Tribunal administratif N° 22392 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 8 janvier 2007 Audience publique du 29 août 2007 Recours formé par Madame XXX XXX, veuve XXX, XXX contre une décision du ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du Territoire en matière de plan d’aménagement général
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 22392 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 8 janvier 2007 par Maître Josiane EISCHEN, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Diekirch, au nom de Madame XXX XXX, veuve XXX, demeurant à L-XXX, tendant à l’annulation d’une décision du ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du Territoire du 18 juillet 2006 portant refus d’approbation d’un projet de modification du plan d’aménagement général de la commune de XXX, portant sur des fonds à XXX, commune de XXX, au lieu-dit « XXX », présenté par la demanderesse ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 4 avril 2007 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 4 mai 2007 par Maître Josiane EISCHEN pour compte de la demanderesse ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision attaquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Josiane EISCHEN et Madame le délégué du gouvernement Jacqueline GUILLOU-JACQUES en leurs plaidoiries respectives.
Saisie d’un projet de modification du projet d’aménagement général de la commune de XXX, ci-après dénommé le « PAG », visant une extension du périmètre d’agglomération sur des fonds sis à XXX, commune de XXX, au lieu-dit « XXX », présenté par le bureau d’études XXX pour compte des époux XXX-XXX, la commission d’aménagement auprès du ministère de l’Intérieur et de l’Aménagement du Territoire, ci-après dénommée la « commission d’aménagement », rendit le 22 octobre 2004 un avis négatif.
Le conseil communal de la commune de XXX, en sa séance publique du 9 décembre 2005, tenant compte de l’avis défavorable de la commission d’aménagement, proposa une extension plus limitée du périmètre d’agglomération du PAG et décida d’adopter provisoirement le projet de modification du périmètre d’agglomération suivant :
« 1) une extension du PAG du côté gauche du C.R. 358 pour inclure la maison existante dans le PAG, N° cadastral : XXX (voir plans annexés) 2) une extension du PAG du côté droit du C.R. 358 permettant l’aménagement de trois places à bâtir, la première située à gauche de la maison existante (n° cadastral : XXX) et les deux autres situées à droite de la maison susmentionnée (voir plans annexés) ».
Personne n’ayant présenté de réclamation au cours de l’enquête publique organisée par l’administration communale de XXX du 9 janvier au 9 février 2006 inclus, le conseil communal de XXX, en sa séance publique du 10 mars 2006, adopta définitivement le projet d’extension du périmètre d’agglomération du PAG au lieu-dit « XXX ».
Par décision du 18 juillet 2006, le ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du Territoire, ci-après désigné par le « ministre », refusa d’approuver la délibération prévisée du conseil communal de XXX du 10 mars 2006 au motif que « le projet tel que présenté contribuerait au développement tentaculaire de la localité de XXX, qu’il y a lieu d’éviter. Je tiens, dans ce contexte, à renvoyer au programme directeur de l’aménagement du territoire, adopté par le Gouvernement en date du 27 mars 2003 et lequel dispose qu’il y a lieu «… d’éviter la construction linéaire le long des routes principales ».
En outre, je tiens à rappeler que le Gouvernement en Conseil a décidé que le « développement concentrique des localités autour de leur noyau doit être favorisé.
Les terrains libres à l’intérieur des localités doivent être urbanisés en priorité, avant toute extension du périmètre bâti. » (Décision du Gouvernement en Conseil du 11 juillet 1986 concernant la révision des directives générales du programme directeur de l’aménagement du territoire, Mémorial B, 7 août 1986, p. 797). (…) » Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 8 janvier 2007, Madame XXX XXX, veuve XXX, a fait introduire un recours contentieux tendant à l’annulation de la décision prévisée du ministre du 18 juillet 2006.
Concernant la compétence d’attribution du tribunal administratif, question que le tribunal est de prime abord appelé à examiner, il convient de relever que, d’une part, les décisions sur les projets d’aménagement, lesquelles ont pour effet de régler par des dispositions générales et permanentes l’aménagement des terrains qu’ils concernent et le régime des constructions à y ériger, ont un caractère réglementaire et, d’autre part, la décision d’approbation ou de refus d’approbation du ministre participe à ce caractère réglementaire de l’acte de l’autorité communale.
Il s’ensuit qu’en application de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, seul un recours en annulation a pu être introduit contre la décision ministérielle litigieuse.
Le recours en annulation est encore recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
A l’appui de son recours, la demanderesse fait exposer que le projet de modification du PAG litigieux prévoirait l’extension du périmètre d’agglomération aux parcelles portant les numéraux cadastraux XXX, XXX et XXX, situées des deux côtés du C.R. XXX (rue de XXX) à XXX, et devant recevoir 3 habitations unifamiliales. Elle précise que deux habitations déjà existantes ne seraient pas encore intégrées dans le périmètre d’agglomération et que la réalisation du projet litigieux aurait pour objet « d’étendre le périmètre d’agglomération jusqu’à la dernière habitation sur les deux côtés de la route afin de donner une cohérence à l’ensemble des habitations ».
Elle conclut ensuite à l’annulation de la décision ministérielle litigieuse en ce que le ministre se serait basé sur un programme directeur, lequel n’aurait aucune force de loi, dans la mesure où il ne constituerait qu’un simple document d’orientation, de sorte qu’il ne saurait suffire pour justifier une décision de refus d’extension du périmètre d’agglomération.
La demanderesse soutient encore que les faits invoqués à l’appui de la décision de refus litigieuse seraient inexacts. Elle conteste ainsi que le projet litigieux contribuerait au développement tentaculaire de la localité de XXX, tout en relevant que celle-ci ne disposerait pas d’un noyau dans la mesure où elle serait partagée en deux par le cours d’eau de la XXX, les constructions se trouvant localisées des deux côtés de la rivière. De surcroît, il n’existerait plus de terrains libres en plein centre du village. Elle conclut que le projet d’extension viserait un simple aménagement d’une situation existante en ce qu’il mettrait ensemble les immeubles bâtis et non bâtis de chaque côté du C.R. XXX sans favoriser une urbanisation isolée à l’extérieur de la localité de XXX.
Le délégué du gouvernement rétorque que le projet d’extension initial du périmètre d’agglomération aurait visé l’inclusion dans le périmètre d’agglomération des parcelles portant les numéraux cadastraux XXX, XXX et une partie des parcelles XXX et XXX. Suite à l’avis défavorable de la commission d’aménagement du 22 octobre 2004 ayant retenu que ledit projet de modification du PAG empièterait sur des terrains classés en zone de réserve naturelle, le conseil communal aurait décidé de limiter le projet d’extension du périmètre d’agglomération sur le côté gauche du C.R.
XXX à la parcelle XXX pour y inclure la maison existante et sur le côté droit du C.R.
XXX à une partie de la parcelle XXX pour y aménager 3 places à bâtir. Il soutient ainsi que le projet de modification litigieux viserait l’extension du périmètre d’agglomération des deux côtés dudit C.R. ce qui conduirait indubitablement au développement tentaculaire de la localité de XXX.
Il rappelle qu’actuellement il conviendrait de chercher à éviter le développement d’une urbanisation désordonnée, souvent tentaculaire le long des principales voies de circulation au détriment d’une évolution concentrique des localités, d’autant plus que cet objectif aurait d’ailleurs été formellement consacré par le gouvernement en tant que directive générale devant présider à une urbanisation optimale. Ainsi, le Gouvernement en conseil aurait décidé que le développement concentrique des localités autour de leur noyau devrait être favorisé et que les terrains libres à l’intérieur des localités devraient être urbanisés en priorité avant toute extension du périmètre bâti. Il souligne que ces mêmes principes auraient été retenus par le programme directeur d’aménagement du territoire, lequel viserait à éviter le mitage de l’espace disponible par la création d’îlots isolés, afin de mettre un frein à l’extension désordonnée extérieure à la localité.
Le délégué du gouvernement soutient encore que ce serait à tort que la demanderesse affirme que le programme directeur n’aurait aucune force de loi, dans la mesure où le programme directeur d’aménagement du territoire du 27 mars 2003 aurait été pris en exécution des articles 4 (2) et 6 de la loi modifiée du 21 mai 1999 concernant l’aménagement du territoire.
Compte tenu, par ailleurs, de la pression démographique actuelle et prévisible et des besoins fonciers, il y aurait lieu de promouvoir l’extension urbaine « en front », c’est-à-dire en continuité de l’espace urbain existant, et d’éviter l’extension urbaine dite « de mitage », et notamment l’urbanisation linéaire le long des routes, ainsi que la création ou le développement d’îlots d’habitation, qui aurait pour conséquence un gaspillage foncier, ainsi que le développement d’un tissu urbain peu structuré et problématique en matière de réseau comme de services, engendrant une incohérence au niveau de la gestion des espaces naturels et agricoles et entravant une exploitation rentable. Une autre conséquence du mitage consisterait dans le coût important tant pour les collectivités que pour les particuliers, engendrés par l’aménagement et le fonctionnement des équipements et services publics.
Le délégué du gouvernement conclut que les considérations urbanistiques ainsi avancées par le ministre visant à mettre un frein à une urbanisation linéaire et désordonnée, répondraient clairement à une finalité d’intérêt général justifiant la décision litigieuse du ministre, l’inclusion des terrains litigieux situés en dehors et à l’extrémité de la localité de XXX dans le périmètre d’agglomération conduisant inévitablement à un développement tentaculaire et désordonné de la localité. Il précise encore que, contrairement aux affirmations de la demanderesse, il existerait encore à l’heure actuelle de réserves foncières à l’intérieur du périmètre d’agglomération et soutient que les propriétaires des deux maisons existantes situées en zone verte ne subiraient aucun préjudice du fait du classement actuel.
Enfin, le représentant étatique donne encore à considérer que la commune de XXX ne disposerait pas d’un plan d’aménagement général approuvé en bonne et due forme par le ministre, de sorte que ce dernier, s’il avait approuvé la délibération du conseil communal du 10 mars 2006, aurait ainsi donné force obligatoire à une partie du PAG, ce qui n’aurait pas été opportun.
Dans son mémoire en réplique, la demanderesse insiste sur ce que le projet d’extension litigieux du périmètre d’agglomération ne contribuerait pas au développement tentaculaire de la localité de XXX. En effet, le projet, d’une part, ne ferait qu’entériner une situation déjà existante (parcelle bâtie XXX) et, d’autre part, ne ferait qu’inclure dans le périmètre d’agglomération les trois parcelles longeant la rue de XXX du côté droit, étant relevé que ladite rue ne constituerait pas une voie principale mais une rue secondaire. Elle précise en outre qu’il ressortirait d’un courrier du 15 janvier 2007 de l’administration communale de XXX que le nombre de terrains libres pouvant être urbanisés à l’intérieur de la localité de XXX serait « assez limité ». Elle souligne encore que le projet de modification du PAG ne contribuerait ni à un mitage ni à une augmentation considérable des frais liés aux équipements et services publics au vu de l’urbanisation existant dans la rue de XXX.
Si la demanderesse admet que la loi précitée du 21 mai 1999 renvoie au programme directeur d’aménagement du territoire, elle estime toutefois que celui-ci ne définirait pas de règles à observer obligatoirement.
Elle reproche par ailleurs au ministre d’avoir fait une erreur d’appréciation en ce que la localité de XXX ne disposerait pas d’un véritable centre, de sorte qu’il serait faux de soutenir que les terrains litigieux seraient situés à l’extrémité voire en dehors de ladite localité.
Il appartient au tribunal d’examiner si, en l’espèce, les motifs invoqués par le ministre peuvent légalement justifier le refus d’intégration des parcelles litigieuses dans le périmètre d’agglomération du PAG de la commune de XXX, étant entendu que la mission du juge de la légalité conférée au tribunal à travers l’article 7 de la loi précitée du 7 novembre 1996 exclut le contrôle des considérations d’opportunité et notamment d’ordre politique, à la base de l’acte administratif attaqué et inclut la vérification, d’après les pièces et éléments du dossier administratif, de ce que les faits et considérations sur lesquels s’est fondée l’administration sont matériellement établis à l’exclusion de tout doute (cf. trib. adm. 7 mars 2001, n° 12282 du rôle, confirmé par Cour adm. 23 octobre 2001, n° 13319C du rôle, Pas. adm. 2006, V° Urbanisme, n° 99 et autres références y citées).
Dans cette démarche de vérification des faits et des motifs à la base de l’acte déféré, le tribunal est encore amené à analyser si la mesure prise est proportionnelle par rapport aux faits dont l’existence est vérifiée, une erreur d’appréciation étant susceptible d’être sanctionnée, dans la mesure où elle est manifeste, au cas notamment où une flagrante disproportion des moyens laisse entrevoir un usage excessif du pouvoir par l’autorité qui a pris la décision, voire un détournement du même pouvoir par cette autorité (cf. trib. adm. 12 mars 2003, n° 15238 du rôle, conformé par Cour adm. 4 novembre 2003, n° 16173C du rôle, Pas. adm. 2006, V° Recours en annulation, n° 17 et autres références y citées).
Partant, il appartient au tribunal de vérifier si le refus d’intégration des parcelles litigieuses dans le périmètre d’agglomération résulte de considérations d’ordre urbanistique et politique pertinentes répondant à une finalité d’intérêt général et se justifie eu égard à la situation factuelle et par rapport aux différents motifs avancés ou si cette non-inclusion est constitutive d’une erreur manifeste d’appréciation.
En l’espèce, force est de constater que le ministre a, dans sa décision litigieuse du 18 juillet 2006, estimé que le projet de modification du PAG contribuerait au développement tentaculaire de la localité de XXX, en renvoyant, d’une part, aux considérations tirées du programme directeur d’aménagement du territoire adopté par le Gouvernement en conseil le 27 mars 2003, aux termes duquel il s’agit d’ « éviter la construction linéaire le long des routes principales » et, d’autre part, à une décision du Gouvernement en Conseil du 11 juillet 1986, selon laquelle le développement concentrique des localités autour de leur noyau devrait être favorisé, notamment en accordant la priorité à l’urbanisation des terrains libres à l’intérieur des localités.
Force est encore de constater que ces considérations répondent indubitablement à des considérations légales d’ordre urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations de nature à confluer de manière utile avec l’organisation de la vie en commun sur le territoire donné et sont de nature à tendre à une finalité d’intérêt général, de sorte que la décision ministérielle attaquée n’est pas critiquable sous ce rapport.
Cette conclusion n’est pas énervée par l’argumentation de la demanderesse consistant à soutenir que le programme directeur d’aménagement du territoire n’aurait aucune force légale. En effet, la loi prévisée du 21 mai 1999 prévoit l’adoption par le Gouvernement en conseil d’un programme directeur qui, au vœu de son article 4.2., « arrête les orientations générales et les objectifs prioritaires du Gouvernement en ce qui concerne le développement durable du cadre de vie de la population, la valorisation des ressources humaines et naturelles et le développement des activités économiques ainsi que les mesures principales à prendre en vue de leur réalisation ».
L’article 6 de la même loi ajoute que « dès sa publication au Mémorial, le programme directeur oriente les démarches et les décisions du Gouvernement et des pouvoirs locaux pour autant que sont appliquées les dispositions visées à l'article 4 de la présente loi ».
Or, s’il est vrai, comme le soutient la demanderesse, que le programme directeur d’aménagement du territoire, lequel fut définitivement adopté par le Gouvernement en conseil dans sa séance du 27 mars 2003, ne définit que les orientations générales et les objectifs prioritaires du Gouvernement en matière d’aménagement du territoire, il n’en demeure pas moins que les objectifs et les principes dégagés par le programme directeur doivent guider le ministre dans sa décision et qu’ils constituent des considérations d’intérêt général urbanistique valables auxquelles le ministre a valablement pu se référer pour justifier la décision litigieuse.
Il s’ensuit que si la motivation avancée pour justifier la décision litigieuse est susceptible comme telle d’être prise en compte dans l’intérêt général par l’autorité compétente, il reste néanmoins encore à examiner si ces considérations d’ordre urbanistique de nature à fonder l’acte déféré se trouvent vérifiées en fait au regard des griefs soulevés par la demanderesse.
En l’espèce, il ressort des pièces versées en cause et notamment de l’extrait de la partie graphique du PAG et des photos aériennes que les parcelles litigieuses, pour lesquelles la demanderesse sollicite actuellement l’inclusion dans le périmètre d’agglomération, localisées de part et d’autre du C.R. XXX (rue de XXX), se situent dans le prolongement respectivement dans l’élargissement d’une excroissance tentaculaire de la délimitation actuelle du périmètre d’agglomération, de sorte que leur inclusion se traduirait nécessairement par une aggravation, sinon une accentuation du caractère tentaculaire du tracé du périmètre d’agglomération de la localité de XXX, sans qu’un quelconque arrondissement par l’effet de l’inclusion sollicitée dans le périmètre ne soit décelable.
D’autre part, il se dégage des développements des parties qu’il existe encore des réserves foncières, bien qu’ « en nombre assez limité » à l’intérieur du périmètre d’agglomération, de sorte que l’argument de la demanderesse que l’inclusion des parcelles litigieuses dans le périmètre d’agglomération s’imposerait de ce fait ne se trouve pas vérifié en fait.
Dans la mesure où l’inclusion des parcelles litigieuses dans le périmètre d’agglomération aurait manifestement contribué à accentuer le développement tentaculaire et excentrique de la localité de XXX, les considérations d’ordre urbanistique avancées à titre principal à l’appui de la décision litigieuse sont vérifiées en fait et s’analysent, de par leur nature, en des considérations d’intérêt général, de sorte que le ministre a valablement pu s’y référer pour justifier la décision déférée.
Cette conclusion ne saurait être énervée par les développements de la demanderesse tendant à établir l’éventuelle utilité qu’aurait pu revêtir l’inclusion des deux parcelles déjà construites dans le périmètre d’agglomération, étant donné que le tribunal ne saurait étendre son contrôle sur des considérations de pure opportunité politique urbanistique.
Les considérations d’ordre urbanistique ci-avant examinées étant établies à suffisance pour sous-tendre utilement la décision ministérielle déférée, le recours en annulation laisse d’être fondé sans qu’il y ait lieu d’examiner plus en avant les autres éléments de motivation, cet examen étant devenu superflu en raison de la conclusion ci-avant dégagée.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
déclare le recours en annulation recevable ;
au fond, le déclare non justifié, partant en déboute ;
condamne la demanderesse aux frais.
Ainsi jugé par:
M. Schroeder, premier juge, M. Spielmann, premier juge, Mme Gillardin, juge, et lu à l’audience publique du 29 août 2007 par le premier juge Schroeder, en présence de M. May, greffier en chef de la Cour administrative, greffier assumé.
May Schroeder 7
