Tribunal administratif N° 24323 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 25 avril 2008 1re chambre Audience publique du 11 mai 2009 Recours formé par Madame …, …, contre deux décisions du bourgmestre de la Ville de Luxembourg en matière d’urbanisme ainsi que contre une modification du plan d’aménagement général de la Ville de Luxembourg en présence de la société anonyme … S.A., …,
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 24323 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 25 avril 2008 par Maître Marc THEWES, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame …, épouse …, demeurant à L-…, tendant à la réformation sinon à l’annulation 1) d’une décision du bourgmestre de la Ville de Luxembourg du 21 janvier 2008, accordant à la société anonyme … S.A., établie et ayant son siège social à L-…, une autorisation de construire un ensemble commercial, administratif et résidentiel portant sur des terrains sis aux abords de la rue de la … et de la route d’Esch à Luxembourg, 2) d’une décision du bourgmestre de la Ville de Luxembourg du 23 janvier 2008 refusant de faire droit aux réclamations présentées par la demanderesse le 20 juin 2007 et 3) de l’article B.1.5. b), alinéa 2 inséré dans le plan d’aménagement de la Ville de Luxembourg avec effet au 10 novembre 2007 et dont la teneur est : « Toute fois, par dérogation à l’alinéa précédent, il sera toujours possible de réaliser une construction d’une profondeur de douze mètres, sans égard au recul postérieur restant » ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Jean-Lou THILL, demeurant à Luxembourg, du 29 avril 2008 portant signification de ce recours à l’administration communale de la Ville de Luxembourg, ainsi qu’à la société anonyme … S.A. ;
Vu la constitution d’avocat déposée au greffe du tribunal administratif le 6 mai 2008 par Maître Marc THEISEN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, de la société anonyme … S.A. ;
Vu la constitution d’avocat déposée au greffe du tribunal administratif le 9 mai 2008 par Maître Christian POINT, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 26 septembre 2008 par Maître Christian POINT pour compte de l’administration communale de la Ville de Luxembourg, notifié le même jour à Maîtres Marc THEWES et Marc THEISEN ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 29 septembre 2008 par Maître Marc THEISEN pour compte de la société anonyme … S.A., notifié le même jour à Maîtres Marc THEWES et Christian POINT ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 27 octobre 2008 par Maître Marc THEWES au nom de Madame …, notifié le même jour à Maîtres Christian POINT et Marc THEISEN ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 27 novembre 2008 par Maître Christian POINT pour compte de l’administration communale de la Ville de Luxembourg, notifié le 26 novembre 2008 à Maîtres Marc THEWES et Marc THEISEN ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 27 novembre 2008 par Maître Marc THEISEN pour compte de la société anonyme … S.A., notifié le même jour à Maîtres Christian POINT et Marc THEISEN ;
Vu les pièces versées en cause et plus particulièrement la décision critiquée ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maîtres Marc THEWES, Martial BARBIAN, en remplacement de Maître Marc THEISEN, et Luc WAYSSE, en remplacement de Maître Christian POINT, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 5 janvier 2009 ;
Vu l’avis du tribunal administratif du 8 janvier 2009 prononçant la rupture et invitant les parties à prendre position par rapport à différentes questions relatives à la recevabilité et à la portée du recours portant contre le plan d’aménagement général de la Ville de Luxembourg ;
Vu le mémoire supplémentaire déposé au greffe du tribunal administratif le 27 janvier 2009 par Maître Christian POINT pour compte de l’administration communale de la Ville de Luxembourg, notifié le même jour à Maîtres Marc THEWES et Marc THEISEN ;
Vu le mémoire supplémentaire déposé au greffe du tribunal administratif le 28 janvier 2009 par Maître Marc THEWES au nom de Madame …, notifié le même jour à Maîtres Christian POINT et Marc THEISEN ;
Vu le mémoire supplémentaire déposé au greffe du tribunal administratif le 28 janvier 2009 par Maître Marc THEISEN pour compte de la société anonyme … S.A., notifié le même jour à Maîtres Christian POINT et Marc THEISEN ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport complémentaire ainsi que Maîtres Marc THEWES, Martial BARBIAN, en remplacement de Maître Marc THEISEN, et Luc WAYSSE, en remplacement de Maître Christian POINT en leurs prises de position complémentaires à l’audience publique du 2 février 2009 ;
Vu l’avis du tribunal administratif adressé le 3 février 2009 au délégué du gouvernement et la notification du recours ainsi que des mémoires échangés de parts et d’autres à l’Etat effectuée le 4 février 2009 par la voie du greffe ;
Maîtres Marc THEWES, Martial BARBIAN, en remplacement de Maître Marc THEISEN, et Luc WAYSSE, en remplacement de Maître Christian POINT entendus en leurs prises de position complémentaires à l’audience publique du 27 avril 2009.
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Madame … fait exposer être propriétaire d'une maison sise à Luxembourg, …, route d'Esch et habiter à cette adresse. Elle explique que la société anonyme … S.A., ci-après « la société … », poursuit le projet de réaliser un complexe immobilier qui doit occuper les terrains situés entre la route d'Esch (n° … route d'Esch) et la rue de la … (…, rue de la …), de sorte que ce projet, s'il devait être réalisé, se trouverait à côté de et derrière sa propre propriété, et qu’elle se trouverait véritablement emmurée.
Madame … expose encore s'opposer à ce projet depuis son origine.
Ainsi, par courrier du 6 juin 2007, l’administration communale de la Ville de Luxembourg, ci-après « la Ville », informa Madame … du dépôt de la demande d'une autorisation de construire déposée par la société …. Par courrier de son mandataire du 20 juin 2007, Madame … déclara maintenir les moyens invoqués par elle dans le cadre d’un précédent recours contentieux infructueux exercé contre l'accord de principe afférent du 23 septembre 1999 et elle exposa divers arguments.
Le 21 janvier 2008, le bourgmestre de la Ville accorda à la société … l'autorisation de construire n° 368.2B.2007 portant sur la construction d'un ensemble commercial, administratif et résidentiel à 36 logements sur le terrain sis …, route d'Esch et …, rue de la ….
Cette autorisation fut notifiée à Madame … par courrier du bourgmestre de la Ville du 23 janvier 2008. Par courrier du même jour, le bourgmestre communiqua encore à Madame … sa prise de position par rapport aux arguments exposés dans le courrier de son avocat du 20 juin 2007.
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 25 avril 2008 par Maître Marc THEWES, Madame … a fait déposer un recours contentieux à l’encontre de la prédite décision du bourgmestre de la Ville du 21 janvier 2008, accordant à la société … la susdite autorisation de construire un ensemble commercial, administratif et résidentiel ainsi qu’à l’encontre de la décision du bourgmestre de la Ville du 23 janvier 2008 refusant de faire droit aux réclamations présentée par elle le 20 juin 2007 ainsi qu’à l’encontre de l’article B.1.5. b), alinéa 2 inséré dans le plan d’aménagement de la Ville de Luxembourg avec effet au 10 novembre 2007 et dont la teneur est : « Toute fois, par dérogation à l’alinéa précédent, il sera toujours possible de réaliser une construction d’une profondeur de douze mètres, sans égard au recul postérieur restant ».
Quant à la recevabilité :
1.
Par avis du 8 janvier 2009, le tribunal a invité les parties à prendre position par rapport à la question de la recevabilité d’un recours dirigé contre le seul contenu d’un PAG, sinon contre le seul PAG, indépendamment des décisions réglementaires ayant abouti à l’adoption de la disposition déférée (délibération(s) du conseil communal et approbation ministérielle) et a invité plus spécialement la partie demanderesse, dans ce contexte, à préciser la portée de son recours.
Par mémoire supplémentaire daté du 28 janvier 2009, Madame … a fait répondre, notamment, que si son recours est principalement dirigé contre l’acte approuvé, qu’elle « est par ailleurs d’avis que son recours englobe la décision d’approbation de tutelle, qui n’a rien ajouté à l’acte réglementaire posé de la Ville », de sorte que le tribunal a encore fait procéder en date du 4 février 2009 à la notification de tous les actes de procédure à l’Etat, afin de lui permettre le cas échéant d’intervenir.
L’Etat, quoique valablement informé par la prédite notification opérée par la voie du greffe, n’a pas fait déposer de mémoire en réponse. Nonobstant ce fait, le tribunal statue néanmoins contradictoirement à l’égard de toutes les parties, en vertu de l’article 6 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives.
2.
La Ville, rejointe en son argumentation par la société …, soulève de prime abord en substance la nullité, sinon l’irrecevabilité du recours contentieux pour avoir été introduit par le biais d’une seule et même requête introductive d’instance, et ce alors que la demanderesse exerce un recours contre une autorisation de construire et un recours en annulation contre l'article B.1.5. b) du Projet d'Aménagement Général de la Ville (« PAG »), soit deux actes de nature différente. Or il serait de principe que tout recours devrait être introduit par requête séparée, seules deux décisions distinctes ayant le même objet et se fondant sur des considérations identiques pouvant faire l'objet d'une même requête, à condition que le recours formé se fonde sur le même moyen, l'une des conditions cumulatives édictées par la jurisprudence résidant en effet dans le fait que les deux actes déférés constituent des décisions administratives, donc des actes de même nature.
A ce sujet, la société …, en complément du moyen développé par la Ville, souligne encore que les deux décisions susmentionnées n'auraient pas le même objet, ne se fonderaient par sur des considérations de base identiques, et que les moyens invoqués par la partie requérante en soutien de ses demandes en annulation des décisions précitées, ne seraient pas identiques.
S’il est certes vrai qu’une requête ne peut normalement poursuivre l’annulation que d’un seul acte, des actes connexes peuvent être attaqués par une seule requête, c’est-à-dire des actes entre lesquels il existe un lien tellement étroit qu’il ne se concevrait pas de traiter séparément les recours dirigés contre eux s’ils avaient été introduits séparément1, ou encore lorsque les décisions déférées présentent entre elles un lien suffisamment étroit pour considérer qu’il est dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice de les juger par un seul et même jugement2.
En l’espèce, bien qu'émanant d'autorités étatiques et communales différentes, ayant statué dans le cadre de législations différentes, engendrant des recours de natures différentes et bien que les moyens afférents de la partie demanderesse diffèrent - nécessairement, compte tenu de la différence de nature et de portée des actes déférés - le tribunal retient cependant que compte tenu du fait que les deux décisions, respectivement règlementaire et individuelle, sont intimement liées, la décision règlementaire servant de base à la décision individuelle, de sorte que sa légalité doit nécessairement être analysée avant celle de la décision individuelle, et que les deux décisions affectent une même situation en fait et en droit, une bonne administration de la justice plaide en faveur du recours à une seule requête afin de déférer les deux actes ensemble au tribunal, l’avantage consistant notamment dans la possibilité pour le tribunal de trancher la question de la légalité des deux décisions dans un seul jugement, alors qu’il lui aurait autrement appartenu d’attendre le prononcé d’un premier jugement relatif à la légalité de l’acte règlementaire – et d’attendre éventuellement l’issue d’un appel – avant de trancher la question de la décision individuelle.
1 M. Leroy, Contentieux administratif, 3e éd., Bruylant, 2004, p.529.
2 Trib. adm. 23 juillet 1997, n° 9658, Pas. adm. 2008, V° Procédure contentieuse, n° 249.
Il s’ensuit que le moyen afférent de nullité respectivement d’irrecevabilité de la requête est à écarter.
3.
La Ville et la société … soulèvent encore l’incompétence du tribunal administratif pour connaître du recours en réformation exercé par Madame … tant à l’égard de l’autorisation de construire qu’à l’égard du PAG Force est à cet égard de constater qu’encore que le recours, intitulé en titre « recours en annulation », affirme en page 1 de la requête introductive d’instance, tendre principalement à la réformation des décisions déférées et subsidiairement à leur annulation, le dispositif de la requête introductive d’instance ne sollicite cependant que la seule annulation des décisions déférées. Or l'objet de la demande, consistant dans le résultat que le plaideur entend obtenir, étant celui circonscrit dans le dispositif de la requête introductive d'instance, il y a lieu de retenir, au vu du libellé du dispositif, que le recours tend uniquement à obtenir l'annulation des trois actes déférés.
En tout état de cause, aucune disposition légale n’instaure de recours au fond en la matière des autorisations de construire ou en matière règlementaire, de sorte que seul un recours en annulation a pu être déposé contre les décisions déférées.
Les moyens afférents des parties défenderesse et tierce-intéressée sont partant à écarter.
4.
Les parties défenderesse et tierce-intéressée soulèvent ensuite le fait que le courrier du 23 janvier 2008 contenant la prise de position du bourgmestre sur la réclamation présentée par Madame … le 20 juin 2007 ne serait pas qualifiable de décision administrative susceptible de recours, au motif que ce courrier n’aurait pas de caractère décisoire pour se limiter à un exposé de certains éléments pris en considération lors de l'analyse des conditions d'octroi de l'autorisation de construire litigieuse du 21 janvier 2008 et qu’il ne serait pas de nature à conférer à la société … l'autorisation pour la construction litigieuse. Elles précisent encore que seule l'autorisation de construire emprunterait la qualité de décision faisant grief, étant donné que seule celle-ci serait destinée à produire par elle-même des effets juridiques.
La demanderesse rétorque qu’il serait indubitable que dans un Etat de droit la réponse du bourgmestre à une réclamation introduite par un administré contre une décision administrative que le bourgmestre s'apprête à prendre représenterait un acte préparatoire de cette décision, tout en relevant cependant qu’il semblerait qu’en l’espèce que le bourgmestre ait accordé le permis de construire avant d'examiner sa réclamation, pour finalement concéder que la Ville aurait néanmoins raison de dire que la lettre en question n'ajouterait rien à l'autorisation de construire émise deux jours plus tôt « si ce n'est l'impression désagréable que l'administration mène les administrés en rond ».
Le courrier litigieux a le libellé suivant :
« Maître, Je me permets par la présente de revenir à votre estimée du 20 juin 2007, par laquelle vous m'avez soumis, en votre qualité de conseil de Madame …, épouse …, vos remarques quant à la demande en autorisation de bâtir présentée par le bureau d'architecture … s.à r.1., agissant au nom et pour compte de la société … S.A., pour la réalisation d'un ensemble commercial, administratif et résidentiel (36 logements) sur le terrain sis …, route d'Esch et …, rue de la ….
Avant de répondre dans le détail à vos observations, je voudrais préciser que vous vous basez en partie sur l'ancienne réglementation. A partir du 10 novembre 2007, des modifications de nature plutôt rédactionnelle de la partie écrite du plan d'aménagement général (PAG) sont toutefois entrées en vigueur.
Ceci dit, je vous prie de noter que les terrains visés par le présent projet sont classées par la partie graphique du PAG dans une zone mixte 4, régie par les dispositions des articles RO et RI de la partie écrite du PAG.
ad recul postérieur Le nouvel article R1.5.b) de la partie écrite du PAG stipule clairement que "les constructions doivent observer un recul moyen sur la limite postérieure d'au moins huit mètres sans que toutefois le point le plus rapproché de la construction puisse être distant de moins de cinq mètres de cette limite. Toutefois, par dérogation à l'alinéa précédent, il sera toujours possible de réaliser une construction d'une profondeur de douze mètres, sans égard au recul postérieur restant." Comme le présent projet vise la construction d'un immeuble d'une profondeur de 12,00 mètres, il est bien conforme aux prescriptions réglementaires portant sur le recul postérieur.
L'article B.0.7 (inchangé) et l'article B.0.2.c) (ancien article B.0.8) ne sont pas d'application.
ad accès Comme le complexe immobilier projeté se compose d'une partie donnant sur la route d'Esch et d'une autre partie qui longe la rue de la … et comme chacune de ces parties dispose de sa propre entrée indépendante, le projet est conforme à l'article B.O.3.a) de la partie écrite du PAG.
L'accès principal à l'immeuble est défini en fonction du premier niveau plein qui ne peut pas se situer en-dessous de l'axe de la voie des servante. TI résulte de ce qui précède que l'accès principal pour piétons est visé par cet article et non pas l'accès carrossable, qui se trouve normalement en dessous de l'axe de la rue et qui se situe, pour le présent cas, dans la rue de la ….
ad hauteur L'article B.0.4.f) tel que cité dans votre courrier a été modifié en date du 10 octobre 2005. Une prescription imposant un seul alignement pour les corniches et les faîtes de deux maisons jointives n'existe plus.
ad recul antérieur S'il est vrai que l'article B.0.2.a) de la partie écrite du PAG fixe un recul antérieur de 5,00 mètres, il est vrai aussi que l'article B.0.2.b) admet des dérogations à ce principe pour des raisons de raccordement aux immeubles existants et d'intégration harmonieuse dans l'ensemble des constructions bordant la rue.
C'est en application de l'article B.0.2.b) que l'alignement existant a été maintenu pour permettre la réalisation d'un raccord propre à l'immeuble 46, rue de la …, qui dispose d'un recul antérieur de 4,7 mètres.
ad affectation L'immeuble à construire sera implanté dans un îlot qui est classé par la partie graphique du PAG partiellement comme zone mixte 4 et partiellement comme zone mixte 5.
Y sont admis, suivant la réglementation en vigueur, des immeubles commerciaux, administratifs et résidentiels avec des profondeurs de construction maximales de 30 à 40 mètres et un nombre de 4 respectivement 5 niveaux pleins.
Par ailleurs, un certain nombre d'immeubles de l'îlot correspond déjà à cette philosophie retenue par le PAG.
ad aspect La nouvelle version de l'article B.1.2 de la partie écrite du PAG ne contient plus cette restriction concernant l'aspect et les matériaux, compte tenu du fait qu'il s'agissait en l'occurrence d'indications en relation avec l'esthétique, qui n'ont pas leur place dans un article portant sur l'implantation des immeubles.
Comme il ressort donc de la prise de position ci-dessus que vos objections et remarques ne sont pas fondées, j'ai décidé, en date du 21 janvier 2008, à délivrer une autorisation pour la construction d'un ensemble commercial, administratif et résidentiel (36 logements) sur le terrain sis …, route d'Esch et …, rue de la ….
En application du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l'Etat et des communes, je vous prie d'informer vos clients qu'un recours en annulation contre ma décision peut être introduit devant le tribunal administratif dans un délai de 3 mois à partir de la présente notification, par requête signée d'un avocat inscrit à la liste 1 des tableaux dressés par les conseils des Ordres des avocats.
(…) » Force est de prime abord au tribunal de constater le caractère ambiguë de la réplique de la demanderesse au moyen d’irrecevabilité sous analyse lui opposé tant par la Ville que par la société …, la demanderesse semblant en effet concéder le bien-fondé de l’analyse des parties adverses concluant à l’absence de caractère décisionnel du courrier cité ci-avant, sans pour autant en tirer la conclusion s’imposant en ce qui concerne la recevabilité de son recours par rapport à un courrier dont elle semble admettre l’absence de caractère décisionnel, la demanderesse au contraire maintenant au dispositif de son mémoire en réplique sa demande tendant à voir annuler « la décision de Monsieur le Bourgmestre de la Ville de Luxembourg du 23 janvier 2008 Réf. 9/810/98 CH de ne pas faire droit aux réclamations présentées par la dame …-… le 20 juin 2007 ».
Quoiqu’il en soit, il résulte tant du contenu-même du courrier cité in extenso ci-avant que des pièces versées en cause que ladite lettre litigieuse s’inscrit dans le cadre de l’article 5 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l'Etat et des communes aux termes duquel : « Lorsqu´une décision administrative est susceptible d´affecter les droits et intérêts de tierces personnes, l´autorité administrative doit lui donner une publicité adéquate mettant les tiers en mesure de faire valoir leurs moyens. Dans la mesure du possible, l´autorité administrative doit rendre publique l´ouverture de la procédure aboutissant à une telle décision. Les personnes intéressées doivent avoir la possibilité de faire connaître leurs observations. La décision définitive doit être portée par tous moyens appropriés à la connaissance des personnes qui ont présenté des observations ».
Dans ce contexte, il résulte encore des pièces versées en cause que par courrier du 6 juin 2007 le bourgmestre informa la demanderesse du dépôt de la demande d'une autorisation de construire par la société … tout en l’invitant à formuler ses observations afférentes et que par courrier de son mandataire du 20 juin 2007, la demanderesse présenta ses observations y relatives, tandis que si le 21 janvier 2008, le bourgmestre accorda à la société … l'autorisation de construire afférente, il informa la demanderesse de ce fait par le courrier précité du bourgmestre du 23 janvier 2008, tout en informant Madame … des raisons l’ayant amenées à ne pas tenir compte des observations formulées par elle.
Ledit courrier s’inscrit dès lors clairement dans un contexte informationnel et non pas décisionnel : en d’autres termes, la portée dudit courrier est limitée, comme retenu ci-avant, à informer la demanderesse de l’existence de l’autorisation délivrée à la société … et à exposer les motifs ayant prévalu en faveur de la demande de la société … et en défaveur des arguments de la demanderesse.
Or, aux termes de l’article 2 paragraphe 1er de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, un recours est ouvert « contre toutes les décisions administratives à l’égard desquelles aucun autre recours n’est admissible ». Cette disposition limite dès lors l’ouverture d’un recours devant les juridictions administratives siégeant en matière administrative notamment aux conditions cumulatives que l’acte litigieux doit constituer une décision administrative, c’est-à-dire émaner d’une autorité administrative légalement habilitée à prendre des décisions unilatérales obligatoires pour les administrés et qu’il doit s’agir d’une véritable décision, affectant les droits et intérêts de la personne qui la conteste3.
L'acte émanant d'une autorité administrative, pour être sujet à un recours contentieux devant le juge administratif, doit dès lors constituer, dans l'intention de l'autorité qui l'émet, une véritable décision, à qualifier d'acte de nature à faire grief, c'est-à-dire un acte de nature à produire par lui-même des effets juridiques affectant la situation personnelle ou patrimoniale de celui qui réclame4. Plus particulièrement n'ont pas cette qualité de décision faisant grief, comme n'étant pas destinées à produire, par elles-mêmes, des effets juridiques, les informations données par l'administration5.
3 F.Schockweiler, Le contentieux administratif et la procédure administrative non contentieuse en droit luxembourgeois, 1996, n° 46, p. 28.
4 Trib. adm., 18 juin 1998, n° 10617 et 10618, Pas. adm. 2008, V° Actes administratifs, n° 13, et autres références.
5 Trib. adm., 23 juillet 1997, n° 9658, confirmé sur ce point par arrêt du 19 février 1998, n° 10263C, Pas. adm.
2008, V° Actes administratifs, n° 26, et autres références.
Dans le même ordre d’idée, une lettre qui ne porte aucune décision et qui n’est que l’expression d’une opinion destinée à éclairer le requérant sur les droits qu’il peut faire valoir ou plus généralement sur sa situation juridique6 ne constitue pas un acte administratif de nature à faire grief, ou encore lorsque l’administration se borne à exprimer ses prétentions, essentiellement lorsque, à propos d’un litige, elle indique les droits qui lui paraissent être les siens ou dénie ceux dont se prévaut son adversaire, un tel acte ne constitue qu’une prise de position qui ne lie ni le juge ni les intéressés et qui ne saurait dès lors donner lieu à un recours7.
Il s’ensuit que ledit courrier du bourgmestre du 23 janvier 2008, à défaut de caractère décisionnel propre, n’est pas susceptible de recours : le recours en annulation doit dès lors être déclaré irrecevable dans cette mesure.
5.
Enfin, en ce qui concerne la recevabilité du recours en annulation tel que dirigé contre « l'article B.1.5. b), alinéa 2 du PAG », au sens relevé ci-avant selon lequel la demanderesse englobe sous cette désignation tant la délibération du conseil communal de la Ville que la décision d’approbation tutélaire afférente, tant la Ville que la société … reprochent en substance à la demanderesse de ne pas avoir mis en œuvre les dispositions de l'article 13 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 sur l'aménagement du territoire et le développement urbain, de sorte que son recours devrait encourir l’irrecevabilité omisso medio, la société … reprochant de surcroît à la demanderesse d’avoir déposé son recours dans cette mesure tardivement, à savoir en-dehors du délai de trois mois prévu par l'article 16 de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives pour l’introduction des recours contre les actes administratifs à caractère réglementaire.
Madame …, pour sa part, tout en contestant l’efficacité des modes de publication des actes réglementaires communaux, estime cependant que les dispositions légales citées par les parties adverses ne sauraient être appliquées à une situation où l'administré est au contact de l'administration au sujet d'un demande de permis introduite sous l'empire d'une législation donnée et « où l'autorité, qui avait précédemment informé l'administré qu'il avait la possibilité de prendre position sur le projet soumis à autorisation, n'avise plus ce même administré d'un changement réglementaire pouvant rendre inopérant certaines des réclamations introduites ». Elle estime que la Ville, ce faisant, aurait violé la confiance légitime de l'administré en omettant, dans sa lettre d’information du 6 juin 2007 relative à l'introduction d'une nouvelle demande de permis de construire par la société …, de l’avertir de la modification du PAG qui était à l'examen.
Elle estime que dès lors, dans ces circonstances, l'information de l'administré aurait été viciée et qu’elle aurait été privée de son droit de saisir le juge « garanti par la loi et les engagements internationaux dont la Convention européenne ».
Il résulte des explications de la Ville fournies au travers de son mémoire supplémentaire et des pièces versées en cause que la modification litigieuse du PAG, ayant abouti à l’actuel article B.1.5. b) critiqué par la demanderesse, a été initiée par l’avis daté du 5 juillet 2007 de la commission d’aménagement étatique, pour être ensuite approuvée provisoirement par le conseil communal de la Ville le 27 juillet 2007, et suite à la publicité 6 J. Falys, op.cit., n° 34, p. 45.
7 J. Auby et R. Drago, Traité de contentieux administratif, 1962, T. II, n° 1014, p. 463 ; voir aussi trib. adm. 6 octobre 2004, n° 16533, Pas. adm. 2008, V° Actes administratifs, n° 38 et autres références y citées.
par voie d’affichage de ladite délibération du 27 août au 25 septembre 2007, qu’elle a été, à défaut de réclamation, transmise au ministre de l’Intérieur en sa qualité d’autorité de tutelle, lequel a approuvé ladite délibération par décision du 24 octobre 2007.
Il résulte encore des explications de la Ville que la décision d’approbation ministérielle en question a été publiée par affichage, conformément à l’article 19 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 sur l'aménagement du territoire et le développement urbain, le 7 novembre 2007, de sorte à avoir acquis force obligatoire trois jours après sa publication par voie d'affiches dans la commune, toujours en conformité avec le prédit article 19.
Or, conformément à l’article 3 de la loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, le recours doit être introduit dans les trois mois de la publication de l’acte administratif à caractère réglementaire attaqué.
En l’espèce, ledit acte réglementaire ayant fait l’objet de la publication légale requise le 7 novembre 2007, le recours introduit à son encontre le 25 avril 2008 doit être déclaré irrecevable pour cause de tardiveté.
Il convient de souligner que les développements de la partie demanderesse relatif à l’efficacité de la publication au Mémorial ne sont à cet égard pas pertinents, la modification litigieuse ayant d’abord fait l’objet, comme constaté ci-avant, d’une publication par affichage, la publication au Mémorial en exécution de l’article 82 de la loi communale du 13 décembre 1988 n’étant requise par l’article 19 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 qu’à titre superfétatoire (« de surcroît ») et le délai de recours prenant cours à partir de la première publication, sans égard aux autres modes de publication éventuellement utilisés.
Quant aux moyens de la demanderesse quant à la violation de sa confiance légitime ainsi que de son droit de saisir le juge « garanti par la loi et les engagements internationaux dont la Convention européenne », il convient de souligner, d’une part, le caractère d’ordre public des règles tenant aux délais d’introduction des recours, celles-ci touchant à un volet fondamental de l'organisation juridictionnelle et, d’autre part, qu’une référence générale aux dispositions de traités internationaux et de la Convention européenne des droits de l’Homme, n’est pas de nature à énerver la conclusion retenue ci-avant, étant donné qu’à défaut de précisions relatives au volet concrètement visé des dispositions auxquelles la demanderesse fait allusion, le tribunal n’est pas mis en mesure de cerner le débat que la demanderesse entend plus particulièrement engager dans ce contexte.
Enfin, le tribunal constate que le mandataire a mis en exergue, dans sa prise de position du 20 juin 2007, la non-compatibilité du projet de la société … avec notamment l’article B.1.5 b) initial : le libellé de cet article revêtant ainsi une importance certaine dans la défense des intérêts de Madame …, il aurait appartenu à celle-ci, respectivement à son mandataire, de vérifier, le cas échéant en consultant régulièrement les affichages effectués à la maison communal, l’existence d’une éventuelle modification de cette disposition, ladite modification ayant fait l’objet d’un double affichage, à savoir en cours de procédure de modification pendant une période de 30 jours, et consécutivement à son approbation par l’autorité de tutelle, ce dernier affichage ouvrant un délai de recours de trois mois, de sorte à avoir laissé suffisamment de temps à une personne normalement diligente de s’informer.
S’il est certes vrai que l’administration communale aurait effectivement pu informer le mandataire de la demanderesse de l’existence du projet de modification, il importe cependant de relever que ledit projet n’avait pas encore acquis de caractère définitif mais était encore exposé aux aléas de la procédure, d’une part, et que les règles imposant un tel devoir d’information à l’administration, à savoir l’article 5 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, ne trouvent cependant à s’appliquer qu’aux actes administratifs individuels8, mais non aux actes réglementaires9, de sorte que le défaut de collaboration éventuel de l’administration en ce point ne saurait être sanctionné par le juge de l’annulation, juge de la légalité.
Il résulte dès lors des développements qui précèdent que le recours, non autrement critiqué, est recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi dans la mesure où il tend à l’annulation de l’autorisation de bâtir délivrée par le bourgmestre en date du 21 janvier 2008 ; il est irrecevable pour le surplus.
Quant au fond :
1.
La partie demanderesse proteste de prime abord contre le fait qu'elle n'aurait pu avoir qu'un accès limité au dossier qu'elle n'aurait de surcroît pu consulter que dans les locaux de la Ville, cette dernière lui ayant refusé une copie intégrale du dossier sous le motif « qu'au vu des droits d'auteurs, il ne s'avère pas possible de faire droit à votre demande ». Elle demande par conséquent au tribunal d'ordonner à la Ville de transmettre à son mandataire une copie complète du dossier administratif, y compris les plans.
Le dossier contenant les plans lui ayant été communiqués, elle affirme néanmoins que cette communication ne lui donnerait pas satisfaction « alors que la requérante maintient qu'il résulte de ce dossier que la Ville de Luxembourg fait preuve de favoritisme à l'égard de … » et estime que cette communication tardive constituerait « une entrave au droit d'accès au juge » pour ensuite, finalement, concéder avoir pu introduire son recours et développer ses moyens, mais que les démarches nécessaires pour la consultation des plans en présence d'un avocat auraient occasionné un surcoût important, dont il conviendrait de tenir compte lors de l’attribution d’une indemnité de procédure.
Le tribunal constate de prime abord que la demanderesse s’est vue communiquer par le mandataire de la Ville les plans sollicités, de sorte que sa demande en communication des mêmes plans est devenue sans objet.
Quant au grief de la communication tardive, respectivement du refus de communication en cours de procédure pré-contentieuse, force est rappeler qu’il résulte des dispositions de l’article 37, alinéa 5, de la loi modifiée du 19 juillet 2004, aux termes duquel « Un certificat délivré par le bourgmestre attestant que la construction projetée a fait l'objet de son autorisation est affiché aux abords du chantier par le maître de l'ouvrage. Ce certificat mentionne notamment qu'à la maison communale le public peut prendre inspection des plans afférents pour autant qu'ils portent sur l'implantation de la construction, ses parties extérieures et l'affectation de l'immeuble » qu’une commune a pour seule obligation légale de permettre au public la consultation des plans à la maison communale, pour autant que ces plans portent sur l'implantation de la construction, ses parties extérieures et l'affectation de l'immeuble, mais non d’adresser des copies du dossier administratif aux personnes intéressées, certes non pas pour une question de droits d’auteurs - la demanderesse relevant à juste titre à ce sujet l’illégalité d’un tel motif de refus - mais 8 J. Olinger, La procédure administrative non contentieuse, 1992, p.65, n° 103 et Schockweiler F., Le contentieux administratif et la procédure administrative non contentieuse en droit luxembourgeois, 1996, p.108, n° 349.
9 Voir notamment trib.adm. 21 février 2000, n° 11434, confirmé sur ce point par arrêt du 17 octobre 2000, n° 11904C, Pas. adm. 2008, V° Procédure non contentieuse, n° 6, et autres références y citées.
pour une simple raison de praticabilité et de coûts, la duplication de plans à des formats souvent importants étant compliquée et coûteuse.
Quant à la question du surcoût relevée par la demanderesse, il y a lieu de relever qu’en tout état de cause, son mandataire aurait été appelé à consulter et à étudier lesdits plans en vue de la défense de ses intérêts, de sorte que seul le déplacement à la maison communale de la Ville a a priori été de nature à engendrer un surcoût - modeste - mais en aucun cas la consultation proprement dite desdits plans.
Il s’ensuit que ce moyen est à rejeter en son intégralité.
2.
Madame … expose ensuite avoir, suite au courrier du bourgmestre l’informant du dépôt d’une demande en obtention d’une autorisation de construire par la société …, présenté ses observations par un courrier de son mandataire du 20 juin 2007, mais qu’il s’avérerait que le bourgmestre n'aurait « apparemment pas tenu compte de ces observations lorsqu'il a délivré le permis de bâtir visé par le recours », la demanderesse tirant cette conclusion du fait que le permis aurait été délivré le 21 janvier 2008 alors que le bourgmestre n'aurait examiné les observations de la demanderesse que le 23 janvier 2008, ce qui serait une cause de nullité de la décision prise.
Le tribunal ne saurait cependant suivre la demanderesse en cette argumentation, tirée du seul fait que la prise de position écrite du bourgmestre par rapport aux observations de la demanderesse serait postérieure à la délivrance du permis de construire litigieux, étant donné que comme retenu ci-avant, la prise de position afférente du bourgmestre ne constitue que la notification matérielle à la demanderesse des raisons ayant prévalu en faveur de la demande de la société … et en défaveur des observations de la demanderesse : il est à ce titre fantaisiste de vouloir dissocier chronologiquement le moment de la prise de décision intellectuelle du bourgmestre relative à l’octroi de l’autorisation de bâtir, d’une part, et la prise en compte des observations de la demanderesse, d’autre part, la demanderesse, dans son argumentation subséquente, reprochant d’ailleurs au bourgmestre d’avoir initié une modification du PAG en réponse à ses arguments, ce qui se trouve en contradiction avec les reproches sous analyse.
Enfin, il résulte du libellé même de la lettre du 23 janvier 2008, et plus précisément en son pénultième alinéa, que le bourgmestre n’a décidé de délivrer l’autorisation de bâtir litigieuse qu’après avoir écarté les arguments de la demanderesse comme étant non fondées :
aucun élément du dossier tel que versé en cause ne permet au tribunal de retenir le contraire.
3.
Madame … se plaint ensuite du fait que l'immeuble projeté par la société … aurait une hauteur excessive au regard des prévisions du PAG, étant donné que la partie de l'immeuble implantée le long de la route d'Esch comporterait cinq étages pleins et un étage en retrait alors que la zone en question n'en supporterait que quatre.
Tirant partie de diverses circonstances de fait, elle fait plaider que le projet constituerait un ensemble immobilier composé d'un corps de bâtiment érigé du côté de la route d'Esch et d'un corps de bâtiment érigé le long de la rue de la … et qu’il devrait être considéré comme un ensemble au regard de la réglementation urbanistique de la Ville de Luxembourg, de sorte que l’autorisation de construire accordée devrait encourir l’annulation alors que l'immeuble comporterait six étages pleins depuis la voie desservante de la rue de la ….
Le tribunal constate que la demanderesse omet de préciser les dispositions urbanistiques précisément applicables, de sorte qu’il se rapportera en ce point aux explications de la Ville, non contestées, dont il résulte que le terrain sur lequel la construction du complexe immobilier est prévue est classé en zone mixte 4.
L'article B. l.4.b) de la partie écrite du PAG dispose que: « Les constructions situées en zone mixte 4 ne peuvent comporter plus de quatre niveaux pleins », les niveaux pleins étant définis à l'article B.0.3. a), alinéa 2 du PAG comme suit : « Seront considérés comme niveaux pleins, les étages situés entre le niveau de la voie desservante et la ligne située à l'intersection du pan du toit et du plan de la façade donnant sur rue et ayant une hauteur libre sous plafond d'au moins deux mètres et demi. » En l’espèce, le tribunal constate à l’étude des plans versés en cause que le projet litigieux consiste en deux constructions, l’une donnant sur la rue de la … et l’autre donnant sur la route d’Esch, les deux immeubles étant reliés en sous-sol par un passage sous-terrain.
Le tribunal constate encore que la construction donnant sur la route d’Esch présente un sous-sol - indifférent pour la question litigieuse de la hauteur de la construction -, un entre-sol, un rez-de-chaussée, trois étages et finalement un étage en retrait, tandis que la construction projetée rue de la … comporte un sous-sol, un rez-de-chaussée, trois étages et finalement un étage en retrait, seule la construction longeant la route d’Esch faisant l’objet des critiques de la demanderesse qui estime que cet immeuble présenterait six niveaux pleins.
Le tribunal se doit de prime abord de relever qu’il ne partage pas les développements de la partie demanderesse quant au fait que le projet de la société … constituerait un seul et unique immeuble, de sorte qu’une seule voie desservante devrait être prise en compte pour la détermination de la hauteur. En effet, il y a lieu de retenir qu’il s’agit en l’espèce de deux constructions distinctes matériellement - exception faite d’une connexion souterraine -, même si elles forment fonctionnellement un ensemble immobilier, la construction donnant sur la route d’Esch prévoyant, d’après les plans versés en cause, un usage mixte, en ce sens que le sous-sol et le rez-de-chaussée accueilleront des commerces et leurs annexes tandis que les autres étages accueilleront des logements, et la construction donnant sur la rue de la … abrite les emplacements de stationnement communs aux deux constructions ainsi que des logements.
Par ailleurs, le tribunal retient encore que chaque construction donne sur une voie « desservante », au sens de voie permettant l’accès à la construction, celle longeant la route d’Esch prévoyant un accès pour les commerces et les logements, et celle prévue rue de la … prévoyant un accès pour les logements ainsi que l’accès aux emplacements de stationnement communs, la présence de l’accès voiture rue de la … n’étant pas, en l’absence de toute définition réglementaire allant en ce sens, de nature à disqualifier la route d’Esch comme voie desservante des commerces et logements de l’immeuble implanté le long de cette route.
Dès lors, en application de l'article B.0.3. a), alinéa 2 du PAG, l’étage intitulé « entre-sol » de l’immeuble donnant route d’Esch n’est pas à considérer comme « niveau plein », puisqu’il est situé en-dessous de la voie desservante qu’est la route d’Esch. Quant à l’étage en retrait terminant la construction, il y a lieu de renvoyer, à l’instar des parties défenderesse et tierce-intéressée, à l'article B.0.4 f) du PAG qui opère une distinction entre « niveau plein » et « étage en retrait », un étage en retrait devant par définition se situer au-
dessus du dernier niveau plein, de sorte à exclure qu’un étage en retrait puisse constituer un tel niveau plein. D’ailleurs l’adjonction du terme « plein » à « étage » indique que celui-ci porte sur toute la surface de l’immeuble, tandis que l’étage « en retrait » indique que celui-ci accuse un « retrait » par rapport à cette même surface.
Dès lors, la construction litigieuse donnant sur la route d’Esch comporte 4 niveaux pleins et un étage en retrait, de sorte à être conforme au prescrit de l'article B. l.4.b) PAG.
Ce moyen est par conséquent à écarter.
4.
Madame … affirme encore que l'étude du dossier révèlerait qu'aucun plan ni aucune vue ne permettrait de déterminer exactement l'implantation de la future construction par rapport aux propriétés, ni la hauteur du terrain existant, ni la distance entre la nouvelle construction et la limite arrière de son terrain, ni la hauteur des niveaux par rapport aux hauteurs des constructions voisines n'étant indiquées.
Elle affirme de surcroît suspecter que le rez-de-chaussée de la partie de l'immeuble construit le long de la rue de la … serait plus bas que son jardin, ce qui laisserait craindre des travaux de terrassements importants qui auraient dû être également autorisés et dont l'ampleur aurait dû être visible sur les plans, Madame … estimant par ailleurs que la Ville aurait dû réclamer des précisions sur la manière dont les travaux de terrassement seront effectués et ultérieurement stabilisés et elle renvoie à ce propos aux articles 53 et 65.4 du Règlement des Bâtisses.
Outre le caractère vague des allégations de la demanderesse qui non seulement omet d’indiquer la base réglementaire de ses affirmations quant au caractère incomplet du dossier, il convient de constater que lesdits renseignements dont l’absence alléguée est critiquée figurent au dossier communiqué au tribunal et plus précisément au plan de morcellement ainsi qu’aux vues en plan qui indiquent l'implantation de la construction par rapport aux propriétés voisines, tandis que les plans de façade indiquent la hauteur de la construction autorisée ainsi que la hauteur de la faîtière et de la corniche des constructions voisines.
En tout état de cause, les dispositions réglementaires régissant la nature et le contenu des plans à déposer en appui d’une demande d’autorisation constituent des dispositions qui ne sont non pas destinées à protéger les intérêts privés et partant susceptibles, aux termes de l’article 7 (1) de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, de justifier en cas de non-respect, l’annulation d’un acte administratif, mais de simples prescriptions de bonne administration prises dans l’intérêt de la commune appelée à instruire le dossier de demande, de sorte que cette dernière est certes en droit d’insister sur le dépôt des pièces en question, au cas où celles-ci feraient défaut, quod non, et, le cas échéant, de suspendre l’instruction du dossier en attendant que le demandeur complète celui-ci, mais que ces manquements ne sauraient justifier un refus définitif du permis de bâtir par le bourgmestre, ni l’annulation de l’acte déféré par les juridictions administratives.
Il convient en effet à ce sujet de rappeler que lors de la délivrance d'une autorisation de construire, le bourgmestre doit se limiter à vérifier la conformité du projet par rapport au plan d'aménagement général et d'autre part par rapport au règlement sur les bâtisses, de sorte qu’une éventuelle non-conformité formelle du dossier de demande par rapport aux prescriptions du règlement sur les bâtisses ne saurait remettre en cause la légalité du projet de construction, mais tout au plus suspendre l’instruction de la demande10.
Quant aux soupçons de la demanderesse en ce qui concerne l’importance des travaux de terrassement à effectuer, tant l’article 53 que l’article 65.4 du Règlement sur les bâtisses invoqués ne concernent pas l’autorisation d’un projet, mais sa réalisation, de sorte à ne pas rentrer dans le cadre du présent litige.
10 Trib. adm. 10 juillet 2006, n° 20977, Pas. adm. 2008, V° Urbanisme, n° 384 et 385.
Il s’ensuit que le moyen afférent est à rejeter.
5.
La demanderesse se prévaut ensuite des dispositions de l’article B.0.2. PAG pour critiquer le recul antérieur de la construction prévue rue de la … qui présenterait un décrochage sur quelques mètres à l'endroit du pignon de l'immeuble sis au n° 46 de la rue de la …, pour ensuite disparaître, la construction devant être implantée sur le reste de sa façade sans aucun recul. Elle rappelle à ce sujet qu’aux termes du PAG toute construction doit respecter un recul de 5 mètres par rapport à l'alignement de la voirie, la seule dérogation possible se retrouvant à l’article B.0.2 b) PAG qui prévoit une possibilité de dérogation lorsque celle-ci s’impose pour des raisons de raccordement aux immeubles voisins. Or, en l’espèce, les garages situés à la gauche du projet ne pourraient pas valablement servir de point de référence pour un tel alignement, étant donné qu’on ne pourrait pas raisonnablement prétendre que l'implantation choisie par le promoteur serait imposée par un raccordement qui devrait nécessairement être fait avec un immeuble qui se trouve sur la gauche, le garage ne pouvant en tout état de cause pas être considéré comme « immeuble » au sens du PAG.
Madame … en conclut que le seul véritable immeuble présent à côté de la construction projetée serait une résidence qui se trouve à droite et qui présenterait un recul très proche (4,7 m) de ce qui est prescrit par le règlement, de sorte que le bourgmestre aurait dû imposer l’alignement sur cette résidence, la demanderesse rappelant qu’une dérogation ne devrait par principe être accordée que dans la mesure du strict nécessaire.
Les articles B.0.2. a) et B.0.2. b) du PAG sont libellés comme suit :
«B.0.2. a) Principe Les immeubles sont à implanter dans une bande de construction, dont la profondeur varie pour les différentes zones mixtes, parallèle à l'alignement des rues et distante de cinq mètres de ce dernier. Pour les parcelles marquées dans la partie graphique par la lettre N, ce recul antérieur est fixé à quinze mètres.
En dehors ou au-delà de cette bande, aucune construction ne sera admise sauf celles permises en vertu des dérogations suivantes, lesquelles pourront être combinées entre elles.
B.0.2 b) Recul sur les alignements de rue Une dérogation au principe retenu par l'article B.O.2.a), premier alinéa, pourra être accordée ou imposée dans le cas où une augmentation ou une diminution de ce recul s'impose pour des raisons de raccordement aux immeubles existants, d'intégration harmonieuse dans l'ensemble des constructions bordant la rue, de sécurité de la circulation ou de topographie. » En l’espèce, il résulte des plans et photographies versés en cause ainsi que des explications concordantes de toutes les parties que l’immeuble longeant la rue de la … se trouvera accolé à gauche par un garage d’une hauteur de quelques 4 mètres bordant immédiatement le trottoir et à droite par un immeuble résidentiel présentant un recul, de sorte que les reculs respectifs des constructions voisines de l’immeuble projeté par rapport à l'alignement de la rue de la … sont différents, de sorte à ouvrir théoriquement le recours à la possibilité de dérogation prévue à l’article B.0.2 b) PAG cité ci-dessus.
Si la demanderesse conteste que le garage sis à gauche du projet puisse être considéré comme « immeuble » dont le bourgmestre aurait pu tenir compte pour déterminer respectivement le raccordement et l’alignement du projet, force est de constater qu’elle n’avance pour ce faire aucun argument de texte, mais base son argumentation uniquement sur la fonction et les dimensions du garage pour lui dénier la qualité d’ « immeuble ». Or, outre que ce garage doit être considéré tant d’un point de vue juridique que d’un point du vue matériel comme constituant un immeuble, aucune disposition réglementaire applicable ne permet de corroborer la définition restrictive proposée par la demanderesse, de sorte que c’est à bon droit que le bourgmestre a pu prendre ledit garage en considération.
Quant à l’application in concreto de la possibilité de dérogation inscrite à l’article B.0.2 b) PAG cité ci-dessus, force est de constater qu’il résulte des explications de la Ville que celle-ci a entendu inscrire l’usage de cette possibilité dans le cas de figure « raisons de raccordement aux immeubles existants » et non dans celui « d'intégration harmonieuse dans l'ensemble des constructions bordant la rue », de sorte que les arguments afférents de la demanderesse ne sont pas pertinents.
En tout état de cause, il y a lieu de souligner que tant le choix et les modalités du raccordement à effectuer, notamment en ce qui concerne la longueur du décrochage, que le critère de l’intégration harmonieuse, ne sont soumis à aucune prescription spécifique figurant dans la réglementation urbanistique applicable, de sorte que les décisions afférentes à prendre par le bourgmestre relèvent de son pouvoir d’appréciation. Or, à cet égard, il convient de relever que dans le cadre d’un recours en annulation, l’appréciation du caractère proportionnel de la mesure prise par rapport aux faits établis est limitée aux cas exceptionnels où une flagrante disproportion des moyens laisse entrevoir un usage excessif de ce pouvoir par cette autorité11.
Il n’appert en l’espèce cependant pas que le bourgmestre en imposant un décrochage côté gauche du projet sur une longueur et une profondeur de quelques 4 m afin de permettre le raccordement du projet au garage voisin, et en imposant pour le reste de la façade un alignement sur l’immeuble résidentiel sis à droite, ait d’une quelconque manière excédé les limites de son pouvoir d’appréciation ; si ledit décrochage aurait certes pu être imposé sur une longueur plus importante - ce qui aurait cependant eu une influence certaine sur l’aspect général harmonieux du projet – un tel choix urbanistique, à défaut de toute manifeste disproportion, échappe cependant au contrôle du tribunal ; le fait que ce choix ait également pour conséquence, comme allégué par la demanderesse, de « maximiser la surface constructible au profit du postulant qui demande un permis de construire » n’est à cet égard ni pertinent, ni déterminant, étant souligné par ailleurs que la réglementation urbanistique consistant, pour le propriétaire des terrains, en une limitation de l’usage de son droit de propriété, lequel droit non seulement se trouve constitutionnellement garanti (article 16), mais encore jouit de la protection conférée par l’article 1er du Protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales fait à Paris le 20 mars 1952 approuvé par la loi du 29 août 1953, de sorte que dans la mesure où les dispositions d’une réglementation d’urbanisme limitent l’usage du droit de propriété, elles sont d’interprétation stricte12 : en d’autres termes, il appartient en tout état de cause au bourgmestre de veiller, dans le cadre de l’application des règles urbanistiques, à veiller à ce que leur application engendre le moins d’atteintes au droit de propriété de la personne concernée.
Le moyen mettant en cause l’absence de recul, respectivement le raccordement tel 11 Cour adm., 18 juin 2002, n° 14771C, Pas. adm. 2008, V° Recours en annulation, n° 23, et autres références y citées.
12 Cour adm., 26 janvier 2006, n° 20285C, Pas. adm. 2008, V° Droits de l’homme, n° 27.
qu’imposé à l’avant de l’immeuble sis rue de la … est par conséquent non fondé.
6.
En ce qui concerne le recul arrière, Madame … critique de prime abord le comportement de la Ville, à laquelle elle reproche d’avoir, confrontée à l’illégalité du projet d'immeuble longeant la rue de la … par rapport à l'article B.1.5. b) du PAG, mise en exergue par elle dans son courrier du 20 juin 2007, modifié aussitôt ledit article pour permettre la réalisation de la construction litigieuse.
Elle estime qu’une telle manière de procéder serait inadmissible, la Ville ayant d'ailleurs violé la confiance légitime de l'administré et les principes de bonne administration alors qu'elle aurait omis d'avertir la requérante du changement qu'elle se proposait d'opérer au PAG alors qu'elle était saisie d'une réclamation fondée précisément sur la disposition modifiée.
Madame … sollicite dès lors principalement l'annulation du permis de bâtir « alors que la demande de permis et la réclamation auraient dû être examinées au regard des dispositions réglementaires en vigueur au moment de leur introduction ». A cet égard, elle affirme que si le bourgmestre avait examiné la demande de la société … et sa propre réclamation à une date proche de leur introduction, il n'aurait pu faire autrement que de refuser le permis demandé puisque le recul arrière n'était pas respecté. Or, au lieu d'examiner la demande et la réclamation dans un délai administratif normal, elle estime que le bourgmestre semblerait avoir mis le dossier de côté en attendant une modification du PAG rendant possible ce qui ne l'était auparavant pas. Au lieu d'accorder au dossier la société … un traitement tardif à la faveur d'un changement réglementaire, Madame … considère que les règles de bonne pratique administrative auraient imposé que le permis demandé par la société … soit initialement refusé et qu’une fois la modification du règlement en vigueur, la société … aurait eu la possibilité de réintroduire un dossier régi par les nouvelles dispositions.
Elle réclame encore subsidiairement « l'annulation de l'article B.l.5.b) al. 2 PAG « au motif que la Ville, bien que saisi d'une réclamation visant ledit article dans le contexte de la demande de permis de construire de … s.a. n'a pas procédé à l'audition de la réclamante dans le cadre de la procédure d'élaboration des nouvelles dispositions réglementaires ».
La question de la recevabilité de la demande en annulation de l'article B.l.5.b) alinéa 2 PAG ayant été tranchée par la négative ci-avant, il y a lieu d’y renvoyer.
Il convient par ailleurs, en réponse à la première des deux demandes d’annulation citées ci-avant, de rappeler qu’une autorité administrative appelée à prendre une décision doit tenir compte de la situation de droit et de fait existant à la date à laquelle elle est amenée à se prononcer : or en l’espèce, il y a lieu de fixer cette date comme étant concomitante à celle de la décision du bourgmestre du 21 janvier 2008, date à laquelle l’article B.15.b, alinéa 2 PAG, tel que modifié, était déjà en vigueur, ladite modification ayant été approuvée par le ministre de l’Intérieur le 24 octobre 2007 et affichée le 7 novembre 2007.
Il s’ensuit que c’est à bon droit que le bourgmestre a appliqué, au moment où il a pris sa décision, l’article B.15.b, alinéa 2 PAG, tel que modifié.
Il convient encore de rappeler que dans le cadre d’un recours en annulation, la légalité d’une décision administratives s’apprécie en considération de la situation de droit et de fait au jour où elle a été prise, de sorte que le tribunal fera également application de l’article B.15.b, alinéa 2 PAG, tel que modifié.
Le fait que la demande de la société … et les observations afférentes de la demanderesse n’aient pas été traitées immédiatement par le bourgmestre, ne saurait, tant à défaut de texte imposant un délai d’instruction à respecter qu’à défaut de texte prévoyant une sanction, justifier l’annulation de la décision finalement prise ; le tribunal ne saurait en tout état de cause suivre le raisonnement de la demanderesse consistant à ériger « en bonne pratique administrative » la solution préconisée consistant à refuser initialement le permis demandé par la société … sur base de la réglementation applicable au moment du dépôt de la demande, pour ensuite, une fois la modification du règlement en vigueur, permettre au promoteur … de réintroduire un dossier régi par les nouvelles dispositions, une telle pratique n’ayant aucune utilité ni pour la demanderesse - hormis l’éphémère satisfaction de voir le promoteur essuyer un refus initial - ni pour le promoteur, obligé en tout état de cause d’adapter son projet, ni pour la commune, obligée de traiter deux demandes.
Madame … soulève de surcroît dans son mémoire en réplique, la possibilité de « vérifier, par voie incidente, la régularité des actes réglementaires à l'occasion de litiges portant sur des décisions individuelles » et formule, au dispositif du même mémoire, une demande tendant, par application de l’article 95 de la Constitution, de voir dire « l’article B.1.5.b) al.2 inséré dans le Plan d’aménagement de la Ville de Luxembourg avec effet au 10 novembre 2007 inapplicable au présent litige » et d’annuler en conséquent l’autorisation de construire litigieuse.
Si la partie demanderesse doit en principe faire valoir ses moyens dans la requête introductive d'instance et ne peut, sous peine de forclusion, faire valoir d'autres moyens ou prendre d'autres conclusions après l'expiration du délai de recours, des moyens d'ordre public peuvent cependant être soulevés en tout état de cause : en l’espèce, le tribunal constate cependant que l’illégalité alléguée de l’article B.1.5.b) alinéa 2 a déjà été soulevée dans le cadre du recours en annulation dirigé directement contre cette disposition règlementaire, de sorte qu’elle ne saurait actuellement être considérée comme moyen nouveau, encore qu’elle ait été reformulée dans le cadre d’une autre demande, à savoir celle tendant à l’illégalité de l’autorisation de construire, de sorte que le moyen afférent est admissible.
A cet égard, l’article 95 de la Constitution dispose que les cours et tribunaux n’appliquent les arrêtés et règlements généraux et locaux qu’autant qu’ils sont conformes aux lois. Il s’en suit qu’il appartient au tribunal d’examiner si la mesure réglementaire invoquée à la base d’une décision litigieuse est, ou n’est pas, contraire à la loi, la demanderesse, en l’espèce, reprochant la modification intervenue, d’une part, d’avoir violé ses propres droits et, d’autre part, d’avoir été prise au profit de la société ….
La question de la violation alléguée des droits de la demanderesse ayant d’ores et déjà été tranchée ci-avant par la négative, il y a à lieu d’y renvoyer.
En ce qui concerne le reproche selon lequel la modification aurait été prise dans le but de favoriser la société …, il convient de souligner que la mutabilité des plans d’aménagement généraux relève de leur essence même, consistant à répondre à des contraintes variables à travers le temps concernant à la fois les aspects urbanistiques de l’aménagement des agglomérations et le volet politique de la vie en commun sur le territoire donné. Si, tel que l’allègue la partie demanderesse, la Ville s’était aperçue, à l’occasion de l’instruction du dossier de demande de la société …, que la réglementation alors applicable ne permettait pas la réalisation telle quelle du projet, pourtant urbanistiquement souhaitable, une adaptation respectivement modification des dispositions réglementaires ne serait per se pas répréhensible, le simple fait qu’une modification d’un PAG profite directement à un particulier n’étant pas de nature à la mettre en contradiction avec l’intérêt général, lorsque, comme en l’espèce, ladite modification a vocation à s’appliquer pour le futur indistinctement à tous les immeubles de la zone en question, étant par ailleurs souligné que la modification d'un plan d'aménagement général est, dans son essence même, prise dans l'intérêt général, cette caractéristique étant présumée jusqu'à preuve du contraire13.
Enfin, il échet de rappeler qu’il n’appartient en principe et hormis disproportion manifeste pas au juge de l’annulation d’apprécier le bien-fondé de la pondération relative que le pouvoir réglementaire - en l’occurrence les autorités communales et le ministre de l’Intérieur - attribue aux considérations d’intérêt général par rapport aux intérêts des particuliers14 ni d’apprécier les considérations d’opportunité retenues par le pouvoir réglementaire15.
Dès lors, à défaut de détournement de pouvoir décelable dans le chef de la Ville au seul profit de la société … - la partie demanderesse d’ailleurs ni n'alléguant ni a fortiori ne démontrant que la modification litigieuse du PAG aurait heurté l'intérêt général - le moyen d’illégalité de l’autorisation de construire, reposant lui-même sur une exception d’illégalité de sa base réglementaire, est à rejeter.
La demanderesse n’arguant par ailleurs d’aucune violation de l’article B.1.5.b) alinéa 2 PAG par la décision déférée, le moyen reposant sur une illégalité alléguée des reculs postérieurs est à rejeter.
7.
Madame … entend encore tirer profit de l’article 17 du règlement des bâtisses de la Ville de Luxembourg qui subordonne l'octroi d'une autorisation de bâtir pour une construction nouvelle à la condition qu'un nombre déterminé d'emplacements de stationnement pour véhicules soit aménagé sur la propriété même pour affirmer que le projet de la société … ne comporterait cependant pas d'emplacements de stationnement au sens commun classiques, mais comporterait, au sous-sol de l'immeuble qui longe la rue de la …, un gigantesque robot qui range les voitures sur un espace très serré.
Le tribunal constate que la demanderesse argue en fait non pas d’une quelconque illégalité précise, mais qu’elle se contente de s’interroger si une telle installation satisfait à l'exigence réglementaire des emplacements de stationnement et d’exprimer des doutes quant à l’adéquation fonctionnelle et technique d’une telle installation, au motif qu’elle n’aurait trouvé dans le dossier administratif « aucun document qui soit de nature à éclairer la Ville sur le fonctionnement du système », le seul document pertinent consistant en un plan du fabricant, qui indiquerait les dimensions maximales des voitures pouvant utiliser le système.
Elle critique par ailleurs qu’en l'absence d'autres informations pertinentes, comme p.ex. le temps nécessaire pour se garer et pour récupérer une voiture, « on ne voit pas sur quelles bases la Ville aurait pu apprécier que ce système est l'équivalent fonctionnel d'un parking traditionnel ».
Le tribunal constate par ailleurs que la demanderesse, dans son mémoire en réplique, finit par concéder avoir « l'ouverture d'esprit d'admettre dans son mémoire que la notion d'emplacement est susceptible de recevoir une interprétation et qu'un système d'ascenseur rangeant les voitures pourrait éventuellement être considéré comme étant équivalent », mais qu’elle constate que, sur la base du dossier qu'elle a pu consulter mais non photocopier, cette condition d'équivalence n'aurait fait l'objet d'aucune vérification.
13 Trib. adm. 23 juillet 1997, n° 9658, Pas. adm. 2008, V° Urbanisme, n° 102, et autres références y citées.
14 Cour adm., 29 décembre 2001, n° 13…7 C du rôle.
15 Cour adm., 8 janvier 2002, n° 13891 C du rôle.
Si l’article 17 du règlement sur les bâtisses (« Rb ») qui subordonne l'octroi d'une autorisation de bâtir pour une construction nouvelle à la condition qu'un nombre déterminé d'emplacements de stationnement pour véhicules soit aménagé sur la propriété même précise, en fonction de divers critères, le nombre d’emplacements à aménager - question qui n’est en l’espèce pas litigieuse - il ne fournit aucune définition de la notion d’ « emplacement de stationnement », de sorte que tout endroit susceptible d’accueillir matériellement un véhicule doit être considéré comme répondant à cette notion, à condition, en conformité avec l’article 17.3 Rb, d’avoir une dimension de 2,30 sur 5 mètres et que l’accès à la voie publique soit « facile et permanent (…) tenant compte des impératifs de sécurité de la circulation ».
Force est de constater que la demanderesse ne formule aucune critique précise eu égard à ces dispositions réglementaires, mais qu’elle ne fait, comme relevé ci-avant, qu’état d’interrogations et de supputations, relevant par ailleurs, non pas de l’illégalité de l’installation même, mais de son utilisation par les usagers. Or les moyens simplement suggérés, sans être soutenus effectivement, ne sont pas à prendre en considération par le tribunal, étant donné qu’il n'appartient pas au tribunal de suppléer à la carence de la partie demanderesse et de rechercher lui-même les moyens juridiques qui auraient pu se trouver à la base de ses conclusions, de sorte qu’il y a lieu de rejeter le moyen.
8.
La demanderesse s’empare encore de l'article B.0.1, alinéa 5 PAG, qui interdit l'érection, dans la zone mixte, de constructions qui « par leur nature, leur importance, leur étendue, leur volume ou leur aspect seraient incompatibles avec la sécurité, la salubrité, la commodité et la tranquillité du quartier » pour affirmer qu’il serait évident que la construction projetée apporterait un tel déséquilibre dans un quartier qui ne comporterait, à l'heure actuelle, que des maisons unifamiliales. Elle insiste à cet égard que si la route d'Esch en direction du centre-ville accueille certes des immeubles plus importants, cela ne serait pas le cas dans la zone devant accueillir le projet litigieux et qui serait véritablement saccagée si le projet litigieux devait être réalisé.
Il convient de relever que les dispositions des articles B.0.1 et B.1.1. PAG sont complémentaires, en ce sens que l’article B.0.1 trace le cadre général applicable à toute zone mixte et l’article B.1.1 énonce des conditions spécifiques ayant trait plus particulièrement aux zones mixtes 3 et 416. Or force est de constater que si comme retenu ci-avant le projet litigieux n’est pas contraire par ses dimensions aux prescriptions régissant les zones mixtes 4 qui peuvent accueillir des constructions comportant jusqu’à quatre niveaux pleins, il n’est pas non plus contraire de par son affectation aux prescriptions régissant les zones mixtes 4, l’article B.11. PAG admettant en zone mixte 4, en dehors de l’habitat, des immeubles administratifs, commerciaux et récréatifs, des hôtels, cafés et restaurants ainsi que des parkings à étages.
Force est là encore au tribunal de constater qu’au-delà de l’affirmation d’un déséquilibre et d’un saccage du cachet existant du quartier, prétendument caractérisé par des maisons unifamiliales, la demanderesse omet de préciser en quoi le projet litigieux serait concrètement incompatible avec la sécurité, la salubrité, la commodité et la tranquillité du quartier, étant souligné que l’article B.0.1, alinéa 5 PAG n’exige pas seulement la preuve d’un désagrément ou d’une intégration critiquable ou disharmonieuse, mais d’une incompatibilité pure et simple d’un point de vue sécurité, salubrité, commodité et tranquillité du quartier. Or, si le tribunal, à défaut de moyen précis afférent de la demanderesse, peut certes concevoir que la présence d’un immeuble comportant des commerces ainsi que 36 logements engendrera notamment par sa dimension et par les allées et venues de ses habitants 16 Voir par analogie : trib. adm. 10 mars 1999, n° 10923, Pas. adm. 2008, V° Urbanisme, n° 150.
des désagréments beaucoup plus importants qu’une seule voire plusieurs maisons d’habitation unifamiliales, il ne décèle cependant pas où résiderait une incompatibilité d’un point de vue sécurité, salubrité, commodité et tranquillité du quartier.
Par ailleurs, même à admettre que le voisinage immédiat du projet soit caractérisé par des maisons unifamiliales - les parties admettant la présence de grands ensembles plus loin, notamment le long de la route d’Esch - qui constitue par ailleurs une importante artère très fréquentée - ainsi que du côté de la rue des Jardiniers - il n’en reste pas moins que le PAG destine le quartier devant accueillir l’immeuble litigieux à une construction plus dense, puisqu’il autorise en cet endroit des immeubles importants et destinés à d’autres usages que la seule habitation unifamiliale.
L’essence même des règles urbanistiques n’est en effet pas de refléter une réalité existante figée dans le temps, mais consiste à prévoir et à programmer l'aménagement urbain.
Aussi, il ne saurait être tiré prétexte d’une situation existante, créée sans doute sous l’empire de règles urbanistiques antérieures, pour faire obstacle au développement tel que voulu en cet endroit par les autorités compétentes. L’intégration d’un projet n’est en effet pas uniquement à apprécier par rapport au tissu bâti existant, mais par rapport aux caractéristiques du quartier telles que prévues par le PAG17.
En effet, vouloir vérifier l’intégration d’un projet par rapport au seul bâti existant reviendrait à priver l’article B.1.1 PAG de tout effet, puisque dans cette hypothèse, tout immeuble allant au-delà de l’habitation réservée à une famille devrait être considéré comme incompatible au voisinage existant, lorsque celui-ci ne comporte pas d’ores et déjà d’immeuble résidentiel similaire.
Il s’ensuit que le moyen afférent est rejeter.
9.
La demanderesse s’empare finalement de l’article 7.2 Rb, qui prévoit que les logements à créer doivent avoir une surface moyenne par unité de logement de 52 m2 pour affirmer que le projet de la société … ne serait pas conforme à cette prescription. Elle précise à ce sujet que le projet déposé par la société … comporterait 36 logements dont 22, donc largement plus de la moitié, présenteraient des superficies inférieures à 52 m2. A cet égard, elle critique le fait que la Ville se serait prononcée sur la foi d'une liste produite par la société … sans effectuer aucune vérification, notamment sur le point de savoir si les surfaces indiquées sont effectivement exploitables.
Or la liste ferait apparaître une moyenne arithmétique obtenue en divisant la somme des surfaces de tous les logements par le nombre de logements, moyenne qui ne dépasserait la moyenne de 52 m2 que de justesse et ce uniquement parce que le complexe comporte quelques logements avec de très grandes surfaces. Elle affirme dès lors « ne pas penser » que « ce mode de calcul soit conforme à la lettre et à l'esprit du texte alors que pratiquement les deux-tiers des logements du complexe ont une superficie moindre que le minimum réglementaire ».
L’article 7.2 Rb litigieux est rédigé comme suit : « Lors de la création de logements dans un immeuble ou dans une partie d'un immeuble à construire, la surface exploitable par logement peut varier sans que toutefois, pour les surfaces concernées par cette opération, la surface exploitable moyenne des unités de logement ne puisse être inférieure à une valeur théorique de 52 m2 ».
17 Trib. adm. 9 juillet 2007, n° 22242, Pas. adm. 2008, V° Urbanisme, n° 427.
Il résulte à cet égard d’un tableau versé en cause par la Ville que la surface moyenne exploitable des unités de logement est de 54,71 m2, l’architecte ayant dressé ledit tableau ayant pour ce faire additionné la surface habitable de tous les logements pour ensuite diviser le nombre obtenu pour calculer la surface moyenne.
C’est à juste titre que la Ville rappelle à ce sujet que la définition courante du terme « moyenne » consiste dans la somme de chiffres ou de nombres divisée par le nombre d'éléments additionnés, de sorte que le tribunal ne saurait déceler où résiderait l’erreur ou l’illégalité alléguée par la demanderesse, laquelle ne précise d’ailleurs pas quel autre mode de calcul aurait dû être respecté, de sorte qu’il y a lieu de rejeter ce moyen.
Il se dégage partant de l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours formé par la demanderesse est à rejeter comme n’étant pas fondé.
Il n’y a pas non plus lieu de faire droit à la demande en déclaration de jugement commun à la société …, une telle demande, propre à la procédure civile, étant inutile en contentieux administratif, où l’opposabilité d’un jugement résulte de la seule mise en intervention de la partie tierce-intéressée visée par le biais de la signification de la requête.
Madame … réclame encore l’allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de 1.000.- €, demande qui, au vu de l’issue du litige, est à rejeter.
La société …, pour sa part, fait plaider que le recours de la partie demanderesse sous analyse ne constituerait pas sa première tentative d'opposition au projet de construction de la société …, puisqu’en pratique, l'acharnement de la Madame … contre le projet de construction litigieux retarderait depuis bientôt 10 ans la réalisation de celui-ci, ce qui n'aurait évidemment pas manqué de faire supporter à la société … des frais supplémentaires importants, dont notamment des honoraires d'avocat. Comme Madame … aurait « récidivé » en date du 25 avril 2008 en déposant le recours sous analyse au greffe du tribunal, la société … estime qu’il serait inéquitable de laisser à sa charge l’intégralité des frais et honoraires non compris dans les dépens, de sorte qu’elle demande la condamnation de Madame … à une indemnité de procédure d’un montant de 15.000.- €, sinon à tout autre montant même supérieur à déterminer ex æquo et bono.
Il ressort de ces explications - et de l’importance du montant réclamé - que la société … tente en fait ainsi de se faire indemniser des dommages prétendument causés par ce qu’elle qualifie en substance d’acharnement procédural de la part de Madame …, dommages qui ne résultent cependant pas de la seule instance sous analyse, mais également d’autres procédures contentieuses menées en vain par la demanderesse.
La demande étant de la sorte à qualifier de demande en obtention de dommages-
intérêts pour procédure vexatoire, voire pour un comportement de la demanderesse considéré comme fautif et s’étalant sur près de 10 années, elle est à rejeter, les juridictions administratives n’étant pas compétentes pour indemniser un quelconque préjudice tiré du fond du litige18, cette question relevant du juge judiciaire.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
18 Cour adm. 22 avril 1999, n° 10489C, Pas. adm. 2008, V° Procédure contentieuse, n° 752.
déclare le recours en annulation irrecevable dans la mesure où il est dirigé contre le courrier du bourgmestre du 23 janvier 2008 ainsi que dans la mesure où il est dirigé contre « l'article B.1.5. b), alinéa 2 du PAG » ;
le déclare recevable dans la mesure où il tend à l’annulation de l’autorisation de bâtir délivrée par le bourgmestre de la Ville de Luxembourg en date du 21 janvier 2008 ;
le déclare cependant non fondé et en déboute ;
rejette les demandes en allocation d’une indemnité de procédure comme étant non fondées ;
condamne la partie demanderesse aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 11 mai 2009 par :
Paulette Lenert, vice-président, Marc Sünnen, premier juge, Annick Braun, juge en présence du greffier en chef Arny Schmit.
s. Arny Schmit s. Paulette Lenert 23
