Tribunal administratif N° 24555 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 1er juillet 2008 3e chambre Audience publique du 11 mars 2009 Recours formé par l’administration communale de Junglinster contre une décision du ministre du Travail et de l’Emploi en présence de l’entreprise … en matière d’établissement classés
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 24555 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 1er juillet 2008 par Maître Steve Helminger, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Junglinster, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions, établie en la maison communale à L- …, tendant à la réformation d’un arrêté du ministre du Travail et de l’Emploi du 6 mai 2008 (n° 1/2007/0167/43276/135) faisant droit à la demande du 6 avril 2007, présentée par le bureau d’études … au nom et pour le compte de la société … s.a. aux fins d’obtenir l’autorisation d’installer et d’exploiter un forage-captage d’une prise d’eau d’une profondeur maximale de 12 mètres et d’une quantité moyenne d’eau prélevée de 15m3/jour, pour l’arrosage des plantes destinées à la vente à Junglinster, zone artisanale et commerciale Langwies, L-6131 Junglinster, numéro cadastral 1630/6414, magasin Hela ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Geoffrey Galle, demeurant à Esch-sur-Alzette, du 3 juillet 2008, portant signification de ce recours à la société anonyme …, anciennement … s.a. établie et ayant son siège social à L-…, inscrite au registre de commerce et des sociétés sous le numéro B 32950, représentée par son conseil d’administration actuellement en fonctions ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 22 août 2008 ;
Vu le mémoire en réplique qualifié de mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 10 décembre 2008 par Maître Steve Helminger pour compte de l’administration communale de Junglinster ;
Vu la rupture du délibéré du 10 février 2009 autorisant chacune des parties de se prononcer dans un mémoire complémentaire sur la question de la recevabilité de la requête introductive d’instance ;
Vu le mémoire complémentaire déposé au greffe du tribunal administratif le 17 février 2009 par Maître Steve Helminger pour compte de l’administration communale de Junglinster ;
Vu le mémoire complémentaire du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 17 février 2009 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment l’arrêté ministériel entrepris ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Steve Helminger et Madame le délégué du gouvernement Claudine Konsbrück et Monsieur le délégué du gouvernement Guy Schleder en leurs plaidoiries respectives aux audiences publiques des 28 janvier 2009 et 18 février 2009.
Par requête déposée le 1er juillet 2008 au greffe du tribunal administratif l'administration communale de Junglinster, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions, dûment autorisé d'ester en justice, établie en la maison communale à L- … a introduit un recours en réformation prévu à l'article 19 de la loi du 10 juin 1999 relative aux établissements classés contre un arrêté du ministre du Travail et de l’Emploi du 6 mai 2008 (arrêté n°1/2007/0167/43276/135) faisant suite à une demande du 6 avril 2007, présentée par le bureau d'études … pour le compte de la société … s.a., zone industrielle Schéleck II, L-3225 Bettembourg aux fins d'obtenir l'autorisation d'installer et d'exploiter un forage-captage sur le site du magasin …, … et inscrit au cadastre de la commune de Junglinster, section JD de Junglinster, parcelle cadastrale n°1630/6414.
La requérante expose qu’elle aurait la charge de veiller à ce qu'un établissement classé soit installé dans le respect des dispositions arrêtées par elle dans le cadre du plan d'aménagement général, ci-après désigné par « PAG », et du règlement sur les bâtisses, qui tend notamment à préserver un environnement naturel non pollué. L'administration communale fait encore valoir qu’elle disposerait d'un intérêt personnel suffisant à agir à l’encontre d’une autorisation émise sur son territoire au profit d'un établissement dont elle estime qu'il compromettra l'environnement.
La requérante explique qu’une autorisation en vue de s'approvisionner en eau potable serait fonction de la mise en balance des intérêts de l'administré avec les intérêts nationaux, sinon régionaux ou communaux en approvisionnement d'eau potable et ceci sur base des données spécifiques de l'espèce relativement à l'endroit où le forage est réalisé, la profondeur du forage, l'étendu de la source d'eau captée et son importance sur le plan communal et régional et les risques potentiels de pollution de la source d'eau souterraine.
Or, l'arrêté ministériel entrepris ne prendrait pas en considération les intérêts nationaux, respectivement régionaux ou communaux en approvisionnement d'eau potable alors qu’il resterait notamment muet quant au fait que le forage projeté se trouve en pleine zone industrielle, de sorte qu'il y aurait un risque réel et non négligeable de voir la nappe phréatique polluée, de même que le cours d'eau longeant le site et servant de réserve d'eau pour la commune.
Il en résulterait que pour des seules considérations de protection de l'environnement et surtout de la nappe phréatique et de la réserve d'eau de la commune de Junglinster, l'arrêté ministériel serait à annuler par réformation alors qu'il serait inconcevable qu'un tel forage puisse être autorisé pour satisfaire les seuls besoins particuliers d'une société, ce d'autant plus que le forage projeté se situerait en pleine zone industrielle.
Ces considérations ne concerneraient effectivement non seulement le ministre de l'Environnement qui est appelé a décréter des conditions permettant au mieux de protéger et de préserver l'environnement, mais également le ministre du Travail, qui en vertu de l'article 13 paragraphe 4 de la loi modifiée du 18 juin 1999 relative aux établissements classés, est appelé à déterminer les conditions d'aménagement et d'exploitation relatives à la sécurité du public et du voisinage en général.
A l'analyse des conditions fixées dans l'arrêté du ministre du Travail on devrait constater que ce dernier se serait limité à renvoyer à des prescriptions et conditions types standards ne prenant en rien en considération la spécificité ni de l'exploitation ni du site.
Le requérant rappelle dans ce contexte qu’il serait confronté à une autorisation de procéder à un forage en plein zone industrielle de la nappe phréatique servant de réservoir d'eau potable pour la commune et ses habitants.
On ne lirait dans « aucune des conditions posées par le Ministre que des mesures de sécurité particulières prenant en considération cette spécificité de l'établissement classé et permettant d'assurer la sécurité des habitants qui risque bien évidemment d'être atteinte pour le cas où par ce forage la nappe phréatique devait être polluée. » Il s'y ajouterait que le forage aurait encore dû être refusé en application de l'article 17 de la loi du 10 juin 1999 relative aux établissements classés alors qu'aux termes du paragraphe 2 de cet article 17.2 l'autorisation requise ne pourrait être délivrée que lorsque l'établissement projeté se situe dans une zone prévue à ces fins en conformité avec la loi concernant l'aménagement communal.
La partie requérante demande à voir nommer un expert « avec la mission d'une part, d'examiner les risques de nuisance effective pouvant résulter pour les eaux souterraines d'un tel forage-captage ceci en prenant plus particulièrement en considération que le forage-captage devra être réalisé dans une zone industrielle, d'autre part d'analyser les conséquences d'un tel forage-captage, tant sur la qualité que sur la quantité de la réserve d'eau de la Commune de Junglinster. » Le délégué du gouvernement a déposé un mémoire en réponse en date du 22 août 2008 dans lequel il conclut à l’irrecevabilité du recours subsidiaire en annulation dans la mesure où la loi prévoit un recours au fond en cette matière.
Il rappelle que le 18 mai 2007, l’Inspection du Travail et des Mines a accusé réception de la demande d’autorisation tout en informant la société requérante que le dossier était à considérer comme étant complet selon les dispositions de l'article 7 de la loi modifiée du 10 juin 1999 précitée.
Ce courrier préciserait toutefois que cette information ne vaut que pour autant que les compétences du ministre du Travail et de l'Emploi sont concernées à savoir pour ce qui est de la matière de la sécurité pour le public et du voisinage en général, de la sécurité de l'hygiène et de la santé sur le lieu de travail, la salubrité et l'ergonomie.
Le délégué du gouvernement rappelle par la suite que « le 25 juillet 2007 le ministre de l'Environnement a fait parvenir au Ministre du Travail une copie de l'avis géologique émis par l'administration de la Gestion de l'eau. Selon cet avis le puits à forer doit respecter une distance de 15 mètres par rapport aux constructions les plus proches.
Selon cet avis du 30 mai 2007 le projet était autorisable « selon la protection des eaux souterraines » et l'Administration de la gestion de l'eau a imposé un certain nombre de conditions à savoir que la profondeur ne devait pas dépasser 12 mètres, que le débit journalier ne devait pas dépasser 15m3 et que la distance minimale par rapport aux constructions devait être de 15 mètres. Fait par ailleurs partie du dossier administratif qui était à la disposition du ministre du Travail, une prise de position géotechnique élaborée par la société ….
Le 18 juillet 2007 le ministre de l'intérieur et de l'Aménagement du Territoire a délivré à la société requérante l'autorisation requise sur base de la loi modifiée du 29 juillet 1993 concernant la protection et la gestion de l'eau. Cet arrêté ministériel du 18 juillet 2007 a été modifié par un arrêté ministériel du 18 décembre 2007.
Le 11 février 2008 l'administration communale de Junglinster a procédé à l'examen de la demande dans le cadre de la procédure de commodo e t incommodo et le collège échevinal a émis un avis unanimement négatif motivé d'une façon lapidaire comme suit :
«vu qu'il est intolérable qu'une firme ou un particulier puisse percer la nappe phréatique et prélever des eaux souterraines, ce droit doit être réservé à un établissement public ».
En présence de l'autorisation délivrée par le ministre de l'Intérieur et celle délivrée en date du 25 avril 2008 par le ministre de l'Environnement qui a constaté que l'exploitation du forage était autorisable d'après la loi modifiée du 10 juin 1999 alors que le forage ne portait pas atteinte à l'environnement, le ministre du Travail a délivré à son tour en date du 6 mai 2008 l'autorisation sollicitée par la société requérante tout en subordonnant cette autorisation à un certain nombre de conditions. » Quant au fond, le délégué du gouvernement estime que la réglementation au niveau des risques potentiels de pollution des sources d’eau souterraine ne rentre pas dans la compétence du ministre du Travail et de l'Emploi qui délivre son autorisation en prenant en considération d'autres aspects, celui du risque d'atteinte à l'environnement ou, comme en l'espèce, de pollution d'une source d'eau souterraine étant de la compétence du ministre de l'Environnement et du ministre de l'Intérieur ayant dans ses attributions l'administration de la Gestion de l'eau.
Le ministre du Travail et de l'Emploi aurait par ailleurs tenu compte, lors de la délivrance de sa propre autorisation, des autorisations qui avaient été délivrées auparavant par les deux ministres directement compétents en la matière.
En ce que la commune requérante reproche au ministre du Travail et de l'Emploi d'avoir renvoyé à des prescriptions et des conditions type standard, celui-ci ne serait pas justifié dans la mesure où au point ; « Conditions générales » de l'arrêté d'autorisation du 6 mai 2008 le ministre impose que « les installations doivent être aménagées et exploitées conformément aux plans et indications techniques contenus dans le dossier de la demande et conformément aux prescriptions du présent arrêté d'autorisation ».
Dans la mesure où les indications techniques contenues dans le dossier de demande garantiraient la sécurité du public et du voisinage en général il n'aurait été nullement nécessaire de prescrire des conditions supplémentaires. D'ailleurs les conditions de l'exécution du forage-captage telles que décrites dans le dossier de demande correspondraient parfaitement aux règles techniques actuellement applicables et appropriées en la matière.
En ce que la commune requérante a reproché finalement au ministre d'avoir autorisé l'installation de forage alors que l'article 17 de la loi précitée du 10 juin 1999 prévoirait qu'une autorisation ne peut être délivrée que lorsque l'établissement projeté se situe dans une zone prévue à ces fins en conformité avec la loi concernant l'aménagement communal, le représentant étatique fait valoir que « la parcelle 1630-6414, sur laquelle le forage est prévu se situe selon le plan d'aménagement de la commune de Junglinster dans une zone d'activités, secteur d'industrie légère. Cette zone ne se trouve pas dans un deuxième périmètre de protection (200-500 mètres) autour d'un captage existant tel que prévu à l'article 21 de la réglementation urbanistique. Le forage-captage n'étant pas installé dans une zone de protection des sources, l'article 21 de cette réglementation n'est pas d'application ».
Le délégué du gouvernement souligne encore que bien qu'ayant donné un avis défavorable lors de l'enquête publique, le collège des bourgmestre et échevins de la commune de Junglinster n'aurait nullement fait référence dans son avis à d'éventuelles non-conformités par rapport au PAG.
La partie requérante a déposé un mémoire en réplique en date du 10 décembre 2008 dans lequel elle estime que les questions ayant trait à la stabilité des immeubles entourant le forage-captage autorisé seraient de la compétence du ministre du Travail.
La partie requérante fait encore noter que l'avis géologique du 30 mai 2007 émis par l'administration de la Gestion de l'eau avait imposé que le puits doit respecter une distance de 15m par rapport aux constructions les plus proches.
Dans un avis du 31 mai 2007, la même administration aurait même tenu à préciser que:
«Nous attirons l'attention sur le fait qu'un prélèvement d'eau dans les terrains marneux peut provoquer un risque d'affaissement des infrastructures à proximité immédiate. » Comme le puits autorisé aura une profondeur de 12 mètres, la requérante estime qu’il semble évident qu'une étude géologique devrait analyser les différentes couches et composantes jusqu'à au moins une profondeur de 12 mètres.
Or, à l'examen du « Geotechnische Bericht » du 29.09.2006, on devrait constater que les analyses des sols et les différents forages réalisés n'auraient même pas atteint les 6 mètres en profondeur.
Il serait ainsi parfaitement inconcevable qu'on puisse autoriser la réalisation d'un puits sur base d'une étude géotechnique n'ayant pas analysé la constitution du sol jusqu'à au moins la profondeur du puits à réaliser.
Le recours en réformation est à déclarer recevable pour avoir été introduit dans les forme et délais de la loi, la partie défenderesse n’ayant par ailleurs contesté l’intérêt à agir de la partie requérante.
Le recours en annulation introduit en ordre subsidiaire est partant à déclarer irrecevable.
L’article 13 de la loi modifiée du 10 juin 1999 relative aux établissements classés prévoit notamment ce qui suit :
« 3. L'autorisation du ministre ayant dans ses attributions l'environnement détermine les conditions d'aménagement et d'exploitation visant l'environnement humain et naturel, telles que la protection de l'air, de l'eau, du sol, de la faune et de la flore, la lutte contre le bruit et les vibrations, l'utilisation rationnelle de l'énergie, la prévention et la gestion des déchets.
L'autorisation délivrée peut être modifiée ou complétée en cas de nécessité dûment motivée.
4. L'autorisation du ministre ayant dans ses attributions le travail, détermine les conditions d'aménagement et d'exploitation relatives à la sécurité du public et du voisinage en général ainsi qu'à la sécurité, l'hygiène et la santé sur le lieu de travail, la salubrité et l'ergonomie. » Il découle de ce texte que la réglementation au niveau des risques potentiels de pollution des sources d’eau souterraine ne rentre pas dans la compétence du ministre du Travail et de l'Emploi qui délivre son autorisation en prenant en considération d'autres aspects étant entendu que celui du risque d'atteinte à l'environnement ou, comme en l'espèce, de pollution d'une source d'eau souterraine, étant de la compétence du ministre de l'Environnement et du ministre de l'Intérieur ayant dans ses attributions l'administration de la Gestion de l'eau.
Il résulte de cette considération qu’il ne saurait être reproché au ministre du Travail et de l’Emploi de ne pas s’être prononcé au niveau des incidences éventuelles que le forage pourrait provoquer au niveau de l’environnement et aux sources souterraines.
La demande tendant à la nomination d’un expert formulée par la commune de Junglinster dans ce contexte est partant à rejeter.
L’article 10 de la loi modifiée du 29 juillet 1993 concernant la protection et la gestion de l’eau entretemps abrogé mais applicable lors de la délivrance de l’autorisation entreprise prévoyait sous l’intitulé « Harmonisation des procédures d’autorisation » ce qui suit :
« 1. Les demandes d’autorisations requises par l’article 9 de la présente loi et par d’autres réglementations en vigueur indiquent :
a) les nom, prénoms, qualité et domicile du demandeur et de l’exploitant ;
b) la nature et l’emplacement des installations et procédés à mettre en oeuvre ainsi que les quantités approximatives d’eau à prélever et à déverser ;
c) d’une façon générale les mesures projetées en vue de prévenir ou d’atténuer les inconvénients et les risques auxquels pourraient donner lieu les prélèvements ou les déversements tant pour les personnes attachées à l’exploitation des installations que pour les voisins, le public et l’environnement.
Elles doivent être accompagnées notamment des pièces suivantes :
i) un plan échelle 1:200 ou plus précis, sauf indication contraire des administrations concernées, indiquant la disposition et l’emplacement des installations à mettre en œuvre ;
ii) un extrait récent du plan cadastral comprenant les parcelles ou parties de parcelles situées dans un périmètre de 200 mètres de l’établissement et des installations à mettre en oeuvre pour le prélèvement ou le déversement ;
iii) un extrait d’une carte topographique à échelle 1:10.000 ou 1:20.000 permettant d’identifier les installations projetées lorsqu’elles sont situées en dehors d’une agglomération.
Les demandes sont adressées en quatre exemplaires, par lettre recommandée avec avis de réception au ministre (N.B : de l’Intérieur). Ce dernier, sous réserve de ses attributions propres, transmet sans délai une copie aux autres membres du Gouvernement compétents en la matière et en avise le demandeur et l’exploitant.
2. Les décisions portant autorisation, refus ou retrait d’autorisation de prélèvement et de déversement, qui sont prises au titre de l’article 9 de la présente loi et d’autres réglementations en vigueur en la matière sont notifiées aux demandeurs ou exploitants par les ministres respectifs.
En cas d’autorisation ou de refus d’autorisation, les décisions sont notifiées dans les trois mois qui suivent l’accusé de réception certifiant que le dossier de la demande est complet et régulier. A titre exceptionnel et en raison de la nature du projet, ce délai peut être étendu à six mois.
3. Lorsque la demande d’autorisation de prélèvement ou de déversement est le fait d’un établissement tombant sous le champ d’application de la loi du 9 mai 1990 relative aux établissements dangereux, insalubres ou incommodes, la demande faite au titre de cette loi vaut dossier de demande en vertu de la présente loi… ».
Il découle de ce texte que le ministre de l’Intérieur est compétent aux fins de déterminer d’une façon générale les mesures projetées en vue de prévenir ou d’atténuer les inconvénients et les risques auxquels pourraient donner lieu les prélèvements ou les déversements tant pour les personnes attachées à l’exploitation des installations que pour les voisins, le public et l’environnement, ceci dans le contexte général d’une harmonisation des procédures d’autorisation.
Conformément à ces attributions, le ministre de l’Intérieur a signé un arrêté N° 018/D/07 du 18 juillet 2007 autorisant la société … S.A., …, le prélèvement des eaux souterraines pour les besoins d'arrosage de plantes sur un terrain sis à Junglinster, section JB de Junglinster, inscrit au cadastre sous le numéro 1630/6414 de la commune de Junglinster en y fixant un certain nombre de modalités relatives à son application et à la protection des eaux.
Suite à une demande de modification datée du 25 juillet 2007, le ministre a remplacé une condition de cette autorisation comme suit :
Art. 1er. La condition 2) du chapitre « III) Protection des eaux » de l'article 1er de l'arrêté N° 018/D/07 du 18 juillet 2007 est remplacée comme suit :
2) Suite au rapport hydrogéologique de …, la distance entre le forage-captage et les constructions existante ou projetée peut être réduite à 6,5 mètres, étant donné que ce rapport exclut un risque d'affaissement des infrastructures à proximité par le pompage de l'eau souterraine.
Si les législations et réglementations concernant respectivement les établissements classés et la protection et la gestion de l’eau constituent en principe des corps de législations indépendants et spécifiques, de manière que les autorités respectivement compétentes sous l’égide de ces législations doivent agir dans leur sphère de compétence propre et ne doivent empiéter sur le domaine de compétence de l’autorité compétente pour appliquer l’autre corps de législation, il n’est néanmoins pas prohibé qu’une autorité compétente (en l’espèce le ministre du Travail et de l’Emploi) fixe les mêmes conditions d’aménagement et d’exploitation qu’une autre autorité compétente (en l’espèce le ministre de l’Intérieur), ceci d’autant moins que ces deux autorités doivent se prononcer par rapport à une enseigne presque identique, à savoir la sécurité du public et du voisinage.
Le ministre du Travail et de l'Emploi, en connaissance de cause de l’autorisation qui avait été délivrée auparavant par le ministre de l’Intérieur, et par ailleurs de celle délivrée par le ministre de l’Environnement, a ainsi pu délivrer l’autorisation pour l’exploitation d’un forage-captage d’une prise d’eau en prévoyant que les installations doivent être aménagées et exploitées conformément aux plans et indications techniques contenus dans le dossier (dont un plan de situation et des lieux et d’un rapport hydrogéologique de …, se prononçant sur des garanties par rapport à la sécurité du public comme suit : « da auch dem Pumpversuch keine negativen Einflüsse auf das vorhandene Bauwerk bekannt sind ist mit hoher Wahrscheinlichkeit festzuhalten, dass auch der Betrieb des Brunnens keine Beeinträchtigung zur Folge haben wird ».) et conformément à d’autres prescriptions figurant dans le même arrêté dont notamment des conditions particulières au niveau des prescriptions à observer au niveau des chantiers de construction et de démolition.
En ce que la commune requérante a reproché finalement au ministre d'avoir autorisé l'installation de forage alors que l'article 17 de la loi précitée du 10 juin 1999 prévoirait qu'une autorisation ne peut être délivrée que lorsque l'établissement projeté se situe dans une zone prévue à ces fins en conformité avec la loi concernant l'aménagement communal, le représentant étatique fait valoir à juste titre que la parcelle 1630-6414, sur laquelle le forage est prévu se situe selon le plan d'aménagement de la commune de Junglinster dans une zone d'activités, secteur d'industrie légère. Cette zone ne se trouve pas dans un deuxième périmètre de protection (200-500 mètres) autour d'un captage existant tel que prévu à l'article 21 de la réglementation urbanistique. Le forage-captage n'étant pas installé dans une zone de protection des sources, l'article 21 de cette réglementation n'est pas d'application.
Il résulte de tous ces développements que le recours en réformation est à déclarer non fondé.
Par ces motifs, le tribunal administratif, troisième chambre, statuant contradictoirement ;
déclare en recours en réformation déposé le premier juillet 2008 recevable ;
le dit non fondé ;
rejette la demande tendant à la nomination d’un expert formulée par la commune de Junglinster ;
déclare le recours subsidiaire en annulation irrecevable ;
condamne la commune de Junglinster aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 11 mars 2009 par :
Marc Feyereisen, président, Catherine Thomé, premier juge, Françoise Eberhard, juge, en présence du greffier Arny Schmit s. Arny Schmit s. Marc Feyereisen 9
