée par rapport à la corniche de l’auvent, mais dès le nu de la façade compte non tenu des terrasses non couvertes, des seuils, des perrons, des balcons, des corniches et autres installations semblables. Or, il résulte des pièces versées en cause, et plus particulièrement par les plans de construction et des photos versées par le demandeur que les boxes de chevaux ont été directement fixés à la façade du hall-manège de sorte à avoir nécessairement modifié les reculs de celui-ci.
Il résulte des développements qui précèdent, que l’article 5.6 b) est bien applicable en l’espèce, de sorte qu’il y a lieu de vérifier si la construction litigieuse reste implantée dans la bande de construction de 20 mètres telle que prévue audit article.
Dans cet ordre d’idées, il y a lieu de souligner que l’article 5.6 b) du PAG dispose que :
« Bande de construction : à l’exception des dépendances définies à l’article 25, toute construction devra être implantée à l’intérieur d’une bande parallèle à l’alignement, d’une profondeur de 20 m ».
Il résulte de l’examen du plan versé en cause par le demandeur que les boxes soumis à autorisation ne respectent pas l’implantation imposée par la disposition précitée. En effet, les dix boxes de chevaux constituent une construction unique pour laquelle une seule autorisation de construire a été sollicitée par Monsieur …, de sorte que ce dernier est actuellement malvenu à vouloir procéder à une division artificielle de ladite construction en se prévalant du fait que quatre des dix boxes de chevaux seraient localisés à l’intérieur de la bande de construction, ce qui d’ailleurs implique nécessairement que les six autres boxes ne respectent pas l’implantation imposée. Il y a partant lieu de retenir que les dix boxes de chevaux, lesquels sont à considérer comme une construction unique, se situent du moins en partie en dehors de la bande de construction, de sorte que c’est à bon droit que le bourgmestre a retenu que ladite construction est contraire à l’article 5.6 b) du PAG.
Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de déclarer le recours tel qu’introduit par Monsieur … non fondé.
Monsieur … réclame en outre l’allocation d’une indemnité de procédure à charge de l’administration communale de Consdorf d’un montant de 3.000,- euros sur base de l’article 33 de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, demande qui, au vu de l’issue du litige est à rejeter Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement, reçoit le recours en annulation en la forme ;
le déclare non justifié et en déboute ;
rejette la demande en indemnité de procédure ;
condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 14 février 2011 par :
Marc Sünnen, premier juge, Claude Fellens, premier juge, Thessy Kuborn, juge, en présence du greffier Judith Tagliaferri.
Tagliaferri Sünnen 15
