Tribunal administratif N° 26432 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 23 décembre 2009 1re chambre Audience publique du 18 octobre 2010 Recours formé par Monsieur et Madame …, … contre une décision du bourgmestre de la commune de Bertrange en matière d'urbanisme
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 26432 du rôle et déposée le 23 décembre 2009 au greffe du tribunal administratif par Maître Nadia CHOUHAD, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l'ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … et de son épouse, Madame …, les deux demeurant ensemble à L-…, tendant principalement à la réformation, sinon subsidiairement à l’annulation d’une décision du bourgmestre de la commune de Bertrange du 4 septembre 2009, par laquelle le bourgmestre a accordé à Monsieur …, demeurant à L-…, l'autorisation de construire une annexe à sa maison sise à la même adresse ;
Vu l'exploit de l'huissier de justice Jean-Claude STEFFEN, demeurant à Esch-sur-
Alzette, du 6 janvier 2010, portant signification du prédit recours à l'administration communale de Bertrange ainsi qu’à Monsieur … ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif en date du 13 janvier 2010 par Maître Steve HELMINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l'ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l'administration communale de Bertrange ;
Vu l'exploit de l'huissier de justice Jean-Claude STEFFEN, demeurant à Esch-sur-
Alzette, du 21 janvier 2010, portant nouvelle signification du prédit recours à l'administration communale de Bertrange, en la personne de son bourgmestre actuellement en fonctions ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif en date du 10 février 2010 par Maître Steve HELMINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l'ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l'administration communale de Bertrange ;
Vu le mémoire en réponse, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 6 avril 2010 par Maître Steve HELMINGER au nom de l'administration communale de Bertrange, notifié le même jour à Maître Nadia CHOUHAD ;
Vu le mémoire en réplique, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 6 mai 2010 par Maître Nadia CHOUHAD au nom des demandeurs, notifié le même jour à Maître Steve HELMINGER ;
Vu le mémoire en duplique, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 7 juin 2010 par Maître Steve HELMINGER au nom de l'administration communale de Bertrange, notifié le même jour à Maître Nadia CHOUHAD ;
Vu les pièces versées et notamment la décision attaquée ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport ainsi que Maître Jean-François PIERRET, en remplacement de Maître Nadia CHOUHAD, et Maître Steve HELMINGER en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 11 octobre 2010.
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Les demandeurs, propriétaires d’une maison sise au n° 12, … à Bertrange et voisine immédiate de celle appartenant à Monsieur …, sise au n° 14, …, relatent avoir appris l'existence d’une autorisation permettant leur voisin à construire une annexe à sa maison en raison de l'affichage effectué à partir du 8 octobre 2009, indiquant l'existence de l'autorisation en question.
Ils affirment que le … à Bertrange aurait fait l'objet d'un plan d’aménagement particulier approuvé en 1966, comportant un plan d'aménagement, un programme et un cahier des charges, plan d’aménagement particulier (ci-après « PAP ») que l’autorisation décernée à Monsieur … violerait cependant.
A cet égard ils précisent que la construction autorisée violerait le plan-masse auquel renverrait l’article 3 du cahier des charges, dans la mesure où la construction telle qu’autorisée ne serait pas située dans les surfaces et limites dudit plan-masse.
L’autorisation déférée au tribunal violerait également les dispositions de l'article 5 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les autorités relevant de l'Etat et des communes, les demandeurs estimant à cet égard que l'administration communale aurait dû donner au préalable une publicité adéquate à la demande d'autorisation, respectivement à l'intention du bourgmestre d'accorder l'autorisation sollicitée, de façon à ce qu’ils aient pu faire valoir leurs moyens, ce qui n’aurait pas été le cas.
Quant à la recevabilité :
Aucune disposition légale ne prévoit de recours au fond en matière d’urbanisme et plus particulièrement en matière de permis de construire, de sorte que le tribunal est incompétent pour connaître du recours en réformation introduit à titre principal.
En ce qui concerne la recevabilité du recours subsidiaire en annulation, l'administration communale de Bertrange relève qu’une première signification entre les mains du collège des bourgmestre et échevins a eu lieu en date du 6 janvier 2010, de sorte que le recours ainsi signifié serait à déclarer irrecevable étant donné que l'administration communale serait à assigner en la personne de son bourgmestre.
L'administration communale de Bertrange estime encore que la signification ayant pour le surplus été remise à un simple employé communal n'ayant aucune compétence pour recevoir des actes de procédure pour la commune, le recours serait également à déclarer irrecevable sous cet aspect.
Quant à la seconde signification, mentionnant explicitement que l'administration communale est assignée en la personne de son bourgmestre, l’administration communale souligne que celle-ci aurait également été remise à une employée communale, bien qu'elle aurait dû être remise soit au bourgmestre, sinon à une personne pouvant valablement accepter une signification en son nom, de sorte qu’elle devrait également être considérée comme irrégulière, ce qui devrait également entraîner l’irrecevabilité du recours.
Les demandeurs entendent résister à ce moyen d’irrecevabilité en exposant que, s’ils ont effectivement décidé de renouveler l'acte de signification fait le 6 janvier 2010 par un nouvel acte d’huissier fait en date du 21 janvier 2010, identique au premier sauf l'ajout des termes « signifié en la personne de son bourgmestre », ce renouvellement aurait été fait dans le seul but d'éviter toute discussion quant à la recevabilité de leur recours.
Ils argumentent encore que l'article 164 du Nouveau Code de Procédure civile imposerait uniquement que les significations soient faites aux communes par dépôt de l'acte à la maison communale, sans exiger que cet acte soit matériellement remis aux mains du bourgmestre ; or en l’espèce, si les actes de signification avaient été remis aux employés de l’administration communale de Bertrange, il aurait été clair que les exploits d'huissier étaient destinés au bourgmestre.
Enfin, ils entendent se prévaloir de l'article 29 de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives en excipant de l’absence d’atteinte aux droits de la défense.
Si la première signification faite de la requête introductive d’instance à l’administration communale de Bertrange comportait un vice éventuel tant au regard du destinataire visé par l’exploit - ou plutôt de l’absence d’indication du destinataire - qu’au regard de la personne s’étant vue matériellement remettre ledit acte, il n’en reste pas moins que l’administration communale de Bertrange a su assurer valablement sa défense en chargeant suite à cette signification un avocat de la défense de ses intérêts et en déposant dans les délais notamment un mémoire en réponse.
Or, aux termes de l’article 29 de la loi du 21 juin 1999 précitée « l’inobservation des règles de procédure n’entraîne l’irrecevabilité de la demande que si elle a pour effet de porter effectivement atteinte aux droits de la défense », l’intention du législateur formulée par l’auteur de la proposition de loi numéro 4326 ayant abouti à la loi du 21 juin 1999 ayant été exprimée en ce sens que la disposition devenue l’article 29, qualifiée « d’importante », « constitue le reflet de l’article 173, alinéa 2 du code de procédure civile. Sa formulation s’entend plus large que celle du code de procédure civile, qui a conduit à des résultats très insatisfaisants en jurisprudence judiciaire, même après la réforme du texte en question par une loi du 7 février 1974. Les juges ne s’abstiendront de prononcer l’irrecevabilité des demandes que si l’omission ou l’irrégularité a effectivement porté atteinte aux droits de la défense. Sont visées, d’une manière générale, les irrégularités affectant la rédaction des mémoires, même des irrégularités qualifiées par les juridictions judiciaires comme étant des nullités de fond, comme les indications erronées ou lacuneuses concernant p. ex. les organes représentant des personnes morales. En tout cas la notion de nullité de fond est à interpréter très restrictivement et ne doit entrer en ligne de compte que s’il y a lésion des droits de la défense. Le non-respect des délais prévus pour l’échange des mémoires et les délais pour exercer les voies de recours, emportant déchéance, est bien entendu excepté. Par ailleurs, l’absence de sanction d’un tel non-respect porterait atteinte aux droits - acquis à ce moment -
de la partie adverse1».
1 Doc. parl. 4326, commentaire des articles, ad. article 26 (devenu l’article 29 de la loi) p.19.
Cette position a encore été corroborée par le Conseil d’Etat dans son avis retenant qu’il « ne saurait que soutenir toute initiative tendant à proscrire dans la mesure du possible le recours à des moyens de procédure pour rejeter des prétentions de justiciables. Il ne faut en effet pas perdre de vue que cette approche procédurière à outrance a pour résultat l’incompréhension des justiciables (…). Le Conseil d’Etat rend toutefois attentif au fait qu’il s’agit en l’espèce également d’une question d’approche des magistrats à l’égard de ces problèmes. Le problème, dit de la violation des principes de l’organisation judiciaire (ou administrative), des nullités de fond, irrecevabilités de fond, des fins de non-recevoir et des forclusions, restera entier tant qu’aucun texte n’interdira aux juridictions de prononcer une nullité, irrecevabilité ou forclusion, sauf si un texte déterminé le prévoit expressément2».
L’article 29 sous revue emporte dès lors pour la juridiction saisie une analyse consistant à examiner, au-delà du caractère vérifié d’une inobservation alléguée d’une règle de procédure, si celle-ci a pour effet de porter effectivement atteinte aux droits de la défense ; en l’absence de pareille atteinte, l’inobservation de la règle de procédure, quelle qu’en soit par ailleurs la qualification, ne saurait entraîner l’irrecevabilité de la demande, étant donné que ce n’est que dans l’hypothèse où l’inobservation vérifiée d’une règle de procédure a pour effet de porter effectivement atteinte aux droits de la défense qu’une analyse supplémentaire s’impose à la juridiction saisie pour déterminer dans ce cas de figure précis dans quelle mesure cette inobservation doit entraîner l’irrecevabilité de la demande3.
En l’occurrence, devant le fait avéré que l’administration communale de Bertrange a pu assurer sa défense de façon valable et complète, l’inobservation des règles de procédure invoquée plus particulièrement au niveau de la signification viciée de l’acte introductif d’instance, n’a pu entraîner une quelconque irrecevabilité de la demande, étant entendu qu’en l’absence de grief, l’analyse de la juridiction saisie était appelée à s’arrêter dès le premier stade par le constat tiré des dispositions de l’article 29 de la loi précitée du 21 juin 1999 en ce qu’aucune irrecevabilité du recours n’était à prononcer ; il convient dès lors de déclarer le recours recevable de ce point de vue, la seule conséquence de la double signification résidant dans le fait que les frais superflus de signification restent, quelle que soit l’issue de l’affaire, à charge des demandeurs.
Dès lors, à défaut de tout autre moyen d’irrecevabilité circonstancié, le recours subsidiaire en annulation tel que dirigé contre l’autorisation de bâtir déférée est recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
Quant au fond :
Le tribunal, saisi d’un recours en annulation, vérifie si les motifs sont de nature à motiver légalement la décision attaquée et contrôle si cette décision n’est pas entachée de nullité pour incompétence, excès ou détournement de pouvoir, ou pour violation de la loi ou des formes destinées à protéger des intérêts privés.
Dans ce cadre, il appartient d’abord au tribunal de vérifier la légalité extrinsèque de l’acte lui déféré, avant de se livrer, par le biais de l’examen de la légalité des motifs, au contrôle de la légalité intrinsèque.
2 Doc. parl. 4326², avis du Conseil d’Etat p.7.
3 Cour adm., 14 juillet 2009, n° 25414C.
En ce qui concerne la légalité externe de la décision déférée, les demandeurs reprochent à l’administration communale d’avoir violé l’article 5 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes.
Plus précisément, ils estiment qu’en leur qualité de voisins directs susceptibles de voir leur situation personnelle affectée par l'autorisation de construire accordée au propriétaire de la maison voisine ils auraient dû préalablement pouvoir faire valoir leurs moyens, ce qui en l’espèce n’aurait cependant pas été le cas.
Aux termes de l’article 5 invoqué, « lorsqu´une décision administrative est susceptible d´affecter les droits et intérêts de tierces personnes, l´autorité administrative doit lui donner une publicité adéquate mettant les tiers en mesure de faire valoir leurs moyens. Dans la mesure du possible, l´autorité administrative doit rendre publique l´ouverture de la procédure aboutissant à une telle décision. Les personnes intéressées doivent avoir la possibilité de faire connaître leurs observations. La décision définitive doit être portée par tous moyens appropriés à la connaissance des personnes qui ont présenté des observations ».
Dans la mesure où le moyen des demandeurs tend à se prévaloir d’un défaut d’information préalable à la prise de l’autorisation déférée, il convient de relever que l’article 5 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979 n’impose à cet égard pas une obligation générale et stricte aux autorités administratives, mais il leur impose seulement d’informer les tiers intéressés « dans la mesure du possible ».
Or, il résulte à cet égard des travaux parlementaires ayant abouti à la loi du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain que le législateur a explicitement exclu l’obligation de procéder antérieurement à une information de toutes les personnes intéressées, au motif qu’« une notification individuelle des personnes intéressées n’étant pas possible pour des raisons pratiques, liées notamment à l’impossibilité d’identifier ex ante toutes les personnes susceptibles d’être intéressées »4, de sorte à ne retenir a priori en matière d’urbanisme que l’obligation d’une information ex post par la voie de l’affichage5.
Il s’ensuit que ce moyen, en ce qu’il tend à l’annulation de la décision déférée, est à rejeter.
Quant à la légalité interne, si les demandeurs arguent d’une violation par l’autorisation déférée du PAP « … » approuvé en 1966, l’administration communale, après avoir dans un premier temps nié l’existence d’un tel PAP, pour après, confrontée aux documents afférents communiqués par les demandeurs, en admettre l’existence, estime néanmoins que ce PAP ne saurait aujourd'hui plus trouver application, alors qu'au plus tard avec l'entrée en vigueur du PAG actuel, ce PAP aurait été abrogé par application du principe du parallélisme des procédures et veut pour preuve de son argumentation le fait que la partie graphique du PAG actuellement en vigueur renseignerait le … comme étant actuellement classé zone d'habitation 4 Voir Projet de loi concernant le développement urbain et l’aménagement communal, doc. parl. 44863, p. 65 et 66.
5 Trib. adm. 7 juillet 2008, n° 23654, confirmé par Cour adm. 29 janvier 2009, n° 24748C, ainsi que trib. adm.
10 juin 2009, n° 25016.
secteur faible densité pour ainsi être régi par les dispositions afférentes de la partie écrite du plan d’aménagement général (ci-après « PAG »).
Les demandeurs de leur côté se rapportent à l’article 108 de la loi du 19 juillet 2004 concernant l'aménagement communal et le développement urbain pour souligner que conformément à cette disposition les PAP dûment approuvés par le ministre de l'Intérieur conformément aux dispositions de la loi du 12 juin 1937 qui existent au moment de l'entrée en vigueur de la loi du 19 juillet 2004 auraient dû, le cas échéant, être révisés et intégrés dans le PAG qui a fait l'objet de la refonte visée ci-avant ; or, le PAG de la commune de Bertrange daterait de 1991 et aurait été modifié pour la dernière fois en 1996, donc avant l'entrée en vigueur de la loi de 2004, de sorte qu’il n’aurait pas encore été mis à jour conformément à la loi du 19 juillet 2004 et que le PAP relatif au … n'aurait pas pu être déjà révisé et intégré dans le PAG de la commune de Bertrange.
Les demandeurs estiment par ailleurs que comme le PAG établi pour la première fois en 1991 et modifié en 1996 ne mentionnerait pas qu'il modifie les PAP préexistants, il n’aurait pas pu modifier le PAP « … » approuvé en 1966.
Enfin, ils font plaider qu'une intégration du PAP relatif au … par un hypothétique futur PAG établi par l'administration communale de Bertrange conformément à l'article 108 de la loi du 19 juillet 2004 n'entraînerait pas nécessairement la modification de l'actuel PAP.
En tout état de cause, ils dénient toute valeur réglementaire au PAG de la commune de Bertrange tel que produit par l’administration communale en relevant que l’extrait versé aux débats concernerait en fait le règlement sur les bâtisses, les voies publiques et les sites lequel règlement constituerait un amalgame entre le règlement sur les bâtisses et la partie écrite d'un PAG et que le plan invoqué à titre de partie graphique du PAG de la commune de Bertrange ne contiendrait aucune trace de son approbation par la commission d'aménagement, par le conseil communal ou par le ministère de l'Intérieur et n'aurait donc aucune valeur réglementaire en tant que tel.
Il résulte cependant à cet égard des pièces versées en cause par l’administration communale de Bertrange concomitamment à son mémoire en duplique, à savoir notamment l’extrait du registre aux délibérations du conseil communal de Bertrange relatives à l’approbation définitive du PAG ainsi que copie de la partie graphique du PAG dûment munie de la signature du ministre de l’Intérieur datée du 10 octobre 1997 et portant référence à l’avis de la commission d’aménagement étatique que ni l’existence, ni la valeur réglementaire du PAG ne sauraient être sérieusement mises en doute, les documents versés en cause établissant encore que le règlement de base - partie écrite - a été approuvé par l’autorité de tutelle le 13 février 1992 et le règlement modifié - concernant les dispositions en matière de police des bâtisses - le 11 avril 1995, chaque fois au terme de la procédure prévue par l’article 9 de la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes Or, il ressort de la partie graphique du PAP en question telle qu’approuvée par l’autorité de tutelle en 1997 que le … est classé en son intégralité - en ce compris les terrains accueillant la maison des demandeurs et celle de Monsieur … - en secteur de faible densité ; il convient par ailleurs de relever que si d’autres sites (les zones d’activités « Bourmicht » et « Hueflach » ainsi que les zones « Nouveaux Quartiers ») sont explicitement référencés comme soumis à un PAP, respectivement à l’obligation d’élaborer un PAP, tel n’est pas le cas du ….
Il résulte encore des explications du litismandataire de l’administration communale de Bertrange et des pièces versées en cause que le document intitulé « règlement sur les bâtisses, les voies publiques et les sites » comprenant 119 articles, s’articule autour de plusieurs titres, dont l’un, le titre II, intitulé « Les règles d’urbanisme du plan d’aménagement général » correspond en fait à la partie écrite du PAG, tandis que le titre IV, intitulé « Règlement sur les bâtisses », concerne les questions relevant de la police des bâtisses et correspond au règlement sur les bâtisses, les voies publiques et les sites proprement dit tel que prévu par la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, l’ensemble du document étant clôturé par un titre VI « Dispositions finales » s’appliquant dès lors à l’ensemble du document en question.
Or, l’article 119, intitulé « Entrée en vigueur » de ce titre VI précise que « Le présent règlement entre en vigueur le 01 janvier 1992 et abroge tous les règlements antérieurs6 ».
Il résulte dès lors de ce qui précède que le PAP « … » datant de 1966 n’a, suite à l’entrée en vigueur du PAG en son double volet écrit et graphique plus d’existence, ledit PAP ayant graphiquement été remplacé par la zone de faible densité et, du point de vue dispositions écrites, par l’article 119 cité ci-dessus.
Il s’ensuit que le moyen basé sur une prétendue violation par l’autorisation déférée de ce PAP abrogé est à rejeter, cette conclusion n’étant pas énervée par la référence faite par les demandeurs à l’article 108 de la loi du 19 juillet 2004, cette référence n’étant pas pertinente en l’espèce, car ne visant que l’hypothèse d’une future refonte du PAG et des conséquences sur des PAP actuellement existants, mais ne s’appliquant pas à un PAG existant.
Aucun autre moyen n’ayant été soulevé, le recours sous analyse est dès lors à rejeter comme n’étant pas fondé.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement, déclare le recours principal en réformation irrecevable, reçoit le recours subsidiaire en annulation en la forme, au fond, le déclare non justifié, partant en déboute ;
condamne les demandeurs aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 18 octobre 2010 par :
6 Souligné par le tribunal.
Marc Sünnen, premier juge, Claude Fellens, premier juge, Thessy Kuborn, juge, en présence du greffier Arny Schmit.
s. Schmit s. Sünnen 8
