Tribunal administratif N° 21499b du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 9 juin 2006 2e chambre Audience publique du 18 janvier 2010 Recours formé par Monsieur …, … contre des décisions de la commission d’examen de promotion aux fonctions supérieures à celle de rédacteur principal et du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative et contre le règlement grand-ducal du 23 février 2001 fixant les modalités de stage et de classement à l’examen de promotion des fonctionnaires stagiaires des carrières administratives dont l’admission au stage se situe avant le 1er septembre 2001 et dérogeant aux règlements grand-ducaux relatifs à la réduction de stage en matière d’examen de promotion
JUGEMENT
Revu la requête, inscrite sous le numéro 21499 du rôle, et déposée au greffe du tribunal administratif le 9 juin 2006 par Maître Albert Rodesch, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, fonctionnaire d’Etat, demeurant à L-…, tendant principalement à la réformation, sinon à l’annulation d’une décision de la commission d’examen de promotion aux fonctions supérieures à celle de rédacteur principal du 19 décembre 2005 et d’une décision du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative du 9 mars 2006 rendue sur recours gracieux introduit contre la décision précitée du 19 décembre 2005 et subsidiairement à l’annulation du règlement grand-ducal du 23 février 2001 fixant les modalités de stage et de classement à l’examen de promotion des fonctionnaires stagiaires des carrières administratives dont l’admission au stage se situe avant le 1er septembre 2001 et dérogeant aux règlements grand-
ducaux relatifs à la réduction de stage ;
Vu le jugement du tribunal administratif du 14 février 2007 par lequel il s’est déclaré incompétent pour connaître du recours en réformation dirigé contre les décisions du 19 décembre 2005 et 9 mars 2006 émises respectivement par la commission d’examen de promotion aux fonctions supérieures à celle de rédacteur principal et par le ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative, il a reçu en la forme le recours en annulation dans la mesure où il a été dirigé contre les décisions précitées des 19 décembre 2005 et 9 mars 2006, il a déclaré ledit recours en annulation justifié, en annulant la décision de la commission d’examen de promotion aux fonctions supérieures à celle de rédacteur principal du 19 décembre 2005 et celle du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative du 9 mars 2006 en renvoyant le dossier en prosécution de cause audit ministre et par lequel il a enfin déclaré irrecevable le recours en annulation dirigé contre le règlement grand-ducal du 23 février 2001 fixant les modalités de stage et de classement à l’examen de promotion des fonctionnaires stagiaires des carrières administratives dont l’admission au stage se situe avant le 1er septembre 2001 et dérogeant aux règlements grand-ducaux relatifs à la réduction de stage ;
Vu l’arrêt de la Cour administrative du 28 juin 2007 ayant déclaré fondé un acte d’appel introduit par l’Etat contre le jugement précité du tribunal administratif du 14 février 2007, sur base de l’article 30 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, en annulant le jugement dont appel et en renvoyant le dossier en prosécution de cause devant le tribunal administratif ;
Vu le jugement du tribunal administratif du 31 décembre 2007 par lequel, d’une part, il a confirmé son jugement du 14 février 2007 dans la mesure où il a déclaré irrecevable le recours en annulation dirigé contre le règlement grand-ducal du 23 février 2001 fixant les modalités de stage et de classement à l’examen de promotion des fonctionnaires stagiaires des carrières administratives dont l’admission au stage se situe avant le 1er septembre 2001 et dérogeant aux règlements grand-ducaux relatifs à la réduction de stage, et dans la mesure où il s’est déclaré incompétent pour connaître du recours en réformation dirigé contre les décisions du 19 décembre 2005 et 9 mars 2006 émises respectivement par la Commission d’examen de promotion aux fonctions supérieures à celle de rédacteur principal et par le ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative, de deuxième part, il a reçu en la forme le recours en annulation dans la mesure où il a été dirigé contre les décisions précitées du 19 décembre 2005 et 9 mars 2006, de troisième part, il a déclaré ledit recours en annulation justifié, en annulant la décision de la Commission d’examen de promotion aux fonctions supérieures à celle de rédacteur principal du 19 décembre 2005 et celle du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative du 9 mars 2006 et a renvoyé le dossier en prosécution de cause audit ministre ;
Vu l’arrêt de la Cour administrative du 22 mai 2008 par lequel un acte d’appel introduit par l’Etat contre le jugement précité du tribunal administratif du 31 décembre 2007 a été déclaré justifié au motif que le tribunal a, sans examen préalable afférent, dégagé de l’arrêt de renvoi la conclusion y non contenue que la base légale du règlement grand-ducal du 23 février 2001 serait l’article 5, alinéa 1er de la loi modifiée du 16 avril 1979 ;
Vu le mémoire complémentaire déposé le 20 juin 2008 au greffe du tribunal administratif par Maître Albert Rodesch pour compte de Monsieur … ;
Vu le mémoire supplémentaire déposé par le délégué du gouvernement au greffe du tribunal administratif le 15 septembre 2008 ;
Revu les pièces versées en cause et notamment les décisions critiquées ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport et Maître Rachel Jazbinsek, en remplacement de Maître Albert Rodesch, ainsi que Monsieur le délégué du gouvernement Marc Mathekowitsch en leurs plaidoiries respectives.
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En sa qualité de rédacteur principal au service de l’administration gouvernementale, affecté au ministère de l’Economie et du Commerce extérieur, Monsieur … participa à l’examen de promotion aux fonctions supérieures à celle de rédacteur principal organisé au mois de décembre 2005.
Par sa décision du 19 décembre 2005, la commission d’examen de promotion aux fonctions supérieures à celles de rédacteur principal, instituée auprès du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative, ci-après dénommée la « Commission », décida notamment que Monsieur … avait réussi à l’examen de promotion aux fonctions supérieures à celle de rédacteur principal, en considération de ce qu’il avait obtenu « la moitié des points dans chaque matière ainsi que les trois cinquièmes du maximum des points ». La Commission a indiqué s’être basée sur le règlement grand-ducal du 23 février 2001 fixant les modalités de stage et de classement à l’examen de promotion des fonctionnaires stagiaires des carrières administratives dont l’admission au stage se situe avant le 1er septembre 2001 et dérogeant aux règlements grand-ducaux relatifs à la réduction de stage, afin de procéder au classement des différents candidats admis à ladite session d’examen du mois de décembre 2005, qui a eu pour conséquence de placer Monsieur … au premier rang de la « 6e promotion ».
Le résultat de ladite session d’examen fut communiqué à Monsieur … par lettre du président de la Commission du 21 décembre 2005, de la teneur suivante :
« J’ai l’honneur de vous informer qu’il résulte du procès-verbal de la commission d’examen que vous avez réussi à l’examen de promotion aux fonctions supérieures à celle de rédacteur principal à l’administration gouvernementale, session décembre 2005.
Vous avez obtenu un total de 260 points. En application du règlement grand-ducal du 23 février 2001 fixant les modalités de stage et de classement à l’examen de promotion des fonctionnaires stagiaires des carrières administratives dont l’admission au stage se situe avant le 1er septembre 2001 et dérogeant aux règlements grand-ducaux relatifs à la réduction de stage, vous vous êtes classé en 1ère place du tableau d’avancement correspondant à votre promotion.
Veuillez trouver ci-après le détail des points obtenus :
Matières :
Maximum des Points points obtenus L’Union européenne et les institutions internationales 60 53 Science du droit 60 55 Economie politique 60 48 Méthodologie et techniques d’élaboration d’un mémoire 60 52 Mémoire de promotion 60 52 TOTAUX 300 3/5 ièmes 180 260 (…) ».
Par courrier de son mandataire du 24 février 2006, Monsieur … fit introduire auprès du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative un recours gracieux qui a donné lieu à une lettre dudit ministre du 9 mars 2006, dont le libellé est conçu comme suit :
« J’ai l’honneur de me référer à votre courrier du 24 février 2006 relatif aux réclamations introduites au nom de vos clients, Monsieur … et Monsieur M. W., quant à la régularité de la procédure de l’examen de promotion de la session de décembre 2005 organisé dans la carrière du rédacteur. Je rappelle que les intéressés se sont classés 1er respectivement 6ème de la 6ème promotion de cette session d’examen.
Le classement en plusieurs promotions lors d’une session d’examen résulte du fait que la période de stage des fonctionnaires de l’Etat a été réduite de trois à deux années à la suite de la loi du 28 juillet 2000 modifiant entre autres la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat. Afin de ne pas désavantager les fonctionnaires-
stagiaires ayant passé une période de stage plus étendue que deux années, un règlement grand-ducal du 23 février 2001 avait prévu que ceux-ci ne pouvaient pas être dépassés au classement à l’examen de promotion par des candidats ayant bénéficié pleinement des nouvelles dispositions légales portant le stage à deux années. Vous noterez donc que la mesure se justifie d’un point de vue de l’équité en raison de l’avantage que les nouveaux stagiaires ont eu sur les anciens du fait de ne devoir qu’assurer un stage réduit de deux années, avec toutes les conséquences favorables sur leur carrière et leur traitement y attachées.
Je constate que la plupart des arguments invoqués à l’encontre de la mesure critiquée visent en réalité la régularité formelle du règlement grand-ducal du 23 février 2001 en question.
Or, il ne m’appartient pas, en qualité de Ministre de la Fonction Publique et de la Réforme Administrative, de revenir sur les termes d’un règlement grand-ducal que moi-même respectivement mes services sont obligés d’appliquer purement et simplement. Je porte également à votre attention qu’il est de principe que les actes réglementaires ne sont pas susceptibles d’un recours gracieux ni devant l’autorité qui les a pris ni devant une autre autorité (CA 12 décembre 1998, No 10.452). Il vous appartiendra d’introduire le cas échéant à l’encontre du texte en question le recours contentieux prévu par l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif.
Je tiens toutefois à relever dès à présent que les arguments, que vous invoquez quant à la régularité formelle du règlement grand-ducal précité, me paraissent comme non fondés en raison du caractère spontané du pouvoir réglementaire dont dispose le Grand-Duc. Il me semble également que les textes que vous citez en qualité de base légale du règlement grand-
ducal du 23 février 2001 ne visent pas la situation réglementée par ce texte.
Enfin, en ce qui concerne la compétence du président de la commission d’examen, je vous fais noter que celui-ci n’a ni compétence pour procéder au classement des candidats à l’examen de promotion (mais c’est la commission d’examen dont vous trouverez le procès-
verbal en annexe) ni compétence pour procéder à l’établissement du tableau d’avancement qui revient au Ministre de la Fonction Publique et de la Réforme Administrative conformément à l’article 12, paragraphe 4, alinéa 2 du règlement grand-ducal du 22 mars 2004 déterminant les conditions d’admission, de nomination et d’avancement du personnel des cadres de l’administration gouvernementale. En ce sens, la lettre du président de la commission d’examen n’est qu’à considérer comme information de la décision de la commission d’examen précitée ».
A la suite d’une requête déposée au greffe du tribunal administratif le 9 juin 2006 par Monsieur …, tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation de la décision précitée de la Commission du 19 décembre 2005 et de la décision précitée du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative du 9 mars 2006 et tendant subsidiairement à l’annulation du règlement grand-ducal précité du 23 février 2001, le tribunal administratif, dans son jugement du 14 février 2007, s’est déclaré incompétent pour connaître du recours en réformation dirigé contre les décisions des 19 décembre 2005 et 9 mars 2006 émises respectivement par la Commission et par le ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative, a reçu en la forme le recours en annulation dans la mesure où il a été dirigé contre les décisions précitées des 19 décembre 2005 et 9 mars 2006, l’a déclaré justifié dans cette mesure, en annulant la décision de la Commission du 19 décembre 2005 et celle du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative du 9 mars 2006 et a renvoyé le dossier en prosécution de cause audit ministre, a déclaré irrecevable le recours en annulation dirigé contre le règlement grand-ducal du 23 février 2001 fixant les modalités de stage et de classement à l’examen de promotion des fonctionnaires stagiaires des carrières administratives dont l’admission au stage se situe avant le 1er septembre 2001 et dérogeant aux règlements grand-ducaux relatifs à la réduction de stage et a fait masse des frais en les imposant pour moitié à chacune des parties à l’instance. Le tribunal a prononcé l’annulation des décisions déférées au motif que le règlement grand-ducal du 23 février 2001 serait, aux termes de l’article 95 de la Constitution, inapplicable, étant illégal du fait du défaut de l’avis du Conseil d’Etat, aucun motif justifiant l’urgence n’ayant été invoqué en vertu de l’article 2, paragraphe (1), alinéa 1er de la loi modifiée du 12 juillet 1996 portant réforme du Conseil d’Etat.
A la suite de l’introduction d’une requête d’appel, en date du 12 mars 2007, par l’Etat, dirigé contre le jugement précité du tribunal administratif du 14 février 2007, motivée par le fait que le moyen de l’illégalité du règlement grand-ducal précité du 23 février 2001 n’aurait pas été produit par le demandeur, mais soulevé d’office par le tribunal, sans que l’Etat ait eu la possibilité d’y prendre position, de sorte que le tribunal aurait statué ultra petita, la Cour administrative a annulé le jugement dont question par son arrêt du 28 juin 2007 en renvoyant le dossier en prosécution de cause devant le tribunal administratif. Dans son arrêt, la Cour administrative a reproché au tribunal d’avoir soulevé un moyen qui n’avait pas été invoqué lors de la première instance, ni discuté au cours de la procédure contentieuse qui s’est déroulée devant le tribunal administratif, à savoir celui tiré de la violation de l’article 2, paragraphe (1) de la loi précitée du 12 juillet 1996, en ce que le tribunal avait retenu qu’il n’y avait aucun motif permettant de justifier une procédure d’urgence rendant non obligatoire la prise de l’avis du Conseil d’Etat. La Cour a encore estimé dans son arrêt que le tribunal aurait dû analyser si la seule base légale du règlement grand-ducal litigieux, qui se réfère à trois textes de la loi distincts, se trouve à l’article 5, alinéa 1er de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat, cette base légale ayant été formellement soulevée en cause, la Cour estimant en outre qu’une réponse affirmative à cette question aurait conduit à une réponse péremptoire et obligatoire sur la question de l’illégalité du règlement grand-ducal litigieux en ce que le recours à l’avis du Conseil d’Etat serait dans ce cas obligatoire, de sorte que la justification du motif d’urgence ne se serait point posée. En conclusion, la Cour a estimé que le tribunal a violé les droits de la défense en mettant l’Etat dans l’impossibilité de produire une justification éventuelle par rapport au motif retenu par le tribunal pour procéder à l’annulation des décisions de la Commission du 19 décembre 2005 et du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative du 9 mars 2006. La Cour administrative a partant annulé le jugement précité du tribunal administratif du 14 février 2007 en renvoyant le dossier devant ce dernier, afin d’assurer aux parties le bénéfice du double degré de juridiction au fond.
Par son jugement du 31 décembre 2007 rendu sur renvoi du dossier par la Cour administrative, le tribunal administratif a confirmé son jugement précité du 14 février 2007 dans la mesure où, d’une part, il a déclaré irrecevable le recours en annulation dirigé contre le règlement grand-ducal du 23 février 2001, précité, et, d’autre part, il s’est déclaré incompétent pour connaître du recours en réformation dirigé contre les décisions des 19 décembre 2005 et 9 mars 2006, également précitées. Par ce même jugement, le tribunal a reçu en la forme le recours en annulation dans la mesure où il est dirigé contre les décisions précitées des 19 décembre 2005 et 9 mars 2006 et l’a déclaré justifié en annulant lesdites décisions. Dans son jugement, le tribunal a retenu à l’appui de sa décision que l’article 2 de la loi précitée du 16 avril 1979 ne constitue pas la base légale sur le fondement de laquelle le règlement grand-
ducal précité du 23 février 2001 a été pris. Il en a tiré la conclusion que l’article 4 du règlement grand-ducal en question, dans la mesure où il constituait la disposition réglementaire applicable sur base de laquelle les décisions litigieuses ont été prises, n’a pas pu trouver sa base légale dans ledit article 2 de la loi précitée du 16 avril 1979.
Le tribunal a ensuite retenu que l’article 5, alinéa 1er de la loi précitée du 16 avril 1979 constituait la base légale sur laquelle a été pris le règlement grand-ducal précité du 23 février 2001 en ce qui concerne son article 4 qui concerne plus particulièrement la question de la promotion des fonctionnaires. Dans la mesure où ladite disposition légale prévoit que le règlement grand-ducal y visé doit être obligatoirement pris sur avis du Conseil d’Etat, et au vu de ce que ledit règlement grand-ducal du 23 février 2001 n’a pas été pris sur l’avis du Conseil d’Etat, le tribunal a décidé de déclarer ledit règlement grand-ducal inapplicable du moins en ce qui concerne son article 4, de sorte que cette disposition réglementaire n’a pas pu constituer une base réglementaire valable aux décisions litigieuses. Il en a tiré la conclusion que les décisions précitées du 19 décembre 2005 et 9 mars 2006 doivent être annulées dans la mesure où ces décisions sont exclusivement basées, au titre de leur motivation juridique, sur ledit règlement grand-ducal.
Enfin, le tribunal a retenu que l’article X de la loi du 28 juillet 2000 modifiant et complétant la loi précitée du 16 avril 1979 ne constitue pas non plus une base légale appropriée de l’article 4 du règlement grand-ducal précité du 23 février 2001, au motif que l’article X en question ne concerne que les fonctionnaires-stagiaires, et non pas la promotion des fonctionnaires ayant été engagés définitivement au service de l’Etat.
A la suite de l’introduction d’une requête d’appel, en date du 31 janvier 2008, par l’Etat, dirigée contre le jugement précité du tribunal administratif du 31 décembre 2007, la Cour administrative a réformé, par un arrêt du 22 mai 2008, ledit jugement en reprochant au tribunal d’avoir retenu que la base légale du règlement grand-ducal précité du 23 février 2001 constituerait l’article 5, alinéa 1er de la loi précitée du 16 avril 1979, sans procéder à un examen préalable afférent et sans, pour le surplus, procéder à l’examen préalable aux fins duquel le dossier lui avait été renvoyé.
Il échet tout d’abord de constater que deux volets de la requête introductive d’instance déposée au greffe du tribunal administratif le 9 juin 2006 ne sont plus litigieux, pour ne pas avoir fait l’objet de la requête d’appel introduite auprès de la Cour administrative en date du 12 mars 2007 et ayant abouti à l’arrêt précité de la Cour administrative du 28 juin 2007. Il s’agit, d’une part, de la décision prise par le jugement précité du tribunal administratif du 14 février 2007 par laquelle il a déclaré irrecevable le recours en annulation dirigé contre le règlement grand-ducal précité du 23 février 2001 et, d’autre part, de l’incompétence retenue par lui pour connaître du recours en réformation dirigé contre les décisions litigieuses des 19 décembre 2005 et 9 mars 2006. Il échet encore de relever que la recevabilité du recours en annulation dirigé contre les décisions précitées des 19 décembre 2005 et 9 mars 2006, telle que retenue par le jugement précité du tribunal administratif du 14 février 2007, n’est pas non plus litigieuse. Il s’ensuit que la seule question en litige est actuellement celle de savoir si ledit recours en annulation est justifié.
Dans le cadre de l’examen au fond dudit recours en annulation, il échet d’examiner d’abord les conclusions du demandeur tendant à l’annulation des décisions précitées des 19 décembre 2005 et 9 mars 2006, en ce qu’il conclut à l’illégalité du règlement grand-ducal précité du 23 février 2001 sur lequel lesdites décisions seraient basées, du fait par ce règlement grand-ducal de ne pas avoir été pris à la suite d’un avis du Conseil d’Etat.
Le demandeur, après avoir constaté que le règlement grand-ducal précité du 23 février 2001 est basé sur trois bases légales différentes, à savoir, d’une part, les articles 2 et 5 de la loi précitée du 16 avril 1979 et, d’autre part, l’article X de la loi précitée du 28 juillet 2000, et après avoir constaté que la disposition litigieuse dudit règlement grand-ducal dans le cadre de la présente instance ne constitue que l’article 4 portant sur les examens de promotion, estime que ce serait à tort que l’Etat serait d’avis que ledit règlement grand-ducal pourrait trouver sa base dans l’article X de la loi précitée du 28 juillet 2000, au motif que cette disposition légale ne viserait que les conditions et modalités de stage et non pas les examens de promotion dont la base légale se trouverait exclusivement à l’article 5 de la loi précitée du 16 avril 1979. Or, comme il n’aurait plus la qualité de fonctionnaire-stagiaire depuis sa nomination en tant que fonctionnaire de l’Etat en date du 1er octobre 2002, il ne pourrait plus être visé par le champ d’application dudit article X.
Après avoir relevé que l’article 2 de la loi précitée du 16 avril 1979 ne porterait que sur le stage des fonctionnaires, le demandeur soutient que ce serait l’article 5 de la même loi portant sur les promotions qui devrait trouver application en l’espèce. Or, ledit article 5 précise que « la promotion du fonctionnaire se fait dans les conditions et suivant les modalités prévues par des règlements grand-ducaux pris sur avis du Conseil d’Etat », de sorte que le règlement grand-ducal du 23 février 2001 aurait dû être pris sur base d’un avis du Conseil d’Etat, étant entendu que la base légale de l’article 4 du règlement grand-ducal litigieux ne pourrait constituer que l’article 5, alinéa 1er de la loi précitée du 16 avril 1979.
Dans son mémoire supplémentaire, l’Etat se rallie à la position défendue par le demandeur suivant laquelle la seule disposition du règlement grand-ducal précité du 23 février 2001 sur laquelle les décisions sous examen ont pu s’appuyer est l’article 4, dans la mesure où il traiterait du classement des candidats à l’issue de l’examen de promotion.
Le délégué du gouvernement soutient en outre qu’il y aurait lieu de distinguer entre la promotion elle-même et l’examen de promotion respectivement le classement à l’issue de l’examen de promotion, en relevant qu’il existerait des hypothèses dans lesquelles une promotion pourrait être décidée en dehors de l’accomplissement d’un examen de promotion.
Ainsi, il s’oppose à la conclusion retenue par la partie demanderesse suivant laquelle l’article 5, alinéa 1er de la loi précitée du 16 avril 1979 constituerait la base légale appropriée de l’article 4 du règlement grand-ducal précité du 23 février 2001. En effet, dans la mesure où ladite disposition légale ne viserait que la promotion elle-même, elle n’aurait trait ni à l’examen de promotion ni au classement qui s’ensuivrait. En effet, d’après l’Etat, le classement qui s’effectuerait à l’issue de l’examen de promotion ferait partie de la procédure de l’examen de promotion, de sorte que seul l’article 5, alinéa 5 de la loi précitée du 16 avril 1979 pourrait constituer la base légale appropriée de l’article 4 précité du règlement grand-
ducal litigieux.
Pour le surplus, l’Etat fait valoir que l’article X de la loi précitée du 28 juillet 2000 pourrait constituer une base légale supplémentaire à l’article 4 du règlement grand-ducal litigieux, en soutenant qu’une interprétation exacte dudit article X devrait aboutir à la conclusion que les fonctionnaires y visés ne constitueraient plus des stagiaires au moment où ils passeraient l’examen de promotion.
En tout état de cause, le représentant étatique fait valoir qu’un avis du Conseil d’Etat n’avait pas à être obligatoirement pris, l’article 5, alinéa 5 de la loi précitée du 16 avril 1979 ne prévoyant aucune obligation à cet égard, de sorte que le règlement grand-ducal précité du 23 février 2001 a pu être pris en l’absence d’un avis du Conseil d’Etat, à condition que l’urgence ait été invoquée. En l’espèce, au vu de ce que le Grand-Duc aurait été informé des raisons de l’urgence, aucune violation de la loi ne pourrait lui être reprochée en prenant le règlement grand-ducal litigieux. Il s’ensuivrait que les décisions litigieuses des 19 décembre 2005 et 9 mars 2006 auraient valablement pu se fonder sur le règlement grand-ducal du 23 février 2001.
Au vu des conclusions qui précèdent, il appartient donc actuellement au tribunal d’examiner sur quelle base légale le règlement grand-ducal précité du 23 février 2001 se fonde, étant entendu que ledit règlement grand-ducal se réfère dans son préambule tant aux articles 2 et 5 de la loi précitée du 16 avril 1979 qu’à l’article X de la loi précitée du 28 juillet 2000. Il échet en effet de rappeler que tant la décision de la Commission du 19 décembre 2005 que la décision du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative du 9 mars 2006 se réfèrent notamment au règlement grand-ducal précité du 23 février 2001 comme constituant l’une des bases réglementaires de ces décisions.
Il y a lieu de relever que ces décisions portent sur un examen de promotion accompli par des fonctionnaires d’ores-et-déjà engagés par différents départements de l’administration gouvernementale. Ainsi, en ce qui concerne plus particulièrement le demandeur, il n’est pas contesté en cause qu’au moment de sa participation audit examen de promotion, il exerçait la fonction de rédacteur principal au service de l’administration gouvernementale. Il s’ensuit donc qu’au moment de l’accomplissement dudit examen de promotion, le demandeur ne pouvait être considéré comme constituant un fonctionnaire-stagiaire. Par voie de conséquence, la seule disposition du règlement grand-ducal précité du 23 février 2001 ayant pu trouver application en l’espèce à la base des deux décisions critiquées est l’article 4 dudit règlement suivant lequel « par dérogation aux conditions de promotion telles quelles sont en vigueur dans les administrations et services de l’Etat, les agents visés par le présent règlement seront regroupés, lors du classement à l’examen de promotion, dans des tableaux d’avancement distincts en tenant compte de la date de leur admission au stage ».
Il échet partant d’examiner sur quelle disposition légale ledit article 4 du règlement grand-ducal précité du 23 février 2001 a pu se baser.
En ce qui concerne tout d’abord l’article 2 de la loi précitée du 16 avril 1979, il échet de relever à la lecture de ladite disposition légale, que celle-ci figure sous le chapitre « recrutement, entrée en fonctions » et qu’il comporte les conditions imposées à un candidat fonctionnaire pour être admis « au service de l’Etat en qualité de fonctionnaire ». S’il est vrai que sous le paragraphe 1, point g) ladite disposition légale indique la condition de la réussite à un examen de fin de stage, il y a toutefois lieu d’en tirer la conclusion que dans la mesure où ladite condition se réfère expressément à la notion de « stage » et non pas à celle de « promotion », ladite condition ne saurait avoir trait à un examen de promotion, étant entendu par ailleurs que les conditions dans lesquelles une promotion peut avoir lieu sont réglementées par le chapitre 3 de la même loi et plus particulièrement par l’article 5 dont l’examen aura lieu ci-après.
Il suit des développements qui précèdent que l’article 2 de la loi précitée du 16 avril 1979, dans la mesure où il a exclusivement trait aux conditions à accomplir par un candidat souhaitant être nommé en tant que fonctionnaire de l’Etat, ne saurait trouver application dans le cadre de l’espèce sous examen qui a trait à la promotion d’un fonctionnaire. Ledit article 2 ne saurait partant constituer la base légale de l’article 4 du règlement grand-ducal précité du 23 février 2001 qui a exclusivement trait au classement des fonctionnaires dans le cadre de leur promotion.
Quant à l’article 5 de la loi précitée du 16 avril 1979, il échet de constater que la seule disposition qui pourrait trouver application en l’espèce constitue le paragraphe 1, alinéa 1er.
En effet, en ce qui concerne les deux autres paragraphes dudit article 5 qui auraient, le cas échéant, pu trouver application en l’espèce, à savoir les paragraphes 4 et 5, il échet de constater que ceux-ci ont exclusivement trait aux « formalités à remplir par les candidats à l’examen de promotion » ainsi qu’au « programme de l’examen » ainsi qu’à « la procédure de l’examen de promotion », c'est-à-dire, d’une part, aux conditions et formalités à remplir par les candidats pour pouvoir être admis à un examen de promotion, d’autre part, aux matières pouvant faire l’objet dudit contrôle des connaissances ainsi que, de troisième part, au déroulement de l’examen lui-même comportant notamment la manière dont sont corrigées les épreuves. Ces dispositions légales ne portent toutefois pas sur la manière dont sont pris en compte les résultats des différents candidats à un examen de promotion dans le cadre des conditions à remplir pour obtenir une promotion. Or, c’est justement sur cette problématique que porte l’article 4 du règlement grand-ducal précité du 23 février 2001.
L’article 5, paragraphe 1, alinéa 1 de la loi précitée du 16 avril 1979 dispose ce qui suit : « Par promotion il faut entendre la nomination du fonctionnaire à une fonction hiérarchiquement supérieure ; la hiérarchie des fonctions résulte de la loi fixant le régime des traitements des fonctionnaires de l’Etat. Dans la mesure où les lois concernant les administrations et services n’en disposent pas autrement, la promotion du fonctionnaire se fait dans les conditions et suivant les modalités prévues par un règlement grand-ducal pris sur avis du Conseil d’Etat ».
Etant donné que l’article 4 du règlement grand-ducal précité du 23 février 2001 porte sur la promotion des fonctionnaires en service auprès de l’Etat, ledit article 4 rentre dans le champ d’application du paragraphe 1, alinéa 1er de l’article 5 de la loi précitée du 16 avril 1979. En effet, ledit article 4 a pour objet de déterminer les conditions et les modalités suivant lesquelles il y a lieu de procéder afin de décider de la promotion d’un fonctionnaire, et cette disposition a notamment pour objet de déterminer la manière dont le résultat à un examen de promotion doit être pris en considération. Cette prise en considération tombe manifestement sous les notions de « conditions » et « modalités » auxquelles il est fait référence au paragraphe 1, alinéa 1er de l’article 5 précité.
Il échet de relever que cette disposition légale a été introduite dans la loi précitée du 16 avril 1979 par la loi du 14 décembre 1983 modifiant ladite loi de 1979 et qu’il ressort notamment des travaux parlementaires y afférents (doc. parl. n° 2680, exposé des motifs, p.
11) qu’en ce qui concerne plus particulièrement les promotions, l’innovation principale contenue au projet de loi ayant par la suite abouti à la loi précitée du 14 décembre 1983 consistait dans la prise d’un « règlement grand-ducal unique » ayant pour objet « de fixer les conditions et les modalités, c'est-à-dire les critères objectifs susceptibles de régler les promotions dans les différentes carrières et dans les différentes administrations ». Il avait en effet été dans l’intention du gouvernement de « prévoir une réglementation détaillée et équitable de toutes les promotions sur la base de critères objectifs », non pas sur la base de plusieurs règlements grand-ducaux, mais d’« un seul et unique règlement grand-ducal à prendre sur avis du Conseil d’Etat » (ibidem, p. 16).
Il échet encore de relever qu’il ressort des mêmes travaux parlementaires qu’en ce qui concerne les paragraphes 4 et 5 actuels de l’article 5 de la loi précitée du 16 avril 1979 il n’existe aucun indice que les règlements grand-ducaux y visés porteraient sur un autre objet que, d’une part, la fixation des programmes desdits examens et, d’autre part, la procédure des examens. Il n’a partant pas été dans l’intention du pouvoir législatif de laisser au pouvoir exécutif le soin de fixer dans le cadre desdits règlements grand-ducaux la manière dont sont pris en considération les résultats auxdits examens dans le cadre de la vérification des conditions à remplir en vue de l’obtention d’une promotion.
Il échet encore de relever dans ce contexte que déjà dans la version initiale de la loi précitée du 16 avril 1979, le paragraphe 1er, alinéa 1er dudit article 5 avait un contenu identique, même si l’agencement des deux phrases était différent, à l’exception toutefois du fait que dans la version initiale, il avait été fait référence à « des règlements grand-ducaux pris sur avis du Conseil d’Etat », alors que la nouvelle version telle que ressortant de la loi précitée du 14 décembre 1983 ne fait plus référence qu’à un seul règlement grand-ducal pris sur avis du Conseil d’Etat. Il ressort toutefois des travaux parlementaires élaborés à la base de la modification législative ayant abouti à la loi précitée du 14 décembre 1983 (doc. parl. n° 2680, p. 16) qu’au moment de l’élaboration de cette modification législative, les règlements grand-ducaux auxquels il est fait référence dans la version initiale de la loi précitée du 16 avril 1979 n’avaient pas encore été pris mais qu’il était projeté d’élaborer « prochainement » le règlement grand-ducal tel que visé par le projet de loi s’étant trouvé à la base de la modification législative du 14 décembre 1983. Il s’ensuit que la seule modification apportée à cet alinéa 1er du paragraphe 1er de l’article 5 consistait dans le remplacement de la référence faite à « des règlements grand-ducaux » par une référence faite à « un règlement grand-
ducal », l’obligation que lesdits règlements grand-ducaux devant être pris « sur avis du Conseil d’Etat » n’ayant pas fait l’objet d’une modification.
En ce qui concerne le texte initialement inséré dans la loi du 16 avril 1979, il échet de constater au vu des travaux parlementaires ayant abouti à ladite loi que la référence faite à « des règlements grand-ducaux » a été faite sur initiative du Conseil d’Etat telle quelle ressort de son avis du 1er mars 1977 (doc. parl. n° 19073, p. 14), qui avait proposé que ces règlements grand-ducaux soient « pris sur avis du Conseil d’Etat » dans le but de permettre « de prévoir un règlement général applicable à l’ensemble des administrations et services ou au moins à la grande majorité de ceux-ci », le Conseil d’Etat relevant toutefois que « pour autant que des règlements spéciaux seraient nécessaires, ils devraient respecter la ligne générale dans la mesure du possible ». Le Conseil d’Etat a de même jugé indiqué « d’exclure la procédure d’urgence ». Il se dégage en outre d’une prise de position du gouvernement par rapport à l’avis du Conseil d’Etat (doc. parl. n° 19074 p. 8) que le gouvernement a pu se rallier à la proposition telle que faite par le Conseil d’Etat à ce sujet. Il ressort encore du rapport de la Commission de la Fonction publique de la Chambre des Députés du 27 mars 1979 établi dans le cadre de l’élaboration de la loi précitée du 16 avril 1979 (doc. parl. n° 19079, p. 10) que l’actuel alinéa 1er du paragraphe 1er de l’article 5 de ladite loi doit notamment porter sur les « critères objectifs tel que le résultat d’examen ». Or, c’est justement la question de la prise en considération des résultats de l’examen de promotion qui fait l’objet de l’article 4 du règlement grand-ducal précité du 23 février 2001.
L’ensemble des développements qui précèdent permettent de conclure que l’article 4 du règlement grand-ducal précité du 23 février 2001 peut valablement trouver sa base légale dans l’alinéa 1er du paragraphe 1er de l’article 5 de la loi précitée du 16 avril 1979. Or, cette disposition légale prévoit la prise d’un règlement grand-ducal sur avis du Conseil d’Etat, c'est-
à-dire la prise obligatoire d’un tel avis. Or, un tel avis n’a pas été pris, ainsi que cela ressort du 4ème visa figurant au préambule dudit règlement grand-ducal du 23 février 2001. Il s’ensuit que le règlement grand-ducal en question a partant été pris en violation du paragraphe 1er, alinéa 1er de l’article 5 de la loi précitée du 16 avril 1979, de sorte qu’au moins en ce qui concerne l’article 4 dudit règlement grand-ducal, il y a lieu d’en retenir l’illégalité. Au vu de l’illégalité ainsi constatée de l’article 4 du règlement grand-ducal précité du 23 février 2001, ledit article 4 n’a pas pu constituer une base réglementaire valable aux décisions litigieuses. Il s’ensuit que déjà sur base de ce seul constat les décisions de la Commission du 19 décembre 2005 et du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative du 9 mars 2006 encourent l’annulation.
Pour être complet, dans le cadre de l’examen de la légalité du règlement grand-ducal précité du 23 février 2001 et plus particulièrement de son article 4, il échet encore de prendre position par rapport à une troisième base légale sur laquelle ledit règlement grand-ducal repose suivant les dispositions figurant à son préambule, à savoir l’article X de la loi du 28 juillet 2000 modifiant et complétant notamment la loi précitée du 16 avril 1979.
Il se dégage toutefois du libellé de ladite disposition légale portant exclusivement sur des dispositions transitoires, que celles-ci entendent déroger à l’article 2, paragraphe 2, alinéa 2 de la loi précitée du 16 avril 1979, qu’elles ne s’appliquent qu’aux fonctionnaires-stagiaires et qu’elles ont plus particulièrement trait aux conditions et aux modalités de stage, étant entendu que le paragraphe 2 dudit article X n’a trait ni aux fonctionnaires-stagiaires, ni à des questions de promotion. Il échet dans ce contexte encore de rappeler que ledit article 2 auquel il a ainsi été dérogé par ladite disposition transitoire figure sous le chapitre 2 portant sur le « recrutement, entrée en fonctions » et qu’il a partant trait aux conditions à remplir pour être nommé fonctionnaire de l’Etat, hypothèse non visée par l’article 4 du règlement grand-ducal précité du 23 février 2001 qui n’a trait qu’aux conditions de promotion d’un fonctionnaire déjà en service. Cette interprétation est d’ailleurs confirmée par les travaux parlementaires suivant le commentaire des articles du projet de loi ayant abouti à la loi précitée du 28 juillet 2000 (doc. parl. n° 4677, pp. 21 et 22) dont il ressort que la disposition ayant par la suite abouti au contenu de l’article X concerne les « stagiaires » et non pas les fonctionnaires d’ores-et-déjà en fonction au moment de la décision à prendre quant à leur promotion. Cette conclusion ressort d’ailleurs également du rapport de la Commission de la Fonction publique et de la Réforme administrative de la Chambre des Députés du 10 juillet 2000 (doc. parl. n° 46773, p. 5) élaboré à l’appui de la loi précitée du 28 juillet 2000, dans la mesure où il y est indiqué que la réduction du stage a pour objet d’avancer d’une année la nomination définitive des « jeunes fonctionnaires », de sorte que la réduction du stage n’a pu avoir une influence, dans l’intention du législateur, que par rapport à la première nomination du fonctionnaire, et non pas quant à ses promotions ultérieures.
Il suit partant des développements qui précèdent que l’article X de la loi précitée du 28 juillet 2000 ne saurait constituer une base légale valable de l’article 4 du règlement grand-
ducal précité du 23 février 2001, qui est exclusivement destiné à régler une situation différente de celle visée par l’article X précité, à savoir celle des fonctionnaires ayant été définitivement engagés au service de l’Etat et ayant réussi leur examen de promotion. Il s’ensuit que l’article 4 du règlement grand-ducal précité du 23 février 2001 n’a pas pu trouver sa base légale dans l’article X de la loi précitée du 28 juillet 2000, de sorte que le règlement grand-ducal en question, du moins en ce qui concerne l’article 4, doit être déclaré illégal. Il s’ensuit encore que les décisions litigieuses de la Commission du 19 décembre 2005 et du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative du 9 mars 2006 en ce qu’elles sont basées notamment sur ledit article 4 du règlement grand-ducal précité du 23 février 2001 doivent encourir l’annulation.
Au vu du résultat des présents recours, et plus particulièrement de l’appel limité dirigé par l’Etat contre le jugement précité du tribunal administratif du 14 février 2007, il y a lieu de faire masse des frais et de les imputer pour moitié à Monsieur … et pour moitié à l’Etat.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
vidant l’instance contentieuse introduite par la requête introductive d’instance déposée au greffe du tribunal administratif le 9 juin 2006 et y inscrite sous le n° 21499 du rôle ;
déclare le recours en annulation justifié dans la mesure où il a été dirigé contre les décisions précitées du 19 décembre 2005 et du 9 mars 2006, partant annule la décision de la Commission d’examen de promotion aux fonctions supérieures à celle de rédacteur principal du 19 décembre 2005 et celle du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative du 9 mars 2006 et renvoie le dossier en prosécution de cause audit ministre ;
fait masse des frais et les impose pour moitié à chacune des parties à l’instance.
Ainsi jugé par:
Carlo Schockweiler, premier vice-président, Catherine Thomé, premier juge, Martine Gillardin, premier juge, et lu à l’audience publique du 18 janvier 2010 par le premier vice-président, en présence du greffier Arny Schmit.
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