Tribunal administratif Numéro 25303 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 21 janvier 2009 1re chambre Audience publique du 19 octobre 2009 Recours formé par la société à responsabilité limitée … contre une décision de la secrétaire d’Etat à la Culture, à l’Enseignement supérieur et à la Recherche en matière d’enseignes publicitaires
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 25303 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 21 janvier 2009 par Maître Eliane SCHAEFFER, avocat à la Cour, assistée de Maître Luc SCHAACK, avocat à la Cour, tous les deux inscrits au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société à responsabilité limitée … , établie et ayant son siège social à L-…, tendant à l’annulation de la décision de la secrétaire d’Etat à la Culture, à l’Enseignement Supérieur et à la Recherche du 25 avril 2008, portant refus d’autorisation pour la mise en place de quatre enseignes publicitaires montées en saillie, ainsi que contre la décision confirmative de refus du 27 octobre 2008 ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 20 avril 2009 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif par Maître Eliane SCHAEFFER, en date du 20 mai 2009 ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 16 juin 2009 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision critiquée ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Luc SCHAACK et Madame le délégué du gouvernement Claudine KONSBRUCK en leurs plaidoiries respectives à l’audience du 28 septembre 2009.
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En date du 28 février 2008, la société à responsabilité limitée … introduisit une demande auprès de d’administration communale de Mersch en vue d’installer une enseigne publicitaire collective regroupant les publicités pour plusieurs commerces se trouvant dans l’immeuble sis dans la zone du Mierscherbierg à Mersch, sur les parcelles cadastrales n°1014/5478 et 1014/5479, section G de Mersch, prévue à cet effet.
Après avoir avisé favorablement la demande de la société à responsabilité limitée …, l’administration communale de Mersch transmit la demande de la société prémentionnée à la secrétaire d’Etat à la Culture, à l’Enseignement Supérieur et à la Recherche.
Dans sa séance du 9 avril 2008, la Commission des sites et monuments nationaux émit un avis négatif à l’unanimité de ses membres en ce qui concerne l’enseigne publicitaire sollicitée.
En date du 25 avril 2008, la secrétaire d’Etat à la Culture, à l’Enseignement Supérieur et à la Recherche rejoignit l’avis de la Commission des sites et monuments nationaux et refusa l’installation de l’enseigne publicitaire sollicitée aux motifs suivants :
« L’enseigne collective telle que projetée dépasse de loin le gabarit de l’immeuble en question et, par son emplacement et sa taille surfaite, elle contribue fortement à la pollution de l’environnement sur le plan optique. En effet, ce dispositif publicitaire, totalement disproportionné, ne s’intègre pas harmonieusement dans le paysage et porte atteinte à la valeur visuelle de l’immeuble commercial en voie de construction. La façade du « … », à taille considérable, permet à chacun des commerces d’y apposer une enseigne, tout en respectant les dispositions des articles 1 à 8 du règlement grand-ducal du 4 juin 1984 relatif à la publicité visée aux articles 37 et ss. de la loi du 18 juillet 1983 concernant la conservation et la protection des sites et monuments nationaux. En l’espèce, par l’installation de ces enseignes, tout comme par l’ampleur du bâtiment lui-
même, la présence des prédits commerces pourra pleinement entrer dans le champ d’application optique des passants et clients. » En date du 24 juillet 2008, la société à responsabilité limitée … , par l’intermédiaire de son mandataire, introduisit un recours gracieux contre la décision précitée.
Par décision du 27 octobre 2008, la secrétaire d’Etat à la Culture, à l’Enseignement Supérieur et à la Recherche confirma sa décision initiale de refus. Cette décision confirmative est libellée comme suit :
« In Bezug auf Ihr Schreiben vom 24. Juli 2008 und nach Überprüfung der Akte durch meine Mitarbeiter, muss ich Ihnen leider mitteilen, dass ich keine Genehmigung für die Anordnung einer kollektiven Werbung für das Einkaufszentrum …, gelegen in der Gewerbezone „Mierscherbierg II“ gemäß Anfrage vom 28. Februar erteilen werde.
Sollte meine Entscheidung vom 25. April 2008, im Falle einer Klage vor dem Verwaltungsgericht, wegen Nichtzuständigkeit annulliert werden, so möchte ich Sie doch darauf hinweisen, dass gemäß Artikel 38 der geltenden Gesetzgebung vom 18. Juli 1983 betreffend das Anbringen von Werbung, jegliche Werbung, die nicht den Bestimmungen des großherzoglichen Reglements vom 4. Juni 1984 übereinstimmt, verboten ist. („Toute publicité qui n’est pas conforme aux critères à définir par règlement grand-ducal, est interdite. Toute publicité installée en violation de la loi doit être enlevée et les lieux doivent être rétablis dans leur état antérieur. ») Die angebrachte Werbetafel über dem Eingangsbereich des Einkaufszentrum „…“ mit ihrer beachtlichen Größe von 18,4 X 7,34m (135m2), überschreitet den Richtscheit um mindestens 5 m und entspricht, aufgrund ihres Ausmaßes und ihrer Anbringung, nicht den gesetzlichen Bestimmungen der Artikel 1 bis 8 der großherzoglichen Verordnung vom 4. Juni 1984.
Für die Bauherrschaft „… “ handelt es sich bei der Werbetafel, laut Ihrem Schreiben, um „ein architekturales Objekt das als Teil der Gesamtkomposition des Einkaufszentrums den Eingangsbereich markiert“. Auch teilen Sie in Ihrem Schreiben mit, dass die Unterkonstruktion der Werbetafel ohnehin bereits als Teil des Gebäudes in der Baueingabe von der Gemeinde Mersch genehmigt worden ist. Ich bedaure sehr, dass die Bauherrschaft es offensichtlich versäumt hat sich vor der definitiven Genehmigung ihres Bauvorhabens über die gesetzlichen Bestimmungen betreffend Werbung zu informieren. Tatsache ist, dass der Antrag für die Sondergenehmigung der Werbetafel erst am 28. Februar 2008 bei der Gemeindeverwaltung in Mersch eingereicht worden und am 10. März 2008 von dem Schöffenrat der Gemeinde Mersch positiv begutachtet wurde.
Auch weise ich Sie darauf hin, dass die Werbungen für die einzelnen Geschäfte am 29. März 2008 angebracht wurden, obwohl eine Mitarbeiterin des Service des sites et monuments nationaux, die mit dem Anbringen der Werbung beauftragte Firma, die Metallbau Hartmann aus D-33165 Lichtenau, an Ort und Stelle darauf aufmerksam machte dass die erforderliche Genehmigung für das Anbringen der Werbung nicht vorliegen würde.
Im Gegensatz zu der Bauherrschaft bin ich weiterhin der Meinung, dass eine einzelne Werbtafel pro Geschäft auf der Süd- oder Westfassade die bessere Lösung ist, weil eine solche Werbeform sich optisch in das Landschaftsbild einfügt.
Abschließend möchte ich Ihnen mitteilen, dass das Kulturministerium der Firma Colruyt am 13. Juni 2008 die Genehmigung erteilt hat, eine einzige Werbung mit maximaler Größe von 5 X 1 m auf der Westfassade anzubringen, wohlwissend, dass die West- und die Südfassade genügend Platz bieten, um eine Werbung in dieser Größe für jedes im Top Center ansässige Geschäft anzubringen. Um die restlichen Mieter des Top Center in punkto Werbung nicht zu benachteiligen, kann ich auf deren Antrag hin, auch Ihnen eine Sondergenehmigung für das flache Anbringen eines Werbeschildes in der maximalen Größe von 5 X 1 m auf der Fassade (ost-, Süd- oder Westfassade) erteilen. » Par requête déposée en date du 21 janvier 2009, la société à responsabilité limitée … a fait introduire un recours en annulation à l’encontre des deux décisions prévisées datées respectivement du 25 avril 2008 et du 27 octobre 2008 pour excès de pouvoir, détournement de pouvoir, violation grave de la loi et des règlements ainsi que violation des principes généraux du droit administratif et des formes destinées à protéger les intérêts privés.
Ledit recours ayant été introduit suivant les formes et délai prévus par la loi, il est recevable.
Dans un premier temps, la demanderesse fait valoir que le règlement grand-ducal du 4 juin 1984 relatif à la publicité visée aux articles 37 et suivants de la loi du 18 juillet 1983 concernant la conservation et la protection des sites et monuments nationaux ne trouverait pas application en l’espèce, alors que la loi se trouvant à la base dudit règlement grand-ducal concernerait uniquement la conservation et la protection des sites et monuments nationaux et non pas un centre commercial.
S’il est vrai que l’intitulé de la loi peut laisser penser que ses dispositions ne s’appliquent qu’aux sites et monuments nationaux, il n’en reste pas moins que la loi du 18 juillet 1983 précitée comprend un chapitre VI intitulé « De la publicité » dans lequel, contrairement aux autres chapitres de la loi, il n’est as fait référence à des immeubles classés, mais dans lequel aucune distinction entre les différents immeubles n’est entreprise, de sorte que c’est à juste titre que le délégué du gouvernement rétorque que tant le règlement grand-ducal du 4 juin 1984 précité, que la loi y afférente ont vocation à s’appliquer aux immeubles en général et ne se limitent pas aux seuls sites et monuments nationaux.
La demanderesse affirme encore que les articles 1 à 8 du règlement grand-ducal précité, sur lesquels la secrétaire d’Etat à la Culture, à l’Enseignement Supérieur et à la Recherche se base dans ses décisions de refus, ne seraient pas applicables en l’espèce, alors que ces dispositions ne concerneraient que la publicité lumineuse ou non, fixée à plat ou en saillie, posée sur les façades principales de l’immeuble occupé par la firme concernée et non pas la publicité sur panneau publicitaire, objet architectural qui ferait partie de la conception générale du centre commercial et qui marquerait l’entrée de ce dernier.
Le délégué du gouvernement rétorque qu’il s’agirait en l’espèce d’enseignes publicitaires ayant pour but d’attirer les clients qui tomberaient dans le champ d’application du règlement grand-ducal précité du 4 juin 1984.
Force est au tribunal de constater qu’il résulte des pièces versées en cause et plus particulièrement de la demande initiale introduite par la requérante auprès de l’administration communale de Mersch, que la société à responsabilité limitée … elle-
même a qualifié les enseignes litigieuses de « publicité fixée à plat ou à saillie selon les dispositions du règlement grand-ducal du 4 juin 1984 ». Par ailleurs il résulte des pièces versées en cause et plus particulièrement des photos et plans de l’immeuble litigieux, que les enseignes publicitaires sont fixées sur une structure métallique ancrée dans la façade de l’immeuble. Les enseignes litigieuses étant par ailleurs fixées à plat sur ladite structure faisant partie intégrale de la façade, les articles 1 à 8 du règlement grand-ducal du 4 juin 1984 relatif à la publicité visée aux articles 37 et ss. de la loi du 18 juillet 1983 concernant la conservation et la protection des sites et monuments nationaux sont bien applicables en l’espèce, de sorte que le moyen est à rejeter comme non fondé.
La demanderesse affirme ensuite que la décision litigieuse encourrait l’annulation pour violation de la loi et excès de pouvoir, dans la mesure où la décision manquerait de base légale pour justifier les critères qui sont à sa base. Ainsi, elle précise que les articles 9 et 10 du règlement grand-ducal précité dépasseraient le cadre des dispositions habilitantes des articles 38 et 39 de la loi précitée du 18 juillet 1983.
Le délégué du gouvernement de son côté rappelle que le règlement grand-ducal en question, dans ses articles 1 à 8, fixe les critères ayant trait aux dimensions des publicités et enseignes. Il précise encore que lorsque la publicité envisagée excède ces critères, le règlement grand-ducal prévoirait dans ses articles 9 et 10 une procédure de dérogation à accorder par le ministre ayant la culture dans ses attributions. La partie étatique en conclut que ce serait à bon droit que la secrétaire d’Etat s’est prononcée sur l’autorisation de ces publicités, alors qu’en l’espèce les enseignes publicitaires litigieuses ne seraient pas conformes aux dimensions prévues aux articles 1 à 8 du prédit règlement grand-
ducal.
Il y a d’abord lieu de rappeler que l’article 39 de la loi du 18 juillet 1983 concernant la conservation et la protection des sites et monuments nationaux dispose qu’« un règlement grand-ducal désigne, sur avis de la commission des sites et monuments nationaux, les sites, les localités ou les parties de localités dans lesquelles toute publicité est subordonnée à une autorisation du Ministre ».
L’article 12 du règlement grand-ducal du 4 juin 1984 dispose que l’article 13 désigne les localités dans lesquelles toute publicité est subordonnée à l’autorisation du ministre ayant dans ses attributions les affaires culturelles. Comme l’article 13 1) désigne Mersch parmi les localités visées au prédit article 12, les enseignes publicitaires litigieuses, projetées au Mierscherbierg, localité de Mersch, sont effectivement soumises à l’autorisation de la secrétaire d’Etat.
La secrétaire d’Etat à la Culture, à l’Enseignement Supérieur et à la Recherche ayant valablement pu avoir prendre une décision en l’espèce, il appartient au tribunal d’examiner les motifs se trouvant à la base de sa décision.
Pour refuser l’installation de les enseignes publicitaires litigieuses, la secrétaire d’Etat à la Culture, à l’Enseignement Supérieur et à la Recherche affirme que l’enseigne dépasserait, de par ses dimensions, les prescriptions prévues aux articles 1 à 8 du prédit règlement grand-ducal et qu’au vu de la taille surfaite du dispositif publicitaire, elle ne saurait accorder une dérogation telle que prévue à l’article 9 du prédit règlement grand-
ducal.
L’article 9 du règlement grand-ducal du 4 juin 1984, prévoit que sur demande motivée à présenter à l’administration communale, et sur l’avis de celle-ci, le ministre ayant dans ses attributions les affaires culturelles peut accorder, la Commission des sites et monuments nationaux entendue en son avis, des dérogations aux dispositions énoncées aux articles 1 à 8 du règlement grand-ducal.
Aux termes de l’article 95 de la Constitution, le tribunal n’applique un règlement grand-ducal qu’autant qu’il est conforme aux lois, de sorte qu’il lui appartient d’examiner si la mesure réglementaire qui lui est soumise est ou n’est pas contraire à la loi, notamment au vu du cadre par elle fixé.
Aux termes de l’article 38 de la loi du 18 juillet 1983 précitée, les critères auxquels toute publicité devra répondre pour être légale doivent être définis par règlement grand-ducal.
Il y a lieu de rappeler que texte n’autorise pas le pouvoir exécutif à subdéléguer en cette matière son application à un ministre. 1 Il résulte des développements qui précèdent que l’article 9 du règlement grand-
ducal du 4 juin 1984, en ce qu’il prévoit que le ministre ayant dans ses attributions les affaires culturelles, peut accorder des dérogations sous la forme y visée, sort du cadre de la disposition habilitante de l’article 38 de ladite loi.
A défaut de toute autre disposition légale habilitante, le tribunal administratif est dès lors amené à refuser l’application dudit article 9, conformément à l’article 95 de la Constitution, aux termes duquel les cours et tribunaux n’appliquent les arrêtés et règlements généraux et locaux qu’autant qu’ils sont conformes aux lois.
Il se dégage de l’ensemble des éléments qui précèdent que c’est à tort que la secrétaire d’Etat à la Culture, à l’Enseignement Supérieur et à la Recherche a refusé sur cette base la délivrance d’une autorisation pour l’installation de l’enseigne publicitaire litigieuse.
La secrétaire d’Etat à la Culture, à l’Enseignement Supérieur et à la Recherche ayant partant excédé ses pouvoirs, la décision déférée encourt l’annulation, sans qu’il n’y ait lieu d’analyser plus loin le caractère vérifié ou non des éléments de fait invoqués en son support, ni de toiser plus en avant les autres moyens proposés.
La demanderesse sollicite encore l’allocation d’une indemnité de procédure évaluée à 15.000,- € sur base de l’article 240 du nouveau Code de procédure civile pour frais non inclus dans les dépens.
1 TA 20-03-06 (n°20415 du rôle) Pas. adm. 2008 V° Sites et monuments n°11 Bien que la base légale utile pour l’allocation d’une indemnité de procédure devant le tribunal administratif soit l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 précitée, l’invocation d’une base légale non pertinente n’entraîne cependant pas l’irrecevabilité de la demande en allocation d’une indemnité de procédure.
Il ressort des explications fournies par la demanderesse qu’en sollicitant une indemnité de procédure de 15.000,- euros elle souhaite voir réparer le préjudice qu’elle a subi et en même temps sanctionner l’Etat, alors que ce dernier refuserait de s’incliner malgré les nombreuses décisions prises par les juridictions administratives dans le domaine des enseignes publicitaires et plus particulièrement en ce qui concerne les articles 9 et 10 du règlement grand-ducal du 4 juin 1984 relatif à la publicité visée aux articles 37 et ss. de la loi du 18 juillet 1983 concernant la conservation et la protection des sites et monuments nationaux.
La demande tendant à l’obtention d’une indemnité de 15.000 euros étant dès lors à qualifier de demande en obtention de dommages-intérêts pour procédure vexatoire, sinon pour refus abusif, elle est à rejeter, les juridictions administratives n’étant pas compétentes pour indemniser un quelconque préjudice tiré du fond du litige2, cette question relevant du juge judiciaire.
Néanmoins et au vu des circonstances particulières du présent litige et notamment en raison de son issue, le tribunal retient qu’il serait inéquitable de laisser à la charge de la société à responsabilité limitée … l’intégralité des frais et honoraires non compris dans les dépens.
Compte tenu des éléments d’appréciation en possession du tribunal, des devoirs et degré de difficulté de l’affaire ainsi que du montant réclamé, et au vu de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, il y a lieu d’évaluer ex æquo et bono l’indemnité à allouer à la demanderesse un montant de 3.000 euros.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
déclare le recours en annulation recevable ;
au fond, le dit justifié ;
partant annule la décision de Madame la Secrétaire d’Etat à la Culture, à l’Enseignement Supérieur et à la Recherche du 25 avril 2008 telle que confirmée sur recours gracieux le 27 octobre 2008;
2 Cour adm. 22 avril 1999, n° 10489C, Pas. adm. 2008, V° Procédure contentieuse, n° 752.
condamne l’Etat à payer à la société à responsabilité limitée … une indemnité de procédure d’un montant de 3.000.- € ;
condamne l’Etat aux frais .
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 19 octobre 2009 par :
Paulette Lenert, vice-président Marc Sünnen, premier juge Thessy Kuborn, juge en présence du greffier Arny Schmit.
s. Arny Schmit s. Paulette Lenert 8
