Tribunal administratif N° 22761 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 4 avril 2007 Audience publique du 10 décembre 2007 Recours formé par Monsieur … et consorts, … contre un acte du ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire en présence de Monsieur …, …, et de l’administration communale de Lorentzweiler en matière de mandat communal
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 22761 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 4 avril 2007 par Maître Roy REDING, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, aux noms de :
1. Monsieur …, commerçant, demeurant à L-…, 2. Monsieur …, fonctionnaire d’Etat, demeurant à L-…, 3. Monsieur …, retraité, demeurant à L-… 4. Monsieur …, demeurant à L-…, tendant à l’annulation d’un acte du ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire du 23 février 2007 par laquelle celui-ci a invité Monsieur …, demeurant à L-…, « à venir occuper le siège qui est resté vacant au conseil communal de Lorentzweiler suite aux élections communales du 9 octobre 2005 » ;
Vu l’exploit de signification de l’huissier de justice Guy ENGEL, demeurant à Luxembourg, du 6 avril 2007, portant signification de ce recours à Monsieur …, préqualifié, ainsi qu’à l’administration communale de Lorentzweiler, établie en sa maison communale sise à L-7373 Lorentzweiler … ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 28 juin 2007 par Maître Albert RODESCH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … ;
Vu l’exploit de signification de l’huissier de justice Frank SCHAAL, demeurant à Luxembourg, du 2 juillet 2007, portant signification de ce mémoire en réponse à Messieurs …, …, … et …, ainsi qu’à l’administration communale de Lorentzweiler ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 3 juillet 2007 ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 6 juillet 2007 par Maître Roger NOTHAR, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Lorentzweiler, lequel mémoire a été notifié le même jour aux mandataires constitués pour les demandeurs et Monsieur … ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 3 octobre 2007 par Maître Roy REDING pour compte des demandeurs ;
Vu l’exploit de signification de l’huissier de justice Guy ENGEL du 9 octobre 2007 portant signification de ce mémoire en réplique à l’administration communale de Lorentzweiler et à Monsieur … ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 25 octobre 2007 ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 9 novembre 2007 par Maître Roger NOTHAR au nom de l’administration communale de Lorentzweiler, lequel mémoire a été notifié le même jour aux mandataires constitués pour les demandeurs et Monsieur … ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision attaquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Fathia RAZZAK, en remplacement de Maître Roy REDING, Jean-Paul ESPEN, en remplacement de Maître Roger NOTHAR, Rachel JAZBINSEK, en remplacement de Maître Albert RODESCH, et Monsieur le délégué du gouvernement Guy SCHLEDER en leurs plaidoiries respectives.
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Lors des élections communales dans la commune de Lorentzweiler du 9 octobre 2005, Monsieur Léon …, directeur de l’Administration des services techniques de l’Agriculture, fut élu membre du nouveau conseil communal de la commune de Lorentzweiler.
Par courrier recommandé du 7 novembre 2005, le collège échevinal de Lorentzweiler mit Monsieur … en demeure de mettre fin, en tant que directeur d’une administration, à la situation incompatible avec son mandat de conseiller communal, tout en déclarant que Monsieur … devrait être considéré comme se désistant de son mandat s’il ne mettait pas fin à cette situation.
En sa séance du 14 décembre 2005, le collège échevinal rejeta à l’unanimité un recours gracieux de Monsieur …, introduit le 28 novembre 2005.
Par requête déposée devant le tribunal administratif en date du 23 décembre 2005, Monsieur … demanda l’annulation de la décision de rejet de son recours gracieux.
Par jugement du tribunal administratif du 13 juillet 2006, le recours contentieux de Monsieur … fut déclaré non justifié, décision confirmée sur appel par arrêt de la Cour administrative du 23 novembre 2006.
Suivant courrier du 23 février 2007, le ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire, ci-après dénommé « le ministre », s’adressa à Monsieur …, candidat qui, après le dernier élu, avait obtenu le plus de voix lors des élections communales du 9 octobre 2005, en les termes suivants :
« Monsieur, Par la présente j’ai l’honneur de vous inviter à venir occuper le siège qui est resté vacant au conseil communal de Lorentzweiler suite aux élections communales du 9 octobre 2005.
En effet, le jugement rendu par la Cour administrative le 23 novembre 2006 a définitivement constaté l’incompatibilité des fonctions exercées auprès de l’Etat par l’élu ….
Comme Monsieur … n’a pas mis fin à sa situation d’incompatibilité, il est considéré comme se désistant de son mandat de conseiller communal et le siège au conseil communal, resté non occupé en attendant l’issue de l’affaire pendante devant les tribunaux, est à pourvoir par le candidat aux élections communales qui après le dernier élu a obtenu le plus de voix ».
Suivant courrier recommandé du 9 mars 2007, Messieurs …, … et …, ainsi que Monsieur …, par l’intermédiaire de leur mandataire, introduisirent un recours gracieux à l’encontre de la « décision » du ministre tout en sollicitant « d’interdire l’assermentation de Monsieur … en attendant un examen approfondi des moyens soulevés par les conseillers communaux que je représente ».
Suivant courrier du 16 mars 2007, le ministre informa ledit mandataire que « je ne suis donc pas en mesure de partager vos vues exposées dans votre lettre du 9 mars 2007 et j’estime que la procédure appliquée pour occuper le siège resté vacant au conseil communal de Lorentzweiler depuis les élections communales du 9 octobre 2005 est en conformité avec la législation en vigueur » Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 4 avril 2007, Monsieur …, Monsieur …, Monsieur … et Monsieur …, ci-après dénommés « les consorts … », ont fait introduire un recours tendant à l’annulation du courrier du ministre du 23 février 2007 par lequel celui-ci a invité Monsieur … « à venir occuper le siège qui est resté vacant au conseil communal de Lorentzweiler suite aux élections communales du 9 octobre 2005 ».
Le tribunal est appelé liminairement à examiner l’admissibilité du mémoire en réplique des consorts … déposé au greffe le 3 octobre 2007 et signifié aux parties tierces intéressées en date du 9 octobre 2007, étant relevé que si tel ne devait pas être le cas, tous les autres mémoires, ne constituant que des réactions par rapport audit mémoire en réplique, devraient nécessairement être également écartés des débats.
Il échet dans ce contexte de rappeler que la question du dépôt et de la communication des mémoires dans les délais prévus par la loi a trait à un moyen d’ordre public puisqu’elle a trait à l’organisation juridictionnelle et à une bonne administration de la justice.
L’article 5 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives prévoit en ses paragraphes (1) et (5) que :
« (1) Sans préjudice de la faculté pour l’Etat, de se faire représenter par un délégué, le défendeur et le tiers intéressé sont tenus de constituer avocat et de fournir leurs réponses dans le délai de trois mois à dater de la signification de la requête introductive.(…) (5) Le demandeur peut fournir une réplique dans le mois de la communication de la réponse ; la partie défenderesse et le tiers intéressé sont admis à leur tour à dupliquer dans le mois ».
Au vu de l’article 5 de la loi précitée du 21 juin 1999, la fourniture du mémoire en réplique dans le délai d’un mois de la communication du mémoire en réponse inclus – implicitement, mais nécessairement – l’obligation de le déposer au greffe du tribunal et de le communiquer à la partie, voire aux parties défenderesses dans ledit délai d’un mois (cf. trib.
adm. 23 février 2005, n° 18555 du rôle, Pas. adm. 2006, V° Procédure contentieuse, n° 453 et 497 et autres références y citées).
En présence de plusieurs parties admises à fournir une réponse, le délai pour répliquer court en principe à partir du dernier dépôt, sinon de communication des mémoires en réponse fournis (cf. trib. adm. 12 juin 2002, n° 13063 du rôle, Pas. adm. 2006, V° Procédure contentieuse, n° 496 et autre référence y citée).
En l’espèce, le dernier mémoire en réponse fourni, à savoir celui de l’administration communale de Lorentzweiler, a été déposé au greffe et notifié aux parties au litige en date du 6 juillet 2007, de sorte que le délai pour répliquer des consorts … a couru à partir de cette date.
Force est cependant de constater que le mémoire en réplique des consorts …, s’il a été déposé au greffe en date du 3 octobre 2007, n’a été signifié à Monsieur … et à l’administration communale de Lorentzweiler qu’en date du 9 octobre 2007, de sorte que ledit mémoire en réplique, même en prenant en considération la suspension des délais entre le 16 juillet et le 15 septembre inscrite à l’article 5 paragraphe (6) de la loi précitée du 21 juin 1999, est à écarter des débats pour ne pas avoir été communiqué dans le délai d’un mois aux tiers intéressés.
Il en est de même des mémoires en duplique de l’Etat et de l’administration communale de Lorentzweiler, déposés en dates des 25 octobre et 9 novembre 2007, qui ne constituent que des réponses au mémoire en réplique des consorts ….
A l’appui de leur recours, les consorts … soutiennent que la décision ministérielle manquerait de base légale et serait basée sur une mauvaise appréciation des faits et une application inexacte de la loi. En effet, si la loi électorale du 18 février 2003 telle que modifiée, ci-après « la loi électorale », prévoit en son article 194 certaines incompatibilités avec le mandat de conseiller communal, ledit texte ne prévoirait cependant pas à quel moment quelle autorité devrait constater une incompatibilité et quelles suites devraient être réservées à une éventuelle constatation d’incompatibilité. Or, comme Monsieur … aurait été, préalablement à l’élection de 2005, membre du conseil communal de Lorentzweiler et dûment assermenté dans cette fonction et comme le ministre aurait précisé dans la circulaire n° 2520 du 3 octobre 2005 que son ministère ne procéderait plus à la validation des élections communales, Monsieur … aurait été élu et aurait occupé son siège par le seul effet des opérations électorales d’octobre 2005. Partant, Monsieur … aurait fait d’office partie du conseil communal de Lorentzweiler après l’élection de 2005, nonobstant la procédure de constatation d’incompatibilité et s’il a été tranché par la suite par les juridictions administratives que ses fonctions auprès d’une administration étaient incompatibles avec son mandat de conseil communal, il devrait être considéré comme démissionnaire du poste qu’il occupait au sein du conseil communal et il aurait appartenu au conseil communal soit de décider que le poste en question reste vacant, soit d’organiser des élections complémentaires, mais il n’aurait pas appartenu au ministre d’inviter le 10ième élu, à savoir Monsieur …, à venir occuper le siège devenu vacant.
Finalement au dispositif de leur recours introductif, les consorts …, tout en sollicitant l’annulation de la décision ministérielle attaquée du 23 février 2007, demandent encore de la part du tribunal de retenir « en conséquence (…) que Monsieur … ne fait pas partie du conseil communal de Lorentzweiler et annuler l’assermentation intervenue suite à la décision ministérielle a quo ».
C’est tout d’abord à juste titre que l’administration communale de Lorentzweiler, dans son mémoire en réponse, conclut à l’irrecevabilité du recours des consorts … pour autant qu’ils sollicitent de la part du tribunal de « dire en conséquence que Monsieur … ne fait pas partie du conseil communal de Lorentzweiler et annuler l’assermentation intervenue suite à la décision ministérielle a quo ».
En effet, si l’objet de la demande consistant dans le résultat que le plaideur entend obtenir est celui circonscrit dans le dispositif de la requête introductive d’instance, notamment par rapport aux actes ou décisions critiqués à travers le recours (cf. trib. adm. 21 novembre 2001, n° 12921 du rôle, Pas. adm. 2006, V° Procédure contentieuse, n° 198), l’objet de la demande est cependant appelé à se dégager du dispositif de la requête, ensemble les motifs qui le soutiennent (cf. Cour adm. 16 mars 2006, n° 20686C du rôle, Pas. adm. 2006, V° Procédure contentieuse, n° 200).
Or, en l’espèce, force est de constater que si au dispositif de leur requête introductive d’instance les consorts … sollicitent de la part du tribunal, en tant que conséquence d’une éventuelle annulation du courrier ministériel du 23 février 2007, d’une part, la constatation que Monsieur … ne fait pas partie du conseil communal de Lorentzweiler et, d’autre part, l’annulation de l’assermentation intervenue par la suite, le corps même de la requête introductive vise uniquement ledit courrier du 23 février 2007 et nullement l’acte d’assermentation de Monsieur … contre lequel les consorts … n’ont d’ailleurs formulé aucun moyen de nullité. Pour le surplus, tel que relevé à juste titre par l’administration communale de Lorentzweiler, les consorts … ont encore omis de verser à l’appui de leur recours, à titre de pièce, l’acte d’assermentation de Monsieur …, de sorte que, conformément à l’article 2 de la loi précitée du 21 juin 1999, celui-ci ne peut pas faire l’objet de la demande telle que se dégageant de la requête introductive du 4 avril 2007.
Il s’ensuit que la demande en annulation, pour autant qu’elle vise la prétendue assermentation de Monsieur …, est à déclarer irrecevable.
Les parties défenderesse et tierces intéressées concluent encore à l’irrecevabilité du recours pour autant qu’il est dirigé contre le courrier du ministre du 23 février 2007 comme ne constituant pas une décision administrative.
Dans ce contexte, Monsieur … soutient que les termes employés par le ministre dans la lettre litigieuse ne dégageraient pas une quelconque manifestation d’intention, mais constitueraient un simple constat d’une situation, suite à l’arrêt de la Cour administrative du 23 novembre 2006 ayant retenu l’incompatibilité des fonctions exercées par Monsieur … avec son mandat de conseiller communal, et que ledit constat ne serait que le corolaire de l’article 222 de la loi électorale d’après lequel « les candidats sont élus suivant les voix obtenues jusqu’à ce que tous les sièges à pourvoir soient occupés », de sorte que le ministre se serait uniquement borné à entériner une situation existante.
Le délégué du gouvernement fait encore ajouter que l’invitation du ministre contenue dans son courrier du 23 février 2007 ne constituerait que l’étape d’une procédure préconisée par la circulaire ministérielle n° 2520 du 3 octobre 2005 dans le contexte de l’application de la loi électorale et inspirée, en ce qui concerne les communes qui votent d’après le système de la majorité, de l’article 222 de la loi électorale, circulaire dans laquelle, pour l’hypothèse d’un élu se désistant de son mandat, le ministre s’est exprimé comme suit : « Pour compléter le conseil communal dans les communes qui votent d’après le système de la majorité relative, je ferais appel au candidat qui après le dernier élu aura obtenu le plus de voix lors des élections ».
Finalement, l’administration communale de Lorentzweiler soutient que Monsieur …, suite à l’arrêt de la Cour administrative du 23 novembre 2006, devrait être considéré comme se désistant de son mandat électoral, et en invitant par son courrier du 23 février 2007 Monsieur … à occuper le siège resté vacant au conseil communal de Lorentzweiler, le ministre n’aurait rien fait de plus que de se soumettre à la décision définitive des juridictions administratives, de sorte que son courrier ne serait rien d’autre qu’ « une invitation à mettre en œuvre » ledit arrêt de la Cour administrative.
L’acte émanant d’une autorité administrative, pour être sujet à un recours contentieux, doit constituer dans l’intention de l’autorité qui l’émet, une véritable décision, à qualifier d’acte de nature à faire grief, c’est-à-dire un acte susceptible de produire par lui-même des effets juridiques affectant la situation personnelle ou patrimoniale de celui qui réclame (cf.
trib. adm. 18 mars 1998, n° 10286 du rôle, Pas. adm. 2006, V° Actes administratifs, n° 13 et autres références y citées).
L’appréciation du caractère décisionnel d’un acte soumis au contrôle du juge administratif appelle ce dernier à analyser l’acte litigieux, afin d’en dégager l’intention y manifestée par l’autorité qui l’a émis (cf. Cour. adm. 24 mai 2007, n° 22408C du rôle, non encore publié).
En l’espèce, force est de constater que par son courrier litigieux du 23 février 2007 le ministre, par référence à l’arrêt de la Cour administrative du 23 novembre 2006, d’une part, constate uniquement l’incompatibilité des fonctions de Monsieur … exercées auprès de l’Etat avec son mandat de conseiller communal pour en conclure que ce dernier doit être considéré comme se désistant dudit mandat et, d’autre part, invite Monsieur … à venir occuper le siège devenu vacant.
Or, à la lecture du courrier litigieux du 23 février 2007, il appert à l’évidence que le ministre n’a pas pris un acte décisionnel de nature à produire par lui-même des effets juridiques, mais prend acte du contenu de l’arrêt rendu par la Cour administrative le 23 novembre 2006 et des conséquences s’en dégageant au niveau de la composition du conseil communal de la commune de Lorentzweiler pour finalement inviter Monsieur … à venir occuper le siège resté vacant, par application de l’article 222 de la loi électorale, tel qu’explicité dans sa prédite circulaire n° 2520 du 3 octobre 2005. Ce faisant, le ministre a appliqué la décision définitive des juridictions administratives et n’a pas manifesté une intention propre et sa lettre ne saurait partant être considérée comme un acte administratif susceptible de produire par lui-même des effets juridiques.
Admettre l’argumentation des consorts … reviendrait par ailleurs à remettre en cause de façon indirecte l’arrêt de la Cour administrative du 23 novembre 2006, à savoir qu’un conseiller élu au conseil communal, frappé d’incompatibilité, doit être considéré comme se désistant de son mandat, conformément à l’article 9 de la loi communale du 13 décembre 1988, telle que modifiée, et les conséquences s’en dégageant d’après les explications contenues dans la prédite circulaire ministérielle, à savoir qu’il est à remplacer dans les communes qui votent d’après le système de la majorité relative par le candidat qui après le dernier élu aura obtenu le plus de voix lors des élections.
Au vu des développements qui précèdent, le recours sous analyse encourt l’irrecevabilité pour défaut de décision susceptible de recours.
Concernant les demandes en allocation d’une indemnité de procédure, formulées tant par Monsieur … pour 1.000.- € que par l’administration communale de Lorentzweiler pour 500.- €, il convient de rappeler qu’une demande d’allocation d’une indemnité de procédure qui omet de spécifier la nature des sommes exposées non comprises dans les dépens et qui ne précise pas en quoi il serait inéquitable de laisser des frais non répétibles à charge de la partie gagnante est à rejeter, la simple référence à l’article de la loi applicable n’étant pas suffisant à cet égard (cf. Cour adm. 1er juillet 1997, n° 9891C du rôle, Pas. adm. 2006, V° Procédure contentieuse, n° 595 et autres références y citées).
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
déclare le recours irrecevable ;
rejette les demandes en allocation d’une indemnité de procédure formulées par l’administration communale de Lorentzweiler et Monsieur … ;
condamne les demandeurs aux frais.
Ainsi jugé par:
M. Schockweiler, premier vice-président, M. Schroeder, premier juge, M. Spielmann, premier juge, et lu à l’audience publique du 10 décembre 2007 par le premier vice-président, en présence de M. Legille, greffier.
Legille Schockweiler 7
