Tribunal administratif N° 25487 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 6 mars 2009 3e chambre Audience publique du 18 novembre 2009 Recours formé par Monsieur … contre une décision du Gouvernement en conseil du 28 septembre 2007 en matière de Fonction publique (traitement)
JUGEMENT
Vu la requête déposée au greffe du tribunal administratif le 6 mars 2009 par Maître Jean-Marie Bauler, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, …, demeurant à L-…, tendant à la réformation, sinon à l’annulation d’une décision du Gouvernement en conseil du 28 septembre 2007 portant refus de lui allouer respectivement une indemnité spéciale ou un cumul d’indemnité ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 18 mai 2009 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 10 juin 2009 par Maître Jean-Marie Bauler, au nom de Monsieur … ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 7 juillet 2009 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision entreprise ;
Entendu le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Jean-Marie Bauler et Monsieur le délégué du gouvernement Guy Schleder en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 7 octobre 2009.
Monsieur …, … auprès du triage de …, prétendant avoir assumé durant la période du 2 octobre 2006 au 1er avril 2007 outre sa fonction normale de … au triage de …, celle de la gestion du triage forestier de … en remplacement de son titulaire, il sollicita en rémunération de cette tâche supplémentaire l’allocation d’une indemnité spéciale pour remplacement temporaire et/ou cumul d’un emploi vacant sur base de l’article 23 de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat, ci-après « la loi du 16 avril 1979 ».
Par décision du 28 septembre 2007, le Gouvernement en conseil a fait droit à cette demande, mais n’alloua qu’une indemnité de « 5 % du traitement de l’agent remplaçant » pour la période du 1er décembre 2006 au 1er avril 2007.
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 6 mars 2009, Monsieur … a fait introduire un recours en réformation, sinon en annulation à l’encontre de ladite décision du Gouvernement en conseil du 28 septembre 2007.
Quant à la recevabilité du recours, le demandeur estime que le recours serait valable en l’absence d’information concernant les délais et voies de recours, de sorte que le délai de recours n’aurait jamais commencé à courir.
Le délégué du gouvernement rétorque que le recours introduit devrait être déclaré irrecevable pour avoir été introduit tardivement en dehors du délai du recours contentieux, au motif que la décision du Conseil de gouvernement du 28 septembre 2007 aurait été communiquée à l’Association professionnelle des forestiers le 26 novembre 2007.
Compétence et recevabilité Une indemnité spéciale au sens de l’article 23 de la loi du 16 avril 1979 étant constitutive d’un accessoire au traitement des fonctionnaires de l’Etat, le tribunal est compétent, en vertu des dispositions de l’article 26 de la loi du 16 avril 1979, pour connaître du recours principal en réformation.
Il s’ensuit que le recours subsidiaire en annulation est irrecevable.
Quant à la recevabilité du recours au niveau du délai, le demandeur fait valoir que la décision litigieuse n’aurait pas été accompagnée de l’indication des voies de recours ouvertes contre elle, de sorte que cette omission aurait entraîné que les délais impartis pour exercer un recours n’auraient pas commencé à courir.
Le délégué du gouvernement n’a pas pris position par rapport à ce moyen précis.
Il ressort d’un tableau daté au 10 octobre 2007 intitulé « rapport du groupe de travail chargé de l’examen des cumuls », versé en tant que pièce par le demandeur et divisé en 5 colonnes que la 4ième colonne a trait aux décisions du Gouvernement en conseil du 28 septembre 2007 relatives aux taux proposés permettant la détermination du montant de l’indemnité accordée à deux fonctionnaires dont Monsieur …. Dans ladite colonne il est fait référence à la décision du Gouvernement en conseil du 28 septembre 2007 en ce qu’elle vise le taux accordé à Monsieur … pour la période du 1er décembre 2006 au 1er avril 2007. Ladite pièce ne contient aucune indication des voies de recours.
Au vu des contestations émises par le demandeur au niveau de l’indication des voies de recours, il aurait appartenu à l’Etat de prouver que la décision litigieuse a été accompagnée de l’indication des voies de recours. L’Etat se limite à affirmer que la décision du Conseil de gouvernement du 28 septembre 2007 aurait été communiquée à l’Association professionnelle des forestiers le 26 novembre 2007.
La partie étatique ne verse cependant aucune pièce permettant au tribunal de vérifier que la décision aurait été notifiée au demandeur et que celle-ci a été accompagnée de l’indication des voies de recours.
Or, à défaut par la partie étatique d’avoir pris position par rapport à ce moyen et à défaut d’avoir versé une pièce permettant au tribunal de retenir que la décision litigieuse a été accompagnée de l’indication des voies de recours, il y a lieu de retenir que la partie étatique n’a pas rapporté la preuve afférente.
Il s’ensuit qu’en application de l'article 14 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l'Etat et des communes qui impose à l'administration d'informer l'administré des voies de recours, l'omission de cette formalité entraîne que les délais impartis pour les recours ne commencent pas à courir1.
Par conséquent, le recours introduit à l’encontre de la décision du 28 septembre 2007 est recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
Fond Quant au fond, le demandeur fait valoir qu’en l’absence d’une motivation de la décision, celle-ci serait à annuler pour violation de l’article 23, paragraphe 3 de la loi du 16 avril 1979 et de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979.
Il ajoute que la décision serait appuyée sur un avis d’un « groupe de travail » lequel n’aurait ni autorité en la matière, ni existence légale.
A titre subsidiaire il fait valoir qu’à supposer que le tableau du 10 octobre 2007 relevant la décision litigieuse vaudrait motivation de la décision, elle serait insuffisante sinon trop abstraite pour fonder valablement la décision litigieuse. En effet la décision ne ferait que fixer un taux d’indemnisation sans cependant fournir la moindre explication ni quant aux critères ni quant aux efforts supplémentaires retenus pour fixer l’indemnisation litigieuse. En plus, la décision serait une décision générale qui s’appliquerait indistinctement à plusieurs fonctionnaires ne se trouvant cependant pas dans la même situation. Dans la mesure où le demandeur aurait effectué des remplacements temporaires et des cumuls de fonctions sur demande de son supérieur, les travaux exécutés seraient à qualifier de travail extraordinaire, justement qualifié et nettement caractérisé sinon de travaux exécutés en lieu et place du titulaire qui aurait normalement dû les faire. En n’accordant qu’une indemnité de 5 % du traitement de la personne concernée, l’autorité compétente aurait méconnu les textes applicables et notamment l’article 3.2 du règlement grand-ducal modifié du 13 avril 1984 déterminant les conditions et modalités de l’allocation de l’indemnité spéciale prévue à l’article 23 de la loi modifiée du 16 avril 1979 sur le statut général des fonctionnaires de l’Etat, ci-après le règlement grand-ducal du 13 avril 1984.
Le demandeur fait encore valoir que la décision serait critiquée en ce qu’elle irait à l’encontre des usages, respectivement des droits acquis et notamment à l’encontre d’une décision de justice coulée en force de chose jugée qui serait devenue la référence en la matière. Il se réfère à ce titre à un arrêt de la Cour administrative du 6 février 2003 (n° du rôle 15274C) qui aurait fixé, dans un litige entre les mêmes parties, l’indemnité spéciale à 55 points indiciaires sur base d’une allocation mensuelle. Il fait remarquer que dans le cas d’espèce l’indemnité fixée serait inférieure à celle fixée par la Cour administrative et à celle 1 Cf. TA 7 février 2002, n° du rôle 13136 confirmé par CA 14 mai 2002, n° 14676C du rôle et autres décisions citées in Pas. adm. 2008, V° PANC, n° 166.
proposée par l’Administration des Eaux et Forêts. Enfin, l’indemnité actuellement proposée serait même inférieure à celle effectivement payée aux préposés dix ans plutôt, à savoir 45.000 Luf, soit 1.115,52 € par mois et par préposé.
Le délégué du gouvernement rétorque qu’en ce qui concerne le montant de l’indemnité à accorder, les textes applicables ne donneraient pas d’indications précises quant à la détermination du montant à allouer, de sorte que le Gouvernement disposerait d’un pouvoir discrétionnaire en la matière.
Au vu des critères d’appréciation énoncés et des éléments de fait figurant dans le dossier présenté par le ministre de l’Environnement, la commission des cumuls aurait à juste titre fixé le montant de l’indemnisation. L’indemnisation retenue apparaîtrait d’autant plus justifiée que le travail supplémentaire effectué aurait été réalisé, par définition, dans les heures de travail normales de l’intéressé, sinon la législation relative à la prestation des heures de travail supplémentaires aurait dû être appliquée. Il conclut que le Gouvernement en conseil, se faisant sien le raisonnement de la commission des cumuls, aurait fixé l’indemnité au même montant.
Appréciation Au niveau du moyen soulevant un défaut de motivation de la décision litigieuse, force est de constater que la sanction de l’obligation de motiver une décision administrative consiste dans la suspension des délais de recours et que celle-ci reste a priori valable, l’administration pouvant produire ou compléter les motifs postérieurement et même pour la première fois à la phase contentieuse2.
En l’espèce, tant le demandeur lui-même que la partie étatique se réfèrent en tant que complément de motivation au tableau daté au 10 octobre 2007 relevant la décision litigieuse.
Ledit tableau contient en outre la précision suivante :
« Le dossier a été évalués à la lumière des critères prévus au règlement grand-ducal du 13 avril 1984 déterminant les conditions et modalités de l’allocation de l’indemnité spéciale prévue à l’article 23 de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat. De l’avis de la commission l’indemnisation proposée est adaptée aux efforts supplémentaires demandés au fonctionnaire concerné ».
S’il est certes exact que l’article 23 de la loi du 16 avril 1979 prévoit que les indemnités spéciales sont prises sur décision motivée du Gouvernement en conseil et que l’article en question ne prévoit pas formellement que le Gouvernement en conseil peut s’appuyer sur l’avis d’une commission des cumuls, il n’en reste pas moins que celui-ci peut afin de prendre une décision motivée en la matière, s’appuyer sur l’avis d’un groupe d’experts chargé de déterminer le montant de l’indemnité. En effet, même en l’absence de disposition légale obligeant une autorité amenée à prendre une décision administrative individuelle à demander l’avis d’un organe consultatif, ladite autorité compétente reste libre de solliciter un 2 Cf. CA 20 octobre 2009, n° 25738C avis consultatif auprès d’un organe qu’elle estime particulièrement qualifié pour émettre un avis par rapport à la situation de fait qu’elle est amenée à trancher3.
Il y a dès lors lieu de retenir que le renvoi audit tableau a valablement complété la motivation sous-jacente à la décision litigieuse.
Dans la suite il appartient au tribunal d’analyser le bien-fondé de la motivation avancée lequel a été mis en cause par le demandeur.
Au vœu de l’article 23 de la loi du 16 avril 1979, le fonctionnaire peut se voir allouer, en dehors de son traitement, « une indemnité spéciale » pour le rémunérer « d’un service ou d’un travail extraordinaire, justement qualifié et nettement caractérisé comme tel, tant par sa nature que par les conditions dans lesquelles il est fourni, ou si un fonctionnaire est appelé à remplir temporairement des fonctions supérieures en traitement ou à cumuler tout ou partie d’un emploi vacant ».
En l’espèce, le principe même du droit d’indemnisation du demandeur pour la gestion du triage forestier de … est reconnu par les deux parties en cause.
Au niveau de la période à prendre en considération, si le demandeur a certes dans sa requête introductive d’instance soulevé qu’il aurait assumé cette tâche durant la période du 2 octobre 2006 au 1er avril 2007 et qu’il demande dans le dispositif de sa requête la réformation de la décision litigieuse en visant la même période, force est de constater que la décision litigieuse ne concerne que la période du 1er décembre 2006 au 1er avril 2007. Force est encore de constater que le demandeur n’a formulé aucun moyen relatif à la non prise en considération de la période par lui indiquée mais a limité ses observations sur le montant de l’indemnité accordée. A défaut d’un moyen précis formulé à ce titre, il y a lieu de retenir que l’objet du litige se trouve limité au montant de l’indemnité accordée pour la période prise en compte dans la décision litigieuse, à savoir celle du 1er décembre 2006 au 1er avril 2007.
L’article 23 de la loi du 16 avril 1979 dispose que les indemnités spéciales « sont allouées sur la proposition du ministre du ressort, par une décision motivée du Gouvernement en conseil ».
Le règlement grand-ducal du 13 avril 1984 précise en son article 2 que l’indemnité spéciale est accordée par le Gouvernement en conseil, « sur proposition du Ministre du ressort et sur avis préalable de l’administration du personnel de l’Etat visée à l’article 3 et dénommée ci-après l’administration ».
L’article 3 du règlement grand-ducal du 13 avril 1984 précise :
« L’administration est chargée d’émettre son avis a) sur toute proposition tendant à obtenir une indemnité spéciale au sens des dispositions de l’article 1er ;
b) sur le montant à allouer.
En vue de se prononcer tant sur l’opportunité que sur le montant éventuel de l’indemnité spéciale à allouer, l’administration tient compte notamment :… 3 CF. TA 20 septembre 2006, n° du rôle 20670 et 20823, Pas. adm. 2008, V° PANC, n° 32.
c) de la durée des travaux, de la fréquence des séances, du nombre de cas à traiter, ainsi que de la nécessité de travaux préparatoires ;
d) du degré de difficulté de la mission assignée ».
Si le Gouvernement en conseil dispose certes d’un pouvoir discrétionnaire en la matière, un pouvoir discrétionnaire d’une autorité administrative ne s’entend pas comme un pouvoir absolu, inconditionné ou à tout égard arbitraire, étant donné que l’existence et la validité des motifs sont une condition essentielle de la légalité de l’acte et il appartient au juge administratif de vérifier si les motifs invoqués ou résultant du dossier sont de nature à justifier la décision attaquée4.
En l’espèce, un certain nombre de critères à prendre en compte pour la détermination de l’indemnité à allouer sont déterminés par le texte réglementaire cité ci-avant.
Cependant, force est au tribunal de constater que le dossier actuellement soumis au tribunal ne contient aucune pièce permettant d’évaluer ni la durée des travaux, la fréquence des séances, le nombre de cas à traiter, la nécessité de travaux préparatoires, ni le degré de difficulté de la mission assignée au demandeur.
L’avis tel que visé à l’article 3 du règlement grand-ducal du 13 avril 1984 fait également défaut.
Au vu de ces constatations, la simple allégation du délégué du gouvernement selon laquelle « au vu des critères d’appréciation énoncés par le règlement précité et des éléments de fait figurant dans le dossier présenté par le ministère de l’Environnement, la commission des cumuls a, dans un avis unanime, estimé juste l’indemnisation aux montants qui font l’objet d’une contestation de la part du requérant » ne saurait valoir motivation suffisante de la décision sous examen.
En effet, en l’absence de pièces déposées, le tribunal se trouve dans l’impossibilité de vérifier si les motifs invoqués ou résultant du dossier sont de nature à justifier la décision attaquée.
La juridiction administrative saisie d’un recours en pleine juridiction, c’est-à-dire visant la réformation de la décision de l’administration et à voir le cas échéant prononcer une décision nouvelle à la place de celle jugée inappropriée, peut et doit vider le fond de l’affaire si celle-ci se trouve en état de recevoir une décision définitive.
Or, en l’espèce, il a été retenu que le tribunal ne dispose d’aucune pièce lui permettant de procéder au contrôle du bien-fondé de la motivation de la décision, de sorte que l’affaire ne se trouve pas en état de recevoir une décision définitive.
Il s’ensuit que le tribunal, dans le cadre de son pouvoir de réformation, ne saura prononcer que l’annulation de la décision litigieuse.
L’examen du moyen soulevant un défaut de motivation de la décision ayant entraîné son annulation, l’examen des autres moyens énoncés devient surabondante.
4 Cf. TA 10 octobre 2007, n° 22641, Pas.adm. 2008, V° Recours en annulation, n° 25.
Le demandeur sollicite encore l’allocation d’une indemnité de procédure sur le fondement de l’article 33 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif.
Dans la mesure où le demandeur a été obligé d’introduire un recours contentieux pour provoquer la motivation à la base de la décision litigieuse, il paraît inéquitable de laisser à sa charge les sommes exposées par lui et non comprises dans les dépens, de sorte qu’il y a lieu de lui accorder le montant de l’indemnité de procédure sollicitée, à savoir 1000 €.
Par ces motifs le tribunal administratif, troisième chambre, statuant contradictoirement, reçoit en la forme le recours en réformation contre la décision du Gouvernement en conseil du 28 septembre 2007 ;
au fond le déclare justifié, partant dans le cadre de la réformation annule la décision du Gouvernement en conseil du 28 septembre 2007 ;
renvoie le dossier en prosécution de cause devant le Gouvernement en conseil ;
déclare le recours en annulation en ce qu’il est dirigé contre la décision du Gouvernement en conseil du 28 septembre 2007 irrecevable ;
déclare la demande en allocation d’une indemnité de procédure recevable et fondée partant condamne l’Etat à payer au demandeur un montant de 1000 € ;
condamne l’Etat aux frais.
Ainsi jugé par :
Catherine Thomé, premier juge, Claude Fellens, juge, Françoise Eberhard, juge, et lu à l’audience publique du 18 novembre 2009 par le premier juge, en présence du greffier Judith Tagliaferri.
s. Judith Tagliaferri s. Catherine Thomé Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 18.11.2009 Le Greffier du Tribunal administratif 7
