Tribunal administratif N° 22231 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 27 novembre 2006 2e chambre Audience publique du 21 juillet 2010 Recours formé par Monsieur …et Madame …et consort, … contre une décision du ministre de l’Intérieur en présence de la commune de Sandweiler en matière de plan d’aménagement général
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 22231 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 27 novembre 2006 par Maître Jean-Paul Noesen, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, et de son épouse, Madame …, demeurant ensemble à L-…, et de Monsieur …, demeurant à L-… tendant à l’annulation de la décision du ministre de l’Intérieur du 4 août 2006 déclarant non fondées leurs réclamations introduites contre la délibération du conseil communal de la commune de Sandweiler du 12 mai 2005 portant adoption définitive du projet d'aménagement général de la commune de Sandweiler ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Geoffrey Gallé, en remplacement de l’huissier de justice Roland Funk, demeurant à Luxembourg, du 29 novembre 2006 portant signification de cette requête à la commune de Sandweiler ;
Vu le mémoire en réponse déposé le 21 février 2007 au greffe du tribunal administratif par le délégué du gouvernement ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 28 février 2007 par Maître Jean Kauffman, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, pour compte de la commune de Sandweiler ;
Vu l’ordonnance du 16 mars 2007 du président de la deuxième chambre du tribunal administratif prorogeant le délai légal pour déposer le mémoire en réplique ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 13 avril 2007 par Maître Jean-Paul Noesen pour compte de Monsieur et Madame …et de Monsieur …;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 14 mai 2007 par Maître Jean Kauffman pour compte de la commune de Sandweiler ;
Entendu le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Jean-Paul Noesen, Jean Kauffman et Madame le délégué du gouvernement Claudine Konsbruck en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 24 septembre 2007 ;
Vu la rupture du délibéré prononcée en date du 8 novembre 2007et la mise au rôle général de l’affaire en attendant qu’une décision coulée en force de chose jugée soit intervenue dans une affaire portant le numéro de rôle 22198 ;
Vu le mémoire additionnel déposé au greffe du tribunal administratif le 24 juin 2008 par Maître Jean-Paul Noesen pour compte de Monsieur et Madame …et de Monsieur …;
Vu le mémoire additionnel déposé au greffe du tribunal administratif le 8 juillet 2008 par Maître Jean Kauffman pour compte de la commune de Sandweiler ;
Vu le mémoire additionnel déposé au greffe du tribunal administratif le 8 juillet 2008 par le délégué du gouvernement ;
Entendu le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Jean-Paul Noesen et Jean Kauffman et Madame le délégué du gouvernement Claudine Konsbruck en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 14 juillet 2008 ;
Vu la rupture du délibéré prononcée en date du 29 juillet 2008 ;
Vu l’avis du tribunal administratif du 12 octobre 2009 demandant à l’Etat de verser au dossier la décision du ministre de l’Environnement portant refus d’approbation du plan d’aménagement général de la commune de Sandweiler ainsi que de prendre position par un mémoire écrit sur l’incidence de ce refus d’approbation sur l’existence dudit plan d’aménagement général, les autres parties à l’instance ayant également été autorisées à prendre un mémoire complémentaire ;
Vu la prise de position de l’Etat du 30 octobre 2009 ;
Vu l’avis du tribunal administratif du 24 février 2010 invitant les parties demanderesses, la commune de Sandweiler et l’Etat à prendre position par voie de mémoires supplémentaires par rapport à la question de la pérennité du plan d’aménagement général de la commune de Sandweiler et ce notamment à la suite de la prise de position de l’Etat du 30 octobre 2009 et par rapport à l’issue à réserver au recours ;
Vu le mémoire additionnel déposé au greffe du tribunal administratif le 2 mars 2010 par Maître Jean-Paul Noesen pour compte de Monsieur et Madame …et de Monsieur …;
Vu le mémoire complémentaire déposé au greffe du tribunal administratif le 17 mars 2010 par Maître Jean Kauffman pour compte de la commune de Sandweiler ;
Entendu le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Jean-Paul Noesen et Jean Kauffman et Madame le délégué du gouvernement Claudine Konsbrück en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 5 juillet 2010.
Le 11 décembre 1996, la commission d'aménagement étatique, saisie par la commune de Sandweiler d’un projet d’aménagement général, rendit son avis afférent.
Le conseil communal de la commune de Sandweiler décida d'approuver provisoirement ledit projet d'aménagement général en sa séance du 24 septembre 1998.
Suite à l’enquête publique organisée par la commune de Sandweiler à partir du 14 octobre 1998, Monsieur et Madame …et Monsieur …, dénommés ci-après par « Monsieur … et consorts », s’adressèrent à la commune de Sandweiler par courrier de leur mandataire des 11 novembre 1998 et 9 novembre 2003 afin de faire introduire une réclamation au sens de l’article 9 de la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, ci-après dénommée « la loi du 12 juin 1937 » contre le projet d’aménagement général de la commune de Sandweiler pris tant en sa partie graphique qu’en sa partie écrite concernant les parcelles inscrites au cadastre de la commune de Sandweiler sous les numéros 452/1102 et 452/1414 Im Kappelenberg ainsi que 452/60, 452/61 et 454/66.
Le conseil communal de Sandweiler approuva définitivement le projet d’aménagement général par délibération du 12 mai 2005.
Par courrier de leur mandataire du 4 juillet 2005, Monsieur … et consorts firent introduire une réclamation à l’encontre de ladite approbation définitive auprès du ministre de l’Intérieur.
Le 4 août 2006, le ministre de l'Intérieur, après avoir recueilli la prise de position du conseil communal du 27 janvier 2006 et l’avis afférent de la commission d’aménagement du 24 juillet 2006, approuva la décision du conseil communal de Sandweiler du 12 mai 2005 portant adoption définitive du projet d'aménagement général et rejeta notamment les réclamations présentées par Monsieur … et consorts.
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 27 novembre 2006, Monsieur … et consorts ont fait introduire un recours contentieux tendant à l’annulation de la prédite décision du ministre de l’Intérieur du 4 août 2006, en ce que le ministre a rejeté leurs réclamations comme étant non fondées.
Un recours en annulation est ouvert à l’encontre de la décision ministérielle déférée s’analysant en un acte administratif à caractère réglementaire contre lequel, conformément à l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif un recours en annulation peut être introduit. Le recours en annulation a été introduit par ailleurs dans les formes et délai de la loi.
Le tribunal analyse en premier lieu la question de la pérennité du plan d’aménagement général de la commune de Sandweiler, conformément aux conclusions prises par les parties demanderesses tendant à voir toiser cette question par un jugement interlocutoire, conclusions acceptées par la commune de Sandweiler et l’Etat.
En effet, suite au dépôt au greffe du tribunal administratif d’un courrier du ministre de l’Environnement du 21 janvier 2009 informant le bourgmestre de la commune de Sandweiler que : « ma décision du 5 mars 2007 relative à l’approbation de la délibération du Conseil communal de Sandweiler portant adoption provisoire du projet d’aménagement général est caduque ; que je me trouve dans l’impossibilité d’approuver la délibération du 12 mai 2005 du Conseil communal de Sandweiler portant adoption définitive du projet d’aménagement général ; que la commune de Sandweiler ne dispose dès lors pas d’un projet d’aménagement général valablement approuvé par l’autorité supérieure » et invitant les autorités communales « à clôturer dans les meilleurs délais les travaux relatifs à l’élaboration d’un projet d’aménagement général révisé, élaboré en vertu des dispositions de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, afin que le projet me soit soumis pour approbation au plus vite », le tribunal avait invité les parties à prendre position par rapport à la question de la pérennité du plan d’aménagement général et quant à l’issue à réserver au recours introduit.
Monsieur … et consorts font valoir que même si la Cour administrative a, par un arrêt du 30 octobre 2008 (n° du rôle 24124C), annulé une décision du ministre de l’Environnement ayant porté approbation du projet d’aménagement général de la commune de Koerich, le droit positif administratif ne prévoirait pas d’annulation d’une décision administrative par ricochet en vertu du principe de la relativité de la chose jugée. Ils ajoutent que tout acte administratif subsisterait dès lors jusqu’à sa révocation expresse par l’autorité compétente qui, de surcroît, ne pourrait être faite qu’endéans le délai de retrait. Ils concluent que les théories sur la caducité, la nullité ou la révocation implicite du plan d’aménagement général de la commune de Sandweiler seraient erronées et que ledit plan continuerait d’exister, de sorte que le recours introduit ne serait pas privé de cause et d’objet et devrait faire l’objet d’une décision.
En premier lieu, la commune de Sandweiler se rallie aux conclusions de Monsieur … et consorts en ce qui concerne la relativité de la chose jugée au niveau de l’arrêt de la Cour administrative du 30 octobre 2008.
En deuxième lieu, la commune de Sandweiler fait valoir que même si on pouvait dégager des enseignements de l’arrêt de la Cour administrative du 30 octobre 2008 qu’un plan d’aménagement général d’une commune, non approuvé par le ministre de l’Environnement, serait à considérer comme un plan d’aménagement non définitif, il y aurait lieu de distinguer entre le pouvoir de tutelle du ministre de l’Intérieur et celui du ministre de l’Environnement, étant donné que l’intervention du ministre de l’Environnement se limiterait à des questions environnementales. La commune de Sandweiler en déduit que le plan d’aménagement général pourrait être appliqué aussi longtemps qu’on y ferait référence à des considérations étrangères à l’environnement. En effet, le ministre de l’Environnement ne pourrait intervenir que pour des considérations d’ordre environnemental, « qui, si elles n’ont aucun effet dans le cadre d’un acte administratif qu’il soit individuel ou réglementaire dans un cas particulier, ne saurait vicier cet acte en tant que tel ».
Il ressort des pièces soumises au tribunal que le ministre de l’Environnement a adressé le 21 janvier 2009 au bourgmestre de la commune de Sandweiler un courrier qu’il y a lieu de citer in extenso à cet endroit :
« Concerne : Projet d'aménagement général Approbation des votes provisoire et définitif Monsieur le Bourgmestre, Je vous transmets en annexe une copie d'un arrêt de la Cour Administrative dans le cadre d'un appel formé par l'Etat luxembourgeois contre un jugement administratif du 21 janvier 2008 dans un litige qui l'opposait à un particulier dans le contexte de l'approbation du plan d'aménagement général de la commune de Koerich.
La Cour Administrative conclut que « même si l'approbation du Ministre de l'Environnement et la procédure afférente ne se trouvent pas inscrites dans la loi du 12 juin 1937, mais dans un corps de législation distinct, la procédure d'approbation visée par l'article 108 (4) (de la loi du 19 juillet 2004 concernant l'aménagement communal et le développement urbain) est nécessairement celle devant aboutir au caractère pleinement valable et exécutoire du plan d'aménagement en cause dans le délai y inscrit de deux ans sans distinguer si les actes d'adoption et tutélaires légalement requis à cette fin se trouvent prévus par la législation sur l'aménagement communal ou par une autre législation spécifique ».
Et continue qu'une nouvelle procédure d'adoption doit être engagée pour tout projet de révision ou modification de plans d'aménagement général engagé sous l'empire de la loi du 12 juin 1937 conformément aux dispositions de la loi du 19 janvier 2004 une fois la date limite du 8 août 2006 dépassée.
S'agissant du projet d'aménagement de votre commune il en résulte :
que ma décision du 5 mars 2007 relative à l'approbation de la délibération du Conseil communal de Sandweiler portant adoption provisoire du projet d'aménagement général est caduque ;
que je me trouve dans l'impossibilité d'approuver la délibération du 12 mai 2005 du Conseil communal de Sandweiler portant adoption définitive du projet d'aménagement général ;
que la commune de Sandweiler ne dispose dès lors pas d'un projet d'aménagement général valablement approuvé par l'autorité supérieur ;
Dans l'intérêt d'un développement urbain cohérent et en phase avec les objectifs d'un développement durable je vous invite par conséquent à clôturer dans les meilleurs délais les travaux relatifs à l'élaboration d'un projet d'aménagement général révisé, élaboré en vertu des dispositions de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l'aménagement communal et le développement urbain, afin que le projet me soit soumis pour approbation au plus vite.
Veuillez agréer, Monsieur le Bourgmestre, l'expression de mes sentiments distingués.
Le Ministre de l'Environnement ».
Il est dès lors constant que le plan d’aménagement général tel que voté à titre provisoire par le conseil communal de Sandweiler le 24 septembre 1998 et à titre définitif le 12 mai 2005 et approuvé le 4 août 2006 par le ministre de l’Intérieur n’est pas approuvé par le ministre de l’Environnement.
En effet, le ministre de l’Environnement a déclaré caduque sa décision du 5 mars 2007 ayant approuvé la délibération du conseil communal de Sandweiler portant adoption provisoire du projet d’aménagement général et a, par ailleurs, souligné qu’il se trouve dans l’impossibilité d’approuver la délibération du conseil communal de Sandweiler du 12 mai 2005 portant adoption définitive du projet d’aménagement général. Même s’il tient à souligner dans une lettre du 26 octobre 2009 adressée au délégué du gouvernement qu’il « ne s’agit en l’occurrence pas d’un refus d’approbation mais du constat de l’impossibilité d’approuver le Projet d’Aménagement Général pour des raisons juridiques », il n’en reste pas moins que le ministre de l’Environnement, peu importe les raisons inhérentes l’ayant poussé à adopter cette position, n’a pas approuvé le plan d’aménagement général de la commune de Sandweiler.
Il y a dès lors lieu d’analyser les effets de cette non-approbation du projet d’aménagement général sur la validité même de cet acte.
L’exigence d’une décision d’approbation tutélaire du ministre de l’Environnement se trouve inscrite dans la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, ci-après dénommée « la loi du 19 janvier 2004 » et, plus particulièrement, dans son article 5, alinéa 4 libellé comme suit :
« Le Ministre [de l’Environnement] statue sur le vote provisoire du conseil communal relatif à la zone verte dans le mois suivant la réception de la décision du Ministre de l'Intérieur. Il en est de même du vote définitif du conseil communal. Toutefois, s'il y a eu des réclamations à l'encontre du projet d'aménagement, les avis du conseil communal et de la commission d'aménagement sont joints à la décision du Ministre de l'Intérieur ».
En l’espèce, il est constant que le projet d’aménagement général a comporté des modifications de la délimitation de la zone verte et que le ministre de l’Environnement a approuvé le 5 mars 2007 le vote provisoire du conseil communal y relatif, quitte à avoir déclaré, plus tard, à savoir le 21 janvier 2009, cette approbation caduque. Il est également constant que le ministre de l’Environnement n’a pas approuvé le vote définitif du projet d’aménagement général.
L’exigence légale d’une approbation tutélaire d’un acte s’analyse en la suspension du caractère exécutoire de l’acte jusqu’à l’obtention de l’approbation, laquelle valide rétroactivement l’acte soumis à tutelle. Ce n’est qu’en cas de refus d’approbation que ce mécanisme de rétroactivité est mis en échec, un tel refus ayant pour conséquence que la condition suspensive dont l’acte à approuver est affecté ne se réalise pas et que cet acte doit être considéré comme non avenu (Cour adm. 5 juillet 2001, n° 12669C du rôle, Pas. adm.
2009, V° Tutelle, n° 15 ; GOFFAUX : Dictionnaire élémentaire de Droit administratif, Bruylant, V° Approbation ; BUTTGENBACH, Manuel de Droit administratif, édit. 1959, Larcier, n° 156-s).
Par voie de conséquence, la validité et le caractère exécutoire d’un acte soumis par la loi à plusieurs approbations tutélaires ne sont définitivement acquis qu’après l’émission de la dernière décision d’approbation légalement prévue, en l’espèce celle du ministre de l’Environnement, dans la mesure où même le refus de l’ultime approbation a pour effet, sauf restriction légalement instaurée, d’annihiler l’acte en question avec les actes d’approbation antérieurement intervenus1.
Au vu des principes ainsi dégagés, il y a lieu de retenir que la non-approbation du projet d’aménagement général de la commune de Sandweiler par le ministre de l’Environnement a eu pour effet d’annihiler l’acte en question avec les actes d’approbation antérieurement intervenus, c’est-à-dire en l’espèce l’acte d’approbation du ministre de l’Intérieur du 4 août 2006.
Au-delà de ce constat, il y a encore lieu de souligner que de toute façon la procédure d’approbation du projet d’aménagement général n’a pas été achevée dans le délai de deux ans qui suit l’entrée en vigueur de la loi du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après dénommé « la loi du 19 juillet 2004 » délai tel que prévu par l’article 108 (4) de ladite loi.
1 Cf. CA 30 octobre 2008, n° du rôle 24124C, disponible sous www.ja.etat.lu En effet, au vu de l’adoption provisoire du projet d’aménagement général par le conseil communal de Sandweiler en date du 24 septembre 1998, la procédure d’approbation y relative doit être considérée comme ayant été entamée par la saisine de la commission d’aménagement d’après les dispositions de la loi du 12 juin 1937 au moment de l’entrée en vigueur au 8 août 2004 de la loi du 19 juillet 2004, de manière que la procédure d’adoption de ce projet d’aménagement général restait soumise aux dispositions de la loi du 12 juin 1937 et qu’elle devait être achevée dans le délai maximal de 2 ans, tel que prévu par l’article 108 (4) de la loi du 19 juillet 2004, qui suit l’entrée en vigueur de ladite loi, à savoir jusqu’au 8 août 2006.
La procédure d’approbation d’un projet d’aménagement général comportant des modifications de la délimitation de la zone verte et entamée encore sous l’égide de la loi du 12 juin 1937, comme c’est le cas en l’espèce, n’est à considérer comme « achevée » au sens de l’article 108 (4) de la loi du 19 juillet 2004 que si ce plan a fait l’objet de l’approbation tutélaire du ministre de l’Intérieur que du ministre de l’Environnement dans le délai de deux ans à partir de l’entrée en vigueur de la loi d’aménagement du 19 juillet 2004, soit au plus tard pour le 8 août 2006.
Or, en l’espèce, l’approbation tutélaire par le ministre de l’Environnement du vote provisoire du projet d’aménagement général n’est intervenue qu’en date du 5 mars 2007 et la non-approbation du vote définitif ne s’est matérialisée qu’à travers un courrier du 21 janvier 2009 adressé par le ministre de l’Environnement au bourgmestre de la commune de Sandweiler.
Il s’ensuit que dans la mesure où le non-respect du délai prévu à l’article 108 (4) de la loi du 19 juillet 2004 est assorti d’une sanction expressément prévue par le législateur, à savoir qu’ « une nouvelle procédure d’adoption doit être engagée conformément aux dispositions de la présente loi », entraînant qu’une fois la date limite du 8 août 2006 dépassée, une autorité de tutelle ne peut plus valablement statuer sur l’approbation d’un projet d’aménagement tombant dans le champ d’application dudit article 108 (4), lequel projet doit être considéré comme caduc2.
Au vu de ce qui précède, il y a lieu de conclure que le projet d’aménagement général de la commune de Sandweiler tel que voté provisoirement par le conseil communal de Sandweiler le 24 septembre 1998 et définitivement le 12 mai 2005 et approuvé par le ministre de l’Intérieur le 4 août 2006 n’a jamais pu dépasser le stade de simple projet et n’a jamais pu avoir un caractère exécutoire.
Les conclusions de la commune de Sandweiler selon lesquelles le plan d’aménagement général pourrait être appliqué aussi longtemps qu’on y ferait référence à des considérations étrangères à l’environnement ne sont pas de nature à énerver la conclusion dégagée ci-avant.
En effet, un plan d’aménagement général est un instrument de politique urbanistique général et global lequel doit s’appliquer en entier à l’ensemble des citoyens d’une commune.
Suivre le raisonnement de la commune, à savoir qu’il y aurait lieu de distinguer l’objet des réclamations introduites par les particuliers et de n’écarter l’application des dispositions afférentes du plan d’aménagement général que si l’objet de la réclamation introduite a trait à 2 Cf. CA 30 octobre 2008, n du rôle 24124C une question de délimitation de la zone verte, reviendrait à créer un morcellement du plan d’aménagement général lequel rendrait son application impossible. A cela s’ajoute que le mécanisme juridique de l’approbation tutélaire tel que dégagé ci-avant ne permet pas non plus au tribunal de procéder à un morcellement du plan d’aménagement général en écartant seulement les dispositions ayant trait à la délimitation de la zone verte, dans la mesure où le refus d’approbation respectivement la non-approbation du projet par un organe dont l’approbation est expressément prévu par un texte de loi a pour effet d’annihiler l’acte en question dans son ensemble.
Au vu de la conclusion ci-avant retenue en ce que le projet d’aménagement général sous examen n’a jamais pu avoir une existence légale y compris la décision d’approbation tutélaire du ministre de l’Intérieur du 4 août 2006, il y a encore lieu d’analyser les conséquences de cette conclusion sur l’issue du recours sous examen.
Le recours est introduit à l’encontre de la décision du ministre de l’Intérieur du 4 août 2006 déclarant non fondées les réclamations introduites par Monsieur … et consorts contre la délibération du conseil communal de Sandweiler du 12 mai 2005 portant adoption définitive du projet d'aménagement général de la commune de Sandweiler. Cette même décision ministérielle a également approuvé ladite délibération du conseil communal de Sandweiler.
Dans la mesure où il a été retenu ci-avant que le projet d’aménagement de la commune de Sandweiler et la décision d’approbation tutélaire du ministre de l’Intérieur du 4 août 2006 n’ont jamais pu bénéficier d’un caractère exécutoire, partant une existence légale propre, il y a lieu de conclure que le recours introduit à l’encontre d’un acte administratif qui n’existe pas est devenu sans objet.
Il s’ensuit que le recours est irrecevable.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
déclare le recours en annulation irrecevable ;
condamne les demandeurs aux frais.
Ainsi jugé par :
Carlo Schockweiler, premier vice-président, Catherine Thomé, premier juge, Anne Gosset, juge, et lu à l’audience publique du 21 juillet 2010 par le premier vice-président, en présence du greffier en Arny Schmit.
s. Arny Schmit s. Carlo Schockweiler Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 22 juillet 2010 Le Greffier du Tribunal administratif 9
