Tribunal administratif N° 21934 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 13 septembre 2006 Audience publique du 22 octobre 2007 Recours formé par Monsieur … et consorts, … contre le règlement grand-ducal du 17 mai 2006 déclarant obligatoire le plan d’occupation du sol « aéroport et environs » en présence de la commune de Sandweiler en matière d’urbanisme
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 21934 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 13 septembre 2006 par Maître Steve HELMINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de 1. Monsieur …, demeurant à L-… et 3 consorts, 2.
tendant à l’annulation du règlement grand-ducal du 17 mai 2006 déclarant obligatoire le plan d’occupation du sol « aéroport et environs » ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 24 novembre 2006 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 27 décembre 2006 par Maître Steve HELMINGER pour compte de Monsieur … et consorts ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 24 janvier 2007 par le délégué du Gouvernement ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre BIEL, demeurant à Luxembourg, du 16 mars 2007 portant signification de ce recours à l’administration communale de Sandweiler ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 15 juin 2007 par Maître Jean KAUFFMAN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, pour compte de l’administration communale de Sandweiler ;
Entendu le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Steve HELMINGER et Jean KAUFFMAN et Madame le délégué du Gouvernement Claudine KONSBRUCK en leurs plaidoiries respectives aux audiences publiques des 18 juin et 24 septembre 2007.
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Le 14 janvier 2000 et suite à l’entrée en vigueur de la loi du 21 mai 1999 concernant l’aménagement du territoire, le Gouvernement en conseil décida de procéder à la révision du plan d’aménagement partiel « aéroport et environs » déclaré obligatoire par règlement grand-
ducal du 31 août 1986 et élaboré sous la loi modifiée du 20 mars 1974 concernant l’aménagement général du territoire et chargea le ministre de l’Intérieur de l’élaboration d’un plan d’occupation du sol (POS).
A partir du 28 juillet 2003, le projet de POS fut déposé aux secrétariats des communes de Betzdorf, Hespérange, Luxembourg, Niederanven, Sandweiler et Schuttrange pour enquête publique, ceci conformément à l’article 13 de la loi modifiée du 21 mai 1999 concernant l’aménagement du territoire, ci-après la loi du 21 mai 1999.
Le Gouvernement en conseil approuva le projet de POS sous forme de projet de règlement grand-ducal et le soumit pour avis le 23 août 2005 au Conseil d’Etat, ainsi qu’en date du 7 septembre 2005 aux chambres professionnelles.
Le 14 avril 2006, le Gouvernement en conseil approuva le projet de règlement grand-
ducal amendé à la suite de l’avis du Conseil d’Etat du 14 février 2006.
Par règlement grand-ducal du 17 mai 2006, publié au Mémorial A n° 101 du 14 juin 2006, le POS « aéroport et environs » fut déclaré obligatoire.
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 13 septembre 2006, Messieurs … et Mesdames … ont fait introduire un recours tendant à l’annulation dudit règlement grand-ducal du 17 mai 2006.
Monsieur … est propriétaire des terrains inscrits au cadastre de la commune de Sandweiler sous les numéros 496/2377 et 499, d’une contenance totale de 98 ares 100 centiares, Monsieur … est propriétaire de la parcelle inscrite au cadastre de la commune de Sandweiler sous le numéro 492, d’une contenance de 50 ares 90 centiares, Madame … est propriétaire des parcelles inscrites au cadastre de la commune de Sandweiler sous les numéros 478/1426 et 4777/2, d’une contenance totale de 89 ares et Madame … est propriétaire des parcelles inscrites au cadastre de la commune de Sandweiler sous les numéros 479-479/2098 et 479/2099, d’une contenance totale de 114 ares 60 centiares.
L’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif prévoyant un recours en annulation contre les actes administratifs à caractère règlementaire, quelle que soit l’autorité dont ils émanent, le tribunal est compétent pour connaître du recours introduit. Le recours en annulation n’étant pas autrement contesté quant à sa recevabilité et ayant pour le surplus été introduit dans les formes et délai de la loi, il est recevable.
Quant à la procédure d’adoption du POS A l’appui de leur recours, les demandeurs concluent d’abord à l’irrégularité de la procédure d’adoption du POS en faisant valoir que le préambule du règlement déféré ne contiendrait ni une indication relative à un plan directeur régional ou sectoriel, ni une indication relative aux prises de position des collèges des bourgmestre et échevins des communes concernées, de sorte à méconnaître les prescriptions des articles 11 et 12 de la loi du 21 mai 1999. Dans la mesure où un POS devrait être élaboré en conformité avec les options du programme directeur telles que précisées soit par le plan directeur régional, soit par le plan directeur sectoriel, une étape intermédiaire entre le programme directeur et le POS, à savoir l’élaboration d’un plan directeur régional ou d’un plan directeur sectoriel, aurait été omise en l’espèce. De même, dès la prise de décision par le Gouvernement de faire élaborer un POS, l’avis préalable des collèges des bourgmestre et échevins des communes concernées aurait dû être requis.
Estimant qu’il ne s’agirait pas de procédures facultatives dont l’observation serait laissée au libre choix du Gouvernement, mais bien d’étapes de procédure préalables et impératives, légalement imposées, les demandeurs font valoir que le non-respect des dispositions légales en question devrait entraîner l’annulation de l’acte réglementaire intervenu à leur mépris.
Le délégué du Gouvernement signale que par courrier du 3 février 2000 le ministre de l’Intérieur avait envoyé un courrier aux administrations communales de Niederanven, de Sandweiler, de Schuttrange et de la Ville de Luxembourg pour les informer de son intention d’élaborer un POS et que par ce même courrier les collèges des bourgmestre et échevins avaient été invités à prendre position dans un délai de trois mois, conformément à l’article 12, alinéa 3 de la loi du 21 mai 1999, ainsi qu’à participer aux travaux d’un groupe de travail chargé de l’élaboration du POS. Or, dans le cadre des travaux de ce groupe de travail, les responsables communaux auraient fait savoir qu’ils n’étaient pas en mesure de fournir une prise de position dans le délai de trois mois imparti par la loi. Le délégué du Gouvernement estime pour le surplus que même s’il y avait un vice de forme au niveau du préambule du règlement grand-ducal déféré, celui-ci ne serait pas de nature à justifier l’annulation de l’acte déféré, étant donné qu’il ne s’agirait pas d’une violation de formes destinées à protéger les intérêts privés et qu’aucune atteinte n’aurait été portée aux droits de la défense des personnes concernées qui, dans le cadre de l’enquête publique, auraient eu la possibilité de formuler leurs observations et qui par la suite ont pu se pourvoir en justice.
Quant à l’argumentation basée sur l’article 11 de la loi du 21 mai 1999, le représentant étatique fait valoir qu’il s’agirait en l’espèce non pas de l’adoption d’un nouveau POS, mais bien de la révision d’un plan d’aménagement partiel existant, déclaré obligatoire sur base de la loi du 20 mars 1974 concernant l’aménagement général du territoire. Ainsi, conformément aux dispositions de l’article 28 de la loi du 21 mai 1999, ce plan serait resté valable et aurait été précisé, complété et modifié selon la procédure prescrite par cette même loi de 1999 pour l’élaboration d’un POS. Il en déduit que l’élaboration préalable d’un plan directeur régional ou sectoriel n’était nécessaire.
La commune de Sandweiler a relevé qu’elle a émis les avis qui s’imposaient en la matière et s’est pour le surplus rapportée à la sagesse du tribunal.
Il est constant que le concept même d’un plan d’occupation du sol fut nouvellement introduit par la loi du 21 mai 1999 qui énumère sous son article 3, 2. au titre des moyens à mettre en œuvre par le ministre pour l’exécution de la politique d’aménagement du territoire du Gouvernement trois instruments distincts, en l’occurrence le programme directeur du territoire, les plans directeurs régionaux et sectoriels ainsi que les plans d’occupation du sol, tandis que sous l’ancienne législation, le Gouvernement en conseil, sur proposition du ministre, disposait de la possibilité de faire établir des plans d’aménagement partiel ou global selon les objectifs du programme directeur qu’il avait arrêté, étant entendu que ces plans d’aménagement pouvaient être déclarés obligatoires par un règlement grand-ducal.
Si l’existence, avant l’entrée en vigueur du règlement grand-ducal du 17 mai 2006 déclarant obligatoire le POS « aéroport et environs », d’un plan d’aménagement partiel concernant l’aéroport et ses environs n’est point contestée, force est cependant de constater que par ce même règlement grand-ducal l’ancien plan d’aménagement partiel fut non pas précisé, complété ou modifié, mais abrogé.
Conformément à l’article 32 du règlement grand-ducal du 17 mai 2006 ont en effet été abrogés : « -
le règlement grand-ducal du 31 août 1986 déclarant obligatoire le plan d’aménagement partiel concernant l’aéroport et ses environs ;
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le règlement grand-ducal du 3 août 1990 déclarant obligatoire une première modification du plan d’aménagement partiel « aéroport et environs » ;
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le règlement grand-ducal du 24 juin 1992 déclarant obligatoire une deuxième modification du plan d’aménagement partiel concernant l’aéroport et ses environs du 31 août 1986 ».
Même si l’article 28 de la loi du 21 mai 1999 prévoit la possibilité de préciser, compléter ou modifier un plan d’aménagement partiel déclaré obligatoire sur base de la loi du 20 mars 1974 concernant l’aménagement général du territoire moyennant observation de la procédure prescrite pour l’élaboration d’un POS sous la nouvelle loi, les deux outils au service de l’aménagement du territoire consistant d’une part dans un PAP et d’autre part dans un POS ne sauraient pas pour autant être confondus, mais s’analysent en des instruments distincts aussi bien d’un point de vue juridique que conceptuel. Il s’ensuit que si un plan d’aménagement partiel existant peut faire l’objet de modifications moyennant le respect d’une nouvelle procédure, il ne changera pas pour autant de nature juridique, mais demeurera toujours, de par sa forme, un plan d’aménagement partiel au sens de la loi de 1974 et ne se transformera pas pour autant en POS.
Il se dégage des considérations qui précèdent que le POS litigieux ne saurait être confondu avec un plan d’aménagement partiel modifié, mais constitue un instrument juridique distinct, nouvellement adopté sur base de la loi du 21 mai 1999, cette conclusion étant par ailleurs corroborée en l’espèce par le fait que le POS déclaré obligatoire par le règlement grand-ducal déféré ne comporte aucune disposition modificative de l’ancien plan d’aménagement partiel, mais procède à l’abrogation pure et simple de celui-ci.
L’objet du règlement grand-ducal litigieux étant ainsi déterminé, il y a dès lors lieu d’examiner le bien-fondé du moyen basé sur une violation alléguée de l’article 11 de la loi du 21 mai 1999.
L’article 11 de ladite loi dispose : « Un plan d’occupation du sol est un plan d’aménagement qui porte sur des parcelles cadastrales constituant une aire déterminée à aménager en lui conférant une affectation précise et détaillée.
Le plan d’occupation du sol est élaboré en conformité avec les options du programme directeur, précisées soit par le plan directeur régional, soit par le plan directeur sectoriel. » Si les parties sont certes en accord pour admettre qu’aucun plan directeur régional ou sectoriel n’existait au moment de l’élaboration du POS, il reste à déterminer quelle est l’incidence de cette absence sur la légalité d’un POS élaboré par référence au seul programme directeur.
Conformément aux dispositions de l’article 4, 2. de la loi du 21 mai 1999 « le programme directeur arrête les orientations générales et les objectifs prioritaires du Gouvernement en ce qui concerne le développement durable du cadre de vie de la population, la valorisation des ressources humaines et naturelles et le développement des activités économiques ainsi que les mesures principales à prendre en vue de leur réalisation ».
L’article 5,5. de la loi du 21 mai 1999 prévoit en outre la possibilité pour le Gouvernement en conseil de compléter le programme directeur par des programmes complémentaires régionaux ou sectoriels sur proposition motivée du ministre.
Conformément aux dispositions de l’article 7,1. de la même loi du 21 mai 1999, le programme directeur est précisé et rendu opérationnel soit pour la totalité du territoire national, soit pour une partie déterminée seulement, par des plans directeurs régionaux et par des plans directeurs sectoriels.
Le plan d’occupation du sol par contre est soumis uniquement à une obligation de conformité avec les options du programme directeur telles que précisées soit par le plan directeur régional, soit par le plan directeur sectoriel, de sorte que seule une non-conformité vérifiée est susceptible de valoir violation de l’article 11 de la loi du 21 mai 1999. Or, en l’absence de précisions existantes apportées soit par un plan directeur régional, soit par un plan directeur sectoriel aux options du programme directeur, aucune non-conformité afférente ne saurait être utilement établie, étant entendu que la notion de conformité est relative en ce sens qu’elle suppose l’existence d’un instrument de référence déterminé.
Force étant encore de constater que la loi s’est limitée à imposer une obligation de conformité en la matière sans pour autant rendre expressément obligatoire l’élaboration préalable d’un plan directeur régional ou sectoriel, de sorte que l’omission d’établir, préalablement à l’élaboration d’un POS, des plans directeurs régionaux ou sectoriels relève de la seule responsabilité politique des organes compétents, mais ne saurait fonder l’annulation de l’acte réglementaire déféré.
Il y a lieu d’examiner ensuite la violation alléguée de l’article 12 de la loi du 21 mai 1999.
Concernant l’obligation pour le ministre d’informer dès la décision de faire élaborer un POS « le ou les collèges des bourgmestre et échevins des communes concernées de l’intention du Gouvernement, de l’objet général du plan, de la délimitation de l’aire faisant l’objet de l’aménagement ainsi que de la nature générale des servitudes et charges qui grèveront les fonds visés », inscrite à l’article 12,2. de la loi du 21 mai 1999, il y a lieu de se référer aux pièces versées au dossier administratif pour constater qu’en date du 3 février 2000, le ministre de l’Intérieur a envoyé un courrier aux bourgmestres des communes de Sandweiler, Schuttrange, Niederanven et Luxembourg libellé comme suit :
« Le Gouvernement en Conseil m'a chargé, en date du 14 janvier 2000, de l'élaboration d'un plan d'occupation du sol « Aéroport et Environs » sur la base de la loi du 21 mai 1999 concernant l'aménagement du territoire.
Je joins en annexe copie de la décision du Conseil de Gouvernement et des articles afférents de la loi. Ce plan constitue une révision générale du plan d'aménagement partiel de 1986.
L'objet du plan sera d'assurer d'un côté le fonctionnement et le développement de l'aéroport et des activités en relation avec lui et d'assurer une protection maximale des habitants contre les nuisances. Ceci englobe la limitation du développement d'activités pouvant perturber le bon fonctionnement de l'aéroport ou la construction d'habitations dans des zones soumises au bruit des avions.
L'aire couverte par le POS s'oriente en gros à celle du plan d'aménagement partiel « Aéroports et Environs » du 31 juillet 1986. Des modifications ponctuelles font l'objet des réflexions du groupe de travail que j'ai chargé de l'élaboration du POS.
La nature générale des servitudes et charges sont du même ordre que celles d'un PAG communal et diffèrent selon les zones.
Je vous prie de me faire tenir, dans un délai de 3 mois, les prises de position de votre collège des bourgmestre et échevins, en conformité avec l'article 12, al. 3 de la loi du 21 mai 1999 citée. » L’obligation imposée au ministre a pour finalité de mettre les communes en mesure de participer, moyennant prise de position, à l’élaboration du POS, dans la mesure où elles sont directement concernées par celui-ci. Cette façon de procéder permet de résoudre à un stade procédural non encore trop avancé des difficultés que les communes pourront éprouver le cas échéant par rapport au projet. Tout en mettant en place un mécanisme permettant de garantir que les communes concernées soient effectivement mises en mesure de participer à l’élaboration du POS, le législateur a néanmoins pris soin d’inscrire certaines limites à l’intervention communale. Ainsi le pouvoir d’intervention qui est garanti aux autorités communales se limite à une prise de position sans que pour autant une collaboration active ne soit prescrite par la loi. Le législateur a prescrit en outre un délai de trois mois pour transmettre les prises de position communales au ministre de l’Intérieur, ceci afin d’éviter que les communes ne retardent, voire empêchent par leur inaction éventuelle l’avancement des travaux d’élaboration d’un POS.
Il s’ensuit que si les communes peuvent certes revendiquer leur droit d’émettre une prise de position dans le cadre de l’élaboration d’un POS et que la procédure d’élaboration de l’acte réglementaire qui s’ensuivra est viciée en cas d’omission du ministre d’informer les communes concernées de l’intention du Gouvernement, les communes ne disposent pas pour autant du pouvoir d’empêcher, au-delà d’un délai de trois mois, la poursuite des travaux d’élaboration d’un POS.
Admettre que l’absence de prise de position par les communes concernées dans le délai de trois mois leur accordé par la loi puisse retarder l’adoption du POS, soit en justifier l’annulation pour vice de forme, tel que soutenu par les demandeurs, reviendrait dès lors à dénaturer l’obligation d’information imposée en la matière au Gouvernement par rapport aux communes et à faire porter en définitive une responsabilité au Gouvernement pour un manquement auquel il est étranger, alors que se sont les autorités communales qui restent maîtres de leurs prises de position et doivent assumer la responsabilité politique d’une éventuelle inaction dans ce domaine.
Il s’y ajoute qu’en l’espèce, allant au-delà de son obligation d’information prescrite par la loi, le Gouvernement s’est assuré la participation active des autorités communales en les associant aux travaux du groupe de travail tout au cours de la phase d’élaboration du POS.
Dans la mesure où il est encore permis aux administrés de prendre inspection du dossier administratif pendant la procédure d’enquête publique et de se rendre concrètement compte des contributions écrites éventuelles des autorités communales, le moyen d’annulation des demandeurs fondé sur le caractère non précis d’une mention au niveau du préambule de l’acte réglementaire déféré, en l’occurrence le visa non autrement spécifié relatif aux « avis émis par les conseils communaux de Betzdorf, Hespérange, Luxembourg, Niederanven, Sandweiler et Schuttrange » laisse d’être fondé.
Il se dégage de l’ensemble des considérations qui précèdent que les moyens d’annulation ayant trait à la procédure d’adoption du POS laissent d’être fondés.
Quant au fond En substance les demandeurs reprochent à l’acte réglementaire déféré d’être arbitraire en ce qu’il consacrerait le reclassement de leurs terrains sur base de considérations qui ne découleraient pas de l’utilité publique, ainsi que de violer le principe de proportionnalité et l’obligation de motivation.
Ils concluent en outre à l’illégalité de la détermination de la zone d’espace vert telle que définie à l’article 16 du règlement grand-ducal déféré figurant sous le chapitre 3 intitulé « zones destinées à rester libres » et ils s’emparent à cet égard des dispositions de l’article 19 de la loi du 21 mai 1999 qui prévoit qu’un POS déclaré obligatoire modifie « de plein droit les plans ou projets d’aménagement communaux dans la mesure où ces derniers sont incompatibles avec ces plans », ainsi que du règlement grand-ducal du 25 octobre 2004 concernant le contenu du plan d’aménagement général d’une commune, ci-après le règlement grand-ducal du 25 octobre 2004. Les demandeurs font valoir dans ce contexte que ledit règlement grand-ducal ne prévoit pas de zones d’espace vert telles que définies dans le POS critiqué. Ils reprochent par voie de conséquence au Gouvernement de forcer les communes de violer la loi, étant donné qu’il leur serait impossible de conformer leur plan d’aménagement général aux dispositions légales de la loi cadre modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après la loi du 19 juillet 2004, telles que concrétisées par le règlement d’exécution du 25 octobre 2004.
L’article 9 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 a conféré au Grand-Duc le pouvoir d’arrêter notamment les définitions des diverses zones d’un plan d’aménagement général, leur affectation, le mode et, de manière générale, leur degré d’utilisation, ainsi que le pictogramme de la légende-type correspondante, ceci dans le but d’harmoniser l’action communale en matière d’aménagement général par la création d’un outil de référence uniformisé.
Si le règlement grand-ducal du 25 octobre 2004 détermine certes le contenu du plan d’aménagement général d’une commune et plus particulièrement dans son article 30, sept catégories différentes de zones destinées à rester libres, en l’occurrence les zones agricoles, les zones forestières, les zones viticoles, les zones de loisirs sans séjour, les zones de parcs, les zones d’isolement et de transition et les zones horticoles, le respect de ces dispositions par les autorités communales n’empêche pas pour autant une modification qui intervient de plein droit par application de l’article 19 de la loi modifiée du 21 mai 1999. En effet si une modification de ce type devait emporter l’introduction de zones non spécifiquement prévues par le règlement grand-ducal du 25 octobre 2004, cet état des choses est dû au fait d’une loi spéciale, à savoir celle du 21 mai 1999, qui hiérarchiquement range au-dessus du règlement grand-ducal du 25 octobre 2004 et, de par sa spécialité, peut faire exception à une loi d’un ordre plus général et a fortiori à son règlement d’exécution. Une telle modification ne relèverait d’ailleurs pas d’une décision des autorités communales, de sorte que celles-ci ne sont point contraintes de commettre une quelconque violation de la loi, mais restent confinées à un rôle purement passif à cet égard, la modification s’opérant de plein droit par l’effet de la loi.
Il se dégage des considérations qui précèdent que le moyen d’annulation afférent laisse d’être fondé.
Les demandeurs exposent qu’ils sont propriétaires de parcelles tombant sous l’emprise du POS qui ont été reclassées en zones d’espace vert, définies comme suit à l’article 16 du règlement grand-ducal du 17 mai 2006 :
« Les zones d’espace vert sont destinées à jouer le rôle d’écran séparatif entre les zones d’habitation et les zones d’activités ainsi qu’autour de la zone d’aéroport.
Toute construction y est interdite, à l’exception des constructions de faible dimension d’une emprise maximale de vingt-cinq m2, ainsi que plus généralement des voies de communication et de transport (circulation, énergie, eaux et communication) et de leurs installations annexes.
Afin d’assurer l’intégration dans le site naturel des constructions existantes ou à construire, la modification de l’implantation de la construction et l’aménagement d’un rideau de verdure avec des arbres et/ou haies pourront être ordonnés par l’administration communale compétente.
Ces zones sont régies pour le surplus par les dispositions de la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles ».
Les demandeurs font valoir que le classement de ces terrains en zone d’espace vert ne serait pas motivé par des considérations d’utilité publique et ils signalent qu’à l’analyse des différentes parties graphiques du POS, ainsi que de la définition des zones d’espace vert telle que retenue à l’article 16 prérelaté, il y aurait lieu de constater que ces zones sont destinées à jouer le rôle d’écran séparatif entre les zones d’habitation et les zones d’activités, ainsi qu’autour de la zone d’aéroport, mais que pour différentes raisons il serait impossible que leurs terrains puissent jouer ce rôle. Ainsi des terrains se trouvant à une distance plus rapprochée de l’aéroport seraient classés en zone d’habitation ou zone rurale, de sorte que leurs propres terrains ne sauraient jouer le rôle d’écran séparatif pour ne pas être situés entre une zone d’habitation et une zone d’activité, voire pour ne pas se trouver immédiatement autour de la zone d’aéroport. Leurs terrains formeraient bien au contraire un couloir de moins de 150 mètres de largeur compris entre deux zones d’habitation, limitées d’un côté par le périmètre du plan d’aménagement général de la commune de Sandweiler en vigueur et, de l’autre côté, par les abords de l’agglomération du Birelergrund.
Toujours par rapport à la définition des zones d’espace vert du POS, les demandeurs s’étonnent de voir classer le numéro cadastral 4769/4683 en zone rurale alors que ce terrain longeant le périmètre d’agglomération serait entouré de l’autre côté de terrains classés en zone d’espace vert. Pareillement il leur serait incompréhensible pourquoi d’autres terrains, cette fois-ci effectivement situés entre l’aéroport et la zone d’habitation du Birelergrund, n’ont pas été classés en zone d’espace vert, mais en zone rurale ou encore que différents terrains situés entre la zone d’habitation du Birelergrund et le périmètre d’agglomération de la commune de Sandweiler ont été classés zone rurale tandis que d’autres ont été classés zone d’espace vert, cette dernière remarque valant plus particulièrement par rapport au terrain directement adjacent à celui de Monsieur MASSARD inscrit sous le numéro cadastral 492, étant donné que le numéro cadastral 491/4067 serait à distance identique par rapport à l’aéroport et n’a pas fait l’objet d’un reclassement, mais a été maintenu en zone constructible d’habitation.
Les demandeurs font valoir en outre que la « Lärmempfindlichkeitskarte Flughafen Luxemburg » que le ministre de l’Intérieur avait fait élaborer en 2003 n’apporterait pas d’éclaircissements significatifs par rapport aux classements opérés, alors que leurs terrains seraient situés en dehors des différentes zones de bruit définies comme dépassant ce qui serait à considérer comme normal. Or, dans la mesure où le seul outil dont le Gouvernement semblerait s’être servi pour apprécier les nuisances émanant de l’aéroport serait précisément cette « Lärmempfindlichkeitskarte », les mesures de reclassement prises seraient à considérer comme manquant de motivation valable, voire comme étant manifestement disproportionnées.
S’il est vrai qu’aucune disposition légale n’impose une obligation générale de motivation en matière d’actes administratifs à caractère réglementaire, c’est-à-dire une obligation générale d’indiquer les motifs qui ont guidé le pouvoir exécutif dans sa prise de décision, il n’en reste pas moins que la légalité desdits actes est conditionnée par l’existence de motifs légaux et que la mission du juge administratif, statuant, dans la limite des griefs invoqués, en tant que juge de la légalité à l’égard d’un acte administratif à caractère réglementaire, implique un examen de l’existence des motifs qui sont à la base de la décision et le contrôle de ce que lesdits motifs répondent à une finalité d’intérêt général, ce dernier étant la mesure de toute action des autorités administratives. En vertu du principe de proportionnalité, les mesures que l’administration se propose de prendre doivent être dans la mesure de l’objectif poursuivi1.
Avant de développer la motivation à la base de l’acte réglementaire déféré, le délégué du Gouvernement relève d’abord que les terrains litigieux n’auraient jamais fait partie des zones destinées à être urbanisées et qu’il ne saurait partant être question de changement d’affectation en l’espèce, l’ensemble de ces terrains ayant été classé « zone verte de protection » selon le plan d’aménagement partiel de 1986. Il relève en outre que la définition de la zone d’espace vert telle que retenue par le POS serait moins restrictive que celle de la zone verte de protection de 1986, étant donné que l’obligation d’aménager ces zones de façon à remplir leur rôle d’écran séparatif, par exemple par des plantations adéquates, n’existerait 1 trib. adm. 26 septembre 2001, n° 11993 du rôle, confirmé par Cour adm. 6 juin 2002, n° 14139C du rôle, V° Pas. adm. 2006, Actes réglementaires, n° 11 et autres références y citées plus. Il en déduit qu’il y aurait lieu de parler plutôt d’une amélioration de la situation des demandeurs que d’une aggravation par rapport à la situation antérieure.
Concernant les différents classements opérés, il se réfère à l’exposé des motifs du projet de règlement grand-ducal dans sa version amendée par le Gouvernement en conseil et soumise pour avis au Conseil d’Etat pour soutenir que le classement aurait en premier lieu été déterminé par la situation existante au niveau soit du plan d’aménagement partiel « aéroport et environs » de 1986, soit des plans d’aménagements généraux des communes, tout en relevant que dans certains cas, un reclassement de zone d’espace vert en zone rurale a été opéré en fonction des observations formulées par les propriétaires des terrains en question.
Dans la mesure où la réclamation des consorts … aurait néanmoins tendu vers un classement en zone d’habitation, le Gouvernement n’aurait pas pu y réserver de suite compte tenu de la volonté affichée de « geler » l’urbanisation en direction de l’aéroport.
Quant à la « Lärmempfindlichkeitskarte » invoquée par les demandeurs, le représentant étatique signale qu’il s’agirait d’une carte d’analyse montrant les secteurs sensibles aux nuisances sonores sur base des plans d’aménagement existants qui aurait certes constitué une aide pour les décideurs politiques en fournissant des renseignements sur les différentes « Lärmempfindlichkeitsstufen » présentes dans les alentours de l’aéroport, mais qui ne définirait pas pour autant de zones de bruit tel que soutenu en cause. Cette carte combinerait simplement les informations contenues dans les plans d’aménagement avec les informations contenues dans le dossier « commodo » de l’aéroport au sujet du calcul des niveaux de bruit ou lignes isophoniques et permettrait une lecture nouvelle de ces informations, mais elle n’aurait eu aucune influence directe sur la définition du zonage du POS litigieux et n’en ferait d’ailleurs pas partie.
Quant au périmètre - et non pas au zonage - du POS, il serait inspiré du plan d’aménagement partiel de 1986 tout en ayant été établi en tenant compte des résultats d’une étude effectuée par le TÜV Rheinland dans le cadre de la procédure « commodo » pour l’aéroport de Luxembourg. Ledit périmètre aurait encore été arrondi pour différentes raisons, à savoir pour tenir compte de l’organisation territoriale au niveau du cadastre, trouver si possible des limites facilement reconnaissables sur le terrain (routes, lisières de forêt …), éviter au maximum le développement des localités de Bonnevoie, Hamm, Cents, Senningerberg, Niederanven, Munsbach, Schuttrange, Neuhäusgen et Sandweiler en direction de l’aéroport, en raison de nuisances sonores.
Il se dégage de l’exposé des motifs joint au projet de règlement grand-ducal déclarant obligatoire le POS que l’un de ses objectifs est la gestion de l’urbanisme autour de l’aéroport moyennant la prise de « mesures planificatrices appropriées eu égard aux valeurs limites d’exposition au bruit des avions », ceci afin d’éviter « que l’urbanisation progresse dans les secteurs soumis à de fortes nuisances ».
Au sujet des nuisances sonores liées à l’activité aéroportuaire il est encore fait référence, dans le cadre de l’exposé des motifs, au dossier « commodo » de l’aéroport remontant au mois de mars 2002, ainsi qu’aux courbes de bruit qui ont été déterminées dans le cadre de l’établissement de ce dossier par le TÜV Rheinland sur une base du trafic aérien estimé par le ministère des Transports pour l’an 2012 sur base de 76.000 mouvements, cette évaluation ayant été faite selon les dispositions de la loi allemande modifiée du 30 mars 1971 intitulée « Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm » et cette méthode ayant permis de déterminer les zones de protection suivantes en considérant à la fois la période diurne et la période nocturne :
« Zone de bruit 1 : Il s’agit de la zone à l’intérieur de laquelle les niveaux de bruit sont supérieurs à 75 dB(A)Leq4. Elle se trouve à l’intérieur de l’enceinte aéroportuaire.
Zone de bruit 2 : Il s’agit de la zone dont les niveaux de bruit se situent entre 67 et 75 dB(A)Leq4.
Zone de bruit 3 : Il s’agit de la zone dont les niveaux de bruit se situent entre 62 et 67 dB(A)Leq4. Cette zone concerne en partie, pour le scénario de 2012, les agglomérations de Hamm, Kalchesbreck et Findel. » Les auteurs du règlement grand-ducal litigieux ont relevé dans ce contexte ce qui suit :
« Comparées aux zones de bruit telles qu’elles figurent dans le Plan d’aménagement partiel (PAP) « Aéroport et Environs » de 1986, les nouvelles courbes de bruit présentent les caractéristiques suivantes :
la zone I ainsi déterminée pour l’an 2012 reste endéans la zone I déterminée par le PAP en 1986 ;
la zone II ainsi déterminée pour l’an 2012 diminue en surface totale par rapport à celle figurant dans le PAP de 1986 ;
seules les extrémités sud-ouest (Hamm et nord-est (Niederanven) de l’ancienne zone 2 figurent au PAP seront légèrement dépassées par la nouvelle zone II, déterminée pour l’an 2012, à savoir respectivement de 270 m et de 650 m.
Ces résultats, qui peuvent surprendre, s’expliquent par le fait que les avions deviennent de moins en moins bruyants. Ainsi, parmi tous les avions fréquentant l’aéroport, le pourcentage de ceux respectant des critères plus stricts en matière de bruit augmente. Ainsi, le niveau de bruit diminue plus rapidement en fonction de la distance de l’avion par rapport aux habitations. Les dépassements nouveaux aux extrémités, c’est-à-dire à proximité immédiate des couloirs d’atterrissage et de décollage résultent du nombre croissant d’avions ».
Si la décision de « geler » l’urbanisation sur une surface déterminée par rapport à une courbe de bruit sur base de la considération que cette surface correspond à un secteur soumis à de fortes nuisances, s’inscrit certes a priori dans une optique de saine gestion de l’occupation du sol et semble ainsi répondre à une considération d’intérêt général, il faut néanmoins que les considérations de fait à la base de cette motivation soient dûment établies à partir des pièces versées au dossier administratif et des explications fournies en cause.
En l’espèce il n’est pas contesté que les parcelles litigieuses n’étaient pas constructibles avant leur classement par le POS, de sorte qu’il y a lieu d’admettre que le classement litigieux se limite effectivement à geler une situation existante du point de vue de l’urbanisation. La décision d’éviter toute progression de l’urbanisation en direction de l’aéroport ne se justifie cependant que par rapport à un secteur qui est effectivement soumis à de fortes nuisances.
Dans la mesure où la finalité spécifique de la zone d’espace vert consistant à faire office d’écran séparatif entre les zones d’habitation et les zones d’activités ainsi qu’autour de la zone d’aéroport, en l’absence de toute autre explication ou justification fournie en cause, se confond a priori avec le souci de protection par rapport aux nuisances sonores, il y a lieu d’admettre que les faits à la base de la motivation de l’acte déféré, entrevus plus particulièrement sous l’angle des classements en zones d’espace vert, sont à rechercher essentiellement dans ce domaine, étant entendu que la seule volonté de geler une situation existante, en l’absence de justification concrète et objective fournie en cause, est insuffisante pour motiver un classement déterminé.
Or, force est de constater que l’argumentation de l’Etat consiste à la fois à réfuter comme ne faisant pas partie du dossier POS, la « Lärmempfindlichkeitskarte » invoquée par les demandeurs pour approcher la problématique des zones de bruit et à se référer, d’un autre côté, aux courbes de bruit telles que déterminées par le TÜV Rheinland dans le cadre du dossier « commodo » de l’aéroport pour justifier le périmètre, et non le zonage du POS, tout en affirmant que la décision de classer un terrain déterminé en zone d’espace vert aurait été prise indépendamment de l’élaboration d’une carte de nuisances sonores.
L’Etat se prévaut en effet d’une courbe de bruit de 62 dB(Leq4) délimitant la surface enveloppée par le périmètre du POS, de sorte à poser l’accent sur la problématique des nuisances sonores et d’ériger celle-ci en un élément clé du POS globalement considéré.
Dans la mesure où le dossier sous examen est étranger au dossier « commodo » auquel il est fait référence à plusieurs reprises, la légalité de l’acte réglementaire déféré ne saurait être acquise moyennant renvoi à ce document qui a fait partie du dossier « commodo », mais qui n’a été ni invoqué expressément à l’appui de l’acte déféré, ni versé au dossier dans le cadre du litige sous examen.
Aucun document graphique relatif aux courbes de bruit telles que déterminées par le TÜV Rheinland dans le cadre du dossier « commodo » de l’aéroport ne figurant au dossier administratif, ni aucune autre documentation de nature à justifier par ailleurs l’existence concrète de nuisances par rapport à une zone déterminée n’ayant été produite en cause, le tribunal n’est pas en mesure de vérifier et de retracer utilement la démarche suivie dans le cadre de l’élaboration de l’acte déféré, ainsi que d’apprécier la cohérence des différents classements opérés par le POS.
La courbe de bruit de 62 dB (Leq4), en ce qu’elle est expressément citée comme délimitant la surface enveloppée par le périmètre du POS, est de son côté à considérer comme étant un élément essentiel de la motivation du POS, même si elle n’a pas directement déterminé le zonage, de sorte que l’examen des faits à la base de cette motivation ainsi que, par voie de conséquence, des différents classements opérés n’est pas concevable en l’absence de plus amples développements et renseignements au sujet de cette étude acoustique, voire d’éventuels autres documents ayant guidé les auteurs du POS dans leur décision de classement.
Cette conclusion ne saurait être énervée par la considération que le classement aurait en premier lieu été déterminé par la situation existante au niveau soit du plan d’aménagement partiel « aéroport et environs » de 1986, soit des plans d’aménagement généraux des communes, étant donné que s’agissant d’un nouvel acte réglementaire intervenu précisément dans un esprit de révision du plan d’aménagement partiel antérieur, celui-ci doit reposer sur une motivation qui lui est propre et qui est retraçable de manière indépendante par rapport à d’autres actes réglementaires, même si de fait cette motivation peut le cas échéant se confondre avec la motivation qui est à la base d’autres actes réglementaires.
Il se dégage des considérations qui précèdent que le moyen d’annulation tiré d’un défaut de motivation suffisante est fondé.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond le dit justifié ;
partant annule le règlement grand-ducal déféré du 17 mai 2006 ;
ordonne la publication de ce jugement au Mémorial A ;
condamne l’Etat aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 22 octobre 2006 par :
M. Ravarani, président, Mme Lenert, vice-président, Mme Thomé, premier juge, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
Schmit Ravarani 13
