Tribunal administratif No 25413 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 17 février 2009 3e chambre Audience publique du 9 décembre 2009 Recours formé par Monsieur …, contre une décision du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative en matière de dispense de remboursement de traitements indûment touchés
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 25413 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 17 février 2009 par Maître Charles Unsen, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, demeurant à L-…, tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation d’une décision du directeur de l’administration du Personnel de l’Etat du 1er septembre 2008 et d’une décision du ministre de la Fonction Publique et de la Réforme administrative du 14 novembre 2008, refusant de lui accorder une dispense de remboursement pour les allocations familiales indûment touchées de septembre 2003 à août 2008 ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 6 mai 2009 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 5 juin 2009 par Maître Charles Unsen au nom de Monsieur … ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 26 juin 2009 par le délégué du gouvernement ;
Vu les pièces versées en cause ainsi que les décisions critiquées ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport et Maître Charles Unsen, ainsi que Monsieur le délégué du gouvernement Marc Mathekowitsch en leurs plaidoiries respectives, à l’audience publique du 30 septembre 2009.
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Par courrier du 1er septembre 2008, le directeur de l’administration du Personnel de l’Etat s’adressa à Monsieur …, ouvrier de l’Etat en retraite, en les termes suivants :
« La Cour des Comptes ayant formulé une observation au sujet de votre rémunération, je suis au regret de vous informer par la présente qu'un redressement rétroactif de votre salaire versé depuis 1er septembre 2003 devra être effectué. En effet, il s'est avéré que vous avez bénéficié de l'allocation de famille jusqu'en août 2008 inclus, alors que suivant l'article 9 de la loi modifiée du 22 juin 1963, le droit à cette allocation a cessé avec le décès de votre conjointe.
Partant, l'Administration du personnel de l'Etat prévoit de récupérer l'allocation indûment touchée en retranchant sur chaque salaire un mois d'allocation de famille, à moins que vous ayez des objections à formuler par écrit contre cette décision. Dans ce cas, vous disposez d'un délai de huit jours à compter de la notification de la présente pour faire la démarche que vous jugez nécessaire. (…) ».
Suite à ce courrier, la première retenue sur le revenu de Monsieur … a été effectuée dès le mois d’octobre 2008.
Par courrier du 13 octobre 2008, Monsieur … a sollicité au ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative, désigné ci-après par « le ministre », de pouvoir bénéficier d’une dispense de remboursement des sommes indûment touchées conformément à l’article 2 du règlement grand-ducal du 5 mars 2004 fixant les conditions et modalités de renonciation à la récupération des rémunérations indûment touchées, désigné ci-après par « le règlement grand-ducal du 5 mars 2004 ».
Par courrier du 14 novembre 2008, le ministre a refusé de faire droit à la demande de Monsieur … au motif qu’il l’aurait introduite en dehors des délais prévus à l’article 2 du règlement grand-ducal du 5 mars 2004. La décision ministérielle de refus est libellée de la manière suivante :
« En réponse à votre courrier du 13 octobre 2008, je voudrais vous faire part des observations suivantes relatives à l'objet sous rubrique.
L'article 2 du règlement grand-ducal du 5 mars 2004 fixant les conditions et modalités de renonciation à la récupération des rémunérations indûment touchées, qui est également applicable aux ouvriers de l'Etat, prévoit qu'en cas d'erreur matérielle de l'administration, l'agent a droit à une dispense de remboursement lorsqu'un délai de plus d'un an s'est écoulé entre la date du virement de la somme indue et la date à laquelle elle a été réclamée, à condition que l'agent ait introduit sa demande dans un délai d'un mois à compter de la notification de la demande de restitution de la part de l'Etat.
Dans votre cas, la demande de restitution de l'Administration du Personnel de l'Etat date du 1er septembre 2008.
Etant donné que vous avez introduit votre demande de dispense en date du 13 octobre 2008, c'est-
à-dire au-delà du délai d'un mois, je suis malheureusement dans l'impossibilité de vous accorder la dispense de remboursement sollicitée sur la base des dispositions réglementaires précitées ».
Par courrier de son mandataire du 16 décembre 2008, Monsieur … a introduit un recours gracieux à l’encontre de la décision de refus du ministre du 14 novembre 2008.
Le 13 janvier 2009 le ministre a confirmé sa décision de refus initiale.
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 17 février 2009, Monsieur … a fait introduire un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation du courrier du directeur de l’administration du Personnel de l’Etat du 1er septembre 2008 et de la décision du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative du 14 novembre 2008, refusant de lui accorder une dispense de remboursement pour les allocations familiales indûment touchées de septembre 2003 à août 2008 1. Quant à la compétence du tribunal administratif.
A titre liminaire le délégué du gouvernement soulève l’incompétence du tribunal administratif au motif que le demandeur serait un ouvrier de l’Etat actuellement en retraite.
Le demandeur réplique que la présente affaire serait étrangère aux relations de travail entre lui-même et l’Etat, dans la mesure où l’objet du litige ne concernerait pas la question de paiements effectués de manière indue, mais la question de la dispense de remboursement. Il s’agirait dès lors d’une question purement administrative, impliquant que les juridictions administratives seraient compétentes.
Force est au tribunal de constater que contrairement à l’hypothèse des fonctionnaires et des employés de l’Etat, les contestations issues de la relation de travail des ouvriers de l’Etat avec leur employeur ne relèvent point de la compétence des juridictions de l’ordre administratif, mais de celle des tribunaux du travail. Tel n’est pas le cas si l’objet du litige ne saurait être relié de façon immédiate audites relations de travail1, et que le recours vise directement une décision administrative refusant d’accorder une dispense de remboursement d’indemnités indûment touchées.
En effet, aux termes de l’article 95 bis de la Constitution : « Le contentieux administratif est du ressort du tribunal administratif et de la Cour administrative ».
Il appartient dès lors à la loi de préciser ce qu’il faut entendre par « contentieux administratif » et quelles sont les contestations susceptibles de relever de la compétence des juridictions administratives2.
La loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif détermine en son chapitre 2 les attributions de la Cour administrative et du tribunal administratif. Ainsi, elle attribue en ses articles 2 (1) et 7 (1) compétence au tribunal administratif pour statuer sur les recours dirigés pour incompétence, excès et détournement de pouvoir, violation de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés, tant à l’encontre de toutes les décisions administratives à l’égard desquelles aucun autre recours n’est admissible d’après les lois et règlements, qu’à l’encontre des actes administratifs à caractère réglementaire, quelle que soit l’autorité dont ils émanent.
1 cf. trib. adm. 2 avril 2001, n° 12490 du rôle et trib. adm. 17 décembre 2001, n°12830 du rôle, Pas. adm. 2008, V° Compétence, n°56.
2cf. Fernand Schockweiler, Le contentieux administratif et la procédure administrative non contentieuse en droit luxembourgeois, éditions Paul Bauler, 1996, p. 19, n° 14.
Partant, les contestations relevant de la compétence des juridictions administratives et constituant ainsi le « contentieux administratif » se déterminent en fonction de l’objet du recours.
Si le recours vise une décision administrative individuelle ou réglementaire, il relève de la compétence des juridictions de l’ordre administratif.
En l’espèce, l’objet du recours n’est pas lié directement aux relations de travail entre le demandeur et l’Etat, mais consiste notamment en la réformation, sinon l’annulation d’une décision ministérielle refusant d’accorder une dispense de remboursement d’allocations familiales indûment touchées, de sorte que les juridictions de l’ordre administratif sont compétentes rationae materiae pour en connaître.
Le moyen afférent du délégué du gouvernement est partant à rejeter pour ne pas être fondé.
2. Quant à la recevabilité du recours Dans la mesure où ni le règlement grand-ducal du 5 mars 2004, ni aucune autre disposition légale ne prévoit un recours en réformation en matière de décision refusant d’accorder une dispense de remboursement d’indemnités indûment touchées, seul un recours en annulation a pu être introduit en l’espèce.
Il s’ensuit que le recours en réformation introduit à titre principal est irrecevable.
Selon le délégué du gouvernement le recours en annulation serait également irrecevable dans la mesure où il a été introduit contre le courrier du directeur de l’administration du Personnel de l’Etat du 1er septembre 2008 au motif que le courrier n’émanerait pas comme soutenu par le demandeur du ministre et que ledit courrier ne constituerait point une décision administrative, mais une simple lettre d’information.
Dans son mémoire en réplique le demandeur ne prend pas expressément position quant à la recevabilité du volet du recours dirigé à l’encontre du courrier du directeur de l’administration du Personnel de l’Etat du 1er septembre 2008. Il affirme toutefois qu’il s’agit d’un courrier informatif.
Il convient de relever en premier lieu que l’acte administratif susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux doit constituer une véritable décision de nature à faire grief, c’est à dire un acte susceptible de produire par lui-même des effets juridiques affectant la situation personnelle et patrimoniale de celui qui réclame. N’ont pas cette qualité de décision faisant grief, comme n’étant pas destinées à produire, par elles-mêmes, des effets juridiques, les informations données par l’administration, tout comme les déclarations d’intention ou les actes préparatoires d’une décision3.
Il y a encore lieu de relever qu’aux termes de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des 3 cf. trib. adm. 23 juillet 1997, n° 9658, confirmé par arrêt du 19 février 1998, n° 10263C, Pas. adm. 2006, V° Actes administratifs, n° 17 et autres références y citées communes, désigné ci-après par « le règlement grand-ducal du 8 juin 1979 », : « Sauf s’il y a péril en la demeure, l’autorité qui se propose de révoquer ou de modifier d’office pour l’avenir une décision ayant crée ou reconnu des droits à une partie, ou qui se propose de prendre une décision en dehors d’une initiative de la partie concernée, doit informer de son intention la partie concernée en lui communiquant les éléments de fait et de droit qui l’amènent à agir (…) ».
En l’espèce, il est constant en cause que Monsieur … a touché indûment des allocations familiales depuis le décès de sa femme.
Par le courrier déféré du 1er septembre 2008, le directeur de l’administration du Personnel de l’Etat a porté à la connaissance de Monsieur … qu’en raison des allocations indûment touchées un redressement rétroactif de son salaire devrait être effectué et qu’il y sera procédé en retranchant sur chaque salaire le montant correspondant à un mois d’allocation familiale.
Une analyse du courrier déféré du 1er septembre 2008 amène le tribunal à constater qu’il est à qualifier d’information s’inscrivant dans le cadre de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979. En effet, ledit courrier ne contient aucun élément décisionnel de la part du directeur de l’administration concernée, mais se borne à fournir au demandeur des explications relatives aux allocations familiales indûment perçues et aux intentions de recouvrement de l’administration. Par ailleurs, étant donné que l’administration envisage de récupérer les sommes indûment perçues et partant de prendre une décision en dehors d’une initiative de la partie concernée, le directeur de l’administration concernée informe le demandeur qu’il dispose d’un délai de huit jours pour prendre position par rapport aux intentions de l’administration, conformément à l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979.
Partant, le courrier déféré du 1er septembre 2008 ne s’analyse pas en une décision administrative susceptible d’un recours contentieux, mais constitue une déclaration d’intention, de sorte que le recours en annulation introduit à titre subsidiaire est à déclarer irrecevable dans la mesure où il est dirigé contre le courrier du 1er septembre 2008.
Par ailleurs, le recours en annulation introduit à titre subsidiaire est recevable dans la mesure où il est introduit à l’encontre de la décision du ministre du 14 novembre 2008, pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
Il y a encore lieu de relever que le demandeur a introduit son recours contre la seule décision ministérielle de refus initiale du 14 novembre 2008 et non point contre la décision confirmative du 13 janvier 2009, intervenue suite au recours gracieux. Force est cependant de constater que le recours introduit en temps utile contre la seule décision initiale est valable, étant donné qu’une décision sur recours gracieux, purement confirmative d’une décision initiale, tire son existence de cette dernière et dès lors, les deux décisions doivent être considérées comme formant un seul tout. Le fait de diriger un recours contentieux contre la seule décision initiale entraîne ainsi nécessairement que le recours est également dirigé contre la décision purement confirmative.
3. Quant au fond A l’appui de son recours, le demandeur reproche au ministre d’avoir déclaré à tort comme tardive sa demande en obtention d’une dispense de remboursement. Il explique dans ce contexte que le courrier du 1er septembre 2008 n’aurait contenu aucune indication sur les voies de recours à son encontre, de sorte que les délais de recours n’auraient pas commencé à courir. Par ailleurs, seule la demande en restitution de fonds indûment touchés déclencherait le délai pour introduire une demande de dispense de remboursement au sens de l’article 2 du règlement grand-ducal du 5 mars 2004. Or, une telle demande ne lui aurait pas été notifiée, de sorte que sa demande aurait été introduite dans les délias légaux. En effet, le courrier du 1er septembre 2008 ne pourrait pas être qualifié de demande en restitution de fonds indûment touchés.
Selon le délégué du gouvernement, le courrier du 1er septembre 2008 ne constituait pas une décision administrative et n’avait partant pas à indiquer de voies de recours à son encontre.
D’ailleurs, la possibilité de demander une dispense de remboursement ne constituerait pas une voie de recours à l’encontre d’une décision de récupération de sommes indûment perçues. Par ailleurs, l’information contenue dans le courrier du 1er septembre 2008 équivaudrait à une demande de restitution de fonds indûment touchés étant donné que le demandeur toucherai encore une préretraite de la part de l’Etat et que selon l’article 2 du règlement grand-ducal du 5 mars 2004 les montants indûment touchés seront déduits de la ou des rémunérations futures si le fonctionnaire continue à bénéficier d’une rémunération.
A titre tout à fait liminaire, le tribunal est amené à constater que le moyen du demandeur selon lequel le courrier du 1er septembre 2008 n’aurait contenu aucune indication sur les voies de recours à son encontre de sorte que les délais de recours n’auraient pas commencé à courir, manque de pertinence en l’espèce. En effet, tel que le tribunal vient de le retenir ci-avant, le courrier du 1er septembre 2008 ne constitue pas une décision administrative mais une simple information, non susceptible d’un recours contentieux, de sorte qu’il n’avait pas à comporter des indications sur les voies de recours à son encontre. S’y ajoute que de toute façon, la demande de dispense de remboursement constitue une demande autonome et non point une voie de recours à l’encontre d’une demande de remboursement de sommes indûment perçues. Le fait que le courrier du 1er septembre 2008 ait ou n’ait pas comporté d’indications sur les voies de recours à son encontre n’implique donc aucun effet sur les délais pour introduire une demande en obtention d’une dispense de remboursement, alors qu’il s’agit de deux demandes dont les objets sont bien distincts. Le moyen afférent du demandeur est partant à écarter pour ne pas être fondé.
Quant à la demande en obtention d’une dispense de remboursement de sommes indûment touchées, émanant d’un ouvrier de l’Etat, il échet de prime abord de constater qu’aux termes de l’article 20bis, alinéa 2, du contrat collectif des ouvriers de l’Etat, signé le 19 décembre 2008, « Der Minister kann ganz oder teilweise auf die Zurückerstattung zuviel bezahlter Summen verzichten gemäß den für die Staatsbeamten geltenden Bestimmungen ». Parallèlement, en vertu de l’article 25 du même contrat collectif, figurant sous le titre « Familienzulage, Sonderzulage, Zinsvergütung, Entschädigung und Schutz » : « 3. Für die Bewilligung der Zulagen sind die für Staatsbeamten geltenden gesetzlichen Bestimmungen anwendbar ».
Il suit de la lecture combinée de deux articles précités que le règlement grand-ducal du 5 mars 2004 est applicable aux ouvriers de l’Etat.
Aux termes de l’article 1er du règlement grand-ducal du 5 mars 2004 : « Le fonctionnaire qui a indûment touché des rémunérations de la part de l'Etat est tenu de les restituer dans leur intégralité.
Si au moment de la constatation de montants dus, le fonctionnaire continue à bénéficier d’une rémunération de la part de l’Etat, les montants indûment touchés seront déduits de la ou des rémunérations futures. (…) ».
L’article 2 du même règlement grand-ducal poursuit que : « Par dérogation aux dispositions de l’article 1er ci-dessus, et en cas de la constatation d’une d'erreur matérielle de la part de l'administration lors du calcul de la rémunération, une dispense de rembourser tout ou partie des rémunérations indûment touchées peut être accordée par le ministre ayant la Fonction publique dans ses attributions.
La dispense est accordée par décision ministérielle suite à la demande écrite du fonctionnaire à introduire dans un délai d'un mois à compter de la notification de la demande de restitution de la part de l’Etat. (…) ».
Ainsi, le délai d’un mois pour introduire une demande de dispense de remboursement au sens de l’article 2 du règlement grand-ducal du 5 mars 2004, est déclenché par la notification de la demande de restitution des sommes indûment touchées de la part de l’Etat.
En l’espèce, il y a donc lieu de vérifier si et quand la demande de restitution des sommes indûment touchées de la part de l’Etat a été notifiée au demandeur.
Contrairement aux affirmations du délégué du gouvernement, le courrier du 1er septembre 2008 n’a pas pu déclencher le délai pour introduire la demande de dispense de remboursement, étant donné qu’il n’est pas à qualifier de demande en restitution des sommes indûment touchées au sens de l’article 2 du règlement grand-ducal du 5 mars 2004. Ledit courrier s’analyse en effet, tel que le tribunal vient de le retenir ci-avant en une information s’inscrivant dans le cadre de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979.
L’information préalable au sens de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 vise à assurer le respect des droits de la défense du demandeur en lui permettant de prendre position quant à la décision administrative et de participer ainsi à la prise de la décision. Par contre, la demande de restitution des sommes indûment touchées au sens de l’article 2 du règlement grand-ducal constitue la décision administrative succédant à l’information et faisant grief à l’administré en ce qu’elle ordonne de procéder à la restitution. L’information précitée et la demande précitée se distinguent donc tant quant à leur objet que quant à leur base légale.
S’il est certes vrai que selon l’article 1er du règlement grand-ducal du 5 mars 2004 les montants indûment touchés sont déduits des rémunérations du fonctionnaire si ce dernier continue de bénéficier d’une rémunération de la part de l’Etat et que dans ce cas aucune restitution, dans le sens d’une remise matérielle, ne s’opère, ledit article 1er ne dispense toutefois pas l’administration de respecter l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 et de procéder préalablement à la première déduction à une information de l’administré sur les démarches envisagées.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que contrairement aux affirmations du délégué du gouvernement, l’information au sens de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 contenue dans le courrier du 1er septembre 2008 ne correspond pas à une demande de restitution au sens de l’article 2 du règlement grand-ducal du 5 mars 2004.
Par ailleurs, au vu des pièces versées en cause et des explications fournies par les parties, le tribunal est amené à constater que suite au courrier du 1er septembre 2008, l’administration n’a pas adressé de demande de restitution au sens de l’article 2 du règlement grand-ducal du 5 mars 2004 au demandeur, mais a procédé dès le mois d’octobre directement à la première déduction sur la rémunération du demandeur.
Par conséquent, c’est à juste titre que le demandeur affirme qu’aucune demande en restitution des sommes indûment touchées, au sens de l’article 2 du règlement grand-ducal du 5 mars 2004, ne lui aurait été notifiée en l’espèce.
Ainsi, étant donné que le délai pour introduire une demande de dispense de remboursement au sens de l’article 2 du règlement grand-ducal du 5 mars 2004, est d’un mois à compter de la notification de la demande de restitution des sommes indûment touchées de la part de l’Etat et qu’en l’espèce une telle demande n’a pas été formulée, le délai pour demander une dispense de remboursement n’a pas commencé à courir, de sorte que le ministre n’a pas valablement pu retenir que le demandeur était forclos pour demander une dispense de remboursement et que la décision ministérielle du 14 novembre 2008, ainsi que la décision confirmative du 13 janvier 2009 encourent l’annulation.
Par ces motifs, le tribunal administratif, troisième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
déclare irrecevable le recours en réformation introduit en ordre principal ;
reçoit le recours en annulation introduit en ordre subsidiaire quant à la forme ;
au fond, le déclare justifié ;
partant, annule les décisions du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative des 14 novembre 2008 et 13 janvier 2009 refusant d’accorder une dispense de remboursement de rémunérations indûment perçues à Monsieur … ;
renvoie le dossier en prosécution de cause au ministre ayant la Fonction publique dans ses attributions ;
condamne l’Etat aux frais.
Ainsi jugé par :
Catherine Thomé, premier juge, Claude Fellens, juge, Françoise Eberhard, juge, et lu à l’audience publique du 9 décembre 2009 par le premier juge en présence du greffier Judith Tagliaferri.
s. Judith Tagliaferri s. Catherine Thomé Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 10.12.2009 Le Greffier du Tribunal administratif 9
