Tribunal administratif Numéro 24411 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 23 mai 2008 2e chambre Audience publique du 4 février 2009 Recours formé par Madame …et Monsieur …, contre une décision du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative en matière de subvention d’intérêt Vu la requête inscrite sous le numéro 24411 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 23 mai 2008 par Maître Jean-Marie Bauler, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame …, demeurant à L- … et Monsieur …, demeurant à L-…, tendant à l’annulation d’une décision du 27 février 2008 prise par le ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative rejetant leur demande en obtention d’une subvention d’intérêt à faire valoir sur leur prêt contracté dans l’intérêt du logement ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 21 octobre 2008 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 19 novembre 2008 par Maître Jean-Marie Bauler ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision critiquée ;
Entendu le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Hakima Gouni, en remplacement de Maître Jean-Marie Bauler et le délégué du gouvernement Guy Schleder en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 7 janvier 2009.
Au cours du mois de juillet 2005, Madame …et Monsieur … présentèrent au ministère de la Fonction publique et de la Réforme administrative une demande en obtention d’une subvention d’intérêt à faire valoir sur leur prêt contracté dans l’intérêt du logement.
Par un courrier non daté, Monsieur …, sur papier en tête du ministère de la Fonction publique et de la Réforme administrative, leur fit parvenir une réponse libellée comme suit :
« Cher Monsieur …, Je suis désolé de devoir vous retourner en annexe les pièces à l’appui de votre demande de subvention d’intérêts pour votre épouse. Comme vous l’avez pressenti, le contrôle financier est intransigeant concernant la date du 1er juillet 2005, si bien que votre demande ne pourra être prise en considération pour l’année en cours.
Avec mes meilleurs sentiments … ».
Après avoir eu connaissance d’un jugement du tribunal administratif du 15 décembre 2004, n° du rôle 18066 rendu dans une affaire apparemment similaire, Madame …et Monsieur … demandèrent au ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative, à travers un courrier lui adressé le 19 janvier 2008, de reconsidérer leur demande en obtention d’une subvention d’intérêt, introduite avec un léger retard en juillet 2005, à la lumière de la jurisprudence invoquée et de leur accorder la subvention d’intérêt sollicitée pour l’année 2005.
Le ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative, dénommé ci-
après « le ministre » leur fit parvenir le 27 février 2008, une décision de refus libellée comme suit :
« Objet : Règlement grand-ducal du 28 juillet 2000 concernant les subventions d'intérêt aux fonctionnaires et employés de l'Etat ayant contracté un prêt dans l'intérêt du logement.
Votre demande 102284 pour l'année 2005 Madame, Monsieur, En réponse à votre courrier du 19 janvier 2008 concernant votre demande d'allocation d'une subvention d'intérêt pour l'année 2005, je me permets de vous informer que mes services vous ont fait parvenir le formulaire pour l'année 2005 en date du 18 mars 2005 et que vous l'aviez renvoyé à Monsieur … après la date-butoir du 1er juillet. Vous confirmez d'ailleurs ce fait dans votre lettre précitée.
En ce qui concerne la décision du Tribunal administratif du 15 décembre 2004, je me permets d'attirer votre attention sur le fait que l'Etat n'est pas tenu d'appliquer les décisions rendues par une juridiction dans un cas précis à des cas similaires, ceci d'autant plus lorsque ces décisions mènent à des difficultés d'exécution pratiques pour les services de l'Etat de l'autre.
Ceci étant, le Ministère de la Fonction publique et de la Réforme administrative a tiré les conséquences de cette décision en précisant le texte dans le sens que le fonctionnaire qui introduit sa demande tardivement sera forclos d'obtenir la subvention pour l'année en cours, la contrepartie étant cependant une autre modification du texte en faveur des agents prévoyant que pour l'application du plan d'amortissement en annexe du règlement grand-
ducal précité seules les années pour lesquelles une subvention est demandée et accordée seront prises en compte.
Je vous prie toutefois de noter que ces modifications, qui ont été discutées au sein de la commission prévue à l'article 10 du règlement précité, se trouvent encore à l'état d'avant-
projet et qu'elles seront le cas échéant soumises à la Chambre des Fonctionnaires et Employés publics le moment venu.
Je regrette donc de ne pas pouvoir donner suite à votre requête pour l'instant.
Je vous prie de noter que vous disposez d'un recours contre la présente décision à exercer par ministère d'avocat à la Cour dans un délai de trois mois devant le Tribunal Administratif… ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 23 mai 2008, les demandeurs ont fait introduire un recours en annulation à l’encontre de la décision de refus du 27 février 2008.
Aucun recours au fond n’étant prévu dans la présente matière, le recours en annulation est recevable dans la mesure où il été introduit dans les formes de la loi.
En ce qui concerne la recevabilité ratione temporis, le délégué du gouvernement fait valoir que le recours formé contre la décision ministérielle du 27 février 2008 devrait être déclaré irrecevable au motif qu’il serait dirigé contre une décision administrative purement confirmative d’une décision antérieure prise en 2005 contre laquelle le délai de recours contentieux aurait expiré.
Il ressort des pièces versées que les demandeurs ont présenté au ministre, le 19 janvier 2008, une demande de subvention d’intérêt relative à l’année 2005. Dans sa décision du 27 février 2008, le ministre se réfère explicitement à cette demande tout en soulignant que les demandeurs avaient déjà fait parvenir la même demande à ses services en 2005. Pour le surplus le ministre prend position face à la demande introduite en refusant d’y faire droit et précise qu’il n’entend pas suivre la jurisprudence invoquée par les demandeurs à l’appui de leur demande introduite en 2008. Enfin il indique la possibilité d’exercer un recours contre la décision prise.
S’il est certes exact que Monsieur … a déjà fait parvenir en 2005 un courrier non daté à Monsieur … informant ce dernier que la demande de subvention d’intérêt introduite après la date butoir du 1er juillet 2005 ne pourra être prise en considération, force est de constater que ce courrier diffère en fait et en droit de la décision déférée du 27 février 2008. En effet il n’est pas daté, son auteur n’est pas le ministre mais Monsieur … et sa motivation diffère de celle de la décision déférée. Ainsi, la décision prise par le ministre le 27 février 2008 est à qualifier de décision nouvelle et non pas, telle que soutenue par la partie étatique, comme décision purement confirmative d’une prétendue décision prise antérieurement en 2005.
Le recours introduit à l’encontre de la décision ministérielle du 27 février 2008 par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 23 mai 2008 est dès lors également recevable pour avoir été introduit dans les forme et délai prévus par la loi.
A l’appui de leur demande, les demandeurs font valoir que la décision serait à annuler pour violation des articles 13 du règlement grand-ducal modifié du 28 juillet 2000 concernant les subventions d'intérêt aux fonctionnaires et employés de l'Etat ayant contracté un prêt dans l'intérêt du logement, ci-après dénommé « le règlement grand-ducal du 28 juillet 2000 », et 29 sexties de la loi modifiée du 22 juin 1963 fixant le régime des traitements des fonctionnaires de l’Etat. Ils se réfèrent encore à un jugement du tribunal administratif du 15 décembre 2004 et sollicitent l’annulation de la décision litigieuse aux mêmes motifs que ceux contenus dans le jugement invoqué lequel a en substance retenu que le délai d’introduction de la demande prévu à l’article 13 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2000 constitue une simple modalité d’allocation de la subvention sollicitée dont le non respect ne saurait, à défaut d’autres précisions, entraîner le rejet de la demande introduite.
A titre subsidiaire et quant au fond, le délégué du gouvernement fait valoir que nonobstant le fait que l’Etat n’a pas interjeté appel à l’encontre du jugement du tribunal administratif du 15 décembre 2004, il est d'avis que les juges auraient fait une interprétation erronée des textes applicables.
Il estime qu’il conviendrait de se reporter tout d'abord aux corps d'un texte pour l'appliquer et le cas échéant pour l'interpréter, les titres ou intitulés sous lesquels les différents articles d'un texte sont répertoriés n'auraient que valeur indicative et serviraient essentiellement à donner une structure plus lisible au texte sans cependant pouvoir le dénaturer. Or, la formulation de l'article 13 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2000 aurait un caractère impératif en imposant aux demandeurs de déposer leur demande relative à une subvention d’intérêt avant le 1er juillet de chaque année, de sorte que cette obligation ne saurait être qualifiée que d’une simple modalité ou formalité.
L'interprétation du tribunal administratif dans l’affaire qui a donné lieu au jugement du 15 décembre 2004 serait encore à réfuter au regard du principe suivant lequel le législateur ou, en l'espèce, le pouvoir réglementaire est censé avoir voulu donner un sens aux différentes dispositions de son texte. Or, ne voir qu'une modalité ou formalité dépourvue de toute sanction dans la disposition de l’article 13 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2000 aurait pour effet d'enlever à cette disposition tout sens, car il en résulterait que les intéressés n’auraient pas besoin de respecter un délai pourtant prévu par une disposition à caractère impératif, avec comme conséquence, qu’ils seraient admis à déposer leur demande quand bon leur semble.
Le délégué de gouvernement ajoute qu’il serait rare qu’une disposition légale ou réglementaire qui prévoit une obligation pour ceux qui y sont soumis retiendrait en même temps expressément une sanction si cette obligation n'est pas respectée, ce qui ne voudrait cependant pas dire que les intéressés n’auraient pas besoin de respecter la disposition en question. Au contraire, la loi ou le règlement grand-ducal constituerait par essence une norme obligatoire comportant nécessairement des conséquences juridiques pour ceux qui ne s'y conforment pas. Ces conséquences juridiques ne pourraient être ni altérées ni supprimées par le juge, à moins de se trouver dans un cas d'inconstitutionnalité de la loi ou d'illégalité du règlement, ce qui n'aurait pas été le cas dans l’affaire soumise au tribunal ayant donné lieu au jugement du 15 décembre 2004.
Il ressort de l’analyse de la décision litigieuse que le refus prononcé à l’encontre de la demande en obtention d’une subvention d’intérêt est fondé sur la considération que la demande afférente a été introduite après la date butoir du 1er juillet prévue par l’article 13 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2000. Le ministre a précisé par ailleurs qu’il n’entend pas suivre le jugement du 15 décembre 2004, n° 18066 du rôle.
Aux termes de l’article 13 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2000 les demandes en vue de l’obtention d’une subvention d’intérêt « sont à présenter avant le 1er juillet de chaque année ».
Si le pouvoir réglementaire a ainsi précisé de façon explicite le délai applicable à l’introduction d’une demande en vue de l’obtention d’une subvention d’intérêt, il a cependant omis de préciser les conséquences juridiques qu’entraîne l’inobservation de ce délai.
En l’espèce, dans la mesure où le délai est accordé à l’administré pour accomplir une formalité dans un certain délai, il y a lieu de retenir que l’inobservation de ce délai entraîne l’irrecevabilité de la demande introduite.
C’est d’ailleurs dans ce sens que le pouvoir réglementaire a précisé le texte en cause en adoptant une modification de l’article 13 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2000 en date du 10 décembre 2008. L’article 13 se lit dorénavant comme suit : « Les demandes doivent être présentées avant le 1er juillet de l’année de référence pour être prises en compte.
A défaut de présentation de la demande dans ce délai aucune subvention ne sera due pour cette année, sans préjudice de l’application des dispositions de l’article 6 alinéa 1er ci-
dessus ».
Au vu de ce qui précède, la décision litigieuse est valablement motivée, de sorte que le recours introduit à son encontre est à écarter pour ne pas être fondé.
Les demandeurs demandent en outre une indemnité de procédure d’un montant de 750 € qui est à rejeter alors que les conditions légales telles qu’exigées par l’article 33 de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives pour obtenir une indemnité de procédure ne sont pas remplies en l’espèce.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond le déclare non justifié et en déboute ;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure ;
condamne les demandeurs aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 4 février 2009 par :
Marc Feyereisen, président, Catherine Thomé, premier juge, Françoise Eberhard, juge en présence du greffier en chef Arny Schmit.
s. Arny Schmit s. Marc Feyereisen 5
