Tribunal administratif N° 26595 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 15 février 2010 1re chambre Audience publique du 29 novembre 2010 Recours formé par Monsieur …, …, et consorts contre des décisions du bourgmestre de la commune de Manternach en matière d'urbanisme
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 26595 du rôle et déposée le 15 février 2010 au greffe du tribunal administratif par Maître Serge MARX, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l'Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, employé public, demeurant à L-…, de Monsieur …, …, demeurant à L-…ainsi que de Madame, …, demeurant à L-…, tendant à l’annulation d’une décision du 26 octobre 2009 du bourgmestre de la Commune de Manternach portant refus de l'autorisation de construire sollicitée concernant un terrain inscrit au cadastre de la Commune de Manternach sous le numéro …de la section E de Berbourg, ainsi que de la décision confirmative de refus du même bourgmestre du 30 novembre 2009 intervenue suite à un recours gracieux introduit par Monsieur … en date du 10 novembre 2009 ;
Vu l'exploit de l'huissier de justice suppléant Gilles HOFFMANN, en remplacement de l’huissier de justice Carlos CALVO, demeurant à Luxembourg, du 18 février 2010, portant signification du prédit recours en annulation à l'administration communale de Manternach ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif en date du 2 mars 2010 par Maître Pierre METZLER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l'ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l'administration communale de Manternach ;
Vu le mémoire en réponse, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 18 mai 2010 par Maître Pierre METZLER au nom de l'administration communale de Manternach, notifié le même jour à Maître Serge MARX ;
Vu le mémoire en réplique, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 14 juin 2010 par Maître Serge MARX au nom des demandeurs, notifié le même jour à Maître Pierre METZLER ;
Vu le mémoire en duplique, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 14 juillet 2010 par Maître Pierre METZLER au nom de l'administration communale de Manternach, notifié le même jour à Maître Serge MARX ;
Vu les pièces versées et notamment les décisions attaquées ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Serge MARX et Maître Anne-Laure JABIN, en remplacement de Maître Pierre METZLER, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 15 novembre 2010.
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La société à responsabilité limitée …, introduisit le 27 juillet 2009 au nom et pour le compte de Monsieur … une demande en obtention d’une autorisation de construire concernant un terrain inscrit au cadastre de la Commune de Manternach sous le numéro …de la section E de Berbourg en vue de la transformation et de la surélévation d'une construction existante, à savoir un garage.
Par décision du 26 octobre 2009, le bourgmestre de la commune de Manternach, ci-
après « le bourgmestre », refusa l'autorisation de construire sollicitée pour les motifs suivants :
« Considérant que le projet de construction introduit par … pour le compte de Monsieur …, domicilié … à L-… n'est pas conforme aux articles 4.2, 4.4. et 4.5. du règlement communal du 23 août 1985 sur les bâtisses de la commune de Manternach, approuvé par le Ministre de l'Intérieur le 13 mars 1989 sous la référence 107C ;
Considérant qu'une dérogation en vertu de l'article 5.4 dudit règlement communal ne peut être accordée sans léser les intérêts privés des parties riveraines ;
REFUSE A Monsieur …, domicilié …à L-… l'autorisation relative à la transformation d'un immeuble bâti abritant deux garages en maison unifamiliale sur une parcelle de terrain inscrite au cadastre de la commune de Manternach sous le numéro …de la section E de Berbourg AUX MOTIFS QUE -
le projet ne respecte pas un recul minimum de 5 mètres sur la limite postérieure de la parcelle et n'est donc pas conforme à l'article 4.4. du règlement communal du 23 août 1985 sur les bâtisses de la commune de Manternach, approuvé par le Ministre de l'Intérieur le 13 mars 1989 sous la référence 107C ;
-
le projet ne respecte pas un recul minimum de 3 mètres sur la limite latérale de la parcelle et n'est donc pas conforme à l'article 4.5. du règlement communal du 23 août 1985 sur les bâtisses de la commune de Manternach, approuvé par le Ministre de l'Intérieur le 13 mars 1989 sous la référence 107C ;
-
bien que située dans une zone d'habitation, la parcelle entière ne comprend que 80 m2 de surface au sol maximum, de sorte qu'elle n'est pas constructible aux termes de l'article 4.2. du règlement communal du 23 août 1985 sur les bâtisses de la commune de Manternach, approuvé par le Ministre de l'Intérieur le 13 mars 1989 sous la référence I07C, qui stipule que « la surface des parcelles devra être telle, qu'elle permet, en dehors des reculs sur limites imposées, de construire un bâtiment d'au moins quatre-vingt mètres carré ».
Par lettre recommandée datée du 10 novembre 2009, Monsieur … introduisit un recours gracieux contre la décision de refus du bourgmestre du 26 octobre 2009, suite auquel le bourgmestre confirma sa décision de refus initiale par décision du 30 novembre 2009.
Par requête déposée le 15 février 2010 au greffe du tribunal administratif, Monsieur …, en sa qualité de demandeur d'autorisation de construire sur la parcelle …, son frère, Monsieur … en sa qualité de nu-propriétaire de cette même parcelle, ainsi que Madame …, leur mère, en qualité d'usufruitière dudit terrain, ont fait introduire un recours tendant à l’annulation des prédites décisions de refus des 26 octobre 2009 et 30 novembre 2009.
Quant à la recevabilité :
Etant donné que la loi ne prévoit aucun recours de pleine juridiction en matière de permis de construire - contrairement à l’indication erronée des voies de recours figurant sur les deux décisions de refus déférées -, le tribunal est compétent pour connaître du recours en annulation dirigé contre les autorisations de bâtir litigieuses.
Le recours déposé le 15 février 2010, soit endéans le délai de recours contentieux résultant de l’application conjointe de l’article 13 (1) de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions et de l’article 37 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, est recevable ratione temporis, le recours gracieux introduit endéans le délai contentieux, à savoir en date du 10 novembre 2009, ayant suspendu ledit délai de recours contentieux conformément à l'article 13 (2) de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, lequel n’a expiré, compte tenu de la décision confirmative de refus survenue le 30 novembre 2009, que trois mois après sa notification à Monsieur ….
Le recours est encore recevable pour avoir été déposé dans les formes de la loi.
Quant au fond :
Le tribunal, saisi d’un recours en annulation, vérifie si les motifs sont de nature à motiver légalement la décision attaquée et contrôle si cette décision n’est pas entachée de nullité pour incompétence, excès ou détournement de pouvoir, ou pour violation de la loi ou des formes destinées à protéger des intérêts privés. Dans ce cadre, il appartient d’abord au tribunal de vérifier la légalité extrinsèque de l’acte lui déféré, avant de se livrer, par le biais de l’examen de la légalité des motifs, au contrôle de la légalité intrinsèque.
En ce qui concerne la légalité extrinsèque des décisions déférées, Monsieur …, Monsieur … ainsi que Madame …, ci-après « les consorts … », font plaider que les décisions entreprises seraient à annuler pour violation des formes destinées à protéger les intérêts privés.
Ils s’emparent à cet effet de l’indication contenue dans le préambule de la décision de refus litigieuse du 26 octobre 2009, selon laquelle le bourgmestre a entendu en leur avis « les experts urbanistiques de la Direction de l'aménagement communal et du développement urbain instauré auprès du Ministère de l’Intérieur et à la Grande Région », pour en déduire que ledit avis constituerait donc une partie intégrante de la décision de refus.
Outre de mettre en doute tant la qualité des experts y indiqués que la pertinence, voire la légalité de leur saisine par le bourgmestre, sinon l’existence légale desdits experts, les consorts … se prévalent d’une violation des articles 3, 4 et 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l'Etat et des communes, en ce sens que non seulement ils n’auraient pas pu obtenir communication de l’avis en question, mais encore que le bourgmestre leur aurait appliqué la règle la moins favorable en se basant sur un avis d' « experts-urbanistes ».
Ils considèrent encore que le bourgmestre aurait violé l’obligation imposée aux administrations de collaborer avec les administrés en sollicitant la collaboration d'une autre autorité publique pour arriver à sa fin, c'est-à-dire pour émettre une décision de refus, sans les avoir associés à la procédure.
S’ils admettent encore, dans le cadre de leur mémoire en réplique avoir obtenu, à la suite du mémoire en réponse de l’administration communale, communication de l’avis matérialisé par un rapport d’une réunion qualifiée de « secrète » établi par le secrétaire communal et ratifié ex post par voie de courriel par l’un des experts-urbanistes évoqués, ils estiment néanmoins que cette révélation serait tardive, une régularisation ex post des dispositions d'ordre public de la législation en matière de procédure administrative non contentieuse étant impossible faute de quoi l'objectif recherché par cette législation pourrait trop facilement être contourné.
En ce qui concerne l'avis lui-même, ils font plaider que le rapport de réunion serait irrégulier dans la mesure où il n'énoncerait pas de manière suffisante les éléments de fait sur lequel il se base, c'est-à-dire le véritable dossier de demande qui a été avisé, et qu’il n’aurait pas été ratifié par les deux autres experts contactés par l’administration communale, de sorte que ledit avis ne serait qu'en apparence collégial et partant vicié.
Enfin, les consorts … contestent que le dossier soumis aux « experts-urbanistes » pour avis corresponde au dossier de demande, et ce au motif qu’ils ignorent quel dossier a été présenté aux experts et quelles informations leur ont été soumises par la commune. En tout état de cause, les consorts … estiment que les experts contactés auraient basé leur avis sur des faits incomplets, voire inexacts, ce qui témoignerait du manque de sérieux de cet avis, et ils en veulent pour preuve divers passages du rapport qui seraient soit juridiquement, soit factuellement incorrects.
En ce qui concerne le moyen basé sur l’article 3 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l'Etat et des communes dont la violation est alléguée par les consorts …, aux termes duquel « Toute autorité administrative est tenue d´appliquer d´office le droit applicable à l´affaire dont elle est saisie », en dépit de sa présentation par les demandeurs comme relevant de la légalité externe, relève cependant de la question du bien-fondé de la décision initiale et sera traitée ci-après par le tribunal dans le cadre de l’examen des motifs de refus avancés par le bourgmestre.
Le même constat s’impose en ce qui concerne les divers moyens relevant de la légalité interne de l’avis critiqué, ces moyens, qui en substance reprochent aux experts consultés de s’être basés sur des faits incomplets sinon inexacts, devant être appréciés dans le cadre de l’examen des moyens relatifs au bien-fondé des décisions déférées.
Quant à l’article 4 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 précité, s’il exige que « Les avis des organismes consultatifs pris préalablement à une décision doivent être motivés et énoncer les éléments de fait et de droit sur lesquels ils se basent. Lorsqu´il s´agit d´un organisme collégial, l´avis doit indiquer la composition de l´organisme, les noms des membres ayant assisté à la délibération et le nombre de voix exprimées en faveur de l´avis exprimé. Les avis séparés éventuels doivent être annexés, sans qu´ils puissent indiquer les noms de leurs auteurs », il n’est pas moins restreint en son champ d’application aux seuls avis écrits émanant d’organismes consultatifs, et non aux consultations informelles, une information ou une consultation fournie oralement ne pouvant, par définition, respecter les prescriptions formalistes de l’article 4.
Or, à cet égard, il résulte du libellé même du préambule que les experts consultés n’ont pas émis d’avis matérialisé par un écrit formalisé, mais qu’ils n’ont été consultés qu’oralement (« Entendu les experts urbanistes de la Direction de l'aménagement communal et du développement urbain, instauré auprès du Ministère de l'Intérieur et à la Grande Région, en leur avis »), et ce, tel que cela s’avère à l’étude des pièces versées en cause, et en particulier du rapport de réunion tel que communiqué par l’administration communale, à l’occasion d’une réunion entre le secrétaire communal et trois membres du ministère de l’Intérieur, ces derniers, à défaut de toute mission légale en ce sens, ne pouvant pas, comme d’ailleurs relevé par les demandeurs eux-mêmes, être considérés comme constituant institutionnellement un « organe consultatif » au sens du règlement précité.
Quant au reproche adressé au soi-disant avis comme quoi il ne satisferait pas aux prescriptions imposées aux avis d’organismes collégiaux, il y a lieu de relever que ce n’est pas parce que trois personnes - en l’espèce un urbaniste, un architecte-urbaniste et un juriste - ont été consultées ensemble au sujet d’une même question qu’elles constituent ipso facto un « organisme collégial », la qualité d’« organisme collégial » exigeant en effet nécessairement une existence officielle, formelle, matérialisée par une composition et une organisation réglementées, ce qui en l’espèce n’est pas le cas, s’agissant d’une réunion informelle entre un représentant de la commune et trois représentants de l’autorité de tutelle.
Enfin, à supposer même, pour les besoins de la discussion, que ladite consultation puisse être considérée comme constituant un « avis » au sens de la disposition précitée, force est de constater que la décision initiale de refus, outre de se référer à ladite consultation, en reprend encore en substance le contenu tel qu’il apparaît dans le rapport de réunion versé en cause, tandis que le rapport afférent a été versé en son intégralité en cours de procédure contentieuse.
Or, le bourgmestre, ce faisant, a non seulement respecté les prescriptions de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 qui imposent une obligation de motivation sommaire en fait et en droit aux décisions qui refusent de faire droit à la demande de l´intéressé, mais a encore précisé, par la communication ex post en cours de procédure contentieuse dudit rapport, les motifs de sa décision, et ce conformément à la possibilité consacrée par la jurisprudence pour l’auteur d’une décision de préciser les motifs ayant présidé à cette décision en cours de procédure contentieuse.
S’il est certes vrai que cette communication est à considérer comme tardive, en ce sens qu’elle n’est intervenue qu’au cours de la procédure contentieuse, et non suite à la demande afférente explicite telle que contenue dans le recours gracieux de Monsieur … du 10 novembre 2009, et ce par conséquent en violation de l’article 11 du même règlement grand-ducal du 8 juin 1979 qui impose à l’administration une obligation de communication à première demande du dossier administratif, sans que celle-ci ne puisse exciper d’une quelconque excuse pour refuser ladite communication, lorsqu’elle a été demandée en temps utile, cette obligation de communication n’est cependant pas une fin en soi.
Or, à cet égard, comme constaté ci-dessus, le contenu même du rapport était connu en ses grandes lignes des demandeurs, étant donné qu’il figure en substance dans la décision de refus initiale ; par ailleurs le rapport a encore été communiqué en cours de procédure contentieuse aux demandeurs, de sorte qu’ils ont pu prendre position y relativement et que partant aucune atteinte préjudiciable à leurs droits n’est décelable en l’état actuel du dossier.
Il s’ensuit qu’en l’absence de grief effectif porté aux droits des demandeurs, leur demande tendant à voir annuler la décision déférée pour défaut de communication du rapport relatif à la réunion entre la commune et les représentants du ministère de l’Intérieur est à rejeter.
Quant à la violation de l’obligation de collaboration imputée à l’administration communale, consistant dans le fait que le bourgmestre n’aurait pas convié les demandeurs à la réunion avec les représentants du ministère de l’Intérieur, aucune disposition de la procédure administrative non contentieuse n’impose à un organisme consultatif de procéder à l'audition des administrés concernés, excepté dans les matières spéciales où une disposition légale ou réglementaire prescrit une telle audition1 ; cette constatation s’impose dès lors avec d’autant plus de force lorsqu’il s’agit comme en l’espèce de consultations informelles, non organisées. Il convient par ailleurs de souligner que vouloir, à l’instar des demandeurs, entourer pareilles consultations informelles de toutes les garanties procédurales revendiquées par les demandeurs aboutirait à paralyser très largement l’action de l’administration, qui devrait non seulement rendre public le contenu de chaque consultation interne ou externe, que ce soit une autre administration ou son conseil juridique, mais encore y convier les intéressés. Or, si les règles de la procédure administrative non contentieuse ont certes imposé des formalités aux organismes consultatifs, ces règles ne sauraient être étendues mutatis mutandis aux demandes informelles, sous peine de sanctionner des initiatives aussi louables que celle prise en l’espèce par l’administration communale de Manternach, et consistant, en présence d’un dossier plus technique ou épineux, à solliciter l’éclairage externe de spécialistes en la matière avant de prendre sa propre décision.
Enfin, d’une manière générale, si le règlement grand-ducal du 8 juin 1979 prévoit certes différentes modalités de participation des administrés à l’élaboration des décisions administratives, notamment à travers ses articles 5 et 9, une telle participation n’est pas prévue lorsque la décision administrative intervient suite à l’initiative même de l’administré concerné, c’est-à-dire lorsque celui-ci, comme en l’espèce, est demandeur.
Il est dès lors superflu d’examiner les développements respectifs des parties relatifs aux contacts ayant eu lieu ou non entre les demandeurs et l’administration communale.
Il résulte des développements qui précèdent que tous les moyens ayant trait à la légalité externe des décisions entreprises, et plus particulièrement à la légalité de l’avis mentionnée dans la décision de refus initiale sont à rejeter.
1 Trib. adm. 4 juin 1997, n° 9664, Pas. adm. 2009, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 39.
En ce qui concerne la légalité interne des décisions de refus déférées, les consorts … expliquent que la parcelle n° …litigieuse accueillait jusqu’en 1986 un bâtiment agricole à plusieurs niveaux, dont l’étage supérieur fut détruit par un incendie en 1986, à la suite duquel l’étage inférieur subsistant fut aménagé en garages, et que les travaux litigieux se trouvant à la base de la demande d'autorisation viseraient simplement à surélever la construction existante et ceci dans les strictes limites des volumes de la construction ayant existé sur les lieux avant l'incendie.
Ils font dès lors plaider que les travaux litigieux ne correspondraient pas à une construction nouvelle, mais à la surélévation d'une construction existante, surélévation qui resterait dans les limites du volume de la construction ayant existé avant l'incendie de 1986 : il ne saurait dès lors être question d'une construction nouvelle, de sorte que dans ce contexte, les règles relatives à la surface constructible des parcelles d'une part et aux reculs latéraux et postérieurs d'autre part ne seraient pas applicables.
A titre subsidiaire, ils estiment qu’il aurait appartenu au bourgmestre de leur accorder le bénéfice de l'article 5.4 du règlement sur les bâtisses de la commune de Manternach (ci-
après « Rb »), puisque le bourgmestre aurait dû appliquer la règle la plus favorable, cet article lui permettant de déroger aux prescriptions relatives aux dimensions des parcelles et aux reculs, les demandeurs considérant que les conditions de ladite disposition seraient remplies, les règles de dimensions de la parcelle et de recul postérieur et latéral prévues par le règlement sur les bâtisses postérieur à l'érection de la construction agricole à l'endroit litigieux ayant pour conséquence de rendre la parcelle inconstructible, tandis qu’aucun intérêt public ou privé ne s'opposerait aux travaux envisagés.
Ils affirment encore que de nombreuses maisons d'habitations situées à Manternach, créées par transformation d’anciennes constructions agricoles, auraient pu bénéficier des dérogations sur base de l'article 5.4 précité.
Enfin, les consorts … donnent à considérer que rendre la parcelle n° …inconstructible serait contraire aux préceptes d'un urbanisme moderne, étant donné que la parcelle a quo serait ad vitam aeternam condamnée à accueillir un garage, alors que le projet litigieux présenterait, d'un point de vue urbanistique et esthétique, une amélioration évidente de la situation, et serait conforme aux exigences du programme directeur, de l'IVL et de l'avant-
projet du plan directeur sectoriel Logement.
Quant aux articles 4.3. et 4.4. Rb tels que leur opposés par le bourgmestre, ils estiment que ces articles ne comporteraient que des recommandations par rapport aux reculs dans la mesure où il y est dit qu' « en règle générale» l'implantation des constructions doit respecter des reculs de 5 respectivement 3 mètres : il ne s’agirait dès lors que d'une règle générale et non pas d'une règle absolue.
Par ailleurs, ils font plaider que les articles relatifs aux reculs postérieurs et latéraux du règlement sur les bâtisses ne seraient susceptibles de s'appliquer qu'à des parcelles qui sont contiguës à des parcelles privées, ce qui en l’espèce ne serait pas le cas, la parcelle en question étant entourée de trois côtés par la voie publique.
L’administration communale, de son côté, conteste qu’il ne s’agirait en l’espèce pas d’une construction nouvelle, étant donné qu’il s'agirait en réalité d'une demande visant à transformer un immeuble bâti abritant deux garages en une maison d'habitation unifamiliale, soit d’une transformation d'un bâtiment et d’un changement d'affectation du bâtiment.
Elle insiste sur la nécessité pour ladite construction de respecter les articles 4.2. 4.4. et 4.5. Rb, tout en déniant aux consorts … un quelconque droit acquis concernant les volumes existants de leur construction et en constatant que le projet soumis dans la demande d'autorisation de bâtir n'est pas conforme aux dispositions du règlement sur les bâtisses.
Quant à l’article 5.4 Rb, l’administration communale estime que les conditions d’application de cet article ne seraient pas remplies en l’espèce, de sorte que ce serait à bon droit que le bourgmestre n'aurait pas fait application de la dérogation y inscrite.
Enfin, elle dénie encore aux consorts … tout droit tiré du fait que d'autres constructions aient pu bénéficier de dérogations, tout comme elle dénie toute pertinence aux dispositions du programme directeur, de l'IVL et de l'avant-projet du plan directeur sectoriel Logement telles qu’invoquées par les demandeurs.
Le tribunal constate que la construction actuelle consiste en un garage d’un seul niveau d’une hauteur de 3 mètres, couvert par une toiture d’un seul versant, et présentant comme seule ouverture deux portes de garage donnant sur la voie publique, tandis que la construction telle projetée consiste en une maison unifamiliale à trois niveaux, comportant, outre un rez-
de-chaussée accueillant deux garages et une entrée et cage d’escalier, un premier étage abritant une chambre à coucher, une cuisine-salle à manger et des sanitaires, ainsi que des combles abritant deux chambres à coucher supplémentaires, ce projet présentant une hauteur à la corniche de quelques 6,5 mètres et une hauteur totale de 10 mètres.
Le tribunal constate encore que ledit projet, outre la construction ab initio du premier étage et des combles, implique encore, en ce qui concerne le rez-de-chaussée, la démolition d’une partie des murs postérieurs – devant faire place à l’entrée principale –, de l’ensemble de la toiture existante ainsi que, tel que cela ressort des plans versés en cause, du haut des murs actuellement existants, afin vraisemblablement de permettre la construction d’une dalle, ledit rez-de-chaussée subissant encore un réagencement, matérialisé par un réaménagement complet de son espace intérieur par la construction de murs intérieurs, la réalisation d’une entrée principale et la construction d’une cage d’escalier.
Enfin, il s’agit en l’espèce indéniablement d’un changement d’affectation, la construction existante se limitant à un double garage et la construction initiale ayant eu une vocation agricole, alors que le projet litigieux consiste, comme relevé ci-avant, en une maison d’habitation unifamiliale.
Encore qu’il s’agisse certes techniquement d’un rehaussement d’une construction existante dont la structure est partiellement conservée, l’autorisation sollicitée porte dès lors clairement sur un projet de transformation par reconstruction majeure, de sorte que le cadre spécifique d’une rénovation, consistant à remettre à neuf un immeuble vétuste, est dépassé et que l’hypothèse d’une simple rénovation est partant à écarter2, et ce indépendamment du fait que la nouvelle construction respecte prétendument le gabarit de la bâtisse agricole ayant initialement existé, le projet litigieux ne reprenant en tout état de cause pas le gabarit de la construction existant actuellement.
Or, conformément à l’article 42.2 Rb, d’ailleurs invoqué par l’administration communale, « Pour des transformations, agrandissements et rénovation revêtant une certaine ampleur, l'octroi de l'autorisation de bâtir peut être subordonnée à l'adaptation d'autres parties de la construction aux dispositions du présent règlement sur les bâtisses », tandis que l’article 42.1 Rb, quant à lui, précise que « les dispositions figurant dans le prédit règlement sur les bâtisses s’appliquent aux transformations, agrandissements et rénovation existantes, ainsi qu’aux modifications apportées à leurs affectations ».
Dans la mesure où les textes ci-avant relatés imposent le respect des prescriptions urbanistiques applicables par le biais d’une demande d’autorisation de bâtir afférente au même titre par rapport à un projet de transformation, d’agrandissement ou de rénovation d’une construction existante, l’argumentation présentée par les demandeurs, fondée sur une non-
applicabilité des dispositions relatives à l’implantation des constructions ainsi qu’aux reculs postérieurs et latéraux en raison du fait qu’il ne s’agirait pas de une construction nouvelle, mais de la surélévation d'une construction existante, est à rejeter3.
Il s’ensuit encore que toute transformation doit être conçue de manière à ce que le projet final et transformé s’inscrive dans les prévisions réglementaires actuellement applicables, de sorte que c’est à juste titre que l’administration communale conclut en l’espèce à l’applicabilité - du moins théorique - des articles 4.2, 4.4. et 4.5 Rb.
Cette conclusion n’est pas énervée par l’invocation par les consorts … d’un droit acquis dont bénéficierait la construction agricole initiale, depuis lors détruite, sinon la construction actuelle, à savoir le garage existant.
En effet, si un administré peut, à raison, se prévaloir d’un droit acquis en conformité avec l'ancien état de droit bénéficiant aux activités abritées ou ayant été abritées par des immeubles, un tel droit acquis ne saurait cependant bénéficier qu’aux immeubles, constructions et aménagements ayant existé sous l’ancienne réglementation urbanistique, mais non à de nouvelles constructions ou de nouveaux aménagements projetés sous l’empire de la nouvelle réglementation urbanistique, l’autorité appelée à prendre une décision en ce qui concerne de tels nouveaux aménagements devant tenir compte de la situation de droit et de fait existant à la date à laquelle elle est amenée à se prononcer4.
En l’espèce, si le demandeur peut certes se prévaloir d’un droit acquis en ce qui concerne le maintien de l’immeuble litigieux en ses dimensions et affectations, c’est-à-dire en l’espèce s’il peut maintenir l’immeuble en tant que garage à un seul niveau, il ne saurait en revanche se prévaloir d’un tel droit acquis pour substantiellement transformer ledit garage en maison d’habitation unifamiliale, une telle transformation, nécessitant, comme retenu ci-
2 Voir par analogie trib. adm. 17 décembre 2008, n° 24167, confirmé par Cour adm. 19 mai 2009, n° 25314C, Pas. adm. 2009, V° Urbanisme, n° 232, ainsi que trib. adm. 3 mai 2010, n° 25841, www.ja.etat.lu.
3 Ibidem.
4 Trib. adm. 6 février 2006, n° 20311, confirmé par arrêt du 17 octobre 2006, n° 21137C, Pas. adm. 2009, V° Actes administratifs, n° 125.
avant, la démolition partielles des murs existants, le réaménagement du niveau existant, ainsi que la construction de deux nouveaux niveaux s’apparentant en fait à une construction nouvelle5.
Cette conclusion rejoint par ailleurs les prescriptions de l’article 42.1 Rb précité.
Quant à l’invocation d’un droit acquis par rapport à une construction ayant existé, mais détruite depuis 1986, respectivement par rapport à un gabarit radicalement modifié suite à cet incendie, une telle construction qui n’existe plus actuellement ne saurait, par définition, bénéficier d’un droit acquis, et ce d’autant plus qu’en matière d’urbanisme, une autorisation de bâtir doit être considérée comme un droit réel, lié directement à un immeuble donné.
Il s’ensuit que le projet de transformation litigieux ne saurait échapper aux prescriptions urbanistiques applicables à tous les projets de construction, transformation, agrandissement, rénovation ou changement d’affectation.
Les articles pertinents à cet égard sont libellés comme suit :
« 4.2. Implantation Les constructions sont implantées dans une bande de quinze mètres de profondeur parallèle et distante de 5 mètres de l'alignement de la rue.
Une dérogation peut être imposée dans le cas où une augmentation ou une diminution du recul s'impose pour des raisons topographiques, de raccordements aux immeubles existants, ou de sécurité de la circulation. La surface des parcelles devra être telle, qu'elle permet, en dehors des reculs sur limites imposés, de construire un bâtiment d'au moins huit mètres de largeur et d'une surface au sol d'au moins quatre-vingt mètres carré.
4.4.
En règle générale toutes les constructions sont implantées avec un recul minimum de 5 mètres sur la limite postérieure.
La construction peut être implantée sur la limite postérieure avec l'accord écrit du voisin.
4.5.
En règle générale toutes les constructions sont implantées avec un recul minimum de 3 mètres sur la limite latérale de la parcelle. » Or, force est en l’espèce de constater, de concert avec l’administration communale, que le projet litigieux ne respecte pas ces prescriptions, puisque non seulement la surface de la parcelle constructible est inférieure à 80 m2 - la surface totale de la parcelle étant de 85 m2, dont il échet de soustraire les reculs latéraux et postérieurs prévus réglementairement, mais encore la maison telle que projetée n'accuse aucun recul latéral ou postérieur, constat qui en l’espèce n’est pas contesté par les consorts …, si ce n’est qu’ils estiment que lesdites prescriptions ne seraient que des recommandations, et non des règles absolues.
5 Voir en ce sens Cour adm. 19 mai 2009, n° 25314C, Pas. adm. 2009, V° Urbanisme, n° 232.
Or, pareille affirmation méconnaît le caractère de règlement de police du règlement sur les bâtisses, dont le non-respect est susceptible d’être sanctionné pénalement ; par ailleurs, le seul emploi des termes « en règle générale » n’est pas de nature à disqualifier les articles 4.4 et 4.5 Rb comme étant, à l’instar du règlement des bâtisses en sa globalité, des règles de police, l’utilisation des termes « en règle générale » n’ayant pour seul objet que de souligner la généralité de ces prescriptions, généralité qui ne souffre exception qu’en présence de règles dérogatoires explicites.
Le tribunal ne saurait de même suivre les demandeurs en leur affirmation, non autrement circonstanciée, selon laquelle les articles relatifs aux reculs postérieurs et latéraux ne seraient susceptibles de s’appliquer qu’à des parcelles contiguës à des parcelles privées, une telle limitation ne résultant ni du texte des articles afférents, ni de l’esprit de ces prescriptions, les reculs n’étant en effet pas seulement imposés au bénéfice des parcelles voisines, mais également afin de garantir à l’immeuble intéressé des conditions de commodité, de salubrité et de sécurité adéquates : ainsi, encore que la parcelle des consorts … soit entourée sur trois côtés de voirie, les distances imposées - à supposer qu’elles puissent être respectées - devraient en l’espèce garantir à l’immeuble projeté notamment davantage d’intimité, d’ensoleillement et de sécurité (en maintenant une certaine distance de la voie publique et la circulation), ce qui, compte de la configuration des lieux, s’avère cependant être impossible.
Il en résulte à ce stade de l’analyse que le refus du bourgmestre tel qu’exprimé dans les deux décisions déférées au tribunal est légalement motivé à travers les éléments fournis en cause en fait et en droit, le tribunal étant cependant encore appelé à vérifier si, compte tenu de ce constat, le bourgmestre, comme allégué par les demandeurs, n’aurait cependant pas dû leur accorder une dérogation sur base de l'article 5.4. Rb, lequel dispose que : « Sous réserve de sauvegarder les intérêts publics et privés, la dérogation aux dispositions concernant les dimensions des parcelles et les reculs sur limites, dans les cas de rigueur où par l'application de ces dispositions une parcelle non construite, devenue place à bâtir à la suite d'une autorisation de bâtir antérieure au projet d'aménagement actuel, serait rendue impropre à la construction ».
A cet égard, il échet d’abord de rappeler que les dispositions prévoyant dans certaines hypothèses des exceptions à un règlement de police des bâtisses doivent en principe être interprétées de manière restrictive6.
Or, il résulte de cet article que la dérogation y prévue ne concerne qu’une situation particulière, à savoir celle où par l'application des prescriptions actuelles relatives aux dimensions des parcelles et des reculs sur limites, une parcelle non construite, qui disposait d’une autorisation de construire accordée en concordance avec l’ancienne réglementation (« devenue place à bâtir à la suite d'une autorisation de bâtir antérieure au projet d'aménagement actuel »), serait devenue inconstruisible.
Or, en l’espèce, non seulement le terrain litigieux n’est pas une « parcelle non construite », étant donné qu’il accueille actuellement un double garage, mais il ne résulte pas 6 Trib. adm. 27 octobre 2004, n° 17791, confirmé par arrêt du 24 avril 2005, n° 18939C, Pas. adm. 2009, V° Urbanisme, n° 487 ; voir aussi trib. adm. 18 octobre 2000, n° 11807, Pas. adm. 2009, V° Urbanisme, n° 490.
non plus des éléments communiqués actuellement en cause que ledit terrain ait bénéficié d’une autorisation de bâtir - qui aurait dès lors dû couvrir la construction agricole initiale détruite en 1986 - délivrée antérieurement à l’actuelle réglementation urbanistique approuvée par l’autorité de tutelle en 1989, de sorte que la dérogation facultative inscrite à l’article 5.4.
Rb ne trouve en tout état de cause pas à s’appliquer, sans qu’il n’y ait lieu d’analyser l’existence d’une atteinte aux intérêts publics ou privés.
Enfin, en tout état de cause, la dérogation facultative inscrite à l’article 5.4. Rb a pour objet de permettre la construction d’immeubles sur des parcelles qui autrefois auraient pu accueillir l’immeuble projeté, les conditions de dimension et de reculs étant alors moins strictes, mais qui actuellement, suite à une modification des règles urbanistiques dans le sens de l’imposition de règles de dimension et de reculs plus sévères, ne sauraient plus accueillir les immeubles en question, ladite disposition permettant alors au bourgmestre, sous certaines conditions, de réduire les prescriptions de dimension et de recul actuellement en vigueur.
Outre le fait, comme retenu ci-avant, que les demandeurs n’établissent pas que l’ancienne construction ait bénéficié d’un régime plus favorable sous l’ancienne réglementation - les demandeurs restant en défaut d’établir que la construction agricole initiale ait été couverte sous l’ancienne réglementation par une autorisation valable - il y a lieu de constater que les demandeurs ne sollicitent pas en l’espèce de pouvoir bénéficier d’une dérogation au sens de l’article 5.4 Rb, dans le sens d’un allègement de certaines prescriptions, par exemple en autorisant des marges de reculs moindres, mais qu’ils demandent d’être purement et simplement dispensés du respect de tout recul.
C’est dès lors encore à bon droit que le bourgmestre ne leur a pas accordé le bénéfice des dérogations telles que sollicitées, de sorte que le reproche d’une violation de l’article 3 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 est également à rejeter.
Par ailleurs, l’attitude éventuelle de la commune consistant à ne pas appliquer un même texte avec la même rigueur à tous les administrés échappe au contrôle de légalité à effectuer par le juge administratif.
Il n’est de surcroît pas établi, ni même allégué, que toutes les situations dénoncées par les demandeurs aient été soumises aux prescriptions des articles 4.2, 4.4. et 4.5 Rb et qu’elles aient néanmoins pu bénéficier des dérogations telles que sollicitées par les demandeurs dans le sens d’une dispense pure et simple du respect de ces règles.
Il en résulte que ce moyen est à rejeter comme non fondé.
Quant à l’invocation du programme directeur de l’aménagement du territoire, de l’IVL et de l’avant-projet du plan directeur sectoriel Logement, s’il s’agit en l’espèce de documents pouvant éventuellement influencer, voire diriger la politique urbanistique d’une commune, notamment lors de la refonte de sa réglementation urbanistique, ces documents ne sont cependant pas de nature à permettre au bourgmestre de déroger aux règles existantes dans le cadre de l’instruction et de la délivrance d’une autorisation individuelle, s’agissant, en ce qui concerne le programme directeur que d’un document de synthèse censé arrêter les orientations générales et les objectifs prioritaires du gouvernement7 et en ce qui concerne le document 7 Art. 4 de la loi du 21 mai 1999 concernant l’aménagement du territoire.
qualifié de l’avant-projet du plan directeur sectoriel Logement, que d’un document préparatoire dépourvu de toute force obligatoire et ne comportant même pas encore l’ébauche des futures dispositions réglementaires.
Quant à l’IVL (concept intégré des transports et du développement spatial), il ne s’agit en l’occurrence que d’une étude interne d’un ministère, articulée autour de deux hypothèses ou scénarios et présentant en fonction de ces deux hypothèses différentes options, sans qu’à l’heure actuelle une quelconque décision n’ait été prise quant au scénario retenu pour le développement futur du pays, de sorte qu’il s’agit non seulement d’un document dépourvu de toute valeur juridique, mais encore de toute pertinence à défaut de décision politique afférente.
Il résulte des développements qui précèdent que le refus du bourgmestre tel qu’exprimé dans les deux décisions déférées au tribunal est légalement motivé à travers les éléments fournis en cause en fait et en droit, de sorte que le recours en annulation est à déclarer non fondé.
L’administration communale formule une demande tendant à la condamnation des demandeurs au paiement d'une indemnité de procédure à hauteur de 3.000.- euros.
Il y a cependant lieu de constater que les conditions d’application et notamment l’établissement du caractère d’iniquité résultant du fait de laisser les frais non répétibles à charge de la partie défenderesse, à savoir l’administration communale, n’ont pas été rapportées à suffisance comme étant remplies en l’espèce, de sorte qu’il y a lieu de rejeter la demande.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement, reçoit le recours en annulation en la forme, au fond le déclare non justifié et en déboute, rejette la demande en obtention d’une indemnité de procédure telle que formulée par l’administration communale de Manternach, condamne les demandeurs aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 29 novembre 2010 par :
Marc Sünnen, premier juge, Claude Fellens, premier juge, Thessy Kuborn, juge, en présence du greffier Arny Schmit.
s. Arny Schmit s. Marc Sünnen Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 29 novembre 2010 Le Greffier du Tribunal administratif 14
