Tribunal administratif N° 24785 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 28 août 2008 3e chambre Audience publique du 12 mai 2009 Recours formé par Monsieur …, … contre une décision du Conseil de discipline des fonctionnaires de l’Etat en matière de discipline
JUGEMENT
Vu la requête déposée le 28 août 2008 au greffe du tribunal administratif par Maître Gilbert Hellenbrand, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, agent de la Banque et Caisse d'Epargne de l'Etat, demeurant à L-…, tendant à la réformation sinon à l’annulation d’une décision du 27 mai 2008 du Conseil de discipline des fonctionnaires de l’Etat prononçant à son égard la sanction disciplinaire de la mise à la retraite d’office pour disqualification morale ;
Vu l'exploit de l'huissier de justice Guy Engel, demeurant à Luxembourg, du 24 septembre 2008, portant signification du prédit recours à la Banque et Caisse d'Epargne de l'Etat, établissement public, établie et ayant son siège social à L-2954 Luxembourg, 1, Place de Metz ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 1er décembre 2008 par Maître André Lutgen, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la Banque et Caisse d'Epargne de l'Etat ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 15 décembre 2008 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 23 décembre 2008 par Maître Gilbert Hellenbrand au nom de Monsieur … ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 22 janvier 2009 ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment la décision critiquée ;
Entendu le juge-rapporteur en son rapport, Maître Gilbert Hellenbrand ainsi que Maître Jeanne Feltgen, en remplacement de Maître André Lutgen et le délégué du gouvernement Guy Schleder en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 25 mars 2009.
Par décision du 27 mai 2008, le Conseil de discipline des fonctionnaires de l’Etat prononça à l’égard de Monsieur …, agent de la Banque et Caisse d’Epargne de l’Etat, ci-après la « BCEE » né le 14 octobre 1949, la sanction disciplinaire de la mise à la retraite d’office pour disqualification morale.
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 28 août 2008, Monsieur … a fait introduire un recours en réformation à l’encontre de ladite décision du Conseil de discipline.
Monsieur … est inspecteur de direction bénéficiant du statut d’agent de la BCEE et est soumis, en application de l’article 1er du règlement grand-ducal du 16 octobre 1993 fixant les conditions générales du statut des agents de la Banque et Caisse d’Epargne de l’Etat, Luxembourg, ci-après dénommé le « le règlement grand-ducal du 16 octobre 1993 », à la procédure disciplinaire telle que prévue par la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat, ci-après « la loi du 16 avril 1979 ».
Aux termes de l’article 54.2 de la loi du 16 avril 1979, « en dehors des cas où le Conseil de discipline statue en appel, le fonctionnaire frappé d’une sanction disciplinaire prononcée par le Conseil de discipline ou suspendu conformément à l’article 48, paragraphe 1er peut, dans les trois mois de la notification de la décision, prendre recours au Tribunal administratif qui statue comme juge du fond. Le même droit de recours appartient au gouvernement qui l’exerce par l’intermédiaire du délégué visé à l’article 59, alinéa 3. Les recours du fonctionnaire intéressé et du délégué du gouvernement sont obligatoirement dirigés contre la décision du Conseil de discipline ».
Le tribunal est dès lors compétent pour analyser le recours en réformation introduit qui est également recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
Le recours en annulation introduit en ordre subsidiaire est dès lors irrecevable.
La référence par la partie demanderesse à l’article 79 du règlement grand-ducal du 16 octobre 1979 laquelle devrait viser non pas ledit règlement grand-ducal mais la loi du 16 avril 1979 n’est pas pertinente au motif que ledit article n’est pas applicable en l’espèce pour ne viser que la situation spécifique de la révision.
Le demandeur soulève par la suite que dans la mesure où en application de l’article 30 (2) de la loi modifiée du 24 mars 1989 sur la Banque et Caisse d’Epargne de l'Etat, ci-après « la loi du 24 mars 1989 », les conditions générales du statut des agents de la BCEE ne pourraient pas être moins favorables que celles généralement prévues par le contrat de travail des employés non-fonctionnaires, cette loi étant plus récente que celle du 16 avril 1979, qui contiendrait des sanctions plus sévères pour les fonctionnaires que pour les employés normaux, ne saurait s’appliquer.
L’article 30 (2) de la loi du 24 mars 1989 est libellé comme suit :
« Les agents de la banque ont un statut de droit public assimilé à celui des employés de l´Etat. Les conditions générales du statut, concernant notamment les droits et devoirs, les conditions d´engagement, d´avancement, de rémunération et de retraite des agents sont fixées par règlement grand-ducal, qui peut exceptionnellement et dans l´intérêt du bon fonctionnement des services bancaires de l´établissement, déroger par rapport au statut général des employés de l´Etat. Ces conditions ne peuvent pas être moins favorables, prises dans leur ensemble, que celles généralement prévues par le contrat de travail des employés non-fonctionnaires appliquées au moment de l´entrée en vigueur de la présente loi ».
La BCEE et le délégué du gouvernement font souligner dans ce contexte que, même à admettre qu’il y aurait lieu de procéder à une analyse de la procédure disciplinaire effectuée indépendamment du statut en son ensemble, les conditions régissant la procédure disciplinaire des agents de la BCEE ne seraient pas moins favorables, que celles généralement prévues par le contrat de travail des employés non-fonctionnaires.
En l’espèce, le demandeur reste en défaut de démonter que les conditions applicables aux agents de la BCEE sont, dans leur ensemble, moins favorable que celles prévues par le contrat de travail des employés non-
fonctionnaires appliquées au moment de l’entrée en vigueur de la loi du 24 mars 1989.
En effet la simple allégation que les mesures disciplinaires à l’encontre des agents de la BCEE pour des faits commis à l’extérieur de leur fonction seraient dans leur ensemble moins favorables que les mesures applicables aux employés non fonctionnaires, sans préciser en quelle mesure les éventuelles conditions prévues par le contrat de travail des employés non-fonctionnaires appliquées aux moment de l’entrée en vigueur de la loi de 1989 seraient plus favorables ne saurait suffire à cet égard.
L’affirmation qu’un employé du secteur privé, face à des faits semblables à ceux reprochés à Monsieur …, surtout en l’absence de toute poursuite pénale à son encontre, n’aurait pas été licencié et s’il l’avait été, son licenciement aurait été déclaré abusif, reste également en l’état d’une simple supposition, d’autant plus qu’il y a lieu d’admettre qu’un employé ne respectant pas les règles déontologiques applicables au sein de la banque n’aurait pas une expectative de carrière auprès de son employeur.
Au vu de ce qui précède, le tribunal se trouve dans l’impossibilité d’analyser plus en avant le moyen soulevé, de sorte qu’il est à écarter.
Monsieur … critique encore que la manière dont la BCEE aurait exécuté la décision litigieuse et informé son agent qu’il ne devait plus retourner à son poste de travail serait illégale et que la décision n’aurait, par ailleurs, pas eu force de chose jugée au moment de son exécution.
Le tribunal est saisi d’un recours introduit à l’encontre d’une décision prise par le Conseil de discipline prononçant la sanction de la mise à la retraite d’office à l’encontre de Monsieur ….
En application de l’article 52 de la loi du 16 avril 1979, l’autorité de nomination est tenue d’appliquer la sanction disciplinaire conformément à la décision du Conseil de discipline.
Les moyens présentés par le demandeur ont trait à l’exécution de la décision du Conseil de discipline et ne sauraient influer sur la légalité de la décision sous examen, de sorte que faute d’avoir introduit un recours à l’encontre de la décision d’exécution prise par la BCEE en application de l’article 52 cité ci-avant, le tribunal ne saurait analyser plus en avant les moyens présentés qui sont dès lors à écarter.
Quant à la gravité de la sanction, le demandeur estime qu’il y aurait lieu de prononcer une sanction moins forte en tenant compte du fait qu’il aurait eu à l’époque de graves problèmes personnels et qu’il aurait eu une carrière sans faille pendant 37 ans. Il donne également à considérer qu’il aurait agi d’une manière naïve, sans se rendre compte de la gravité des faits commis, qu’il aurait restitué toutes les sommes empruntées de plein gré, que le montant des sommes transférées serait peu important, qu’il n’aurait pas eu de scandale et qu’aucun dommage ne serait résulté de son comportement ni pour les associations sans but lucratif, ni pour son employeur.
La BCEE et le délégué du gouvernement estiment que compte tenu de la gravité des fautes commises, le Conseil de discipline aurait opéré une juste appréciation des faits reprochés, y compris de la situation personnelle de l’agent et de ses antécédents.
Ils soulignent que la tentative de justification du comportement répréhensible ne saurait être retenue dans la mesure où on ne saurait valablement affirmer que Monsieur … pensait avoir le droit de virer de l’argent appartenant à une association sur son propre compte.
Ils ajoutent que la confiance de la BCEE dans son agent serait irrémédiablement compromise.
Dans le cadre d’un recours en réformation, le tribunal est amené à apprécier les faits commis par le demandeur en vue de déterminer si la sanction prononcée par l’autorité compétente a un caractère proportionné et juste, en prenant notamment en considération la situation personnelle et les antécédents éventuels du demandeur1.
En effet en application de l’article 53 de la loi du 16 avril 1979 l’application des sanctions se règle notamment d’après la gravité de la faute commise, la nature et le grade des fonctions et les antécédents du fonctionnaire inculpé.
Il est reproché à Monsieur … d’avoir entre le 15 avril 2005 et le 16 octobre 2006, transféré à différentes reprises des montants à partir des comptes ouverts par une association sans but lucratif sur lesquelles il disposait d’une signature individuelle en sa qualité de trésorier, sur ces propres comptes et d’avoir utilisé ces fonds pour apurer ses dettes personnelles. Monsieur … a admis la matérialité des faits lui reprochés et le Conseil de discipline a retenu qu’un montant total de 8.500 € a été transféré, à l’insu des membres de ladite association, du compte bancaire de cette association auprès de la BCEE sur le propre compte de Monsieur … également auprès de la BCEE. Le montant retenu par le Conseil de discipline n’a pas été autrement contesté.
Le Conseil de discipline a également retenu que Monsieur … avait en date du 15 avril 2005, après avoir viré les sommes de 12.500 € et 4.000 € sur le compte d’une association, transféré le montant total de 16.500 € sur son compte personnel auprès de la BCEE.
A ce titre, Monsieur … a fait valoir qu’il aurait fait un héritage de plus au moins 50.000 € et l’aurait partagé entre son épouse et ses enfants, qu’il aurait eu l’intention de transférer les sommes de 12.500 € et 4.000 € sur son compte d’épargne et qu’il se serait trompé de compte et aurait transféré lesdits montants sur le compte d’une des deux associations. Il ajoute que dès qu’il aurait eu conscience de cette erreur, il aurait de nouveau transféré le montant total de 16.500 € du compte de ladite association sur son compte d’épargne, de sorte que ce transfert ne lui saurait pas être reproché.
En ce qui concerne ce fait précis du 15 avril 2005, il ressort de l’analyse de la décision du Conseil de discipline que celui-ci n’a pas spécialement mis en évidence ce fait pour retenir d’un côté que le demandeur a « ainsi profité de ses mandats sur les comptes des susdites associations pour effectuer des opérations bancaires privées » et d’un autre côté qu’en « transférant de façon répétée à partir des comptes bancaires qu’il avait mandat de gérer pour le compte de deux associations sans but lucratif, des fonds sur un compte ouvert à son nom et en utilisant ces fonds à des fins personnels, Monsieur … a gravement violé ses obligations d’agent de la BCEE… », de sorte qu’il y a lieu de retenir que seuls les transferts 1 Cf. TA 1er juillet 1999, n° 10936 du rôle, Pas. adm. 2008, V° Fonction publique, n° 173.
effectués des comptes de l’association concernée sur ses propres comptes pour apurer des dettes personnelles ont porté à conséquence.
Il ressort encore de la décision du Conseil de discipline et des pièces versées qu’il s’agit en tout de 7 transferts ayant été effectués les 2 juin 2005, 3 juin 2005, 3 juillet 2006, 2 août 2006, 19 septembre 2006, 2 octobre 2006 et 16 octobre 2006.
Il ressort encore du dossier soumis au tribunal que Monsieur …, âgé actuellement de 59 ans, est inspecteur de direction affecté au service « back office crédits » de l’agence de la BCEE à Luxembourg dans la carrière du rédacteur. Il est entré aux services de la BCEE le 14 septembre 1970 à l’âge de 21 ans et tient sa nomination du 13 juin 1974. Il n’est pas autrement contesté qu’il ait occupé notamment la fonction de chef d’agence adjoint à Remich pendant plus de 20 ans, qu’il ait demandé, à partir de 2002, un transfert dans le « back office », date qui correspond avec le début de ses problèmes personnels et qu’à partir de février 2008, suite à la révélation des faits sous analyse, il ait été transféré dans le service « archives ».
Au vu du fait que Monsieur … a poursuivi une carrière professionnelle de 37 ans auprès du même employeur sans aucun antécédent disciplinaire, qu’il a occupé pendant 20 ans la fonction de chef d’agence adjoint auprès de la même agence, qu’il a demandé lui-même son transfert à l’intérieur de la BCEE au moment de l’avènement de ses problèmes personnels, que les manquements retenus se sont étalés sur une période relativement courte, que les montants transférés se sont limités à 8.500 € et qu’il a tout de suite admis avoir commis les faits lui reprochés, le tribunal arrive à la conclusion que la sanction de la mise à la retraite d’office pour disqualification morale constitue une sanction disproportionnée, ceci d’autant plus qu’aucun reproche ne lui a été adressé en ce qui concerne l’ensemble de sa carrière professionnelle A cela s’ajoute que même si l’absence d’antécédents disciplinaires et de reproches professionnels antérieurs n’est pas de nature à amoindrir la gravité des faits à la base d’une action disciplinaire, elle constitue néanmoins un des éléments déterminants à prendre en considération pour apprécier le comportement global du fonctionnaire en vue de la détermination de la sanction disciplinaire à retenir parmi l’échelle afférente prévue par la loi à travers les dispositions de l’article 58 du statut général et allant du simple avertissement à la révocation2.
Etant donné que Monsieur … a déjà été transféré dans le service « archives » à partir de février 2008, il y a lieu de prononcer la sanction précédant immédiatement celle de la révocation, à savoir celle prévue à l’article 47, point 8 de la loi du 16 avril 1979 consistant dans l’exclusion temporaire des fonctions avec privation totale de la rémunération pour une durée de 6 mois à partir du prononcé du jugement à intervenir.
Quant à la demande de Monsieur … à voir ordonner qu’il sera rétabli dans tous ses droits avec effet au 12 juin 2008 et qu’il aura droit à la partie des salaires non touchés suite à la décision litigieuse, force est de constater que le tribunal n’est pas compétent pour ordonner de telles mesures et qu’il appartiendra aux autorités compétentes de prendre les décisions qui s’imposent pour exécuter le jugement à intervenir.
2 Cf. TA 3 juin 2002, n° 14153 du rôle, Pas. adm. 2008, V° Fonction publique, n°175, p. 390.
Le demandeur sollicite en outre une indemnité de procédure d’un montant de 1000 € en application de l’article 33 de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives. Etant donné que les conditions légales telles qu’exigées par le dit article 33 pour obtenir une indemnité de procédure ne sont pas remplies en l’espèce, la demande afférente est à rejeter.
Par ces motifs, le tribunal administratif, troisième chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit le recours en réformation en la forme ;
au fond le déclare justifié ;
partant, par réformation de la décision du Conseil de discipline du 27 mai 2008, prononce à l’encontre de Monsieur … la sanction disciplinaire prévue à l’article 47, point 8 de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat, à savoir l’exclusion temporaire des fonctions avec privation totale de la rémunération pour une période de six mois, avec effet au jour du prononcé du présent jugement ;
renvoie le dossier pour exécution aux autorités compétentes de la Banque et Caisse d’Epargne de l’Etat ;
déclare le recours en annulation introduit en ordre subsidiaire irrecevable ;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure ;
condamne Monsieur … aux frais ;
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 12 mai 2009 par :
Marc Feyereisen, président, Catherine Thomé, premier juge, Claude Fellens, juge, en présence du greffier en chef Arny Schmit.
s. Arny Schmit s. Marc Feyereisen 6
