Tribunal administratif N° 25448 rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 27 février 2009 1re chambre Audience publique du 26 octobre 2009 Recours formé par la société à responsabilité limitée … s.à r.l., …, contre deux décisions du bourgmestre de la commune de Bettendorf en matière de permis de construire
JUGEMENT
Vu la requête, inscrite sous le numéro 25448 du rôle, déposée le 27 février 2009 au greffe du tribunal administratif par Maître Jean-Paul WILTZIUS, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l'Ordre des avocats à Diekirch, au nom de la société à responsabilité limitée … s.à r.l., établie et ayant son siège social à L-…, représentée par son gérant actuellement en fonction, tendant à la réformation et subsidiairement à l’annulation d’une décision de refus du 29 juillet 2008 du bourgmestre de la commune de Bettendorf ainsi que d’une décision confirmative de refus datée du même bourgmestre du 28 novembre 2008 opposées à une demande d'un accord de principe présentée par la société … s.à r.l. et concernant des fonds sis à … , commune de Bettendorf, aux lieux-dits «…» et « …» en vue de la construction de deux immeubles comportant chaque fois trois logements ;
Vu l'exploit de l'huissier de justice Alex MERTZIG, demeurant à Diekirch, du 4 décembre 2006 portant signification de cette requête à l'administration communale de Bettendorf, établie en la maison communale sise à L-9353 Bettendorf, 1, rue Neuve, représentée par son bourgmestre actuellement en fonctions, sinon par son collège des bourgmestre et échevins ;
Vu la constitution d'avocat de Maître Alain BINGEN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l'Ordre des avocats à Diekirch, pour compte de l'administration communale de Bettendorf déposée au greffe du tribunal administratif le 5 mars 2009 ;
Vu le mémoire en réponse de Maître Alain BINGEN déposé au greffe du tribunal administratif le 22 mai 2009 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions critiquées ;
Entendu le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Christian BILTGEN, en remplacement de Maître Jean-Paul WILTZIUS et Maître Alain BINGEN en leurs plaidoiries respectives à l'audience publique du 19 octobre 2009.
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La société à responsabilité limitée … s.à r.l., ci-après « la société … », introduisit le 22 novembre 2007 une demande en obtention d'une autorisation de construire de principe concernant des terrains sis à …. , commune de Bettendorf, aux lieux-dits « … » et «…» en vue de la construction de deux immeubles comportant chaque fois trois logements.
Par courrier du 28 novembre 2008, le bourgmestre de la commune de Bettendorf, ci-
après « le bourgmestre », opposa à la société … un refus motivé par l’absence de qualité de propriétaire dans le chef de la demanderesse, par la violation de l’article 64.1 du règlement communal sur les bâtisses (ci-après « Rb »), qui exigerait l’élaboration et l’adoption préalable d’un plan d’aménagement particulier, par la violation de l’article 64.2 Rb, qui exigerait une autorisation préalable pour tout morcellement, par la violation de l’article 5.7 alinéa 2 Rb, relatif à la largueur des accès aux constructions sises en deuxième position et finalement par la violation de l’article 23.2.1 Rb qui imposerait en l’espèce la présence de six emplacements de parking, ce qui ne serait pas donné.
Suite à un recours gracieux introduit le 5 septembre 2008 par la société …, le bourgmestre confirma sa décision de refus initiale par décision du 28 novembre 2008.
C’est contre ces deux décisions que la société … a fait introduire par requête du 27 février 2009 un recours tendant principalement à leur réformation et subsidiairement à leur annulation.
Quant à la recevabilité L’administration communale de Bettendorf soulève l’irrecevabilité du recours en réformation, et, en ce qui concerne le recours en annulation, son irrecevabilité pour défaut de qualité à agir dans le chef de la société ….
Elle reprend à ce sujet son argumentation déjà opposée à la société … dans le cadre de la procédure pré-contentieuse, en lui reprochant d’être restée en défaut de produire un titre juridique attestant de sa qualité de propriétaire des terrains destinés à accueillir les deux immeubles résidentiels, et ce plus particulièrement à défaut de communication d'un compromis de vente ou d'un acte notarié. Dans ce contexte l’administration communale dénie toute valeur au certificat notarial versé par la partie demanderesse en cause, étant donné, d’une part, qu’elle estime que les indications y contenues seraient insuffisantes et, d’autre part, que les données y figurant seraient fausses parce qu’en contradiction avec un plan cadastral.
L’administration communale en conclut que la société … ne pourrait pas être considérée comme étant actuellement le propriétaire des parcelles visées par le projet immobilier litigieux, de sorte qu’elle devrait être considérée comme partie tierce par rapport aux terrains affectés par la demande d'un accord de principe, et dès lors comme étant sans qualité pour solliciter un tel accord, et a fortiori pour introduire un recours administratif.
Aucune disposition légale ne prévoit de recours au fond en matière d’urbanisme et plus particulièrement en matière de permis de construire, de sorte que le tribunal est incompétent pour connaître du recours en réformation introduit à titre principal.
En ce qui concerne la recevabilité du recours subsidiaire en annulation, il est constant que cause que la société …, ayant sollicité l’obtention d’un accord de principe, s’est vue refuser celui-ci par deux décisions du bourgmestre.
A ce titre la société …, en tant que bénéficiaire des deux décisions de refus déférées, doit être considérée comme ayant qualité et intérêt à agir à leur encontre, et ce indépendamment de la question de ses qualités par rapport aux terrains visés, question qui relève d’un moyen de fond, et en particulier de la question, ci-après tranchée, du bien-fondé du refus opposé par le bourgmestre à la demanderesse au motif de l’absence de titre de propriété. Il convient encore de relever que contrairement à l’argumentation de l’administration communale, la qualité indéniable de destinataire des décisions déférées de la société … exclut par définition que celle-ci puisse être qualifiée de partie tierce-intéressée1.
Le recours en annulation, non autrement critiqué et par ailleurs introduit dans les formes et délai de la loi, est dès lors recevable.
Quant au fond Comme relevé ci-avant, le litige porte sur des refus opposés par le bourgmestre à la société … de lui accorder une autorisation préalable, question régie par l’article 64.3 Rb, libellé comme suit :
« Pour tous travaux de transformation ou de construction nouvelle dans les secteurs d’habitation (et les secteurs protégés) pour toutes les constructions en retrait de moins de quatre mètres sur l’alignement de la voie publique, ainsi que pour les projets de construction portant sur plus de trois cent mètres carrés de surface d’étage, ou plus de 2.000 m3 de volume bâti, une autorisation préalable, valant accord de principe, doit être sollicitée. Cette autorisation n’engage l’administration communale que pour autant que le projet définitif sera conforme en tous points au projet d’aménagement et aux règlements en vigueur ».
En ce qui concerne le premier motif de refus opposé par le bourgmestre à la société …, à savoir le défaut allégué de qualité de propriétaire de celle-ci par rapport aux terrains devant accueillir le projet pour lequel la demanderesse a sollicité un accord de principe, force est de constater que la disposition afférente de la réglementation urbanistique communale, à savoir l’article 64.3 Rb, ne prévoit pas de telle condition, l’administration communale restant par ailleurs en défaut d’indiquer une quelconque autre disposition légale ou réglementaire, qui soumettrait le dépôt d’une demande en obtention d’un accord de principe à la preuve préalable par l’impétrant de sa qualité de propriétaire des terrains concernés.
Il y a par ailleurs lieu de relever qu’en l’espèce, l’utilité pour une personne non propriétaire des terrains en question de solliciter et d’obtenir une autorisation préalable au sens de l’article 64.3 Rb est évidente, la délivrance, ou le refus, d’une telle autorisation préalable permettant en effet à un acquéreur potentiel de se décider en toute connaissance de cause sur les possibilités d’urbanisation des terrains visés et en particulier sur la possibilité d’y réaliser un projet déterminé.
Il convient encore, à titre superfétatoire de souligner que même au cas où la réglementation urbanistique communale imposerait qu’un postulant apporte la preuve de sa qualité de propriétaire, cas de figure non donné en l’espèce, une telle disposition ne serait pas de nature à motiver un refus d’autorisation. En effet, les dispositions réglementaires régissant la nature et le contenu des plans à déposer à l’appui d’une demande d’autorisation constituent des dispositions qui ne sont pas destinées à protéger les intérêts privés et ne sont partant pas susceptibles, aux termes de l’article 7 (1) de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, de justifier en cas de non-
1 Voir notamment : Trib. adm. 17 mars 2003, n° 15356, confirmé par arrêt du 8 juillet 2003, n° 16355C, Pas.
adm. 2008, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 106.
respect, l’annulation d’un acte administratif ; elles ne sont que de simples prescriptions de bonne administration prises dans l’intérêt de la commune appelée à instruire le dossier de demande, de sorte que cette dernière est certes en droit d’insister sur le dépôt des pièces en question, au cas où celles-ci feraient défaut, et, le cas échéant, de suspendre l’instruction du dossier en attendant que le demandeur complète celui-ci, mais que ces manquements ne sauraient justifier un refus définitif du permis de bâtir par le bourgmestre, ni l’annulation de l’acte déféré par les juridictions administratives.
Il convient en effet à ce sujet de rappeler que lors de la délivrance d'une autorisation de construire, le bourgmestre doit se limiter à vérifier la conformité du projet d’une part par rapport au plan d'aménagement général et d'autre part par rapport au règlement sur les bâtisses, de sorte qu’une éventuelle non-conformité formelle du dossier de demande par rapport aux prescriptions du règlement sur les bâtisses ne saurait remettre en cause la légalité du projet de construction, mais tout au plus suspendre l’instruction de la demande2.
En ce qui concerne le refus lui opposé sur base de l'article 64.1 Rb, qui imposerait l’élaboration préalable d’un PAP, la société … fait en substance plaider que cet article, qui se réfère directement à la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, aurait perdu sa validité suite à l'abrogation de la loi précitée du 12 juin 1937 par la loi du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain.
En tout état de cause, elle estime que l'obligation d'établir un PAP s'appliquerait seulement aux immeubles à construire qui se situent dans une zone soumise à l'élaboration d'un PAP, ce qui ne serait pas le cas pour la zone à moyenne ou à faible densité de la commune de Bettendorf, dès lors que les immeubles à construire ne comportent pas plus de 3 logements ; par ailleurs, puisque la construction projetée s'intègrerait bien dans l'environnement existant de par sa situation et de son étendue, - l'environnement se composant de plusieurs immeubles à appartements - il n’y aurait de toute façon pas lieu d’imposer l’élaboration d’un PAP.
Aux termes de l’article 64.1 Rb, intitulé « Projet d’aménagement particulier établi par les propriétaires de terrains », « Tout propriétaire qui entreprend de créer ou de développer des lotissements de terrains ou des groupes d’immeubles est tenu d’établir un projet d’aménagement particulier, conforme aux dispositions de la loi du 12 juin 1937, concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes ».
Si la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes a effectivement été abrogée par la loi du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, la disposition abrogatoire en question, à savoir l’article 111(1) de la loi du 19 juillet 2004 précitée, dispose explicitement que « Chaque fois qu’une loi antérieure à la présente renvoie à la législation abrogée, ce renvoi doit s’entendre dorénavant comme portant sur les dispositions correspondantes de la présente loi ».
Par ailleurs, l’article 108 (3) de la loi du 19 juillet 2004 non modifiée précise que « Les règlements communaux sur les bâtisses, les voies publiques et les sites, édictés en exécution 2 Trib. adm. 10 juillet 2006, n° 20977, Pas. adm. 2008, V° Urbanisme, n° 384 et 385, ainsi que trib. adm. 11 mai 2009, n° 24323, www.ja.etat.lu.
de l'article 52 de la loi du 12 juin 1937 concernant l'aménagement des villes et autres agglomérations importantes deviennent caduques à partir de l’entrée en vigueur du règlement sur les bâtisses, les voies publiques et les sites prévu à l’article 38. Les communes disposent d’un délai de deux ans à compter de l’entrée en vigueur du règlement grand-ducal prévu à l’article 40 de la présente loi pour édicter le règlement des bâtisses, les voies publiques et les sites ».
Ledit règlement grand-ducal prévu à l’article 40 n’ayant pas été édicté le délai inscrit au prédit article n’a pas commencé à courir, de sorte que le règlement sur les bâtisses de la commune de Bettendorf est, nonobstant l’abrogation de la loi du 12 juin 1937, toujours en vigueur.
En ce qui concerne plus particulièrement l’article 64.1 Rb et le renvoi y contenu à la loi abrogée du 12 juin 1937, il y a lieu de retenir que si ledit article ne saurait faire revivre du fait de cette référence une loi abrogée, la disposition importante de cet article n’est cependant pas le renvoi à la loi abrogée du 12 juin 1937, mais l’obligation y inscrite d’établir un projet d’aménagement particulier, qui doit être établi conformément à la législation applicable, à savoir actuellement la loi du 19 juillet 2004.
Or la loi du 19 juillet 2004 précitée fit quant à elle l’objet d’une modification par le biais de la loi du 19 juillet 2005, qui inséra dans la prédite loi un article 108 bis précisant sous son point 3 notamment que « l’obligation d’établir un plan d’aménagement particulier incombe aux communes ainsi qu’aux associations, sociétés ou particuliers dans les zones définies au plan d’aménagement général comme zones soumises à l’élaboration d’un plan d’aménagement particulier et en cas de création ou de développement de lotissements de terrains ou de groupes d’habitations. On entend par groupe d’habitations deux maisons ou plus occupant un terrain qui, en raison de son étendue, de sa situation et de la condition du propriétaire, est destiné à être soumis à un lotissement », disposition qui reprend à l’identique l’alinéa 2 c), ainsi que l’alinéa 3 de l’article 1er de la loi modifiée du 12 juin 1937 lequel disposait que l’obligation d’avoir un projet d’aménagement incombe : « … c) aux associations, sociétés ou particuliers qui entreprennent de créer ou de développer des lotissements de terrains ou de groupes d’habitation. On entend par groupe d’habitation, deux maisons ou plus occupant un terrain qui, en raison de son étendue, de sa situation et de la condition du propriétaire, est destiné à être soumis à un lotissement ».
Il résulte de l’application de ces dispositions que l’article 64.1 Rb est à lire comme comportant l’obligation d’établir un PAP en cas de création ou de développement de lotissements de terrains ou de groupes d’immeubles, ledit PAP devant par ailleurs s’inscrire dans les conditions de forme et de fond de la loi du 19 juillet 2004, telle que modifiée.
Il échet à cet égard de prime abord de constater que si le plan cadastral le plus récent versé en cause, à savoir celui datant du 28 juillet 2008, identifie le terrain concerné comme constitué de deux parcelles distinctes, à savoir les parcelles n° 26/2215 et 28/2216, le plan d’implantation des deux immeubles ne comporte plus de parcelles cadastrales distinctes, la société … ayant d’ailleurs déclaré à ce sujet dans son recours gracieux adressé au bourgmestre qu’il y aurait « une opération de réunion de parcelles, ce qui donnerait lieu à un relotissement ».
Or conformément à l’article 106 (1) de la loi du 19 juillet 2004, « Tout promoteur, personne physique ou morale de droit public ou de droit privé, qui veut procéder au lotissement, respectivement relotissement d’un terrain ou au morcellement de parcelles est soumis à l’obligation d’élaborer un plan d’aménagement particulier (…) lorsque le but de l’opération est d’aliéner ou de louer un ou plusieurs lots en vue de la mise en oeuvre des dispositions du plan d’aménagement général afférent », l’article 105 de la même loi définissant pour sa part le relotissement d’un terrain comme étant « la réunion de plusieurs parcelles en une seule parcelle nouvelle en vue de la construire ».
L’opération de construction litigieuse suite à un relotissement étant en l’espèce poursuivie par un promoteur - la société … - en vue de la création d’immeubles d’habitation destinés à la revente ou à la location, l’obligation de procéder à l’élaboration préalable d’un PAP résulte d’ores et déjà de l’application de l’article 106 (1) cité ci-avant.
En ce qui concerne le motif opposé à la société … selon lequel l’opération qu’elle poursuivrait serait à considérer comme création d’un lotissement de terrains ou d’un groupe d’habitation, il y a lieu de rappeler que la notion de lotissement ne s’entend pas uniquement en tant que division d’un terrain au sens de l’article 105 de la loi du 19 juillet 2004, mais également en tant que l’opération de viabilisation du même terrain, le texte allemand de la loi du 12 juin 1937 publié en son temps au Mémorial3 parlant à ce sujet tantôt de « Einteilung in Baulose » et tantôt d’« Erschliessung von Bauland ». Or de ce point de vue, force est de constater que le terrain destiné au projet litigieux doit faire l’objet d’un lotissement au sens d’ « Erschliessung », ledit terrain, enclavé, étant dépourvu de toute infrastructure et devant dès lors être viabilisé, par la mise en oeuvre de voies d'accès et l'apport d'équipements sanitaires et de confort assurant sa viabilité et son autonomie (eau, électricité, gaz, réseaux de télécommunication, égouts et traitement des eaux usées, éclairage, aires de stationnement et espaces collectifs).
En ce qui concerne la qualité de « groupe d’habitation » telle que prévue par la loi, il y a lieu de constater que le projet consiste en la construction de deux immeubles comportant chacun trois logements destinés la revente ou à la location et dont le propriétaire est un promoteur ; quant à la situation et à l’étendue - 14 ares 90 centiares - des terrains concernés, s’il vient d’être retenu que le terrain doit être loti au sens de viabilisé du fait de sa situation, il y a encore lieu de constater qu’il devra également et nécessairement être divisé en au moins deux lots distincts devant chacun accueillir un immeuble, le plan d’implantation versé en cause indiquant ainsi notamment une séparation entre les deux terrains accueillant chacun l’un des immeubles.
Il s’ensuit que l’élaboration préalable d’un PAP est également obligatoire de ce point de vue.
Les décisions de refus déférées sont par conséquent motivées à suffisance de droit et de fait par le seul constat du non-respect de l’obligation d’élaboration préalable d’un PAP, sans qu’il y ait lieu d’examiner plus en avant les autres motifs de refus invoqués à leur appui, ainsi que les moyens y afférents.
3 « Dieselbe Verpflichtung obliegt: (…) c) den Verbänden, Gesellschaften oder Privatpersonen, welche die Erschliessung oder die Erweiterung von Baugelände oder von Häusergruppen betreiben. Unter Häusergruppen sind zu verstehen zwei oder mehr Häuser auf einem Baugrund, der nach Grösse, Lage und geschäftlicher Einstellung des Eigentümers für eine Einteilung in Baulose bestimmt ist », Mémorial n° 57 du 7 août 1937, p.583.
La demanderesse réclame encore l’allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de 1.000 € à charge de l’administration communale, demande qui, au vu de l’issue du litige, est à rejeter.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement, se déclare incompétent pour connaître du recours principal en réformation ;
reçoit le recours subsidiaire en annulation en la forme ;
au fond le dit non justifié et en déboute ;
condamne la société … s.à r.l. aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 26 octobre 2009 par :
Paulette Lenert, vice-président, Marc Sünnen, premier juge, Thessy Kuborn, juge en présence du greffier Arny Schmit.
s. Arny Schmit s. Paulette Lenert 7
