Tribunal administratif N° 22162 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 17 novembre 2006 Audience publique du 1er août 2007
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Recours formé par Monsieur … et son épouse, Madame …, …, contre deux délibérations du conseil communal de Steinsel et une décision du ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du Territoire en présence de la société anonyme X. S.A., … en matière de plan d’aménagement particulier
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 22162 du rôle, déposée le 17 novembre 2006 au greffe du tribunal administratif par Maître Roland ASSA, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur … et de son épouse, Madame …, les deux demeurant ensemble à L-…, tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation 1) de la délibération du conseil communal de la commune de Steinsel du 26 avril 2006 portant adoption provisoire du projet d’aménagement particulier concernant des fonds sis à Heisdorf, commune de Steinsel, au lieu-dit « … », présenté par la société anonyme X. S.A., 2) de la délibération du conseil communal de Steinsel du 27 juin 2006 portant adoption définitive dudit projet d’aménagement particulier et 3) d’une décision datée au 7 août 2006 « portant approbation du plan d’aménagement particulier susvisé, présenté par l’association momentanée Y., ratifiée par Madame le Ministre de la Famille et de l’Intégration, pour le Ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du Territoire » ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Geoffrey GALLÉ, agissant en remplacement de l’huissier de justice Pierre BIEL, demeurant à Luxembourg, du 24 novembre 2006 portant signification de ce recours à l’administration communale de Steinsel, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions, en sa maison communale à L-7206 Steinsel, 9, rue Paul Eyschen, et à la société anonyme X. S.A., représentée par son conseil d’administration actuellement en fonctions, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B …, établie et ayant son siège social à L-… ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif en date du 1er décembre 2006 par Maître Marc THEISEN, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, pour compte de la société anonyme X. S.A., préqualifiée ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif en date du 7 décembre 2006 par Maître Yvette HAMILIUS, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, pour compte de l’administration communale de Steinsel ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 8 février 2007 ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 16 février 2007 par Maître Yvette HAMILIUS pour compte de l’administration communale de Steinsel ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Jean-Lou THILL, demeurant à Luxembourg, du 21 février 2007 portant signification du mémoire en réponse de Maître Yvette HAMILIUS aux demandeurs, ainsi qu’à la société anonyme X. S.A. ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 23 février 2007 par Maître Marc THEISEN pour compte de la société anonyme X. S.A., lequel mémoire a été notifié la veille par voie de télécopie aux mandataires constitués pour les demandeurs et l’administration communale de Steinsel ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 22 mars 2007 par Maître Roland ASSA pour compte des demandeurs, lequel mémoire a été notifié par voie de télécopie le même jour aux mandataires constitués pour l’administration communale de Steinsel et la société anonyme X. S.A. ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 17 avril 2007 par Maître Yvette HAMILIUS pour compte de l’administration communale de Steinsel, lequel mémoire a été notifié par voie de télécopie le même jour aux mandataires constitués pour les demandeurs et la société anonyme X. S.A. ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 20 avril 2007 par Maître Marc THEISEN pour compte de la société anonyme X. S.A., lequel mémoire a été notifié par voie de télécopie le même jour aux mandataires constitués pour les demandeurs et l’administration communale de Steinsel ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions critiquées ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport et Maître Guy PERROT, en remplacement de Maître Roland ASSA, Maître Marc THEISEN, Maître Caroline ENGEL, en remplacement de Maître Yvette HAMILIUS, ainsi que Monsieur le délégué du gouvernement Marc MATHEKOWITSCH en leurs plaidoiries respectives.
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Saisie d’un projet d’aménagement particulier et de modification du projet d’aménagement général concernant des fonds sis à Heisdorf, commune de Steinsel, au lieu-dit « … », présenté par les architectes Z. pour le compte de l’association momentanée Y., ci-après désigné par le « PAP », la commission d’aménagement auprès du ministère de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire, ci-après dénommée la « commission d’aménagement », lors de sa séance du 5 janvier 2001, avisa défavorablement le PAP.
Ledit avis de la commission d’aménagement est motivé comme suit :
« La commission ne voudrait pas s’opposer à la réalisation du projet alors qu’il fait preuve d’une certaine qualité urbanistique. Toutefois elle n’émet pas d’avis favorable alors qu’elle continue à estimer que les fonds concernés ne devraient pas faire partie du périmètre d’agglomération de la commune. Etant donné que suivant l’avis géologique joint au dossier les constructions, notamment des lots 1 à 13 et 14 à 27, sont destinées à stabiliser la pente, il est indispensable de les faire réaliser par une seule entreprise en une seule phase de réalisation. Cette clause devra en outre faire partie d’une convention à conclure entre le promoteur et la commune, convention qui mentionnera également qu’une étude géologique est à réaliser pour toute construction séparément.
Vu leur destination à stabiliser la pente en cet endroit, il devra être mentionné dans l’acte de vente qu’il est proscrit de porter atteinte à ces constructions de quelle manière que ce soit.
Due à la situation exposée des maisons à ériger, la commission estime que les gabarits des maisons types sont obligatoires et font partie intégrante du projet d’aménagement particulier ».
En date du 14 avril 2006 fut conclue entre le collège échevinal de Steinsel et la société anonyme X. S.A., en sa qualité de « lotisseur », une convention qui a pour objet de régler différentes dispositions d’intérêt commun et notamment différents raccordements à réaliser dans l’intérêt du PAP.
En sa séance du 26 avril 2006, le conseil communal de Steinsel approuva provisoirement et à l’unanimité des voix émises le PAP et le règlement particulier y relatif, tout en précisant que « dans la convention déterminant les conditions d’exécution, il sera tenu compte des remarques formulées par la Commission d’aménagement ».
Il ressort d’un certificat établi par le bourgmestre de la commune de Steinsel le 29 mai 2006 qu’un avis de publication portant sur la prédite décision était affiché du 28 avril au 28 mai 2006 et qu’au cours de cette période, 19 réclamations furent présentées au collège échevinal.
Les réclamants, dont notamment les époux …-…, furent entendus en date des 15 et 19 juin 2006 par le collège des bourgmestre et échevins en vue de l’aplanissement des difficultés.
En date du 21 juin 2006 fut conclu entre le collège échevinal de Steinsel et la société anonyme X., en sa qualité de « lotisseur », un avenant à la convention précitée du 14 avril 2006, approuvé par le conseil communal le 27 juin 2006, portant sur les travaux d’infrastructure à exécuter et prévoyant notamment que les constructions des lots 1 à 13 et 14 à 27, destinées à stabiliser la pente, devront se faire par une seule entreprise et en une seule phase de réalisation, une étude géologique étant à réaliser pour chaque construction séparément.
En sa séance publique du 27 juin 2006, le conseil communal de Steinsel, statuant à l’unanimité des voix émises, adopta définitivement le PAP et le règlement particulier y relatif.
L’extrait du registre aux délibérations dudit conseil communal est libellé comme suit :
« (…) Considérant qu’en date du 15 et du 19 juin 2006, le Collège des Bourgmestre et Echevins a entendu les réclamants, en vue de l’aplanissement des difficultés, Considérant que l’objection des riverains de la Rue des Roses à Heisdorf consiste dans le fait qu’il ne ressort pas de la partie graphique que la Rue des Roses soit aménagée comme voie sans issue, c’est-à-dire sans communication avec les nouvelles Rues du projet d’aménagement particulier, Considérant que l’opposition des époux …-… de Heisdorf résulte du fait que la société X. S.A. qui n’est pas propriétaire de 100% des terrains concernés et que partant différents propriétaires de terrains devront participer aux frais résultant des travaux d’infrastructure, que cette société immobilière ne procédant pas par adjudication publique, a toute latitude / liberté dans le choix de l’entreprise devant réaliser ces travaux, et à fortiori quant au coût desdits travaux, et qu’ainsi les autres propriétaires de terrain n’ont aucun droit de regard et sont dans l’impossibilité d’intervenir voire vérifier les frais mis à leur charge, Considérant que pour les époux …-… seule une soumission publique de l’Administration Communale pourra offrir aux concernés cette transparence souhaitée et permettre la réalisation des travaux d’infrastructure au meilleur prix et dans les conditions les plus correctes pour tout un chacun, Considérant que l’objection des époux … consiste dans le fait que leurs deux parcelles de terrain sont situées dans le projet d’aménagement particulier en zone non-constructible, étant donné qu’une ligne aérienne haute-tension traverse dans le sens de la diagonale le terrain et que tout ce qui est situé de chaque côté de cette ligne aérienne électrique, dans un périmètre de 30 mètres, est classé non-constructible, Considérant que les époux … demandent que le plan d’aménagement particulier soit modifié de manière à ce que les parcelles de terrain leur appartenant soient déclarées entièrement constructibles, respectivement qu’elles soient classées en zone constructible, Considérant que par rapport à l’opposition des riverains de la Rue des Roses de Heisdorf, un avenant à la convention du 14 avril 2006 signé par le lotisseur et le collège échevinal stipule que la voie principale du projet de lotissement ne sera pas reliée à la Rue des Roses, que cette dernière sera aménagée en voie sans issue et sera fermée par des bornes en acier, amovibles en cas d’urgence, Considérant que par rapport à l’opposition de M. et Mme …-… de Heisdorf, ce même avenant à la convention stipule que les travaux d’infrastructure à réaliser seront adjugés aussi bien à l’intérieur qu’à l’extérieur du lotissement par la voie de la soumission publique, Considérant que la réclamation de M. et Mme … a été écartée par un accord avec le lotisseur ;
Considérant enfin que l’avenant à la convention du 14 avril 2006 signé entre le collège échevinal et le lotisseur tient compte également des remarques formulées par la commission d’aménagement en ce qui concerne la stabilisation de la pente par la construction des lots 1 à 13 et 14 à 27 en une seule phase et par une seule entreprise, Vu la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, Vu l’article 108.2 de la loi du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, telle qu’elle a été modifiée par la loi du 19 juillet 2005, décide unanimement d’approuver définitivement, et le projet d’aménagement particulier prévisé, et le règlement particulier y relatif, et prie Monsieur le Ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du Territoire pour approbation ».
Par courrier du 11 juillet 2006, les époux …-… saisirent le ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du Territoire, ci-après désigné par le « ministre », d’une réclamation contre la délibération précitée du conseil communal du 27 juin 2006 portant adoption définitive du PAP.
Cette réclamation fut avisée défavorablement par le conseil communal de Steinsel le 26 juillet 2006, le conseil communal prenant position par rapport aux différents reproches formulés par les époux …-… comme suit :
« Considérant que la réclamation porte sur le fait que la Société Immobilière X. S.A.
de Strassen n’est pas propriétaire de l’intégralité des terrains compris dans le projet de lotissement, que partant d’autres propriétaires devront par après participer aux frais d’infrastructure à réaliser suivant deux conventions, approuvées par le conseil communal, définissant clairement tous les travaux d’infrastructure nécessaires à la viabilisation du projet d’aménagement particulier, et que seule l’adjudication de ces travaux par la voie de la soumission publique pourrait offrir aux concernés toutes les garanties de transparence requises en la matière et permettre ainsi de réaliser ce projet et son infrastructure au meilleur prix et dans les conditions les plus correctes pour chacun, Considérant qu’une réclamation identique avait déjà été introduite par les époux …-… de Heisdorf durant le dépôt au public suite au vote provisoire, Considérant que l’article 1er de la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes n’impose pas aux associations, sociétés ou particuliers qui entreprennent de créer ou de développer des lotissements de terrains ou des groupes d’habitations d’être propriétaires à 100% des terrains compris dans un projet d’aménagement particulier, Considérant que les travaux d’infrastructures à réaliser aussi bien à l’intérieur qu’à l’extérieur du projet de lotissement, comprennent des travaux de canalisations d’une grande envergure dont la réalisation incombera à la commune avec une participation de l’Etat, du syndicat intercommunal SIDERO, de la Commune de Walferdange et du lotisseur à ces travaux, seront adjugés conformément au règlement grand-ducal du 7 juillet 2003 portant exécution de la loi du 30 juin 2003 sur les marchés publics, Considérant que pour offrir à tous les propriétaires de terrains, dont M. et Mme …-… de Heisdorf, toutes les transparences requises et toutes les garanties de réaliser l’infrastructure au meilleur prix et dans les conditions les plus correctes, le Collège des Bourgmestre et Echevins a inscrit dans une convention avec la société promotrice, convention approuvée par le conseil communal, en son article 3. Travaux d’Infrastructure à exécuter, point P, l’obligation d’adjuger tous les travaux d’infrastructure à réaliser aussi bien à l’intérieur qu’à l’extérieur du lotissement par la voie de la soumission publique, Considérant que cette obligation figurant dans la convention signée avec la Société Immobilière X. S.A. est de stricte application et que le Collège des Bourgmestre et Echevins veillera au respect de cette obligation, Considérant partant que les craintes émises dans la réclamation des époux …-… de Heisdorf ne sont pas fondées, Vu la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, Vu l’article 108.2 de la loi du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, telle qu’elle a été modifiée par la loi du 19 juillet 2005, décide unanimement de considérer la réclamation des époux …-… de Heisdorf ne contenant aucun élément nouveau comme non-fondée, toutes les garanties étant données pour dissiper les craintes à la base de cette réclamation ».
La commission d’aménagement émit un avis en date du 2 août 2006 dans lequel elle « constate que l’objet de la réclamation n’est pas relevant dans le cadre de la présente procédure concernant une modification du Plan d’Aménagement Général et un projet d’aménagement particulier. Toutefois elle voudrait remarquer qu’un promoteur ne doit pas se soumettre aux dispositions de la loi sur les marchés publics. Dans l’intérêt de garantir une certaine transparence dans la répartition des frais d’infrastructure, la Commission estime toutefois que les devis, voire les décomptes des travaux d’infrastructures à réaliser sont à présenter, le cas échéant, au réclamant ».
Par décision du 7 août 2006, le ministre rejeta la réclamation des époux …-… et approuva la délibération prévisée du conseil communal de Steinsel du 27 juin 2006. Cette décision, notifiée aux réclamants suivant courrier du ministre du 18 août 2006, est libellée comme suit :
« Monsieur le Commissaire de district, Je vous prie de bien vouloir informer les autorités communales de Steinsel que j’approuve sur la base de l’article 9 de la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes et de l’article 108 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain la délibération du 27 juin 2006 du conseil communal portant adoption définitive du projet d’aménagement particulier concernant des fonds sis à Heisdorf, commune de Steinsel, au lieu-dit « … », présenté par l’association momentanée Y..
La réclamation émanant de la part de Madame et Monsieur …-… est déclarée recevable en la forme et quant au fond non motivée.
En effet, les réclamants critiquent que les autorités communales ont déjà signé une convention avec le promoteur réglant les conditions de réalisation du projet litigieux et laissant au promoteur le soin de procéder aux travaux d’infrastructure nonobstant le fait que ce dernier n’est pas propriétaire de tous les terrains faisant partie du projet en marge. Or, d’après la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes aucune disposition légale n’empêche un promoteur de présenter un plan d’aménagement particulier couvrant des fonds ne se trouvant en sa possession ainsi que de conclure une convention y relative avec les autorités communales.
Toutefois il y a lieu de relever que l’accord des propriétaires des fonds couverts par ce projet d’aménagement est, en tout cas, nécessaire en vue de l’exécution du projet y relatif.
Par conséquent les droits des réclamants se trouvent sauvegardés alors que ces derniers ont toujours la possibilité de s’opposer à la viabilisation de leurs terrains.
Par ailleurs, les réclamants avancent que, selon leurs informations, la commune aurait déjà signé un avenant avec [le] promoteur l’obligeant à réaliser les infrastructures nécessaires à la viabilisation par voie d’une soumission publique. Dans ce contexte, il y a lieu de relever que cette question est, en effet, étrange à la matière d’urbanisme et ne sera donc certainement pas abordée dans le cadre de la procédure d’adoption d’un projet d’aménagement particulier telle que définie à l’article 9 de la loi du 12 juin 1937 précitée.
D’autre part, vu que la convention conclue entre la commune d’une part et le promoteur d’autre part règle déjà les mesures à prendre relatives à la viabilisation du projet, à savoir la réalisation à ses propres frais de tous (sic !) les infrastructures nécessaires, rien ne l’empêche à procéder au choix de l’entreprise devant exécuter lesdits travaux.
Veuillez agréer, (…). » Par requête introduite auprès du tribunal administratif le 17 novembre 2006, les époux …-… ont introduit un recours contentieux tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation 1) de la délibération du conseil communal de Steinsel du 26 avril 2006 portant adoption provisoire du PAP, 2) de la délibération du conseil communal de Steinsel du 27 juin 2006 portant adoption définitive du PAP et 3) de la décision datée au 7 août 2006 « portant approbation du plan d’aménagement particulier susvisé, présenté par l’association momentanée Y., ratifiée par Madame le Ministre de la Famille et de l’Intégration, pour le Ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du Territoire » .
Quant à la compétence du tribunal pour connaître du recours en réformation Tant le délégué du gouvernement que l’administration communale de Steinsel et la partie tierce intéressée concluent à l’incompétence du tribunal pour statuer sur le recours en réformation introduit à titre principal contre les décisions litigieuses.
Il convient de relever que, d’une part, les décisions sur les projets d’aménagement, lesquelles ont pour effet de régler par des dispositions générales et permanentes l’aménagement des terrains qu’ils concernent et le régime des constructions à y ériger, ont un caractère réglementaire et, d’autre part, la décision d’approbation du ministre, intervenue après réclamation de particuliers, comme c’est le cas en l’espèce, participe au caractère réglementaire de l’acte approuvé (cf. Cour adm. 10 juillet 1997, n° 9804C du rôle, Pas. adm.
2006, V° Actes réglementaires (recours contre les), n° 25 et autres références y citées).
S’agissant dès lors d’un recours dirigé contre des actes administratifs à caractère réglementaire, le recours en réformation n’est pas admissible, alors qu’aux termes de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, seul un recours en annulation est ouvert à l’encontre d’actes administratifs à caractère réglementaire.
Il s’ensuit que le tribunal administratif est incompétent pour connaître du recours en réformation introduit à titre principal.
Partant, seul un recours en annulation a pu être introduit contre les décisions litigieuses.
Quant à la recevabilité du recours en annulation L’administration communale de Steinsel conclut à l’irrecevabilité du recours introduit par les demandeurs en son intégralité, sur base de l’article 29 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, au motif que ces derniers auraient omis d’indiquer dans la requête introductive d’instance les noms et demeures des parties défenderesses, l’empêchant ainsi de déterminer avec certitude toutes les parties défenderesses voire tierces intéressées et notamment de savoir « si l’Etat se trouve également assigné en l’espèce », ce qui constituerait une atteinte aux droits de la défense.
Ce moyen d’irrecevabilité laisse cependant d’être fondé, étant donné que, comme le soutiennent à juste titre les demandeurs dans leur mémoire en réplique, aucune disposition de la loi précitée du 21 juin 1999 n’exige l’indication des noms et demeures des parties défenderesses et tierces intéressées dans la requête introductive d’instance.
En effet, l’action susceptible d’être portée devant le tribunal administratif n’est dirigée ni contre l’auteur de la décision attaquée, ni encore contre le bénéficiaire de ladite décision, mais contre l’acte attaqué en tant que tel. Pour que le tribunal soit saisi valablement d’un recours contre une décision administrative, il suffit que l’acte attaqué soit identifié dans la requête avec toute la précision voulue (cf. trib. adm. 30 juillet 1997, n° 9937 du rôle, Pas.
adm. 2006, V° Procédure contentieuse, n° 251 et autres références y citées). Une désignation incorrecte de la partie défenderesse ou de la partie tierce intéressée ne saurait partant entraîner l’irrecevabilité du recours que dans la mesure où les droits de la défense de celle-ci se trouvent affectés en raison de cette lacune.
En l’espèce, les décisions attaquées sont clairement visées dans la requête introductive du 17 novembre 2006, de sorte que l’administration communale de Steinsel n’a pu se méprendre ni sur l’objet du recours, ni sur les parties adverses ni sur les moyens présentés.
Elle était de surplus en mesure de présenter tels arguments et pièces que la défense de ses droits et intérêts lui faisait considérer comme utiles voire nécessaires et n’a fait état d’aucun grief précis.
Or, étant donné qu’une quelconque gêne dans l’organisation de sa défense laisse d’être établie, le moyen d’irrecevabilité de l’administration communale de Steinsel ne saurait être accueilli et est partant à écarter.
La partie tierce intéressée conclut à l’irrecevabilité du recours en annulation en raison d’un prétendu défaut d’intérêt à agir dans le chef des demandeurs. Elle soutient que ceux-ci ne feraient pas valoir un intérêt à agir suffisant dans la mesure où leurs réclamations au ministre, lesquelles consisteraient essentiellement à soutenir que les travaux d’infrastructures devraient être réalisés par le biais d’une soumission publique dès lors que la société anonyme X. ne serait pas propriétaire de l’ensemble des fonds visés par le PAP, auraient déjà été prises en considération par les autorités communales et notamment par la signature d’un avenant à la convention du 14 avril 2006.
Dans leur mémoire en réplique, les demandeurs soutiennent que leur intérêt à agir serait incontestable dès lors que le lotissement projeté prévoirait l’implantation de deux places à bâtir sur leur propriété et que selon l’avis de la commission d’aménagement, la stabilité des fonds concernés serait en cause. Ils déduisent de cette proximité et des risques encourus qu’ils auraient un intérêt à s’assurer que toutes les dispositions de la loi et les recommandations de la commission d’aménagement auraient été respectées, d’autant plus que l’avenant à la convention, prévoyant que les travaux d’infrastructure seraient adjugés par soumission publique, n’aurait pas été approuvé régulièrement. Ils font encore valoir qu’il n’y aurait pas de lien à établir entre le contenu des réclamations formulées au cours de la procédure d’adoption du PAP et le contenu du recours à l’encontre des décisions portant approbation du PAP, les demandeurs étant libres de faire valoir tous les moyens que bon leur semblerait.
Dans son mémoire en duplique, l’administration communale de Steinsel s’est ralliée aux développements de la société anonyme X. quant au défaut d’intérêt à agir des demandeurs, en soutenant que toutes les réclamations présentées par les époux …-… au cours de la procédure d’adoption du PAP auraient été suivies, de sorte que ceux-ci ne feraient plus valoir actuellement un intérêt à agir suffisant.
La partie tierce intéressée, la société anonyme X., fait valoir dans son mémoire en duplique que l’affirmation des demandeurs, selon laquelle ceux-ci seraient propriétaires de terrains repris dans le PAP litigieux, ne concernerait point la problématique relative à la validité de la procédure d’adoption du PAP, mais qu’il s’agirait d’une contestation relative à des droits civils échappant à la compétence des juridictions administratives. Il s’ensuivrait que les demandeurs ne pourraient pas en déduire un intérêt à agir dans le cadre du recours sous analyse. Quant à la question de la stabilité des fonds qui fonderait également l’intérêt à agir des demandeurs, la partie tierce intéressée donne encore à considérer que les réserves de la commission d’aménagement formulées dans son avis du 5 janvier 2001 auraient été prises en considération dans l’avenant à la convention du 14 avril 2006. Enfin, elle estime que dans la mesure où l’intérêt à agir se mesurerait non pas au bien-fondé des moyens invoqués à l’appui d’une prétention, mais à la satisfaction que la prétention est censée procurer à une partie, les demandeurs ne feraient pas valoir un intérêt à agir suffisant en ce qu’ils ne pourraient espérer tirer aucune satisfaction de leurs revendications.
Un demandeur doit justifier d’un intérêt personnel, distinct de l’intérêt général. Par ailleurs, concernant le caractère direct de l’intérêt à agir, pour qu’il puisse être reçu à agir contre un acte administratif à caractère réglementaire, il ne suffit pas qu’il fasse état d’une affectation de sa situation, mais il doit établir l’existence d’un lien suffisamment direct entre l’acte querellé et sa situation personnelle. Finalement, la condition relative au caractère né et actuel, c’est-à-dire au caractère suffisamment certain, de l’intérêt invoqué implique qu’un intérêt simplement éventuel ne suffit pas pour que le recours contre un acte administratif à caractère réglementaire soit déclaré recevable (cf. trib. adm. 15 mai 2002, n° 14420 du rôle, confirmé par arrêt du 22 janvier 2004, n° 16628C du rôle, Pas. adm. 2006, V° Procédure contentieuse, n° 16).
Il convient tout d’abord de relever qu’indépendamment de la réalité de l’affirmation que tous les points de la réclamation des époux …-… auraient été pris en considération par les autorités communales, le fait même pour le ministre d’avoir statué sur la réclamation lui présentée en la rejetant comme non fondée suffit pour fonder l’intérêt à agir desdits réclamants à voir vérifier la légalité de la décision ministérielle prise à leur encontre et plus loin, des délibérations communales ainsi approuvées, conformément aux exigences de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996, précitée. S’y ajoute qu’aucune disposition légale n’exige que les moyens invoqués à l’appui du recours contentieux dirigé contre la décision d’approbation d’un projet d’aménagement particulier doivent être les mêmes que ceux présentés dans le cadre de la réclamation contre la même décision d’approbation.
Par ailleurs, il se dégage des informations soumises par les demandeurs au tribunal et non utilement contestées en cause qu’ils sont propriétaires de la parcelle inscrite sous le numéro cadastral 494/2221 laquelle est comprise dans le PAP litigieux. Or, en leur qualité de simples propriétaires de la parcelle précitée, ils disposent d’un intérêt suffisant à agir contre les décisions litigieuses, étant donné que leur situation risque d’être affectée par le PAP en question. Il s’ensuit que l’argumentation de la partie tierce intéressée selon laquelle les demandeurs feraient valoir une contestation liée à des droits civils est à rejeter comme non pertinente.
Il suit de ce qui précède que le moyen tiré d’un prétendu défaut à agir dans le chef des demandeurs est à écarter pour ne pas être fondé.
Aucun autre moyen d’irrecevabilité n’ayant été invoqué par les parties à l’instance, le recours en annulation est à déclarer recevable pour avoir été par ailleurs introduit dans les formes et délai de la loi.
Quant au fond A l’appui de leur recours, les demandeurs concluent d’abord à l’annulation de la décision déférée du ministre, en faisant valoir qu’elle serait entachée de plusieurs vices.
Ils font valoir en premier lieu que le courrier adressé par le ministre au commissaire de district et présenté comme valant approbation ministérielle au sens de l’article 9 de la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes serait ratifié par le ministre de la Famille et de l’Intégration, ministre de l’Egalité des Chances, ci-après désigné par le « ministre de la Famille », pour le ministre, alors qu’aucune délégation de compétence ou de signature n’aurait été accordée par le ministre au profit du ministre de la Famille et encore moins qu’une telle délégation de signature ait été approuvée par le Grand-Duc et publiée au Mémorial.
Les demandeurs se fondent ainsi sur l’article 76 de la Constitution et l’arrêté royal grand-ducal modifié du 9 juillet 1857 portant organisation du Gouvernement grand-ducal pour soutenir que ces formalités seraient requises afin de pouvoir valablement déroger aux dispositions de l’arrêté grand-ducal du 31 juillet 2004 portant attribution des compétences ministérielles aux Membres du Gouvernement et à celles de l’arrêté grand-ducal du 7 août 2004 portant constitution des Ministères. Ils estiment que dans la mesure où la décision ministérielle n’indiquerait pas qu’une telle délégation de signature ou de compétence ait été consentie en faveur du ministre de la Famille, ni qu’elle ait été approuvée par le Grand-Duc, la décision litigieuse ne contiendrait pas en elle-même la preuve de sa validité. Il s’ensuivrait que celle-ci ne reposerait pas sur une délégation de signature ou de compétence répondant aux exigences de la loi, sinon au principe du parallélisme des formes. Or, prise sur base d’une délégation inexistante, sinon nulle, la décision du ministre encourrait l’annulation.
Les demandeurs soutiennent par ailleurs que la décision ministérielle aurait été prise par une autorité incompétente, faute d’avoir été prise par l’autorité ministérielle ayant dans ses attributions les affaires communales, l’aménagement communal et le développement urbain et l’aménagement général du territoire.
Le délégué du gouvernement, l’administration communale de Steinsel et la partie tierce intéressée s’accordent pour dire, en se basant sur l’article 7 de l’arrêté royal grand-ducal précité du 9 juillet 1857, selon lequel les ministres auraient la faculté de se remplacer mutuellement sans autre formalité, qu’une telle délégation de signature ou de compétence ne serait pas nécessaire pour autoriser un ministre à signer en lieu et place d’un autre ministre normalement compétent mais momentanément empêché, de sorte que le moyen afférent des demandeurs laisserait d’être fondé.
L’administration communale de Steinsel précise en outre que le ministre de la Famille, en remplacement du ministre, aurait signé uniquement la décision d’approbation du PAP, ainsi que les parties graphique et écrite du PAP, et que ces documents auraient tous été signés le même jour, à savoir le 7 août 2006. Dans la mesure où la signature du ministre de la Famille n’aurait pas excédé une période de 15 jours, aucune formalité n’aurait été requise et la décision du ministre du 7 août 2006, signée par le ministre de la Famille en lieu et place du ministre empêché, serait partant régulière en la forme et pleinement valable.
Dans leur mémoire en réplique, si les demandeurs admettent que l’on puisse concevoir le « remplacement » d’un ministre par un autre ministre comme une « pratique commode » pour assurer la permanence du pouvoir au regard d’une incapacité temporaire ou d’une absence à titre personnel d’un des membres du gouvernement, ils conçoivent plus difficilement qu’un ministre puisse se décharger des attributions lui conférées par arrêté grand-ducal sur un autre ministre. Ils estiment ensuite que si l’arrêté royal grand-ducal précité du 9 juillet 1857 prévoyait une dérogation au principe de l’attribution des fonctions ministérielles, le remplacement ne se présumerait pas, mais qu’il devrait reposer sur une expression de volonté du ministre concerné. Ils font encore valoir que l’arrêté royal grand-
ducal de 1857 aurait été précisé et complété par l’arrêté grand-ducal du 22 décembre 2000 concernant les délégations de signature par le Gouvernement dont l’objet consisterait à encadrer les délégations de signature dans un certain formalisme afin de garantir la sécurité juridique des actes pris et d’assurer une certaine transparence. Or, selon les demandeurs, cette approche devrait jouer à plus forte raison lorsqu’il s’agirait, comme dans le cas d’espèce, d’une procédure très technique et étrangère aux attributions du ministre de la Famille. En outre, la loi précitée du 12 juin 1937 conférerait expressément compétence au ministre dans le cadre de son pouvoir de tutelle pour approuver ou refuser les projets d’aménagement particulier, de sorte qu’il y aurait lieu de s’interroger si la notion de remplacement de 1857 s’appliquerait encore de nos jours et ce, sans autre considération de forme, à toutes les fonctions et attributions dont un ministre se trouve investi ou bien si, au regard des termes imprécis de l’article 7 de l’arrêté royal grand-ducal du 9 juillet 1857, il convient de distinguer entre les différentes attributions attachées à un ministère et notamment par rapport à celles pour lesquelles une attribution spécifique découle expressément d’une loi postérieure.
Les demandeurs prient ainsi le tribunal de dire si le prédit arrêté royal grand-ducal de 1857 ne devrait pas être interprété de manière stricte, dès lors qu’il porterait atteinte à l’organisation du gouvernement, tout en soutenant que les termes « se remplacer mutuellement » ne pourraient en aucun cas signifier ratifier en lieu et place d’un autre ministre des actes, notamment règlementaires, relevant de par la loi de la compétence exclusive de ce dernier. Cela impliquerait que n’importe quel ministre pourrait à n’importe quel moment remplacer dans n’importe quelle fonction, et même à l’insu du titulaire, un autre membre du gouvernement. En ordre subsidiaire, ils proposent de soumettre la question à la Cour constitutionnelle.
Dans son mémoire en duplique, l’administration communale de Steinsel insiste sur ce qu’aucune disposition légale n’exigerait une délégation de signature ou une autre formalité en cas de remplacement d’un ministre par un autre. Elle soutient par ailleurs que les dispositions du règlement grand-ducal précité du 22 décembre 2000 ne trouveraient pas application en l’espèce au motif que ledit règlement prévoirait la formalité des délégations de signature consenties par le gouvernement à des fonctionnaires des départements ministériels nommés à une fonction d’un certain grade, mais non pas à un autre ministre. Elle affirme ensuite que la « notion de remplacement de 1857 », telle que prévue par l’arrêté royal grand-ducal du 9 juillet 1857, serait toujours d’application de nos jours, et que comme ce texte serait clair, il n’y aurait pas lieu d’y apporter des distinctions notamment selon les « différentes attributions attachées à un ministère, et notamment par rapport à celles pour lesquelles une attribution spécifique découle expressément d’une loi postérieure », sous peine de rajouter aux termes clairs et précis d’une loi existante, de sorte qu’aucune question d’interprétation constitutionnelle ne se poserait en l’espèce.
La partie tierce intéressée, pour sa part, se rallie aux développements de l’administration communale de Steinsel et soutient que la « notion de remplacement de 1857 », telle que prévue par l’arrêté royal grand-ducal du 9 juillet 1857, serait toujours d’application, puisque ledit arrêté n’aurait pas été abrogé. Elle affirme que le ministre de la Famille, en signant la décision du 7 août 2006 tout en faisant précéder sa signature par la mention « Pour le ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du Territoire », aurait simplement fait usage de la faculté de remplacement lui accordée par l’article 7 dudit arrêté et qu’il ne se serait pas attribué les pouvoirs de l’autorité compétente en la matière. Enfin, elle donne à considérer que la constitutionnalité au regard de l’article 76 de la Constitution d’un arrêté grand-ducal sur la base duquel une délégation de signature aurait été consentie ne porte pas à discussion, de sorte que la demande tendant à voir poser une question préjudicielle à la Cour constitutionnelle manquerait de pertinence.
Il échet tout d’abord de relever que les parties à l’instance ne contestent pas que la décision ministérielle litigieuse a été signée par Madame Marie-Josée JACOBS, en sa qualité de ministre de la Famille et de l’Intégration, ministre de l’Egalité des Chances, en faisant précéder sa signature par la mention « Pour le ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du Territoire ».
Aux termes de l’article 7, alinéa 1er de l’arrêté royal grand-ducal précité du 9 juillet 1857, « les membres du Gouvernement ont la faculté de se remplacer mutuellement.
Toutefois, si le remplacement doit durer au-delà de quinze jours, le Gouvernement prendra nos ordres ».
Il se dégage de la disposition précitée qu’un ministre peut remplacer un autre ministre à condition que le remplacement ne dépasse pas une durée de quinze jours, sans qu’une délégation de signature ou une autre formalité ne soit requise à cet effet.
En effet, tel que relevé à juste titre tant par l’administration communale de Steinsel que par la partie tierce intéressée, les délégations de signature consenties par les membres du gouvernement pour les affaires relevant de leurs compétences, que ce soit en matière administrative ou en matière financière, telles que régies par les dispositions de l’arrêté grand-
ducal du 22 décembre 2000 concernant les délégations de signature par le Gouvernement, ne sont prévues que dans le cas où un ministre confère pouvoir de signature à un fonctionnaire relevant en règle générale de son ministère, ce qui n’est pas le cas en l’espèce.
C’est dès lors à tort que les demandeurs critiquent l’absence d’une telle délégation de signature, la nécessité d’une telle formalité ne se dégageant pas des textes précités.
Il n’est pas non plus allégué ni a fortiori établi en cause que le remplacement du ministre par le ministre de la Famille aurait duré au-delà du délai légal maximal de 15 jours, tel que prévu par l’article 7, alinéa 1er précité.
Il s’ensuit que la décision déférée du ministre a valablement pu être signée par le ministre de la Famille en nom et pour compte du ministre.
Cette conclusion n’est pas énervée par l’argumentation des demandeurs consistant à soutenir que le ministre de la Famille aurait agi dans le cadre de compétences qui ne seraient pas les siennes, la loi précitée du 12 juin 1937 attribuant expressément compétence au ministre pour approuver les projets d’aménagement particulier. En effet, le remplacement d’un ministre par un autre dans le cadre prescrit de l’article 7 de l’arrêté royal grand-ducal du 9 juillet 1857, précité, est une simple mesure d’organisation interne qui n’entraîne aucun transfert de compétence.
En l’espèce, le ministre de la Famille n’a fait que signer la décision en lieu et place du ministre momentanément empêché ou absent. Il échet dès lors de retenir que le ministre est à considérer comme auteur de la décision et que la responsabilité de celle-ci lui incombe. Le moyen tiré d’une prétendue incompétence de l’auteur de la décision laisse partant également d’être fondé.
Les demandeurs ne sauraient pas non plus être suivis dans leur raisonnement consistant à soutenir que la notion de remplacement prévue par l’arrêté royal grand-ducal du 9 juillet 1857 serait à interpréter de manière stricte dans la mesure où elle porterait atteinte à l’organisation du gouvernement. En effet, tel que relevé à juste titre par l’administration communale de Steinsel et la partie tierce intéressée, l’article 7 de l’arrêté royal grand-ducal du 9 juillet 1857 prévoit uniquement que les membres du Gouvernement peuvent se remplacer mutuellement, tout en enfermant cette faculté dans une limite temporelle. Dans la mesure où ledit texte ne prévoit pas de matières qui seraient exceptées du champ d’application d’une telle faculté de remplacement, il n’appartient pas non plus au tribunal d’insérer des distinctions qui n’y figurent pas. Admettre le contraire signifierait enlever toute portée pratique à cette faculté de remplacement qui consiste justement à permettre à un ministre momentanément empêché ou absent d’assurer la continuité de sa fonction.
Enfin, en ce qui concerne la saisine de la Cour Constitutionnelle, force est relever que la question préjudicielle, suggérée par les demandeurs dans leur mémoire en réplique, a trait à la conformité de l’article 7 de l’arrêté royal grand-ducal du 9 juillet 1857 à l’article 76 de la Constitution. Or, étant donné que la Cour constitutionnelle statue, au vœu de l’article 2 de la loi du 27 juillet 1997 portant organisation de la Cour Constitutionnelle, sur la conformité des lois à la Constitution, il n’y a en toute occurrence pas lieu à saisine de la Cour constitutionnelle.
Il s’ensuit que le moyen afférent des demandeurs est partant à rejeter comme étant non fondé.
Les demandeurs concluent en deuxième lieu à l’annulation de la décision d’approbation ministérielle au motif que le ministre de la Famille n’aurait pas approuvé le règlement particulier du PAP, entraînant que ladite décision aurait été prise sans que son signataire ait eu connaissance de tous les éléments indispensables à la prise de décision. Ils précisent que le 7 août 2006, le ministre de la Famille aurait apposé sa signature sur la décision d’approbation ainsi que sur les trois plans du PAP avec la mention « Le présent document appartient à ma décision de ce jour », mais non pas sur le règlement particulier. Or, ce règlement, lequel comprendrait des mentions obligatoires au sens de la loi précitée du 12 juin 1937, aurait été visé par la commission d’aménagement comme faisant partie intégrante de son avis du 5 janvier 2001 et qu’il aurait été vu et approuvé par le conseil communal de Steinsel à titre provisoire en date du 26 avril 2006 et à titre définitif en date du 27 juin 2006.
Ce moyen est cependant à rejeter pour manquer en fait, comme le relèvent à juste titre les parties défenderesse et tierce intéressée, étant donné qu’il ressort clairement des pièces soumises au tribunal que le règlement particulier du PAP a été signé par le ministre de la Famille pour le ministre à la date du 7 août 2006.
S’il est encore vrai, comme le relèvent les demandeurs dans leur mémoire en réplique, que la signature du ministre est apposée sur la première page de la copie du règlement particulier produite par le délégué du gouvernement, alors que sur la copie produite par l’administration communale de Steinsel la signature ministérielle figure sur la dernière page, cette différence ne saurait toutefois porter à conséquence, étant donné que l’apposition de la signature par le ministre à différents endroits s’explique par le manque de place au vu des signatures figurant déjà sur les documents respectifs.
Le règlement particulier du PAP ayant donc été signé par le ministre de la Famille pour le ministre, le moyen afférent des demandeurs laisse d’être fondé.
En troisième lieu, les demandeurs concluent à l’annulation de la décision d’approbation ministérielle au motif que la convention et son avenant, reprenant notamment les recommandations de la commission d’aménagement en ce qui concerne la stabilité des fonds concernés, conclus entre la commune de Steinsel et la partie tierce intéressé, bien que faisant partie intégrante de la délibération du conseil communal du 27 juin 2006 portant adoption définitive du PAP, n’auraient pas été soumis à l’approbation du ministre ensemble avec les plans du PAP litigieux, mais qu’ils n’auraient été approuvés par le ministre qu’en date du 18 août 2006. Ils critiquent ainsi le ministre de la Famille d’avoir approuvé un PAP alors qu’un des éléments les plus importants du dossier relatif à la stabilité des terrains concernés n’aurait pas été soumis à son approbation.
Le délégué du gouvernement rétorque qu’aucune disposition légale n’exigerait que le ministre approuve cette convention à la même date que le PAP et que comme la convention concernerait l’exécution du PAP, il serait évident que le PAP ait pu être approuvé antérieurement à la convention.
L’administration communale de Steinsel, pour sa part, soutient que la convention, conclue entre la commune de Steinsel et le promoteur, concernerait les modalités de réalisation des travaux d’infrastructure du lotissement et non pas la procédure d’approbation du PAP, de sorte qu’elle ne tomberait pas dans le champ d’application des dispositions de la loi précitée du 12 juin 1937 et qu’elle ne pourrait pas faire objet des arguments de légalité susceptibles d’être soulevés dans le cadre du recours sous analyse. Elle soutient en outre qu’aucune disposition de la loi du 12 juin 1937 ne prévoirait que le ministre approuve une telle convention ni qu’il l’approuve en même temps que le PAP. A l’instar du délégué du gouvernement, elle soutient que dans la mesure où cette convention concernerait l’exécution du PAP, il serait évident que le PAP aurait été approuvé antérieurement. En ordre subsidiaire, elle fait valoir pour le cas où la procédure légale d’approbation d’un projet d’aménagement particulier exigerait l’approbation de la convention par le ministre concomitamment à l’approbation du projet d’aménagement particulier, que la convention et l’avenant auraient été adoptés à titre définitif par le conseil communal en date du 27 juin 2006 et qu’ils feraient partie intégrante de ladite délibération du conseil communal. Or, comme le ministre aurait approuvé sans réserve ladite délibération du 27 juin 2006, il y aurait lieu d’admettre que la convention et l’avenant auraient également été approuvés par le ministre en date du 7 août 2006.
La partie tierce intéressée rejoint les parties défenderesses lorsqu’elle soutient qu’aucune disposition légale n’exigerait l’approbation de la convention en même temps que le PAP. Elle se fonde ainsi sur l’article 36 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain pour soutenir que la convention d’exécution d’un projet d’aménagement particulier, mesure tendant à la mise en œuvre dudit projet d’aménagement, ne pourrait en règle générale intervenir que postérieurement à l’approbation ministérielle du projet d’aménagement particulier.
Dans leur mémoire en réplique, les demandeurs résistent à l’argumentation des parties défenderesses et tierce intéressée, en soutenant que la convention et l’avenant ne constitueraient pas en l’espèce une simple convention d’exécution du PAP, mais des documents « en considération » desquels le conseil communal aurait approuvé le PAP et qui feraient partie intégrante des décisions de ce dernier. Ils précisent en outre que la commission d’aménagement aurait subordonné son avis à une telle convention, destinée entre autres « à garantir la stabilité des sols ». Ils estiment dès lors que la décision d’approbation tutélaire du ministre basée sur un dossier incomplet serait viciée au point de devoir encourir l’annulation.
L’administration communale de Steinsel soutient dans son mémoire en duplique que conformément à l’article 108 (4) de la loi précitée du 19 juillet 2004, la procédure d’adoption du PAP serait régie par les dispositions de la loi précitée du 12 juin 1937. Or, aucune disposition de cette loi n’imposerait au ministre d’approuver la convention en même temps que le PAP, ni de l’approuver tout court, de sorte à conclure au rejet de ce moyen des demandeurs. Elle fait encore valoir que si l’approbation tutélaire impliquerait l’examen du dossier, cela ne signifierait pas que le ministre devrait signer toutes les pièces du dossier.
Ainsi, le fait que des pièces du dossier ne porteraient pas la signature du ministre ne permettrait pas de déduire que le ministre ne les aurait pas examinées avant la prise de décision.
La partie tierce intéressée, se ralliant en substance aux développements sur ce point de l’administration communale de Steinsel, soutient encore dans son mémoire en duplique qu’aucun élément du dossier ne permettrait de retenir que le ministre aurait approuvé le 7 août 2006 le PAP sur base d’un dossier incomplet, étant donné que, comme la convention et l’avenant seraient antérieurs à la décision d’approbation ministérielle du 7 août 2006, ces documents auraient nécessairement figuré dans le dossier relatif à l’approbation du PAP.
Avant d’aborder la question du bien-fondé ou non du moyen invoqué par les demandeurs, il convient d’abord de toiser la question du cadre légal applicable, dans la mesure où l’élaboration du PAP litigieux n’était pas encore achevée lors de l’entrée en vigueur de la loi précitée du 19 juillet 2004.
Etant donné que le PAP litigieux a été adopté provisoirement le 26 avril 2006, définitivement le 27 juin 2006 et approuvé par le ministre le 7 août 2006 et qu’il est de principe qu’un acte de tutelle administrative rétroagit à la date de la décision approuvée qui, une fois approuvée, est censée être valable dès son origine (Cour adm. 6 novembre 1997, n° 10013C, Pas. adm. 2006, V° Tutelle administrative, n° 14), entraînant que la légalité de l’acte approuvé est à examiner sur base de la législation applicable au moment de son adoption, les dispositions transitoires telles qu’introduites dans la loi du 19 juillet 2004 par la loi du 19 juillet 2005, laquelle est entrée en vigueur le 1er août 2005, trouvent partant application en l’espèce.
L’article 108 de la loi du 19 juillet 2004, tel qu’il a été modifié par la loi du 19 juillet 2005, dispose sous son point (4) comme suit :
« Pour les projets d’aménagement général ou particulier dont la procédure d’approbation est entamée par la saisine de la commission d’aménagement d’après les dispositions de la loi du 12 juin 1937 précitée au moment de l’entrée en vigueur de la présente loi, cette procédure est continuée et doit être achevée dans les deux ans qui suivent l’entrée en vigueur de la présente loi. Passé ce délai, une nouvelle procédure d’adoption doit être engagée conformément aux dispositions de la présente loi ».
La loi du 19 juillet 2004 étant entrée en vigueur le 8 août 2004, il se dégage dès lors de la disposition légale prérelatée que le délai pour achever la procédure d’approbation d’un projet d’aménagement particulier entamée sous l’empire de la loi du 12 juin 1937 expire, depuis l’entrée en vigueur de la loi du 19 juillet 2005, le 8 août 2006.
La procédure d’approbation du PAP litigieux ayant été entamée par la saisine de la commission d’aménagement d’après les dispositions de la loi précitée du 12 juin 1937 au moment de l’entrée en vigueur de la loi du 19 juillet 2004, elle est continuée et doit être achevée selon les dispositions de la loi du 12 juin 1937 avant la date du 8 août 2006.
La décision d’approbation du ministre datant du 7 août 2006, il s’ensuit que la question du bien fondé ou non du moyen des demandeurs est à examiner par rapport aux dispositions de la loi du 12 juin 1937.
C’est à juste titre que les parties défenderesses et tierce intéressée soutiennent que l’exigence d’une approbation par le ministre de la convention d’exécution d’un projet d’aménagement particulier concomitamment à l’approbation dudit projet d’aménagement n’est pas prévue par la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée, de sorte que la non-approbation expresse par le ministre de la convention et de l’avenant afférent à la date du 7 août 2006 ne saurait être utilement retenue pour justifier l’annulation de la décision d’approbation ministérielle.
En effet, au-delà d’affirmer que la convention d’exécution du PAP devrait être approuvée ensemble avec le PAP lui-même, les demandeurs restent en défaut d’indiquer une base légale concrète à l’appui de leur moyen, de sorte que celui-ci est à rejeter.
Cette conclusion n’est pas énervée par l’argumentation des demandeurs consistant à soutenir que la convention et son avenant ne constitueraient pas en l’espèce une convention d’exécution du PAP, dans la mesure où l’avenant règle la question de la stabilité des fonds concernés. S’il est vrai que la question de la stabilité des sols a été soulevée par la commission d’aménagement dans son avis prévisé du 5 janvier 2001, ladite commission ayant en l’occurrence exprimé la recommandation que les constructions destinées à stabiliser la pente, telles que prévues par le PAP, devraient être réalisées en une seule phase et par une seule entreprise, il n’en reste pas moins que l’avenant à la convention du 14 avril 2006, en ce qu’il tient compte de cette recommandation, n’intervient qu’au niveau de l’exécution du PAP.
Pour le surplus, il convient de relever que le moyen des demandeurs consiste en substance à critiquer le fait que le ministre aurait statué sur base d’un dossier incomplet. Cette affirmation est toutefois contredite par la décision d’approbation du ministre du 7 août 2006, dans laquelle il se réfère expressément à la convention et à l’avenant à ladite convention, de sorte qu’il y a lieu de considérer que le ministre a eu connaissance de ces actes.
Il s’ensuit que le moyen afférent des demandeurs est à rejeter comme étant non fondé.
En quatrième lieu, les demandeurs soutiennent que la décision d’approbation ministérielle violerait l’article 9 de la loi précitée du 12 juin 1937, selon lequel le ministre statuerait, à l’issue de la procédure d’approbation d’un projet d’aménagement particulier, après avoir entendus le conseil communal et la commission d’aménagement, en ce que la décision d’approbation ministérielle ne mentionnerait pas l’existence de l’avis de la commission d’aménagement obligatoirement requis et qu’un tel avis ne figurerait pas non plus dans le dossier de l’administration communale de Steinsel.
Force est de constater que si l’obligation d’entendre le conseil et la commission d’aménagement préalablement à la prise de sa décision est légalement consacrée dans le chef du ministre par l’article 9 de la loi modifiée du 12 juin 1937, précitée, qui impose au ministre de statuer sur les réclamations adressées au Gouvernement à l’encontre d’une décision du conseil communal approuvant définitivement un plan d’aménagement, « le conseil communal et la commission entendus », il n’en va pourtant pas de même concernant l’obligation alléguée de mentionner le respect de cette formalité dans sa décision, étant donné qu’aucune obligation afférente n’est inscrite dans ladite loi du 12 juin 1937.
Pour le surplus, dans la mesure où il se dégage des pièces versées au dossier que le 26 juillet 2006, le conseil communal de Steinsel a pris position par rapport à la réclamation introduite par les demandeurs contre l’adoption définitive du PAP litigieux et le 2 août 2006, la commission d’aménagement a émis un avis sur la réclamation formée par les demandeurs, il y a lieu de constater que l’obligation légale pour le ministre de statuer « le conseil communal et la commission entendus » a été respectée en l’espèce.
De même, à défaut d’un texte l’y obligeant expressément, d’une part, et de demande de communication de la part des demandeurs, d’autre part, le ministre compétent n’a pas non plus été tenu de communiquer cet avis de la commission d’aménagement aux demandeurs.
Ce moyen des demandeurs laisse partant également d’être fondé.
En cinquième lieu, les demandeurs s’emparent de l’article 108 (4) de la loi précitée du 19 juillet 2004, dans sa version issue de la loi du 19 juillet 2005, pour soutenir que la procédure d’élaboration du PAP, entamée selon les dispositions de la loi précitée du 12 juin 1937, aurait dû être achevée au plus tard le 8 août 2006. Or, même en admettant la ratification de l’approbation de la délibération du conseil communal du 27 juin 2006 par le ministre de la Famille pour le compte du ministre comme valable, cette décision du 7 août 2006 n’aurait pas achevé la procédure d’approbation du PAP litigieux, puisque ce ne serait qu’en date du 18 août 2006 que le ministre aurait approuvé la convention et l’avenant à ladite convention conclus entre la commune et le promoteur. Ils soulignent l’importance de ces actes, sur la base desquels le conseil communal de Steinsel aurait procédé à l’adoption définitive du PAP. Il serait dès lors inacceptable que le 7 août 2006, le ministre de la Famille approuve la délibération du conseil communal portant adoption définitive du PAP sans ces conventions qui pourtant en feraient partie intégrante et que le ministre n’approuve que le 18 août suivant la convention et son avenant. Les demandeurs concluent partant à l’annulation de la décision ministérielle et à la « caducité » de la procédure d’approbation entamée suivant les dispositions de la loi du 12 juin 1937 par application de l’article 108 (4) de la loi précitée du 19 juillet 2004.
Le délégué du gouvernement, l’administration communale de Steinsel et la partie tierce intéressée concluent au rejet de ce moyen au motif que la procédure d’approbation d’un plan d’aménagement particulier serait achevée dès que le ministre aurait approuvé la délibération du conseil communal portant adoption définitive du plan d’aménagement en question. Le fait que le ministre aurait signé postérieurement à cette approbation et, en l’occurrence, après la date limite du 8 août 2006, la convention et l’avenant conclus entre la commune et le promoteur ne porterait pas à conséquence, étant donné que la convention ne constituerait qu’une mesure d’exécution du PAP et ne participerait pas à la procédure légale d’adoption du PAP. Comme la décision d’approbation ministérielle daterait du 7 août 2006, la procédure d’adoption du PAP aurait été valablement terminée sous l’empire de l’ancienne loi précitée du 12 juin 1937 avant la date limite prévue à l’article 108 (4) de la loi précitée du 19 juillet 2004. Cette procédure ne saurait donc encourir la caducité ni se voir appliquer la sanction prévue par l’article 108 (4) de la loi précitée du 19 juillet 2004, à savoir le commencement d’une nouvelle procédure d’approbation suivant les dispositions de la loi du 19 juillet 2004.
Il se dégage des conclusions ci-avant retenues que la procédure d’approbation du PAP, entamée d’après les dispositions de la loi précitée du 12 juin 1937 au moment de l’entrée en vigueur de la loi du 19 juillet 2004, est continuée et achevée selon les dispositions de la loi du 12 juin 1937, et ce n’est que passé le délai du 8 août 2006 qu’une nouvelle procédure d’approbation doit être engagée conformément aux dispositions de la loi du 19 juillet 2004.
Il convient partant d’examiner si, en l’espèce, la procédure d’approbation du PAP litigieux a pu être achevée avant la date butoir du 8 août 2006.
D’après le dernier alinéa de l’article 9 de la loi précitée du 12 juin 1937 traitant de la procédure d’élaboration d’un projet d’aménagement particulier, « les réclamations doivent être adressées au Gouvernement dans les quinze jours de cette notification, à peine de forclusion. Le Ministre statue, le conseil communal et la Commission [d’aménagement] entendus ».
Il se dégage de la disposition légale précitée que la procédure d’adoption d’un projet d’aménagement particulier ayant, comme en l’espèce, fait l’objet de réclamations, est achevée dès que le ministre a approuvé la délibération du conseil communal portant adoption définitive du projet d’aménagement particulier, aucune autre formalité n’étant prévue par ladite loi après l’intervention de l’autorité de tutelle. Ainsi, le caractère définitif du PAP est une conséquence légale directe de son approbation par le ministre et une fois approuvé par le ministre, le projet d’aménagement particulier prend la désignation de plan d’aménagement particulier.
Il se dégage des conclusions ci-avant retenues que la délibération du conseil communal du 27 juin 2006 portant adoption définitive du PAP a été approuvée par le ministre suivant décision du 7 août 2006.
Il s’ensuit que la procédure entamée et continuée selon les dispositions de la loi précitée du 12 juin 1937 a été achevée avant la date butoir du 8 août 2006.
Cette conclusion reste inébranlée par l’argumentation des demandeurs consistant à soutenir que la procédure d’approbation du PAP litigieux n’aurait pas été terminée en ce que le ministre n’aurait approuvé que le 18 août 2006, soit postérieurement à la date butoir du 8 août 2006, la convention et l’avenant à ladite convention conclus entre la commune de Steinsel et le promoteur.
En effet, ladite convention conclue le 14 avril 2006 entre le collège des bourgmestre et échevins de Steinsel et le promoteur, à savoir la société anonyme X. S.A., et l’avenant afférent conclu le 21 juin 2006 entre les mêmes parties, ont pour objet de régler certaines dispositions d’intérêt commun et notamment différents travaux d’infrastructure et de raccordements à réaliser dans l’intérêt du PAP. Il s’agit partant d’une convention d’exécution du PAP litigieux, laquelle ne participe pas à la procédure d’approbation proprement dite du PAP, telle que prévue par l’article 9 de la loi précitée du 12 juin 1937.
Il suit des développements qui précèdent que c’est à bon droit que la procédure d’élaboration du PAP litigieux est régie par les dispositions de la loi du 12 juin 1937, alors que la procédure d’approbation du PAP a été entamée sous l’empire de cette loi et qu’elle a pu être continuée et achevée selon cette loi avant le 8 août 2006, de sorte que les moyens et reproches afférents des demandeurs sont à rejeter comme n’étant pas fondés.
Les demandeurs se réservent encore le droit de faire valoir éventuellement une irrégularité au regard notamment des dispositions de l’article 2 de la loi précitée du 12 juin 1937 dans la mesure où leur mandataire n’aurait pas eu possession des plans détaillés du PAP avant l’introduction du recours sous analyse.
Force est cependant de constater que dans le cadre de leur mémoire en réplique, les demandeurs n’ont pas autrement explicité ce moyen évoqué dans leur requête introductive d’instance, de sorte que le tribunal ne saurait utilement procéder à une vérification dans ce contexte, faute d’être saisi d’un moyen suffisamment précis et tangible afférent.
Les demandeurs soutiennent finalement qu’ils n’auraient pas pu vérifier au nom de qui le PAP aurait réellement été déposé, alors que, d’après les documents de l’administration communale de Steinsel, le projet aurait été déposé par les architectes Z. pour le compte de la société immobilière X. S.A., représentée par les sieurs … et …, tandis que l’avis de la commission d’aménagement du 30 janvier 2001 et la décision d’approbation du 7 août 2006 ferait état d’un projet présenté par l’association momentanée Y..
Dans leur mémoire en réplique, les demandeurs développent davantage leur moyen précité en faisant valoir qu’au regard des dispositions de la loi précitée du 12 juin 1937, la personne au nom de laquelle un projet d’aménagement particulier est déposé devrait être clairement identifiée, tant au début qu’à l’issue de la procédure d’approbation, au motif que le public aurait le droit de connaître l’identité de cette personne, ne serait-ce que pour vérifier ses qualités et capacités. Ainsi, cette indétermination entacherait d’illégalité la procédure d’approbation.
C’est cependant à bon droit que tant le délégué du gouvernement que l’administration communale de Steinsel qu’encore la partie tierce intéressée concluent au caractère non fondé de ce moyen.
En effet, au-delà d’affirmer que la personne du promoteur devrait être clairement déterminée tant au début qu’à l’issue de la procédure d’approbation d’un projet d’aménagement particulier, les demandeurs restent en défaut de se référer à une disposition précise de la loi précitée du 12 juin 1937 par eux invoquée qui aurait été concrètement violée en l’espèce.
Pour le surplus, s’il appert certes à la lecture des deux avis de la commission d’aménagement des 5 janvier 2001 et 2 août 2006 que le PAP litigieux a au départ été présenté par les architectes Z. pour compte de l’association momentanée FABER et …, il ressort toutefois clairement des pièces et éléments du dossier et notamment des décisions d’approbation litigieuses et des plans du PAP que le promoteur du PAP est incontestablement la société anonyme X. S.A.. Le fait qu’il y a eu un changement dans la structure juridique de la personne du promoteur ne saurait porter à conséquence, dès lors que le projet d’aménagement particulier qu’il s’agit d’approuver n’a quant à lui pas changé.
Le moyen afférent des demandeurs n’est partant pas de nature à énerver la légalité des décisions litigieuses.
Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours en annulation n’est pas fondé, de sorte qu’il y a lieu de le rejeter.
Au dispositif de leur recours, les demandeurs sollicitent encore, en application de l’article 35 de la loi précitée du 21 juin 1999, « l’effet suspensif du recours contre un jugement confirmatif pendant le délai et l’instance d’appel, le tout au regard du préjudice grave et définitif que créerait l’exécution de la décision attaquée ».
Cette demande est toutefois à rejeter au regard de la solution au fond du présent litige dans la mesure où les demandeurs ont succombé en leurs moyens et arguments et qu’ils restent en outre en défaut de préciser dans quelle mesure l’exécution des décisions déférées risquerait de leur causer un préjudice grave et définitif.
Compte tenu de l’issue du litige, il n’y a pas lieu de faire droit à la demande des demandeurs de voir condamner l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg et l’administration communale de Steinsel à une indemnité de procédure de 5.000 euros sur base de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999, précitée.
De même, la demande de la partie tierce intéressée, la société anonyme X. S.A., tendant à se voir allouer une indemnité de procédure de 5.000 euros est également à rejeter, dans la mesure où les conditions légales ne sont pas remplies en l’espèce.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation ;
reçoit le recours subsidiaire en annulation en la forme ;
au fond, le déclare non justifié, partant en déboute ;
rejette la demande en obtention de l’effet suspensif pendant le délai et l’instance d’appel ;
rejette les demandes tendant à l’allocation d’une indemnité de procédure présentées tant par les demandeurs que par la partie tierce intéressée, la société anonyme X. S.A. ;
condamne les demandeurs aux frais.
Ainsi jugé par:
M. Schroeder, premier juge, M. Spielmann, juge, Mme Gillardin, juge, et lu à l’audience publique du 1er août 2007 par le premier juge, en présence de M. Legille, greffier.
s. Legille s. Schroeder 21
