Tribunal administratif N° 22641 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 5 mars 2007 Audience publique du 10 octobre 2007 Recours formé par la société anonyme … s.a., … contre une décision du ministre des Classes Moyennes, du Tourisme et du Logement en matière de subventions
JUGEMENT
Vu la requête introduite en date du 5 mars 2007 sous le numéro 22641 du rôle par Maître Pierre METZLER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l'Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société anonyme … s.a., établie et ayant son siège social à L-
…, immatriculée auprès du Registre du Commerce et des Sociétés de Luxembourg sous le numéro B 96038, représentée par son conseil d'administration actuellement en fonctions, tendant à l'annulation d'une décision de refus du 5 décembre 2006 du ministre des Classes Moyennes, du Tourisme et du Logement de lui accorder une subvention en intérêts relative à l’acquisition d’équipements forestiers divers ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 7 mai 2007 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 7 juin 2007 par Maître Pierre METZLER au nom de la demanderesse ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 3 juillet 2007 ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment la décision attaquée ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Franck GREFF, en remplacement de Maître Pierre METZLER, et de Madame le délégué du Gouvernement Jacqueline JACQUES en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 1er octobre 2007.
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La société anonyme … s.a., ci-après « la société… », adressa en date des 20 avril 2005, 22 juin 2005 et 12 décembre 2005 au ministre des Classes Moyennes, du Tourisme et du Logement, ci-après « le ministre », des demandes sollicitant le bénéfice d’une subvention en intérêts, telle que prévue par l’article 2 de la loi du 30 juin 2004 portant création d'un cadre général des régimes d'aides en faveur du secteur des classes moyennes, relative à l’acquisition de matériel forestier divers, financé par des emprunts bancaires, à savoir :
- un porteur forestier Timberjack type 810D ;
- un tracteur porteur forestier Logset 5F ;
- une abatteuse-ébrancheuse Timberjack 1070D ;
- un porteur forestier Logset 4F ;
- un tracteur porteur forestier Logset 4F ;
- une abatteuse John Deere type 1270D ;
Par courrier daté du 5 décembre 2006, le ministre, en se référant à l’avis de la commission ad hoc instaurée à l’article 13 de la loi du 30 juin 2004 précitée, refusa d’accorder à la société … la subvention sollicitée, au motif que les équipements en question ne seraient pas éligibles aux régimes d’aides prévu par la loi du 30 juin 2004 précitée (« la commission consultative dont la composition et le fonctionnement sont déterminés par le règlement grand-ducal du 30 mai 2005 a émis à l'unanimité un avis défavorable, étant donné que les investissements relatifs à l'acquisition de matériel roulant ne sont pas éligibles au titre de la loi-cadre des classes moyennes »).
Par requête déposée le 5 mars 2007, la société … a fait introduire un recours tendant à l’annulation de la décision ministérielle de refus du 5 décembre 2006.
Aucun recours en réformation n’est prévu en la matière, de sorte que seul un recours en annulation a pu être introduit.
Le recours en annulation formé à l’encontre de la décision ministérielle déférée est recevable pour avoir été par ailleurs introduit dans les formes et délai de la loi.
Le tribunal, saisi d’un recours en annulation, vérifie si les motifs sont de nature à motiver légalement la décision attaquée et contrôle si cette décision n’est pas entachée de nullité pour incompétence, excès ou détournement de pouvoir, ou pour violation de la loi ou des formes destinées à protéger des intérêts. Dans ce cadre, il appartient d’abord au tribunal de vérifier la légalité extrinsèque de l’acte lui déféré, avant de se livrer, par le biais de l’examen de la légalité des motifs, au contrôle de la légalité intrinsèque.
La demanderesse reproche de prime abord au ministre d’avoir motivé de manière insuffisante sa décision, ce qui équivaudrait à un défaut de motivation. Elle fait plus particulièrement plaider que la décision ne reposerait que sur des considérations générales et omettrait d’indiquer les éléments concrets permettant de conclure que le matériel serait à considérer comme matériel roulant.
Elle donne encore à considérer dans cet ordre d’idées que l’avis de la commission consultative auquel se réfère le ministre pour asseoir sa décision n'indiquerait pas de manière détaillée et circonstanciée les motifs en droit et en fait sur lesquels elle s'est basée, de sorte à violer l'article 2.6 du règlement grand-ducal du 30 mai 2005 déterminant le fonctionnement et la composition de la commission prévue à l'article 13 de la loi du 30 juin 2004 portant création d'un cadre général des régimes d'aides en faveur du secteur des classes moyennes qui dispose que « l'avis dûment motivé est signé par les membres, les experts permanents et les experts présents à la réunion de la commission au cours de laquelle l'avis a été émis ».
Elle estime à ce sujet que la seule mention dans la décision selon laquelle il s'agirait en l'espèce de matériel roulant serait insuffisante.
Le délégué du Gouvernement s’oppose à ce moyen en soutenant que la décision de refus contiendrait tous les éléments permettant au juge administratif de vérifier tant l'existence que la légalité de la décision prise. Il avance par ailleurs qu’une décision administrative serait motivée à suffisance de droit si l'auteur de la décision déclare se rallier à l'avis d'une commission consultative et que cet avis est annexé en copie à la décision.
En ce qui concerne le reproche de la société … selon lequel l'avis de la commission consultative du 10 novembre 2006 ne correspondrait pas aux exigences réglementaires de précision, il explique que la partie demanderesse elle-même aurait indiqué qu'elle sollicitait les aides étatiques dans le cadre de l'acquisition de « tracteurs» ou de « tracteur-porteurs » sur base de factures relatives à l'achat dudit matériel, factures qui contenaient, notamment, des indications relatives au moteur, à la puissance, aux pneus, aux pompes et réservoir de gasoil des véhicules concernés.
Le délégué du Gouvernement estime dès lors qu’il était légitime tant pour la commission que pour le ministre de considérer qu'il s'agissait de matériel roulant au vu de ces détails, et à défaut d'autres explications de la part de la partie demanderesse.
La société …, dans son mémoire en réplique, réitère et précise ses moyens développés dans sa requête introductive d’instance. Elle reproche, au vu des explications de la partie étatique, plus particulièrement à la commission consultative et au ministre d’avoir recherché eux-mêmes toutes les autorisations d'établissement qui ont été délivrées à la société …, « sans même se poser la question de savoir si les subventions demandées auraient trait à l'autorisation trouvée et à l'activité en question », de sorte à avoir « à tort analysé une situation et refusé des demandes de subvention sur base d'éléments qu'ils ont eux-mêmes recherché et à partir desquels ils ont retenu une solution erronée, sans même avoir questionné la société … et recueillir ses observations ».
A ce sujet, elle considère qu’en l’informant que ses demandes sont refusées au motif qu'elles concerneraient du matériel roulant, sans donner d'autres éléments, tant la commission que le ministre l’auraient mis dans l'impossibilité de comprendre le refus qui lui a été ainsi opposé, et ce alors pourtant que tant la commission que le ministre auraient pu solliciter éventuellement des pièces complémentaires aux fins de rendre un avis basé sur des éléments de fait réels.
La partie étatique, pour sa part, fait dupliquer qu’il n'existerait aucune obligation pour le ministre ou la commission, ni légale ni pratique d'informer ou de demander une prise de position à la société … pour le traitement de ces demandes, la loi au contraire soulignant le caractère facultatif d’une demande d’informations complémentaires.
En ce qui concerne le moyen de la demanderesse relatif à la motivation insuffisante de la décision ministérielle déférée, il convient de relever qu’une décision administrative est motivée à suffisance de droit si l’auteur de la décision déclare se rallier à l’avis d’une commission consultative et que cet avis est annexé en copie à la décision1.
Par ailleurs, il convient de rappeler qu’à défaut d'un texte l'y obligeant expressément, l'administration n'est pas tenue de communiquer les avis recueillis aux personnes concernées, en l'absence d'une demande de communication de l'intéressé, à moins que dans sa décision, elle ne renvoie à la motivation contenue dans l'avis2.
Si en l’espèce le ministre, tout en se ralliant à l’avis de la commission instituée par la loi d’établissement, n’a apparemment pas annexé ledit avis à sa décision datée du 5 décembre 2006, il en a en revanche explicitement repris les termes, de sorte que la décision ministérielle de refus indique - quoique très sommairement - les motifs sur lesquels le ministre s’est basé pour justifier sa décision de refus.
Il est vrai qu’en vertu de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, toute décision administrative doit reposer sur des motifs légaux et elle doit formellement indiquer les motifs par l’énoncé au moins sommaire de la cause juridique qui lui sert de fondement et des circonstances de fait à sa base, lorsqu’elle refuse de faire droit à la demande de l’intéressé. Il convient cependant de souligner que ni l’article 6 précité, ni l'article 2.6 du règlement grand-ducal du 30 mai 2005 déterminant le fonctionnement et la composition de la commission prévue à l'article 13 de la loi du 30 juin 2004, en ce qu’il se réfère à un « avis dûment motivé », n’imposent une motivation exhaustive et précise, seule une motivation « sommaire » étant expressément exigée.
1 Trib. adm. 3 mars 1997, n° 9693, Pas. 2006, V° Procédure non contentieuse, n° 60.
2 Trib. adm. 11 juin 1997, n° 9641, Pas. 2006, V° Procédure non contentieuse, n° 21.
Or en l’espèce, tant le ministre que la commission consultative, en indiquant comme cause de refus, respectivement d’avis négatif, le fait que l’acquisition de matériel roulant ne serait pas éligible au titre de la loi du 30 juin 2004, ont avancé un motif correspondant tant à une réalité matérielle - la caractérisation de l’équipement en question en tant que « matériel roulant » - qu’à une règle juridique, à savoir l’exclusion sous certaines conditions du champ d’application des aides étatiques du matériel roulant en vertu de l’article 2 du règlement grand-ducal du 19 février 2005 portant exécution de l'article 2 de la loi du 30 juin 2004 portant création d'un cadre général des régimes d'aides en faveur du secteur des classes moyennes et instituant un régime d'aides de minimis.
Par ailleurs les motifs sur lesquels repose l'acte, si l’acte lui-même ne les précise pas, peuvent être précisés au plus tard au cours de la procédure contentieuse pour permettre à la juridiction administrative d'exercer son contrôle de légalité, étant donné qu’il est loisible à l'administration de compléter ses motifs en cours d'instance, à condition que la juridiction administrative puisse en contrôler la légalité au moment où elle est appelée à statuer.
Force est de constater que le moyen fondé sur l’insuffisance de motivation de la décision n’est dès lors pas justifié en fait, encore que la décision ne contienne qu’une motivation sommaire, étant donné que l’Etat a encore précisé en cours d’instance les motifs et les circonstances gisant à la base de la décision actuellement critiquée.
En ce qui concerne les reproches adressés par la demanderesse à la commission selon lesquelles elle aurait omis de solliciter des informations complémentaires et qu’elle aurait pris une décision sur base d’une analyse erronée des éléments lui soumis, un tel comportement n’est en tout état de cause pas de nature à avoir une influence sur la légalité de la décision déférée, encore qu’il puisse, le cas échéant, fonder une action en responsabilité à l’encontre de l’Etat.
Quant à la légalité intrinsèque de la décision déférée, la société … reproche à celle-ci de violer tant la loi du 30 juin 2004 précitée que l'article 2 du règlement grand-
ducal du 19 février 2005 portant exécution de l'article 2 de la loi du 30 juin 2004 portant création d'un cadre général des régimes d'aides en faveur du secteur des classes moyennes et instituant un régime d'aides de minimis. Elle expose dans ce contexte que les trois subventions sollicitées auraient toutes trait à des investissements dans du matériel forestier, mais non dans du matériel utilisé pour une activité de transport pour compte d'autrui, le matériel acquis n'étant en tout état de cause pas du matériel roulant.
Elle estime à ce sujet que le matériel serait dit roulant lorsqu'il doit disposer d'un certificat d'immatriculation, pour relever que le matériel pour lequel elle a sollicité une subvention ne dispose pas de certificat d'immatriculation, dans la mesure où les dispositions légales ne le prévoient pas. Elle précise par ailleurs qu’au vu du poids de ces machines, notamment des porteurs qui peuvent atteindre 20 à 30 tonnes, et de leurs pneumatiques, ces machines ne seraient techniquement pas aptes à circuler sur les voies publiques.
Le délégué du Gouvernement, en revanche, estime qu’il n'existerait aucun doute qu'il s'agirait de tracteurs ou de porteurs dont l'activité principale consisterait à transporter des troncs d'arbres, transport qui doit à son avis être considéré comme une prestation de services, ou du moins comme une partie d'une prestation de services globale, pour le compte d'un client, donc pour autrui.
Il affirme encore que les véhicules litigieux seraient incontestablement des véhicules nécessitant une immatriculation, de sorte qu'ils doivent être considérés comme du matériel roulant. Il se réfère à ce sujet aux dispositions de l'arrêté grand-ducal du 23 novembre 1955 portant règlement de la circulation sur toutes les voies publiques, ainsi qu’aux informations fournies par la partie demanderesse relatives à la vitesse maximale et au poids à vide de ces véhicules pour en déduire que ceux-ci devraient être immatriculés en tant que véhicules routiers ou en tant que véhicules à usage spécial, assimilés à des véhicules routiers, susceptibles de nécessiter une immatriculation au sens du Code de la route.
Il conteste par ailleurs les développements afférents de la partie demanderesse.
Finalement, il relève que tant la loi du 30 juin 2004 portant création d'un cadre général des régimes d'aides en faveur du secteur des classes moyennes que ses règlements d'exécution préciseraient clairement que l'octroi des aides ne constituerait qu'une simple faculté et non une obligation, de sorte qu’il appartiendrait au ministre de décider s'il souhaite user de cette faculté.
L'article 2 du règlement grand-ducal du 19 février 2005 exclut de son champ d'application « les activités de transport pour compte d'autrui pour ce qui est des investissements dans le matériel roulant ».
Cet article exclut dès lors notamment de l’application de ce règlement le matériel répondant à une double condition, devant être remplie cumulativement, à savoir constituer du matériel roulant utilisé dans des activités de transport pour compte d’autrui.
En ce qui concerne la signification à donner à la notion de « matériel roulant », il y a lieu de souligner à ce sujet qu’avant toute interprétation le juge est amené à appliquer les dispositions légales suivant le sens premier qu’elles revêtent dans la mesure où elles sont claires et précises, sans qu’il ne lui appartienne cependant d’interpréter une disposition légale au-delà des termes y employés, sous peine de rajouter à la loi3.
Or le terme employé (« roulant »), qui se définit très généralement comme « qui peut être déplacé grâce à ses roues », s’il renvoie directement à une notion comptable, où le matériel roulant est opposé, en tant qu’immobilisation corporelle, au matériel « non roulant » en ce que le matériel de bureau, l’informatique, le mobilier, l’outillage et autres installations techniques, ne permet cependant pas d’opérer la distinction y affirmée par la demanderesse, de sorte qu’il y a lieu d’admettre que la notion de matériel roulant, en 3 Trib. adm. 28 février 2005, n° 18632, Pas. adm. 2006, V° Lois et règlements, n° 52.
raison de la généralité du terme employé, s’applique indépendamment de la question d’une immatriculation en tant que véhicule routier au sens du Code de la route ou non.
Il s’ensuit que l’équipement d’abattage et de débardage en question, doté de roues, destiné à se déplacer par ses propres moyens ou à être déplacé en tant que remorque doit être considéré comme « matériel roulant ».
En ce qui concerne la seconde condition, s’il est vrai que les grumes et bois déplacés au moyen de l’équipement litigieux le sont in fine pour le compte d’un client, acquéreur des grumes, le déplacement des grumes effectué par la demanderesse n’est cependant pas effectué spécifiquement et directement pour le compte d’autrui, mais il ne constitue qu’une des étapes de l’abattage et du débardage des grumes effectués sur le site forestier. Or, lorsque le déplacement n’est, comme en l’espèce, pas l’objet de obligation de résultat assumée à titre principal par le transporteur, mais un moyen de satisfaire à une autre obligation, à savoir en l’espèce la production et la vente de grumes, il n’y a juridiquement pas transport, mais manutention4.
Il y a par ailleurs lieu de rappeler que ledit règlement du 19 février 2005, tout comme d’ailleurs la loi de base du 30 juin 2004 précitée, s’inscrivent dans le cadre du règlement (CE) n° 70/2001 de la commission du 12 janvier 2001 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides d'État en faveur des petites et moyennes entreprises, lequel justifie en son considérant n° 13 l’exclusion de l’activité de transport comme suit : « Eu égard à la surcapacité du secteur des transports dans la Communauté, à l'exception du matériel ferroviaire, les coûts d'investissement admissibles pour les entreprises dont l'activité économique principale se déroule dans le secteur des transports ne doivent pas comprendre les moyens et l'équipement de transport » et précise en son article 4, 5) que « dans le secteur des transports, à l'exception du matériel ferroviaire roulant, les moyens et le matériel de transport ne sont pas inclus dans les coûts admissibles ».
Or il appert à la lecture de ces dispositions que le législateur communautaire n’entendait pas exclure généralement toutes les machines dotées de roues et utilisées en vue du déplacement de matériel ou de marchandises dans le cadre d’une activité commerciale, mais le seul équipement utilisé dans le cadre d’une activité principale ou accessoire de transport routier de marchandises ou de personnes, activité correspondant au sens généralement admis de « secteur des transports ».
Il s’ensuit que le fait pour la demanderesse de déplacer des arbres et des grumes dans le cadre de son activité forestière de production de bois n’est pas à considérer comme activité de transport pour compte d’autrui telle que visée par le règlement précité du 19 février 2005.
C’est partant à tort que le ministre a refusé la subvention sollicitée au motif que l’équipement visé constituerait du matériel roulant, et par ampliation de sa motivation au 4 J. Putzeys, Le contrat de transport routier de marchandises, Bruylant, 1981, n° 10, p.14.
cours de la procédure contentieuse, au motif que ce matériel serait utilisé dans le cadre d’une activité de transport pour compte d’autrui.
Cependant, comme relevé ci-avant, le ministre fait plaider que tant la loi du 30 juin 2004 précitée que ses règlements d'exécution n’érigeraient l'octroi des aides que comme simple faculté et non comme obligation, de sorte qu’il lui appartiendrait de décider « s'il souhaite user de cette faculté ».
Si la question de l’octroi d’une subvention en la présente matière peut effectivement être considérée comme relevant du pouvoir discrétionnaire du ministre, il convient néanmoins également de rappeler qu’un pouvoir discrétionnaire des autorités administratives ne s’entend non pas comme un pouvoir absolu, inconditionné ou à tout égard arbitraire, mais comme la faculté qu’elles ont de choisir, dans le cadre des lois, la solution qui leur paraît préférable pour la satisfaction des intérêts publics dont elles ont la charge5, Or même lorsque l’autorité administrative compétente a un pouvoir discrétionnaire pour agréer ou refuser une demande, l’existence et la validité des motifs sont une condition essentielle de la légalité de l’acte et il appartient au juge administratif de vérifier si les motifs invoqués ou résultant du dossier sont de nature à justifier la décision attaquée6, de sorte que lorsque l’autorité s’est méprise, à partir de données fausses en droit ou en fait, sur ses possibilités de choix et sur les limites de son pouvoir d’appréciation, il y a lieu à annuler la décision en question.
La demanderesse réclame en outre l’allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de 1.500.- €.
Au vu des circonstances particulières du présent litige et notamment en raison du fait que la demanderesse a été obligée de se pourvoir en justice sous l’assistance d’un avocat, de l’issue du recours et de l’absence de toute contestation relative au montant de l’indemnité réclamée de la part de la partie étatique, il serait inéquitable de laisser à charge de la demanderesse l’intégralité des frais et honoraires non compris dans les dépens, de sorte qu’il échet de faire droit à la demande tendant à la condamnation de l’Etat à l’indemnité de procédure sollicitée.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement;
reçoit le recours en annulation en la forme;
au fond le dit justifié;
5 « Les limites du pouvoir discrétionnaire des autorités administratives », in Rapports belges du VIIe Congrès international de Droit comparé, Bruxelles, CIDC, 1966, p.449.
6 CdE, 11 mars 1970, Pas.21, p.339.
partant annule la décision ministérielle déférée et renvoie l’affaire devant le ministre des Classes Moyennes, du Tourisme et du Logement en prosécution de cause ;
condamne l’Etat à payer à la demanderesse une indemnité de procédure d’un montant de 1.500.- € ;
le condamne également aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 10 octobre 2007 par :
Mme Lenert, vice-président, M Sünnen, juge, M. Fellens, juge, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Lenert 9
