Tribunal administratif Nos 23582 et 23584 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrits le 29 octobre 2007 Audience publique du 21 avril 2008 Recours formés par Monsieur …, … contre deux décisions du ministre de la Justice et une décision du Directeur Général de la Police Grand-Ducale en matière de Fonctionnaires et Agents Publics
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JUGEMENT
I.
Vu la requête inscrite sous le numéro 23582 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 29 octobre 2007 par Maître Jean-Marie BAULER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, commissaire de police, demeurant à L-…, tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation d’une décision du ministre de la Justice du 28 septembre 2007, portant nomination de Monsieur …, commissaire de police, demeurant à L-…, aux fonctions de chef de groupe adjoint au centre d’intervention de Diekirch ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Alex MERTZIG, demeurant à Diekirch, du 30 octobre 2007, portant signification de ce recours à Monsieur …, préqualifié ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 7 novembre 2007 ;
Vu l’ordonnance du président du tribunal administratif du 9 novembre 2007 par laquelle Monsieur … a été débouté de sa demande de sursis à exécution d’une décision du ministre de la Justice du 28 septembre 2007 portant nomination du commissaire de police …, membre du commissariat de proximité de Vianden, au poste de chef de groupe adjoint du centre d’intervention principal de la circonscription régionale de Diekirch avec effet au 1er octobre 2007 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 6 décembre 2007 par Maître Jean-Marie BAULER pour compte de Monsieur …;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Gilbert RUKAVINA, demeurant à Diekirch, du 11 décembre 2007, portant signification de ce mémoire en réplique à Monsieur …, préqualifié ;
Vu les pièces versées en cause, et notamment la décision critiquée ;
II.
Vu la requête inscrite sous le numéro 23584 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 29 octobre 2007 par Maître Jean-Marie BAULER, préqualifié, au nom de Monsieur …, préqualifié, tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation d’une décision du ministre de la Justice du 10 octobre 2007 portant refus dans son chef de la nomination aux fonctions de chef de groupe adjoint au Centre d’intervention de Diekirch ainsi que d’une décision du ministre de la Justice du 28 septembre 2007 qualifiée de refus implicite de sa nomination aux prédites fonctions et d’un courrier du directeur général de la Police Grand-Ducale du 12 octobre 2007, portant information que sa candidature au fonctions de chef de groupe adjoint au centre d’intervention de Diekirch n’avait pas été retenue°;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Alex MERTZIG, demeurant à Diekirch, du 2 novembre 2007, portant signification de ce recours à Monsieur …, préqualifié ;
Vu l’ordonnance du président du tribunal administratif du 9 novembre 2007 par laquelle Monsieur … a été débouté de sa demande de sursis à exécution d’une décision du ministre de la Justice du 10 octobre 2007 portant refus de le nommer au poste de chef de groupe adjoint du centre d’intervention de Diekirch, d’une décision du directeur général de la Police Grand-Ducale du 12 octobre 2007 portant information que sa candidature au poste sollicité n’avait pas été retenue et d’une décision du ministre de la Justice du 28 septembre 2007 qualifiée de refus implicite de sa nomination aux prédites fonctions ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 13 novembre 2007 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 6 décembre 2007 par Maître Jean-Marie BAULER pour compte de Monsieur … ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Gilbert RUKAVINA, demeurant à Diekirch, du 11 décembre 2007, portant signification de ce mémoire en réplique à Monsieur …, préqualifié ;
Vu les pièces versées en cause, et notamment les décisions critiquées°;
I. et II.
Le juge-rapporteur entendu en son rapport et Maître Jean-Marie BAULER, ainsi que Monsieur le délégué du gouvernement Jean-Paul REITER en leurs plaidoiries respectives.
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Par arrêté du 28 septembre 2007, le ministre de la Justice, dénommé ci-après « le ministre », nomma le commissaire de police …, membre du commissariat de Vianden, au poste de chef de groupe adjoint du centre d’intervention principal de la circonscription régionale de Diekirch avec effet au 1er octobre 2007, décision libellée dans les termes suivants :
« Vu l'article 25 de la loi modifiée du 31 mai 1999 sur la Police et l'Inspection générale de la Police ;
Vu le règlement grand-ducal du 27 avril 2007 déterminant les conditions de recrutement, d'instruction et d'avancement du personnel policier ;
Sur proposition du Directeur général de la Police ;
Arrête:
Article 1er.- Le commissaire de police …, membre du commissariat de proximité de Vianden, est nommé au poste de chef de groupe adjoint du centre d'intervention principal de la circonscription régionale de Diekirch avec effet au 1ier octobre 2007.
Article 2.- Le présent arrêté sera adressé à l'intéressé pour lui servir de titre. (…)» Suite à la demande introduite par l’intermédiaire du mandataire de Monsieur …, commissaire de police affecté au centre d’intervention de Diekirch qui avait également posé sa candidature pour le poste en question, le ministre fournit les explications suivantes par courrier du 10 octobre 2007:
« En réponse à votre courrier du 08 octobre 2007 au sujet du dossier repris sous rubrique, j'ai l'honneur de vous communiquer ci-après les motifs à la base du refus de nommer votre mandant, le commissaire de police … du centre d'intervention de Diekirch, à la fonction de chef de groupe adjoint.
Un chef de groupe adjoint assume une fonction dirigeante dans la carrière de l'inspecteur de police, alors qu'il assiste et remplace le chef de groupe dans ses missions d'organisation, de planification et de contrôle de l'exécution du service par les membres de son groupe. Il s'ensuit que seul un fonctionnaire de police au comportement irréprochable peut occuper une telle fonction.
Or votre client a déjà fait l'objet depuis 2001 de quatre sanctions disciplinaires. En plus, il a été condamné par la Cour d'appel le 04 avril 2003 à une amende de neuf cents euros pour avoir usé, sans motif légitime, de violence envers des personnes dans l'exercice de ses fonctions.
Les antécédents disciplinaires et judiciaires de votre mandant ne le qualifient dès lors pas pour occuper la fonction de chef de groupe adjoint.(…)» Le 12 octobre 2007, le directeur général de la Police transmit ladite lettre au directeur de la circonscription régionale de Diekirch avec la prière de notifier au commissaire … que sa candidature n’avait pas été retenue, tout en indiquant qu’au vu des antécédents disciplinaires de l’intéressé, il avait proposé de ne pas retenir la candidature.
Par requête déposée le 29 octobre 2007, inscrite sous le numéro 23582 du rôle, Monsieur … a fait introduire un recours en réformation, sinon en annulation contre la décision du ministre du 28 septembre 2007, portant nomination de Monsieur …, commissaire de police, demeurant à L-9455, FOUHREN, 10, Dikricherstrooss, aux fonctions de chef de groupe adjoint au centre d’intervention de Diekirch.
Par requête séparée, déposée le 29 octobre 2007, inscrite sous le numéro 23584 du rôle, Monsieur … a également fait introduire un recours en réformation, sinon en annulation contre la décision du ministre de la Justice du 10 octobre 2007 portant refus dans son chef de la nomination aux fonctions de chef de groupe adjoint au Centre d’intervention de Diekirch, ainsi que contre la décision du ministre de la Justice du 28 septembre 2007 qualifiée de décision de refus implicite de sa nomination aux prédites fonctions et contre le courrier du directeur général de la Police Grand-Ducale, portant information que sa candidature aux fonctions de chef de groupe adjoint au centre d’intervention de Diekirch n’avait pas été retenue.
Dans la mesure où les deux recours introduits concernent les mêmes parties et qu’ils visent de manière explicite respectivement implicite les mêmes décisions du ministre de la Justice des 28 septembre et 10 octobre 2007 et du directeur général de la Police Grand-Ducale du 12 octobre 2007, il convient, dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice, d’ordonner la jonction des deux affaires introduites sous les numéros 23582 et 23584 du rôle.
Aucune disposition légale ne prévoyant un recours de pleine juridiction en matière de promotion des agents de la fonction publique, le tribunal administratif est incompétent pour connaître des recours en réformation introduits en ordre principal. Il s’ensuit que seuls des recours en annulation ont pu être introduits contre les décisions critiquées.
Les recours en réformation sont partant irrecevables.
1. Quant à la recevabilité du recours en annulation dirigé contre la décision du directeur général de la Police Grand-Ducale en date du 12 octobre 2007 Le délégué du gouvernement soulève tout d’abord l’irrecevabilité du recours en annulation dirigé contre le courrier du 12 octobre 2007 émanant du directeur général de la Police Grand-Ducale, dénommé ci-après « directeur général», informant le demandeur de ce que sa candidature ne serait pas retenue. Le délégué du gouvernement précise que ce courrier s’analyserait en une simple mesure de notification d’une décision prise par le ministre compétent, mesure qui ne serait pas à considérer comme constituant un acte administratif faisant grief susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux.
Le demandeur ne prend pas position quant à ce moyen.
Il est de principe que l’acte émanant d’une autorité administrative, pour être sujet à un recours contentieux, doit constituer, dans l’intention de l’autorité qui l’émet, une véritable décision, à qualifier d’acte de nature à faire grief, c'est-à-dire un acte susceptible de produire par lui-même des effets juridiques affectant la situation personnelle ou patrimoniale de celui qui réclame. Si le caractère décisoire de l’acte attaqué est une condition nécessaire à la recevabilité du recours contentieux, il n’est pas pour autant une condition suffisante. Pour être susceptible de faire l’objet d’un recours, la décision critiquée doit encore être de nature à faire grief1.
1 Voir à ce sujet trib. adm. 18 mars 1998, no du rôle, Pas. adm. 2006, Vo Actes Administratifs, no 13 et autres références y citées.
En l’espèce, dans son courrier du 12 octobre 2007 adressé à Monsieur …, le directeur général se borne à informer ce dernier de la décision du ministre, de ne pas retenir sa candidature sans contenir aucun élément décisionnel propre à faire grief au demandeur.
Il s’ensuit que le recours en annulation, en ce qu’il est dirigé contre la décision ainsi qualifiée du directeur général datant du 12 octobre 2007, est irrecevable.
2. Quant à la recevabilité du recours en annulation dirigé contre les décisions ministérielles datées du 28 septembre, respectivement du 10 octobre 2007 Le recours en annulation ayant été introduit dans les formes et délai de la loi, il est recevable.
Le tribunal n’est pas tenu de suivre l’ordre dans lequel les moyens sont présentés par une partie demanderesse, mais, dans l’intérêt de l’administration de la justice, sinon de la logique inhérente aux éléments de fait et de droit touchés par les moyens soulevés, peut les traiter suivant un ordre différent.
A l’appui de son recours, le demandeur reproche aux décisions ministérielles de ne pas avoir respecté l’exigence de motivation exigée par l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, dénommée ci-après « PANC ». En effet, pour motiver la nomination de Monsieur … au lieu de la sienne, le ministre se serait borné à affirmer que seul un fonctionnaire de police au comportement irréprochable serait capable d’occuper un tel poste. Or, eu égard à la considération que l’erreur serait humaine, un fonctionnaire possédant une telle qualité n’existerait pas, de sorte que les décisions ministérielles seraient illégales pour défaut de motivation.
Selon le délégué du gouvernement, l’article 6 de la PANC ne s’appliquerait pas à la décision ministérielle du 28 septembre 2007, dans la mesure où celle-ci ne constituerait ni une décision refusant de faire droit à la demande d’un administré, ni une décision révoquant ou modifiant une décision antérieure, ni encore une décision intervenant sur recours gracieux, hiérarchique ou de tutelle, ni en dernier lieu, une décision intervenant après procédure consultative et différant de l’avis émis par l’organisme consultatif.
Le délégué du gouvernement constate en outre que le courrier du 10 octobre 2007 du ministre, qui ferait également l’objet d’un recours, contiendrait justement les motifs pour lesquels Monsieur … n’a pas été nommé au poste brigué par lui, de sorte que le reproche d’un défaut de motivation ne serait dès lors pas justifié en l’espèce.
De toute manière, et au cas où l’article 6 de la PANC serait néanmoins applicable à la décision ministérielle du 28 septembre 2007, une motivation jugée insuffisante n’entrainerait pas l’annulation de la décision, mais aurait simplement comme conséquence que les délais de recours ne commenceraient pas à courir.
Force est de constater que, concernant une décision faisant droit à la demande de son destinataire, l’indication des motifs n’est pas requise2. En l’espèce, la décision ministérielle du 28 septembre 2007 a fait droit à la demande de son destinataire, à savoir Monsieur …, de sorte que, même si ladite décision est de nature à porter préjudice à Monsieur …, l’obligation de motivation formelle telle qu’exigée par l’article 6 PANC n’y est pas applicable pour la raison que Monsieur … n’est pas le destinataire direct de la décision critiquée.
Concernant le courrier ministériel du 10 octobre 2007 informant Monsieur … des raisons qui ont amené le ministre à nommer Monsieur … aux fonctions de chef de groupe adjoint du centre d’intervention principal de la circonscription régionale de Diekirch, aucun défaut de motivation ne saurait être constaté dans la mesure où dans ledit courrier le ministre explique les raisons de son choix de manière explicite en soulignant qu’à son avis seule une personne au comportement irréprochable peut occuper la fonction de chef de groupe adjoint -qui assume une fonction dirigeante dans la carrière de l’inspecteur de police - et que les antécédents disciplinaires et judiciaires de Monsieur …, qui depuis 2001 a fait l’objet de quatre sanctions disciplinaires et d’une condamnation pénale, ne le qualifient pas pour occuper une telle fonction. Le ministre a donc indiqué les motifs sur lesquels il s’est basé pour justifier sa décision, motifs qui ont ainsi été portés, à suffisance de droit, à la connaissance du demandeur.
Le moyen concernant la violation de l’article 6 de la PANC laisse d’être fondé et doit partant être rejeté.
Le demandeur soulève ensuite la violation par les décisions ministérielles du 28 septembre, respectivement du 10 octobre 2007, de l’article 27 du règlement grand-ducal du 20 juin 2001 concernant les conditions de recrutement, d’instruction et d’avancement du personnel du cadre policier et les conditions d’admission à des services particuliers en ce que Monsieur … devancerait Monsieur … dans le tableau d’avancement, de sorte que le poste en question lui aurait dû être attribué.
Le délégué du gouvernement rétorque que l’article 27 dudit règlement grand-ducal du 20 juin 2001 n’aurait pas pu être violé, ledit règlement ayant été abrogé par le règlement grand-ducal du 27 avril 2007 déterminant les conditions de recrutement, d’instruction et d’avancement du personnel policier. Le moyen afférent serait partant à qualifier d’obscur et devrait être écarté purement et simplement. A titre subsidiaire, il ajoute que la disposition en question ne conférerait aucun droit à une nomination sur base du tableau d’ancienneté.
Le demandeur, en se référant à l’ordonnance de référé du 29 octobre 2007 du Président du tribunal administratif, répond que l’article 24 du règlement grand-ducal du 27 avril 2007 aurait une teneur identique à celle de l’ancien article 27 du règlement grand-ducal précité du 20 juin 2001, de sorte que l’Etat n’aurait pas pu se méprendre sur le moyen afférent et que ses droits de la défense n’auraient pas été lésés.
2 Voir à ce sujet trib. adm. 6 juillet 1998, no 9597 du rôle, Pas. adm. 2006, Vo Procédure Administrative Non Contentieuse, no 48 et autres références y citées.
Il échet de constater en effet que l’article 24 du règlement grand-ducal du 27 avril 2007 est similaire à l’ancien article 27 du règlement grand-ducal du 20 juin 2001 abrogé, et est libellé comme suit :
« Aucun commissaire de police ne peut accéder au grade de commissaire en chef s’il n’a pas accepté, et ceci selon la priorité établie par le directeur général de la Police en fonction des besoins du service, un des emplois suivants:
1) contrôleur;
2) chef d’un centre d’intervention ou chef d’un commissariat de proximité, contrôleur adjoint, chef d’un service de recherche et d’enquête criminelle, chef d’un service de police spéciale, chef d’un service de police de la route;
3) chef adjoint d’un centre d’intervention, chef adjoint d’un service de recherche et d’enquête criminelle, chef adjoint d’un service de police spéciale, chef adjoint d’un service de police de la route;
4) chef de groupe d’un centre d’intervention principal;
5) un emploi dirigeant auprès d’une des subdivisions prévues à l’organigramme de la Police établi par le directeur général de la Police, dont notamment le chef de groupe adjoint à un centre d’intervention ou, le cas échéant, le chef adjoint d’un commissariat de proximité.
La durée d’affectation à un de ces emplois susvisés est de trois années minimum.
Il pourra être dérogé à cette règle si le titulaire de l’un des emplois visés – sub 5) postule pour les emplois visés sous 1), 2), 3) et 4) – sub 4) postule pour les emplois visés sous 1), 2) et 3) – sub 3) postule pour les emplois visés sous 1) et 2) – sub 2) postule pour l’emploi visé sous 1).
La durée d’affectation à ce nouvel emploi est de trois années minimum.
Le refus d’accepter un des emplois désignés ci-dessus, et ceci dans l’ordre de priorité établi par le directeur général de la Police, entraîne pour le commissaire de police en rang utile la perte de son rang d’avancement au profit du commissaire de rang immédiatement inférieur qui a accepté ledit emploi. Le ministre peut relever de cette déchéance s’il y a des motifs justifiés. » Or, force est de constater que la disposition en cause ne confère aucunement un droit à avancer à un poste supérieur à un commissaire de police en raison de son ancienneté, mais dispose que tout commissaire de police pour accéder à un poste de commissaire en chef, doit avoir occupé un des postes énumérés aux points 1 à 5 dudit article et que le refus d’accepter les emplois y énumérés fait perdre au commissaire de police concerné la perte de son rang d’avancement au profit du commissaire en rang immédiatement inférieur qui a accepté le poste.
Le moyen afférent du demandeur est non fondé et doit partant être rejeté.
En dernier lieu, le demandeur reproche aux décisions ministérielles d’avoir violé les dispositions légales concernant la procédure disciplinaire, dans la mesure où le fait de lui refuser une promotion en se référant à des sanctions disciplinaires dont il a fait l’objet en 2001, en 2002, en 2003 et en 2006 reviendrait à prononcer une sanction disciplinaire cachée à son encontre pour des faits ayant déjà été jugés. Lesdites sanctions devraient être considérées comme non avenues en vertu de l’article 54.5 du statut général des fonctionnaires, de sorte que le ministre ne saurait en faire état. Au surplus, le demandeur se réfère à un jugement du tribunal administratif du 5 janvier 2005 (n° rôle 17924) ayant annulé une décision administrative de déplacement basée sur l’intérêt du service en la qualifiant de sanction disciplinaire cachée.
Le délégué du gouvernement estime que le moyen du demandeur serait à écarter purement et simplement au vu du manque de précision des arguments juridiques invoqués.
A titre subsidiaire, il rétorque que les décisions ministérielles ne sauraient s’analyser en une sanction disciplinaire, mais en un refus de prise en considération de la demande de nomination au poste sollicité par le demandeur. Dans ce cadre, le ministre aurait eu raison de prendre en compte le dossier disciplinaire du demandeur. En outre, ce dernier ne saurait faire valoir la prescription des sanctions disciplinaires, dans la mesure où l’article 50 alinéa 2 de la loi modifiée du 16 avril 1979 concernant la discipline dans la force publique applicable en la matière, prévoirait un délai de prescription de 5 ans sous condition qu’aucune nouvelle peine disciplinaire ne soit intervenue. Or, en l’espèce, Monsieur … aurait fait l’objet de sanctions disciplinaires en 2002, en 2003 et puis en 2006.
Il échet de relever qu’il résulte de l’article 68 du règlement grand-ducal du 27 juin 2007 que « nul fonctionnaire ne peut prétendre à la promotion s’il est établi qu’il ne possède pas les qualités professionnelles et morales requises pour exercer les fonctions du grade supérieur ».
Dès lors, le fait pour le ministre de se référer, dans le cadre de l’évaluation de la qualification morale et professionnelle d’un fonctionnaire en vue de sa nomination éventuelle à un poste supérieur à celui qu’il occupe actuellement, à un certain nombre d’évènements témoignant indubitablement d’un comportement défectueux antérieur de ce même fonctionnaire pour la raison qu’ils ont entraîné des mesures disciplinaires d’une part et de l’autre, une condamnation pénale, ne saurait partant être qualifié de sanction disciplinaire déguisée, mais constitue une étape nécessaire dans la prise de décision ayant trait soit à la nomination, promotion ou affectation d’un fonctionnaire. Partant, les dispositions de la section IV concernant la procédure disciplinaire du statut général des fonctionnaires ne sauraient trouver application en l’espèce.
Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, le tribunal est amené à retenir que les décisions ministérielles déférées sont légalement motivées. Les recours en annulation sont dès lors à rejeter pour n’être fondés dans aucun de leurs moyens.
Finalement, le demandeur, dans chacun des deux recours introduits, demande l’allocation d’une indemnité de procédure de 1.500 € sur base de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement des procédures devant les juridictions administratives. Cependant, au vu de l’issue du litige, les demandes en obtention d’une indemnité de procédure sont à rejeter.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
ordonne la jonction des recours introduits sous les numéros 23582 et 23584 du rôle ;
se déclare incompétent pour connaître des recours en réformation introduits à titre principal ;
reçoit les recours en annulation en la forme dans la mesure où ils ont été introduits contre les décisions du ministre de la Justice des 28 septembre et 10 octobre 2007 ;
les déclare irrecevables pour le surplus ;
au fond, les déclare non justifiés et en déboute ;
rejette les demandes en allocation d’une indemnité de procédure ;
condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé par :
Carlo Schockweiler, premier vice-président, Françoise Eberhard, juge, Lexie Breuskin, juge, et lu à l’audience publique du 21 avril 2008 par le premier vice-président en présence du greffier Claude Legille.
s. Legille s. Schockweiler 9
