Tribunal administratif N° 23419 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 11 septembre 2007 Audience publique du 9 juin 2008 Recours formé par Monsieur …, … contre deux décisions du Bureau de la Chambre des Députés en matière de discipline et de traitement
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 23419 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 11 septembre 2007 par Maître Philippe PENNING, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, fonctionnaire de la Chambre des Députés, demeurant à L-…., tendant à l’annulation d’une décision du Bureau de la Chambre des Députés du 7 juin 2007 lui appliquant l'article 48, paragraphe 2 b) du statut des fonctionnaires de l'Etat, de surcroît de façon rétroactive, ainsi que d’une décision du Bureau de la Chambre des Députés du 5 juillet 2007 confirmant la décision précédente et décidant par ailleurs l'application de l'article 29quater de la loi sur les traitements ainsi que l'article 1er du règlement grand-ducal d'exécution du 5 mars 2004, au moyen d'une retenue sur les traitements futurs en cas d'absence de proposition d'échéancier pour le remboursement des montants soit disant touchés indûment ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Patrick KURDYBAN, demeurant à Luxembourg, du 10 octobre 2006 portant signification de ce recours à la Chambre des Députés ;
Vu la constitution d’avocat déposée au greffe du tribunal administratif en date du 19 octobre 2007 par Maître Jean-Marie BAULER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la Chambre des Députés ;
Vu le mémoire en réponse de Maître Jean-Marie BAULER au nom de la Chambre des Députés déposé au greffe du tribunal administratif le 6 décembre 2007, signifié par exploit de l’huissier de justice Jean-Lou THILL, demeurant à Luxembourg, du 18 décembre 2007, à Monsieur … ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 14 janvier 2008 par Maître Philippe PENNING au nom de Monsieur …, signifié par exploit de l’huissier de justice Patrick KURDYBAN le 15 janvier 2008 à la Chambre des Députés ;
Vu le mémoire en duplique de Maître Jean-Marie BAULER au nom de la Chambre des Députés déposé au greffe du tribunal administratif le 1er février 2008, notifié le 5 février 2008 au mandataire de Monsieur … ;
Vu l’avis du tribunal administratif du 30 avril 2008 ;
Vu le mémoire supplémentaire de Maître Jean-Marie BAULER au nom de la Chambre des Députés déposé au greffe du tribunal administratif le 20 mai 2008, notifié le même jour au mandataire de Monsieur … ;
Vu le mémoire supplémentaire déposé au greffe du tribunal administratif en date du 20 mai 2008 par Maître Philippe PENNING au nom de Monsieur …, notifié le même jour au mandataire de la Chambre des Députés ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment les décisions attaquées ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Marc LENTZ, en remplacement de Maître Philippe PENNING, et Maître Jean-Marie BAULER en leurs plaidoiries respectives aux audiences publiques des 28 avril et 26 mai 2008.
Le 19 novembre 1984 Monsieur … fut engagé comme fonctionnaire de la Chambre des Députés et il obtint sa nomination définitive une année plus tard. Avec effet au 8 octobre 2002 il fut nommé Secrétaire général adjoint.
Suite à l'ouverture d'une instruction judiciaire en date du 22 mai 2003 à son encontre, Monsieur … fut mis en détention préventive jusqu'au 27 novembre 2003, cette période de détention ayant été entrecoupée de deux remises en liberté provisoires, à chaque fois infirmées en appel. Lors de chaque décision judiciaire de détention provisoire, le Bureau de la Chambre des Députés décida, à savoir en date des 23 mai 2003, 20 juin 2003 et 15 juillet 2003 de suspendre Monsieur … de ses fonctions sur base de l'article 48, paragraphe 2 c) du statut général des fonctionnaires de l'Etat, prévoyant dans certains cas de figure la suspension de plein droit du fonctionnaire de l’exercice de ses fonctions.
Suite à la libération provisoire de Monsieur … en date du 27 novembre 2003, confirmée par la Cour d'Appel le 15 décembre 2003, le Bureau de la Chambre des Députés décida en date du 17 décembre 2003 de suspendre Monsieur … avec effet au 18 décembre 2003 sur base de l'article 48, paragraphe 1 du statut général des fonctionnaires de l'Etat.
En date du 27 juin 2006 la Chambre criminelle du Tribunal d'arrondissement de Luxembourg prononça une condamnation à l'égard de Monsieur … emportant une perte de l'emploi, condamnation confirmée par un arrêt de la Cour d'Appel du 23 avril 2007, un pourvoi subséquent en cassation ayant été rejeté par arrêt du 6 mars 2008.
Par lettre recommandée du Secrétaire général de la Chambre des Députés en date du 3 mai 2007 Monsieur … fut informé que depuis le jugement de condamnation de 1ère instance il n'aurait eu droit qu'à la moitié de son traitement sur base de l'article 48, paragraphe 2 b) du statut général des fonctionnaires de l'Etat, de sorte qu’il aurait à cette date perçu indûment un montant de 36.049,52 € qu’il serait tenu de rembourser.
Par lettre recommandée du 14 mai 2007 Monsieur … s’opposa à cette interprétation, l'article 48 du statut général des fonctionnaires de l'Etat n'étant à son avis pas applicable aux fonctionnaires de la Chambre des Députés.
Par courrier recommandé du 13 juin 2007, le Secrétaire général de la Chambre des Députés informa Monsieur … qu'au cours de sa réunion du 7 juin 2007, le Bureau de la Chambre des Députés avait confirmé tant le principe de l'application de l'article 48 du statut des fonctionnaires de l'Etat, ceci par renvoi à l'article 34 du statut général des fonctionnaires de la Chambre des Députés, que son application rétroactive à partir du jugement de 1ere instance, et que le Bureau avait décidé par ailleurs de lui imposer un échéancier de remboursement sur base de l'article 29quater de la loi modifiée du 22 juin 1963 fixant le régime des traitements des fonctionnaires de l'Etat et l'article 1er du règlement grand-ducal du 5 mars 2004 fixant les conditions et modalités de renonciation à la récupération des rémunérations indûment touchées.
Une nouvelle prise de position de Monsieur …, envoyée par courrier recommandé du 29 juin 2007, fut rejetée comme non fondée par le Bureau de la Chambre des Députés le 5 juillet 2007, décision qui lui fut notifiée par courrier recommandé du 17 juillet 2007.
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 11 septembre 2007 Monsieur … a fait déposer un recours en annulation contre la décision précitée du Bureau de la Chambre des Députés du 7 juin 2007 ainsi que contre la décision précitée du Bureau de la Chambre des Députés du 5 juillet 2007 confirmant la décision précédente.
Quant à la compétence du tribunal saisi La Chambre des Députés s’étant rapportée à la sagesse du tribunal concernant la compétence ratione materiae « au vu du principe de la séparation des pouvoirs », Monsieur … fait plaider à cet égard que ce principe n’entraverait pas la compétence ratione materiae du tribunal administratif, et ce puisque son recours serait dirigé contre une décision de la Chambre des Députés, et plus particulièrement de son Bureau « agissant comme administration à l'égard d'un de ses fonctionnaires et non contre une décision découlant du pouvoir législatif lui dévolu par la Constitution ».
Le demandeur souligne par ailleurs que dénier la compétence du tribunal administratif en matière de décisions administratives de la Chambre des Députés « reviendrait à ôter l'ensemble du personnel de la Chambre des Députés de tout recours devant une instance neutre et indépendante contre des décisions de son employeur ».
Il souligne enfin que le tribunal administratif et la Cour administrative auraient à maintes reprises confirmé leur compétence ratione materiae concernant des recours de fonctionnaires de l'Etat concernant l'administration gouvernementale dont ils relevaient, « alors que les mêmes considérations de séparation des pouvoirs auraient pu être avancées ».
Le tribunal est amené à vérifier sa propre compétence d’attribution, laquelle répond à des règles d’organisation juridictionnelle d’ordre public1, le tribunal, dans ce cadre, étant plus précisément amené à analyser le recours porté devant lui de façon globale par rapport à la décision déférée, au-delà des droits spécifiquement visés par les différents moyens invoqués à l’appui de la demande2.
L’article 2 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif limite à cet égard l’ouverture d’un recours devant les juridictions administratives notamment aux conditions cumulatives que l’acte litigieux doit constituer une décision administrative, c’est-à-dire émaner d’une autorité administrative légalement habilitée à prendre des décisions unilatérales obligatoires pour les administrés et qu’il doit 1 Trib. adm. 28 mai 2001, n° 12802, Pas. adm. 2006, V° Compétence, n° 24 et autres références y citées.
2 Trib. adm. 27 janvier 1999, n° 10858, Pas. adm. 2006, V° Compétence, n° 68.
s’agir d’une véritable décision, affectant les droits et intérêts de la personne qui la conteste, tandis que l’article 3 de la même loi prévoit encore, à titre d’exception, la possibilité d'un texte spécial accordant aux juridictions administratives compétence de statuer en tant que juge du fond.
Une autorité doit être considérée comme une autorité administrative lorsqu’elle relève, du moins pour cet acte, de la sphère du droit administratif, et qu’elle participe à un titre quelconque à l’exercice de la puissance publique, c’est-à-dire qu’elle exerce des prérogatives de droit public, étant investie pour l’acte considéré de pouvoirs exorbitants du droit commun applicable entre particuliers, en d’autres termes du droit de prendre des décisions unilatérales opposables aux destinataires et exécutoires, au besoin, par voie de contrainte3.
Monsieur … considère que les juridictions administratives seraient compétentes en l’espèce au vu de son statut de fonctionnaire de la Chambre des Députés, statut qu’il entend cependant formellement distinguer de celui des fonctionnaires de l’Etat.
Il s’avère à l’étude du dossier que Monsieur … a été nommé à ses fonctions en application du statut des fonctionnaires de la Chambre des Députés, statut pris sur base de l’article 169 du règlement de la Chambre des Députés, libellé comme suit :
« (1) Les employés et gens de service de la Chambre sont nommés et révoqués, à la majorité absolue, par le Bureau de la Chambre.
(2) Le personnel de la Chambre est régi par un statut à soumettre à l’approbation de la Chambre ».
Quant aux décisions litigieuses, celles-ci ont été prises par le Bureau de la Chambre des Députés en application de l’article 48.2 de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l'Etat, ci-après « le statut général des fonctionnaires de l'Etat », et ce sur base de l’article 34 du statut des fonctionnaires de la Chambre des Députés, aux termes duquel « les autres mesures disciplinaires qui peuvent être appliquées aux fonctionnaires de la Chambre sont celles applicables aux fonctionnaires de l’Etat ».
Le tribunal doit d’emblée constater à cet égard une incongruité, le droit d’appliquer les sanctions et les autres mesures disciplinaires à l’égard du Greffier et du Greffier adjoint – donc du demandeur, la désignation de Secrétaire adjoint étant la dénomination actuelle de la fonction de Greffier adjoint – n’appartenant aux termes de l’article 37, paragraphe 3 du statut des fonctionnaires de la Chambre des Députés pas au Bureau, mais à la Chambre. Néanmoins, nonobstant ce constat, qui se résoudra le cas échéant dans le cadre de l’examen au fond du litige par une annulation des décisions litigieuses pour incompétence de l’organe ayant pris la décision, il y a lieu de vérifier si le Bureau de la Chambre peut être considéré comme organe administratif répondant à la définition retenue ci-
avant, c’est-à-dire s’il constitue une autorité administrative légalement habilitée à prendre des décisions unilatérales obligatoires pour les administrés.
3 Trib. adm. 19 novembre 2007, n° 22612, www.ja.etat.lu.
Il convient de prime abord de constater que le Bureau de la Chambre n’existe pas en vertu d’une disposition législative, mais sur base des articles 4 et suivants du règlement de la Chambre des Députés, pris, au vu des explications fournies en cause par la Chambre des Députés, sur base de l’article 70 de la Constitution, en vertu duquel « la Chambre détermine par son règlement le mode suivant lequel elle exerce ses attributions ».
Les compétences du Bureau sont définies par l’article 8 du règlement interne, à savoir la représentation de la Chambre sur le plan national et international, cadre dans lequel il décide également de la composition des délégations. Le Bureau règle encore les questions financières et d’organisation concernant les députés, le Parlement et ses organes et prend « toutes les décisions relatives à l’organisation et à la discipline du personnel ».
Force est dès lors de constater que le Bureau de la Chambre n’exerce que des compétences relatives au fonctionnement interne à la Chambre des Députés - dont notamment la question de la gestion du personnel - et qu’il est en particulier dépourvu tant d’une mission de puissance publique que d’une quelconque prérogative de droit public. Plus précisément, il convient de constater que le Bureau de la Chambre – tout comme d’ailleurs la Chambre des Députés en-dehors de son activité législative – n’est pas habilité à prendre une quelconque mesure unilatérale obligatoire à l’égard d’administrés.
Il s’ensuit que le Bureau de la Chambre des Députés n’est pas une autorité administrative4, de sorte qu’une décision prise par le Bureau – indifféremment de la question de la compétence du Bureau pour prendre les décisions litigieuses – n’est pas constitutive d’une décision administrative relevant de la compétence ratione materiae des juridictions administratives.
Il en résulte que le tribunal est amené à se déclarer incompétent ratione materiae pour connaître du recours.
Cette conclusion n’est pas énervée par l’affirmation qu’à défaut de compétence des juridictions administratives, le demandeur en particulier et les fonctionnaires de la Chambre des Députés en général seraient privés de tout recours devant une instance neutre et indépendante contre des décisions de leur employeur, alors que si les fonctionnaires qui sont au service de l’assemblée législative ne disposent d’aucune possibilité de demander l’annulation d’un acte administratif de cette assemblée, ils ne jouissent pas moins de la protection de leurs droits subjectifs par le juge ordinaire5, à moins que le législateur, à l’instar des situations française et belge, n’intervienne pour introduire, à titre d’exception, la possibilité pour ces agents de se pourvoir devant les juridictions administratives6, ce qu’il n’a pas, en l’état actuel de la législation luxembourgeoise, effectué.
La référence faite par le demandeur à des décisions rendues par les juridictions administratives relatives aux fonctionnaires de l’Etat n’est de même pas pertinente, cette 4 Voir en ce sens Conseil d’Etat belge, 16 octobre 1962, n° 9633 et 28 juin 1995, n° 54.060, cités dans : Michel Leroy, Contentieux administratif, 3 éd., Bruylant, 2004, p.291, ainsi que les autres arrêts cités dans : Bénédicte Hendrickx et Sébastien Depré, « Le droit d’accès au Conseil d’Etat en Belgique », Les droits de l’Homme au seuil du troisième millénaire, Bruylant, 2000, p.406.
5 Voir Cour d’arbitrage belge, 15 mai 1996, n° 31/96 et note de Henri Simonart, JT, 1997, pp 2 à 5.
6 Voir notamment loi belge du 25 mai 1999 modifiant les lois coordonnées sur le Conseil d'État et le contrôle des actes administratifs des assemblées législatives et note de Pierre Nihoul, JT, 2000, pp.356 à 363.
référence méconnaissant la distinction fondamentale entre un fonctionnaire de l’Etat et une personne au service de la Chambre des Députés.
En effet, conformément à l’article 1er au statut général des fonctionnaires de l’Etat, la qualité de fonctionnaire de l’Etat résulte d’une disposition expresse de la loi à une fonction prévue en vertu d’une disposition législative, et ce en vertu de l’article 35, alinéa 2 de la Constitution aux termes duquel « aucune fonction salariée par l’Etat ne peut être créée qu’en vertu d’une disposition législative », tandis que celle d’agent au service de la Chambre des Députés ne repose que sur un règlement interne de a Chambre des Députés.
Si la Constitution prévoit certes en son article 51, alinéa 2, que l’organisation de la Chambre des Députés est réglée par la loi, force est cependant de constater que la Chambre, au vu des explications fournies en cause, a décidé, en dépit du libellé explicite du prédit article 51 de la Constitution, de ne pas régler la question du statut de son personnel par voie législative, et ce pour des raisons attribuées au principe de séparation des pouvoirs, alors pourtant qu’une telle question relève incontestablement d’une question d’organisation telle que prévue par le prédit article 51, alinéa 2 de la Constitution, mais plutôt par le biais d’une simple délibération de la Chambre revêtant la forme d’un règlement interne.
Il s’ensuit que la relation de travail entre le personnel de la Chambre des Députés et la Chambre, au-delà de la simple dénomination de « fonctionnaire » - encore que l’article 169 du règlement interne ne parle que de « personnel » et des « employés et gens de service » - et de diverses références au statut général des fonctionnaires de l’Etat, ne constitue pas un statut de droit public, relevant le cas échéant de la sphère de compétence des juridictions administratives..
Le demandeur sollicite encore la condamnation de la Chambre des Députés à une indemnité d’un montant de 1.500.- € sur base de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, demande qui, au vu de l’issue du litige, est à rejeter.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
se déclare incompétent pour connaître du recours ;
écarte la demande en allocation d’une indemnité de procédure ;
laisse les frais à charge du demandeur ;
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 9 juin 2008 par :
Mme Lenert, vice-président, Mme Thomé, premier juge, M. Sünnen, juge, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Lenert Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 10.6.2008 Le Greffier en chef du Tribunal administratif 7
