Tribunal administratif Numéro 24933 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 21 octobre 2008 1re chambre Audience publique du 19 janvier 2009 Recours formé par Monsieur …et son épouse Madame …, … contre une décision du bourgmestre de la commune de Schifflange en présence de Monsieur …, … en matière de permis de construire
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 24933 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 21 octobre 2008 par Maître Anne-Laure Jabin, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l'Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame … et son époux Monsieur …, demeurant ensemble à L-…, tendant à voir prononcer l’annulation d’une autorisation de bâtir délivrée le 12 novembre 2007 à Monsieur … par le bourgmestre de Schifflange ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Tom Nilles, demeurant à Esch-sur-Alzette, du 21 octobre 2008 portant signification de ce recours à l’administration communale de Schifflange, ainsi qu’à Monsieur … ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 17 novembre 2008 par Maître Marc Walch, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Diekirch au nom de Monsieur …, demeurant à L-…;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 17 novembre 2008 par Maître Steve Helminger, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, pour compte de l’administration communale de Schifflange ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 28 novembre 2008 par Maître Anne-Laure Jabin pour compte de Madame … et son époux Monsieur …;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 10 décembre 2008 par Maître Steve Helminger pour compte de l’administration communale de Schifflange ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 11 décembre 2008 par Maître Marc Walch au nom de Monsieur … ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision attaquée ;
Entendu le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Anne-Laure Jabin, Steve Helminger et Marc Walch en leurs plaidoiries respectives à l'audience publique du 15 décembre 2008.
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A la suite d’une demande présentée le 3 août 2007 pour compte de Monsieur … par l’intermédiaire de son bureau d’architecture, le bourgmestre de la commune de Schifflange délivra le 12 novembre 2007 à l’intéressé l’autorisation pour l’agrandissement et la transformation d’un hangar en garage à L-…, sous les conditions y plus amplement énoncées.
Par courrier du 23 juin 2008, les époux …-…, propriétaires de la maison unifamiliale située …, ont introduit un recours gracieux à l’encontre de l’autorisation de bâtir ci-avant visée dans les termes suivants :
« Nous avons constaté, environ mi-mai 2008, un énorme trou dans le sol de la propriété avoisinante directe, derrière une maisonnette vétuste et en place depuis plus de 50 ans. Intrigués par l'énormité du trou, nous avons noté que la maison à côté, …, avait dans la fenêtre un point rouge, cependant illisible de par le rue. Nous nous sommes alors déplacés à la commune, au bureau technique, vers la fin mai 2008. Nous y avons pris connaissance de l'autorisation de bâtir, avec les plans, accordée à Monsieur …, maître d'ouvrage. Il y était indiqué qu'il s'agissait d'un garage.
Etonnés par la grandeur du soi-disant garage, nous avons demandé si cela était permis au milieu d'un jardin. Les employés de la commune nous ont dit qu'il n'y avait rien à faire, et que tout était conforme au règlement.
Nous ne sommes cependant pas de cet avis.
En effet, il s'agit de la construction, respectivement de la transformation d'une annexe d'un total de 170 mètres carrés au milieu d'un long jardin privatif, appuyée en partie contre une annexe déjà existante.
D'après les plans, cette annexe complémentaire aura, à elle seule, une superficie au sol de 132 mètres carrés et un volume de 725 mètres cubes. L'annexe entière aura une profondeur totale de 23,96 mètres ainsi qu'une largeur de 8 mètres.
Elle aura en outre une hauteur de 8,21 mètres, dont une corniche de 4,23 mètres, alors que l'ancienne annexe ne dépassait pas 4,46 mètres, soit presque le double, et ce, contrairement aux dires des employés de la commune, qui nous ont dit que la construction ne dépasserait pas la construction existante.
Elle comprendra une réserve de 15,33 mètres carrés, une chaufferie de 5 mètres carrés, un W.C de 1,80 mètres carrés, un vestiaire ainsi qu'un atelier de 32,45 mètres carrés, et une autre pièce, dont la destination n'est pas connue. Elle aura 4 grandes fenêtres sur le côté latéral gauche avec vue directe sur notre jardin, ainsi qu'une sortie vers le pignon arrière avec accès sur le terrain naturel à l'arrière avec une porte de sortie. La distance entre la façade arrière de la maison existante et la face avant de l'annexe prévue est de 37,60 mètres. Il est indiqué sur le plan qu'il y a prévision d'une porte d'accès pour un camping-car, ainsi qu'un nouveau chemin d'accès depuis la voie publique vers l'annexe, de 3 mètres de largeur avec un revêtement perméable, dont ni le tracé, ni l'aspect ne sont indiqués sur les plans.
- respects des prescriptions dimensionnelles (article 3l du règlement des bâtisses applicable) Il ressort des seules dimensions indiquées des plans, que l'annexe aura une superficie totale de 170 mètres carrés, qui sera plus de deux fois plus importante que la superficie de la maison d'habitation qui a, au sol, 77 mètres carrés. Il ne s'agit dès lors nullement d'une annexe, encore moins d'un garage et il ne peut être sérieusement soutenu qu'il s'agit d'une dépendance de la maison principale, alors qu'elle dépasse largement, en mètres carrés, ceux de la maison d'habitation existante. Il y a lieu d'ajouter que l'annexe aura un toit d'une hauteur de 4,25 mètres et une hauteur totale de 8,21 mètres, donc correspondant à un immeuble de trois étages.
Il est évident qu'il s'agit de la construction en deuxième position d'une véritable maison.
Or, l'article 31 du règlement applicable qui, certes, admet la construction de dépendances (garages, remises etc) dit expressément que ces dépendances ne peuvent en aucun cas servir à l'habitation ou à l'exercice d'une activité professionnelle.
Il est encore évident qu'en y installant un W.C., un vestiaire ainsi qu'un chauffage et en y installant un atelier ainsi qu'en y mettant de grandes fenêtres et une porte vers l'arrière, que les lieux seront transformés en lieux d'habitation et serviront à faire d'autres activités que d'entreposer du matériel. En effet, faire des loisirs et réparer p.ex .des voitures ou des motos, ou faire de la musique, est une facette de l'habitat et doit être mis au même pied qu'une activité professionnelle, voire artisanale. En effet, il ne faut pas limiter le terme d'habitation au simple fait de dormir. Il s'en suit que le terme de dépendance est totalement inadéquat en l'espèce et que l'article 31 du règlement des bâtisses est inapplicable, voire violé.
En effet, une autorisation de bâtir pour une maison aurait due être délivrée.
Or, il est évident qu'une autorisation de bâtir pour une maison n'aurait jamais pu être obtenu à l'endroit de la construction. Il n'y a ni raccordement à la voie publique, ni respect des autres prescriptions dimensionnelles, notamment respect des 14 mètres à partir de l'alignement de la route (rue … ) article 17 du règlement.
- voirie (article 59) Il faut relever que, comme il y a une distance à parcourir à côté de la maison unifamiliale d'habitation, à partir de la voie publique, à travers le jardin de plus de 40 mètres afin d'arriver à ce nouvel immeuble, il y aura nécessairement création d'une véritable voirie au milieu des jardins privés derrière les maisons unifamiliales. Il ne pourra pas s'agir, tel qu'indiqué sur le plan, d'un simple accès, car il est prévu qu'il supportera, le cas échéant, un camping-car. Il est cependant formellement interdit de créer une telle voirie au milieu de jardins privatifs et la création d'une telle voirie est subordonnée à des autorisations préalables nombreuses. L'article 59 du règlement est violé.
- nature de la construction (article 5 et article 8) Il y a encore lieu de noter que le nouvel immeuble a une taille d'une importance telle qu'il peut abriter pleins de voitures ou de motos et qu'il y a dès lors possibilité de la création d'une véritable circulation dans le jardin. Il y a la possibilité d'organiser des soirées dans l'immeuble ainsi que la possibilité d'avoir un stationnement de plusieurs voitures ou motos dans le jardin devant l'immeuble en construction. Il y a dès lors risque d'une circulation plus ou moins dense au milieu d'un jardin privatif avec toutes les nuisances y attachées. Il y a lieu de noter que l'article 5 du règlement applicable prévoit que dans les zones d'habitation sont interdites les constructions et les établissements, qui par leur nature, leur importance, leur étendue, leur volume ou leur aspect seraient incompatibles avec la sécurité, la salubrité, la commodité et la tranquillité d'un quartier d'habitation. En l'espèce, l'immeuble autorisé et les multiples usages que les propriétaires respectifs pourront en faire au vu de sa taille et de sa configuration, est une construction qui est strictement incompatible avec la commodité et la tranquillité d'un quartier d'habitation. Il n'y a pas lieu de ne pas perdre de vue qu'il s'agit de la construction d'un immeuble de la taille d'une maison unifamiliale, au milieu de jardins privatifs de taille plus ou moins importante, où existent jusqu'à l'heure actuelle, aucun garage ni d'autres constructions semblables, sauf toutes petites maisonnettes de jardin. La possibilité de créer une circulation plus ou moins dense au milieu de ces jardins est une nuisance qui causera des troubles de voisinage hors du commun et troublera fortement la tranquillité des voisins. Il ne s'agit, en l'espèce nullement d'un aménagement compatible avec l'habitat dans la zone prévue et il y a également violation de l'article 8 du règlement applicable. Il ne faut pas perdre de vue que la construction en question pourra faire école, et que les autres voisins, ou nous-mêmes, qui possédons des jardin de la même taille, aurons la même idée d'installer une deuxième maison, appelée dépendance, au fond de nos jardins, de les raccorder par un chemin, sans avoir besoin de payer pour une place à bâtir.
- l'activité poursuivie (articles 32 et 33 du règlement) La taille et la configuration de l'immeuble en question permettent toute sorte d'utilisation, telle que l'institution d'un atelier de réparation de véhicules, ainsi qu'un atelier de musique, tels que préconisés apparemment par l'actuel maître de l'ouvrage. Il y a lieu de qualifier ces activités, soit d'activités d'habitation défendues par l'article 31, ou d'activités artisanales ou commerciales dans une dépendance. .Or, d'après l'article 33 du règlement, une telle construction ne peut être autorisée que si elle ne nuit pas au bon aspect du lieu et que l'exploitation ne causera aucune gêne objectivement appréciable au voisinage du point de vue bruit, fumée, odeur et circulation induite (etc). En l'espèce, au vu de l'implantation de l'immeuble, il est évident que ces activités causeront une telle gêne au voisinage et il y a violation de l'article 33 précité.
- point de vue esthétique (article 5 et article 43 du règlement) La construction préconisée est une construction énorme au milieu du jardin, adossée a une construction existante de petite taille, ayant servi au dépôt de toute sorte de matériel de jardinage, et encore avant, à la tenue de lapins. La construction aura une hauteur énorme, dépassant l'autre construction vétuste de plus de quatre mètres et affectera la vue de tous les voisins dans tous les jardins avoisinants. Il est évident qu'une telle construction, au milieu de jardins, diminuera la valeur vénale de toutes les maisons avoisinantes, car la vue jusqu'à l'heure actuelle sur la forêt et sur la verdure est obstruée par cette construction. Il est manifeste qu'une telle construction hybride, entre un vieux dépôt vétuste, destiné initialement à la tenue de lapins, et une nouvelle construction énorme, enlaidit le territoire communal et il y a violation des articles 5 et 43 du règlement applicable.
Toutes ces raisons nous incitent à vous demander de bien vouloir procéder au retrait de l'autorisation de construire en question, délivrée à Monsieur …, car elle est contraire au règlement des bâtisses applicable, et donc contraire à la loi. Les parties requérantes se réservent tous autres droits, moyens et actions, notamment concernant la mauvaise exécution des travaux, ainsi que les troubles de voisinage, et vous prient de bien vouloir accepter, Monsieur le Bourgmestre, l'expression de leurs sentiments les plus respectueux. » Par courrier recommandé du 19 septembre 2008, la bourgmestre de la commune de Schifflange rejeta ledit recours gracieux comme étant non fondé dans les termes suivants :
« En main votre courrier du 23 juin 2008 valant recours gracieux contre ma décision du 9 novembre 2007 accordant à M. … l'autorisation pour l'agrandissement et la transformation d'un hangar en garage sis à L-….
Dans votre recours gracieux vous critiquez principalement le gabarit de l'annexe autorisé, notamment en comparaison à la maison d'habitation existante sur le terrain.
Sous peine de commettre un abus de pouvoir, le Bourgmestre ne peut vérifier en matière d'autorisation de construire que la seule conformité d'un projet de construction à la réglementation urbanistique en vigueur.
En l'espèce et au vu de la taille de la parcelle devant accueillir la construction projetée il y a lieu de constater que toutes les prescriptions dimensionnelles sont respectées.
Il n'existe en effet dans la réglementation urbanistique actuellement en vigueur dans la Commune de Schifflange aucune disposition limitant le gabarit d'une annexe, mis à part la limitation de la surface au sol, qui est fonction de la surface totale de la parcelle devant accueillir la construction et des surfaces au sol déjà construites sur cette même parcelle.
Il en résulte donc que le ratio réglementairement imposé entre la surface totale du terrain et la surface construite du terrain est respecté en l'espèce.
En ce qui concerne vos craintes quant à l'affectation réelle de l'annexe autorisée je tiens à souligner que les plans ne renseignent pas qu'elle sera destinée à l'habitation et que partant aucune telle habitation n'est autorisée.
Il va sans dire que pour le cas où le maître de l'ouvrage devait apporter une autre affectation à cette annexe que celle autorisée il s'exposerait à une plainte au pénal pour violation de l'autorisation délivrée.
Il en va de même d'une éventuelle activité artisanale ou commerciale qui n'est pas autorisée en l'espèce.
En ce qui concerne le chemin d'accès vers cette annexe, il y a lieu de rappeler que la réglementation urbanistique en vigueur autorise expressément la construction de garage en deuxième position. Il est donc évident que de tels garages doivent également pouvoir être desservis par un chemin d'accès.
A noter que la surface d'un tel chemin d'accès n'est pas prise en considération pour le calcul de la surface constructible d'une parcelle.
Il est difficilement concevable qu'une construction qui est, tant en ce qui concerne son gabarit que son affectation, conforme à la réglementation urbanistique en vigueur puisse être considérée comme étant incompatible avec la zone dans laquelle elle est autorisée.
Il résulte donc de tout ce qui précède que l'argumentation développée dans votre recours gracieux laisse d'être fondée, de sorte que je ne saurais lui faire droit.
A toutes fins utiles, je tiens à vous informer que vous disposez d'un délai de trois mois à courir à partir de la réception de la présente pour intenter par le biais d'un avocat inscrit à la liste 1 un recours en annulation devant le Tribunal administratif. » Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 21 octobre 2008, les époux …-…, en leur qualité de propriétaires de la maison sise L-…, ont fait introduire un recours contentieux tendant à l’annulation de l’autorisation de construire du 12 novembre 2007 référencée sous le numéro 2007/149.
Les parties défenderesse et tierce intéressée concluent principalement à l’irrecevabilité de ce recours à la fois pour cause de tardiveté et pour défaut d’intérêt à agir dans le chef des consorts …-….
Concernant la recevabilité ratione temporis, ils font valoir que les époux …-… auraient été au courant du projet depuis 2005, sans préjudice contre la date exacte de même que de l’autorisation depuis l’affichage du « point rouge » au mois de novembre 2007. Ce « point rouge » aurait en effet été affiché dès le 14 novembre 2007 de la manière généralement usuelle, à une fenêtre de la maison …, accessible et menant vers l’avant de la voie publique. Ils auraient par ailleurs pu prendre connaissance du fait que le chantier était en construction, de sorte qu’ils auraient été forclos à agir au moment de l’introduction de leur recours contentieux, ceci par application de l’article 13 (1) de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant notamment règlement de procédure devant les juridictions administratives prévoyant un délais de recours de trois mois.
Les demandeurs rétorquent que le bourgmestre, en réponse à leur recours gracieux, ne leur a pas reproché d’avoir agi tardivement, de sorte qu’il serait malvenu de conclure actuellement à l’irrecevabilité de leur recours contentieux. Ils contestent par ailleurs que le certificat « point rouge » ait été affiché depuis le 17 novembre 2007, tout en faisant valoir qu’il n’aurait été apposé que le 3 avril 2008, date de la prise de la photographie versée au dossier. Au-
delà de cette incertitude au niveau de la date de l’affichage, les demandeurs font encore valoir que le certificat aurait été illisible compte tenu de son emplacement, de sorte qu’il aurait été impossible de prendre connaissance de la moindre information y renseignée, voire de vérifier sa conformité avec les dispositions de l’article 37 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain.
Au-delà des questions de la date exacte d’affichage ainsi que de la lisibilité du certificat affiché, force est de constater en l’espèce que les consorts …-… avaient introduit un recours gracieux à l’encontre de la décision litigieuse et que le bourgmestre, moyennant son courrier prérelaté du 19 septembre 2008, plutôt que de confirmer purement et simplement la décision initiale ou de déclarer le recours gracieux de consorts …-… irrecevable pour cause de tardiveté, a procédé à un examen détaillé des différents arguments avancés par ces derniers, de sorte à s’être volontairement livré à un réexamen de la légalité et du bien-fondé de sa décision initiale actuellement déférée. Or, s’il est certes vrai qu’en principe une nouvelle décision prise sur recours gracieux introduit en dehors du délai de recours contre une décision antérieure n’ouvre pas de nouveau délai de recours dans l’hypothèse où la nouvelle décision confirme purement et simplement la décision antérieure, il en est autrement dans l’hypothèse où l’administration elle-
même procède au réexamen du dossier1. Il s’ensuit qu’en l’espèce le délai contentieux de trois mois n’a commencé à courir qu’à partir de la prise de connaissance par les consorts …-… de la décision du bourgmestre du 19 septembre 2008, de sorte que le recours actuellement sous examen n’est pas irrecevable pour cause de tardiveté.
Les parties défenderesse et tierce intéressée contestent encore l’intérêt à agir des consorts …-… en faisant valoir que la seule situation de proximité ne serait qu’un indice susceptible d’établir l’intérêt à agir d’un voisin et qu’il faudrait en outre que l’inobservation éventuelle des règles prétendument violées soit de nature à entraîner une aggravation concrète de la situation des parties requérantes. Or, les demandeurs ne justifieraient pas d’un intérêt à agir en l’espèce étant donné qu’ils n’auraient pas de vue directe en direction de l’ouvrage actuellement litigieux en raison de la présence d’arbres et d’arbustes implantés sur les différents terrains. Ils ne feraient par ailleurs pas concrètement état d’une aggravation de leur situation de voisins en raison de l’inobservation éventuelle des différentes règles qu’ils estiment violées. Monsieur … fait valoir plus particulièrement encore à cet égard que les époux …-… auraient au contraire intérêt à ce que la vieille bâtisse menaçant actuellement ruine et servant d’abri à différents rongeurs, soit assainie et transformée en garage, étant donné qu’à son avis cette transformation serait de nature à embellir le voisinage immédiat.
Toute partie demanderesse introduisant un recours contre une décision administrative doit justifier d’un intérêt personnel, distinct de l’intérêt général. Si les voisins proches ont certes un intérêt évident à voir respecter les règles applicables en matière d’urbanisme, cette proximité de situation ne constitue cependant qu’un indice pour établir l’intérêt à agir, mais ne suffit pas à elle seule pour le fonder. Il faut de surcroit que l’inobservation éventuelle de ces règles soit de nature à entraîner une aggravation concrète de leur situation de voisins2. Pareille aggravation de la situation de voisins se trouve caractérisée à suffisance par des considérations de vue tirées 1 cf. trib. adm. 7 mai 1997, n° 9322, V° Pas adm. 2008, Procédure contentieuse, n° 180 et autres références y citées, p. 407 2 cf. 22 janvier 1997, n° 9443 du rôle, confirmé par Cour adm. 26 juin 1997, n° 9843C du rôle, V° Pas. adm. 2008, Procédure contentieuse, n° 46 et autres références y citées d’arguments relatifs au recul et à l’emplacement de la construction projetée, voire à l’affectation de celle-ci de sorte que les voisins dont la construction se trouve dans le champ de vision réciproque par rapport à la construction projetée du titulaire du permis de construire justifient d’un intérêt personnel, direct et suffisant à voir contrôler la conformité du permis de construire litigieux aux dispositions réglementaires en vigueur3.
En l’espèce il se dégage à suffisance des pièces versées au dossier qu’en raison de l’emplacement précis de la construction projetée et de ses dimensions, la susceptibilité d’une aggravation de la situation de voisins fondée notamment sur des considérations de vue est vérifiée à suffisance.
Le recours en annulation ayant pour le surplus été introduit dans les formes et délai de la loi, il est partant recevable.
Quant au fond, les demandeurs concluent à une violation de l’article 1er de la loi du 1er décembre 1978 réglant la procédure administrative non contentieuse qui prévoit que les règles destinées à réglementer la procédure administrative non contentieuse doivent notamment « assurer le respect des droits de la défense de l’administré en aménageant dans la mesure la plus large possible la participation de l’administré à la prise de la décision administrative ». Ils estiment que la commune aurait en l’espèce méconnu cette obligation en omettant de les faire participer à l’élaboration du dossier et à la prise de la décision déférée, ceci en dépit de leur qualité de voisins directs, de sorte qu’ils n’auraient pas été mis en mesure de formuler leurs observations préalablement à la délivrance de l’autorisation de construire litigieuse. Estimant que dûment informés préalablement à toute autorisation, ils auraient pu faire valoir différents arguments susceptibles de guider le bourgmestre dans le sens d’un refus plutôt que dans le sens d’une décision positive par rapport à la demande lui adressée par Monsieur …, ils sont d’avis que la décision devrait encourir l’annulation pour violation d’une formalité substantielle.
Ils invoquent ensuite une violation de l’article 12 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes qui prévoit que « toute personne concernée par une décision administrative qui est susceptible de porter atteinte à ses droits et intérêts est également en droit d’obtenir communication des éléments d’information sur lesquels l’administration s’est basée ou entend se baser ». Ils estiment qu’en l’espèce la commune aurait manqué à son devoir de les informer de manière adéquate tant de la demande d’autorisation que des intentions du bourgmestre allant dans le sens d’autoriser la construction litigieuse. Or, compte tenu du faible nombre de voisins directs concernés, il aurait été judicieux que le bourgmestre notifie au moins sa décision à ces derniers, étant donné que l’envoi de trois ou quatre lettres recommandées avec accusé de réception ne serait pas un travail insurmontable. Dans la mesure où le dossier ne leur aurait été communiqué en l’espèce qu’après la prise de décision, la procédure aurait dès lors été viciée et la décision déférée devrait encourir l’annulation de ce chef.
Les demandeurs estiment encore que l’autorisation de bâtir déférée serait à annuler en 3 trib. adm. 15 juillet 1997, n° 9842, Pas. adm. 2008, Procédure contentieuse, n° 48 et autres références y citées, p.
394 raison d’une violation du plan d’aménagement général et du règlement sur les bâtisses de la commune en ce que plus particulièrement l’article 31 a) du règlement sur les bâtisses aurait été méconnu. Conformément à cet article, les dépendances, dont notamment les garages, ne pourraient en aucun cas servir à l’habitation ou à l’exercice d’une activité professionnelle. Or, la construction litigieuse pourrait aisément être utilisée à des fins d’habitation, voire comme pièce destinée au séjour prolongé ou temporaire de personnes, ou encore au titre d’une activité artisanale ou commerciale. Enfin la voirie privée, dénommée à leur sens à tort « accès », serait également un non-sens urbanistique. Ils concluent finalement à l’annulation de l’autorisation de bâtir en faisant valoir que le « garage » ne serait pas une dépendance, mais une véritable construction à des fins d’habitation et que cela se dégagerait des plans, étant donné que la construction litigieuse afficherait une superficie au sol de 132m2, un volume de construction de 725m3 et que le prétendu garage aura en fin de compte le double de la surface de la maison d’habitation principale dont il ne devrait pourtant constituer qu’une annexe. Ils signalent dans ce cadre que la construction litigieuse comporterait manifestement des pièces destinées au séjour prolongé ou temporaire de personnes en ce qu’elle remplirait les conditions afférentes de l’article 74 du règlement sur les bâtisses posant certaines exigences à cet égard.
Quant à l’argument du bourgmestre renseigné dans sa prise de position par rapport au recours gracieux des époux …-… qu’au cas où le maître d’ouvrage devrait apporter une autre affectation à la construction que celle autorisée il s’exposerait à une plainte au pénal pour violation de l’autorisation délivrée, les demandeurs estiment qu’il serait illusoire que le bourgmestre se retranche derrière un prétendu changement d’affectation alors qu’au vu des plans, aucun changement d’affectation ne serait nécessaire dans cette hypothèse. S’agissant à leur avis d’un ensemble de pièces destinées au séjour prolongé ou temporaire de personnes, le bénéficiaire de l’autorisation pourrait poursuivre l’activité qu’il souhaite dont notamment celle de réparer des automobiles et des motocycles. De même la construction litigieuse pourrait à leur avis être utilisée librement à des fins commerciales ou artisanales sans enfreindre en tant que telle l’autorisation de bâtir qui a été délivrée pour un « garage » non autrement spécifié quant à sa finalité commerciale ou autre. La notion de garage pouvant viser tant un simple abri pour voitures qu’un atelier de réparation ou d’entretien rangeant sous la même appellation de « garage » dans la nomenclature des établissements classés, le bourgmestre aurait d’ailleurs délivré une autorisation pour un établissement incompatible avec l’habitat.
Les demandeurs concluent encore à l’annulation de la décision déférée pour violation des prescriptions dimensionnelles fixées par le règlement sur les bâtisses en faisant valoir que s’agissant d’un garage utilisé à des fins d’habitation, sinon à des fins artisanales ou commerciales il ne pourrait pas s’agir d’une dépendance au sens de l’article 31 a) du règlement sur les bâtisses.
S’agissant à leur sens au contraire d’une véritable construction, les prescriptions dimensionnelles des constructions sises en zone d’habitation, secteur de moyenne densité 2, auraient dû être reporteées. Or, l’article 17 du règlement sur les bâtisses prévoyant une profondeur maximale de 14 mètres à partir de la rue, la construction litigieuse, en ce qu’elle accuserait une profondeur de 24,21 mètres, ne respecterait pas les prescriptions dimensionnelles applicables.
Quant à l’accord donné par les époux … pour les plans de construction, les demandeurs font valoir que ces derniers auraient été trompés et ne seraient actuellement plus d’accord pour que la construction litigieuse soit érigée en limite de leur propriété. Ils n’auraient en effet jamais donné leur accord pour qu’une maison d’habitation en deuxième position soit érigée contre leur propriété. Les parties requérantes demandent dès lors au tribunal de passer outre cet accord initial et de constater que la construction litigieuse, implantée sur la limite de la propriété, ne respecterait désormais plus le recul de 2,50 mètres imposé par l’article 17 du règlement sur les bâtisses.
Concernant le chemin d’accès menant à la construction litigieuse, les demandeurs estiment que le bourgmestre aurait autorisé la création d’une véritable voie privée qui desservirait la construction litigieuse et ne serait pas conforme aux prescriptions de l’article 5 du règlement sur les bâtisses interdisant toute construction incompatible avec la sécurité et la tranquillité d’un quartier d’habitation. S’agissant d’une voie privée de plus de 50 mètres de longueur, la vie d’un quartier d’habitation s’en trouverait clairement perturbée, ceci d’autant plus que s’agissant à leur avis de la construction d’un atelier de réparation d’automobiles et de motocycles, son exploitation engendrerait nécessairement un très grand trafic d’automobiles et de motocycles au milieu de jardins privatifs.
Concernant le premier moyen fondé sur une violation alléguée de l’article 1er de la loi du 1er décembre 1978 précitée, la commune de Schifflange fait valoir à juste titre qu’un recours contentieux basé sur la seule violation de l’article 1er de cette loi, à défaut d’établir, voire d’alléguer la violation de l’une quelconque des dispositions du règlement d’exécution de cette loi de 1978, à savoir du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 précité, est à rejeter pour manquer de fondement. Il se dégage en effet du libellé de la loi du 1er décembre 1978 en général et de son article 1er en particulier que le législateur n’a pas entendu disposer lui-même des intérêts qu’il entend régler, mais qu’il a uniquement tracé les règles de base et le cadre tout en investissant le pouvoir réglementaire de fixer le détail4.
Il se dégage des considérations qui précèdent que le premier moyen laisse d’être fondé.
Quant à la violation alléguée de l’article 12 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 précité, force est encore de constater que cette disposition confère à toute partie à une procédure administrative, voire à un tiers intéressé, le droit de prendre inspection du dossier administratif contenant les éléments d’information sur lesquels l’administration s’appuie5.
La commune de Schifflange entend d’abord réfuter ce moyen en faisant valoir que l’article 12 serait inapplicable en l’espèce, alors qu’il ne viserait pas les personnes tierces concernées par une décision administrative prise ou à prendre, mais seulement les personnes directement visées, c’est-à-dire les destinataires de l’acte administratif. Force est cependant de constater que l’article 12, en visant non pas exclusivement toute personne directement concernée par une décision administrative mais bien de manière plus générale « toute personne concernée par une décision administrative qui est susceptible de porter atteinte à ses droits et intérêts », vise indistinctement les tiers concernés et les destinataires directs d’une décision, à la seule condition que la décision est susceptible de porter atteinte à leurs droits et intérêts. L’article 12 4 cf. trib. adm. 17 février 2000, n° 11547 du rôle, Pas. adm. 2008, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 5 et autres références y citées, p. 368 5 cf. Maître Roger Nothar en collaboration avec Maître Steve Helminger, La procédure administrative non contentieuse, p. 238 s’appliquant dès lors également aux tiers concernés par une décision administrative6, les époux …-… en leur qualité de tiers intéressés, ont valablement pu prendre appui sur cette disposition dans le cadre du recours sous examen.
Le litige sous examen n’ayant cependant pas pour objet un éventuel refus de communication du dossier administratif aux époux …-… et ces derniers ne faisant par ailleurs pas état d’une demande afférente de leur part qui serait restée infructueuse ou se serait heurtée à un refus non justifié de la part des autorités communales, les développements afférents ne sont pas de nature à affecter la légalité de la décision déférée.
L’article 12 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 n’oblige en effet pas l’administration à la communication des éléments d’information y visés de façon spontanée, mais présuppose l’initiative de l’administré qui, estimant qu’une décision administrative prise ou à prendre est de nature à porter atteinte à ses droits et intérêts, a le droit d’obtenir communication, soit des éléments d’information à la base de la décision administrative déjà intervenue au moment de sa demande de communication, soit des éléments d’information sur lesquels l’administration entend se baser pour prendre ultérieurement une décision afférente.
Les demandeurs se prévalent ensuite des dispositions de l’article 31 a) du règlement sur les bâtisses de la commune de Schifflange pour soutenir que la construction litigieuse ne serait pas une dépendance au sens de cette disposition, étant donné qu’en raison de ses dimensions et configuration elle pourrait servir d’habitation ou à l’exercice d’une activité professionnelle.
Ledit article 31 a) est libellé comme suit :
« Le Bourgmestre est compétent pour autoriser dans les espaces réglementaires entre bâtiments et entre bâtiments et limites de propriétés voisines, la construction de dépendances d’une hauteur de 3 m à la corniche, mesurée conformément à l’art. 26. Ces dépendances (garage, remise, etc.) ne peuvent en aucun cas servir à l’habitation ou à l’exercice d’une activité professionnelle ».
La construction litigieuse ayant été autorisée expressément au titre de garage, énuméré à titre d’illustration à l’article 31 a) en tant que dépendance y visée, il est indifférent que par ses dimensions cette dépendance soit le cas échéant susceptible d’être affectée également à l’habitat conformément aux exigences afférentes du règlement sur les bâtisses, étant donné que compte tenu de son affectation autorisée au seul titre de garage, il est interdit au bénéficiaire de l’autorisation de s’en servir à un autre titre, soit au titre d’habitation ou dans le cadre de l’exercice d’une activité professionnelle. L’interdiction énoncée à l’article 31 a) prérelaté a en effet exclusivement trait à l’affectation de la dépendance qui, aux termes de cet article « ne peut en aucun cas servir à l’habitation ou à l’exercice d’une activité professionnelle », et reste étrangère aux prescriptions dimensionnelles éventuelles que doit respecter la dépendance, à l’exception de la limitation de la hauteur à la corniche à 3 m. Contrairement à ce qui est soutenu à cet égard par les parties demanderesses, le bénéficiaire de l’autorisation, compte tenu du libellé clair et précis de l’article 31 a) prérelaté, n’est pas libre de poursuivre l’activité qu’il souhaite, 6 Roger Nothar et Steve Helminger, La procédure administrative non contentieuse, Service central de législation, 2002, p. 238 dont notamment celle de réparer des automobiles et des motocycles à des fins commerciales ou artisanales, voire d’utiliser la dépendance à des fins d’habitation, la réglementation urbanistique applicable, compte tenu de l’objet de l’autorisation litigieuse, lui en faisant précisément et clairement interdiction.
Quant aux développements des parties demanderesses consistant à soutenir que la notion de « garage » serait générique et viserait indistinctement tant un garage, dépendance d’une maison d’habitation servant d’abri à des voitures, qu’un garage au sens d’un atelier de réparation ou d’entretien tombant sous le champ d’application des établissements classés, force est encore de constater que la disposition réglementaire retenue en tant que fondement de la décision litigieuse, en l’occurrence l’article 31 a) du règlement sur les bâtisses, ne présente pas d’ambiguïté à cet égard en ce sens que les garages y visés à titre d’exemple s’entendent clairement en tant que dépendances d’une maison d’habitation, ce qui exclut l’idée d’un garage professionnel, ceci d’autant plus que l’article 31 a), tel que relevé ci-avant, fait expressément interdiction au bénéficiaire de l’autorisation d’utiliser la dépendance pour l’exercice d’une activité professionnelle.
L’argumentation des époux …-… tendant à soutenir que la construction autorisée ne serait pas une dépendance au sens de l’article 31 a) du règlement sur les bâtisses et devrait dès lors respecter les prescriptions dimensionnelles relatives aux constructions sises en zone d’habitation, secteur de moyenne densité 2, au motif que de par sa configuration et ses dimensions la construction serait également susceptible de servir à l’habitation ou à l’exercice d’une activité commerciale, tombe encore à faux, étant donné que l’objet de la décision déférée ne présente aucune ambiguïté à cet égard ; le bourgmestre a clairement autorisé la transformation d’un hangar en garage et les garages étant expressément énumérés parmi les dépendances autorisables en dehors de la bande de construction, seule la légalité de cette autorisation est sujette à vérification dans le cadre du litige sous examen, indépendamment d’un éventuel non respect hypothétique de l’objet de cette autorisation par son bénéficiaire qui devra, le cas échéant, se résoudre devant les juridictions de l’ordre judiciaire et non pas au niveau du contentieux administratif.
Quant aux contestations élevées par les demandeurs en rapport avec l’accord donné par les époux … par rapport au projet de construction qui s’est soldé par l’autorisation litigieuse, force est encore de constater que conformément aux prescriptions de l’article 31 b) du règlement sur les bâtisses, le bourgmestre a correctement subordonné sa décision relative à une dépendance prévue en limite de propriété à l’accord préalable des voisins concernés, en l’occurrence les époux …. Les pièces versées au dossier permettant de dégager l’existence de cet accord au moment de la prise de la décision litigieuse et la légalité d’une décision administrative s’appréciant au moment où l’autorité administrative a statué, aucune illégalité afférente de cette décision ne saurait dès lors être retenue, étant entendu ou un changement d’avis postérieur de la part des voisins, qui, tel que relevé ci-avant, avaient clairement apposé leur signature en signe d’accord sur les plans de construction n’est pas de nature à relativiser ex post la régularité de la décision déférée. Concernant enfin le moyen des époux …-… fondé sur une violation alléguée des prescriptions de l’article 5 du règlement sur les bâtisses qui dans son deuxième alinéa prévoit que dans les zones d’habitation « sont interdites les constructions et les établissement qui par leur nature, leur importance, leur étendue, leur volume ou leur aspect, seraient incompatibles avec la sécurité, la salubrité, la commodité et la tranquillité d’un quartier d’habitation », l’examen auquel le tribunal est amené à se livrer doit rester circonscrit à l’objet précis de l’acte administratif lui déféré, en l’occurrence l’autorisation du bourgmestre pour la transformation d’un hangar en garage ou à titre de dépendance d’une maison d’habitation. Or, à cet égard, le chemin d’accès menant à la construction litigieuse ne présente pas d’incompatibilité avec le quartier, étant entendu que les développements afférents des demandes reposent, ici encore, sur l’hypothèse d’un non respect par le bénéficiaire de l’autorisation de l’interdiction énoncée à l’article 31 a) ci-avant relaté dans le sens d’une exploitation de la dépendance au titre d’atelier de réparation d’automobiles et de motocycles qui engendrerait un très grand trafic d’automobiles et de motocycles.
Il se dégage de l’ensemble des considérations qui précèdent, que le recours en annulation laisse d’être fondé dans tous ses moyens. Compte tenu de l’issue du litige, il n’y a pas lieu non plus de faire droit à la demande des époux …-… tendant à voir condamner le bourgmestre de la Ville de Schifflange à leur payer à chacun le montant de 1.500.- € au titre d’indemnité de procédure.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond le dit non justifié et en déboute ;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure formulée par les époux …-
… ;
condamne les époux …-… aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 19 janvier 2009 par :
Paulette Lenert, vice-président, Marc Sünnen, juge, Claude Fellens, juge, en présence de Arny Schmit, greffier en chef.
Arny Schmit Paulette Lenert 13
