Tribunal administratif N° 22273 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 11 décembre 2006 Audience publique du 20 juin 2007 Recours formé par la société à responsabilité limitée X. s.à r.l., … contre deux décisions du bourgmestre de la Ville de Luxembourg en matière d’urbanisme
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 22273 du rôle et déposée le 11 décembre 2006 au greffe du tribunal administratif par Maître Albert RODESCH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société à responsabilité limitée X.
s.à r.l., établie et ayant son siège social à L-…, représentée par son gérant actuellement en fonctions, tendant à l’annulation, sinon à la réformation d’une décision du bourgmestre de la commune de Luxembourg du 15 décembre 2005, ainsi qu’à l’encontre de la décision confirmative dudit bourgmestre datée au 30 juin 2006, réceptionnée le 21 septembre 2006, lesdites décisions portant refus d’une demande d’autorisation pour la rénovation d’une grange existante sur la parcelle n° … à Luxembourg-Merl, … ;
Vu l’exploit de signification de l’huissier de justice Franck SCHAAL, demeurant à Luxembourg, du 12 décembre 2006, portant signification dudit recours à l’administration communale de la Ville de Luxembourg, établie à L-2090 Luxembourg, Hôtel de Ville, 42, Place Guillaume II ;
Vu le mémoire en réponse déposé le 12 mars 2007 au greffe du tribunal administratif par Maître Jean MEDERNACH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, pour compte de l’administration communale de la Ville de Luxembourg, ce mémoire ayant été notifié par voie de télécopie au mandataire de la société demanderesse en date du même jour ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 2 avril 2007 par Maître Albert RODESCH pour compte de la société demanderesse, ce mémoire ayant été notifié par voie de télécopie au mandataire de l’administration communale de la Ville de Luxembourg en date du 30 mars 2007 ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 26 avril 2007 par Maître Jean MEDERNACH pour compte de l’administration communale de la Ville de Luxembourg, ce mémoire ayant été notifié par voie de télécopie au mandataire de la société demanderesse le 25 avril 2007 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions critiquées ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport et Maîtres Laurent THYES, en remplacement de Maître Albert RODESCH, et Christian POINT, en remplacement de Maître Jean MEDERNACH, en leurs plaidoiries respectives.
Par courrier du 14 mars 2005 à l’adresse du bourgmestre de la Ville de Luxembourg, ci-après dénommé « le bourgmestre », le bureau d’architecture … s.à r.l, sollicita la communication des formalités et conditions à remplir pour la rénovation d’une grange existante sur la parcelle n° … à Luxembourg-Merl, …, servant de dépôt à la société à responsabilité limitée X. s.à r.l., ci-après dénommée « la société X. », tout en précisant qu’« il n’y aura aucune augmentation du volume construit ».
Par courrier du 15 décembre 2005 adressé audit bureau d’architecture, le bourgmestre refusa ladite demande en les termes suivants :
« Je me permets par la présente de revenir à votre estimée du 14 mars 2005 par laquelle vous avez demandé, au nom et pour compte de la société X., l’autorisation pour la rénovation d’une grange existante sur la parcelle sise ….
La parcelle visée est classée par le plan d’aménagement général dans la zone rurale, régie par les dispositions de l’article G.2.1 de la partie écrite du plan d’aménagement général, qui retient que dans les zones rurales sont interdites les constructions et installations servant à des fins de commerce, d’artisanat et d’industrie, de dépôt et de toute forme d’habitation qui n’est pas liée à l’exploitation agricole et maraîchère.
En outre, l’article G.2.2 de la partie du PAG dispose que les constructions existantes qui ne remplissent pas les conditions définies à l’article G.2.1 ne pourront subir des transformations qu’à condition que ces travaux n’augmentent pas le volume et n’aient pour effet d’altérer ni le caractère, ni la destination de ces constructions.
Au vu de ces dispositions, qui sont formulées d’une façon claire et sans équivoque, il ne m’est pas possible de réserver une suite favorable à votre requête.
Conformément au règlement grand-ducal du 8 juin 1979, relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, je tiens à vous rendre attentifs qu’un recours en annulation contre la présente décision de refus peut être formé dans les trois mois à partir de la présente notification au Tribunal administratif, par requête signée d’un avocat ».
En réponse audit courrier du bourgmestre du 15 décembre 2005, le mandataire de la société X. s’adressa à la Ville de Luxembourg suivant courrier recommandé du 17 février 2006 en les termes suivants :
« Je suis le conseil de Monsieur et Madame …, demeurant 24, rue Michel Rodange, L-
… ainsi que de la s.à r.l. X., établie …, L-… dont Monsieur … X. est le gérant.
Les époux X. sont propriétaires d’un terrain sis …, L-…. Sur ce terrain ils exploitent depuis 16 ans leur dépôt de boissons.
Par courrier du 14 mars 2005, mes mandants vous avaient demandé par l’intermédiaire du bureau d’architecture, … s.à r.l., de leur communiquer la position de la commune quant à un éventuel projet à réaliser sur la susdite parcelle.
Par courrier du 15 décembre 2005, vous avez refusé cette demande au motif que les constructions existantes dans la zone rurale ne pourraient subir de transformations qu’à condition que ces travaux n’augmentent pas le volume et n’aient pas pour effet d’altérer ni le caractère, ni la destination de ces constructions.
Mes mandants me chargent d’introduire par la présente un recours gracieux contre cette décision alors que les travaux tels que proposés n’avaient nullement pour objet de transformer le volume ou d’altérer le caractère ou la destination des constructions existantes.
La construction existante est en effet une construction servant à un but commercial ainsi que cela figure d’ailleurs aussi sur le bulletin de l’impôt foncier délivré à mes mandants sous le numéro B 28/145 00000. Le hangar qualifié de « grange » dans le courrier du bureau d’architecture a déjà servi sous le précédent propriétaire comme dépôt de caissons de boissons. La même utilisation va être maintenue suite à la transformation prévue.
Je vous prie dès lors de bien vouloir reconsidérer votre position et de délivrer à mes mandants l’autorisation de construire la construction projetée ».
Par courrier du 30 juin 2006 audit mandataire, le bourgmestre pria celui-ci de bien vouloir lui soumettre « l’avis favorable de Monsieur le ministre de l’Environnement ».
Par courrier du 11 juillet 2006, le mandataire de la société X. répondit au bourgmestre que celui-ci ne saurait faire dépendre la délivrance de son autorisation de l’obtention préalable d’une autorisation du ministre de l’Environnement et qu’il n’aurait aucune raison pour refuser de prendre position par rapport au contenu du recours gracieux du 17 février 2006.
Par courrier, erronément daté au 30 juin 2006, mais reçu par le mandataire de la société X. en date du 21 septembre 2006, le bourgmestre prit position comme suit :
« J’ai bien reçu votre courrier du 11 juillet 2006 par lequel vous avez bien voulu répondre à mon courrier du 30 juin 2006 dans l’affaire mentionnée sous rubrique.
Vous portez ainsi à mon attention la jurisprudence des juridictions administratives luxembourgeoises. Je vous en remercie mais je voudrais vous rassurer que la Ville ne les ignore pas.
Si l’avis favorable de Monsieur le Ministre de l’Environnement a été demandé, ceci a été fait afin de permettre à la commission consultative en matière de bâtisses de se prononcer en toute connaissance de cause au sujet de cette affaire pour laquelle il faut savoir que le dépôt en question n’a jamais été autorisé par la Ville.
Vu votre position, je vous prie de noter que le dossier ne comporte pas d’élément nouveau me permettant de revenir sur ma décision de refus du 15 décembre 2005 et de réserver une suite favorable à votre recours gracieux ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 11 décembre 2006, la société X. a fait introduire un recours contentieux tendant principalement à l’annulation et subsidiairement à la réformation des deux décisions préindiquées du bourgmestre des 15 décembre 2005 et 21 septembre 2006 portant refus d’autorisation pour la rénovation d’une grange existante sur la parcelle n° … à Luxembourg-Merl, ….
Encore qu’un demandeur entende exercer principalement un recours en annulation et subsidiairement un recours en réformation, le tribunal a l’obligation d’examiner en premier lieu la possibilité d’exercer un recours en réformation, l’existence d’une telle possibilité rendant irrecevable l’exercice d’un recours en annulation contre la même décision (cf. trib.
adm. 4 décembre 1997, n° 10404 du rôle, Pas. adm. 2006, V° Recours en réformation n° 3 et autres références y citées).
Aucun recours de pleine juridiction n’étant prévu en la présente matière, le tribunal n’est pas compétent pour connaître du recours subsidiaire en réformation.
Dans son mémoire en réponse, l’administration communale se rapporte à prudence de justice quant à la recevabilité du recours en annulation au regard du fait que seule la société X. a introduit le recours « alors que les époux … semblent être les propriétaires du terrain ».
La société X. rétorque qu’elle utiliserait la grange dans le cadre de son activité commerciale définie à son objet social et aurait partant un intérêt à agir contre les décisions critiquées.
Dans la mesure où toute personne justifiant de la lésion d’un intérêt personnel et légitime, pouvant retirer de l’annulation de l’acte une satisfaction certaine et personnelle, a en principe qualité pour agir contre un acte administratif, la question du caractère personnel ou réel du droit invoqué à la base du litige est sans pertinence au stade de la détermination de l’intérêt à agir dans le cadre d’un litige administratif (cf. trib. adm. 10 mars 1999, n° 10923 du rôle, Pas. adm. 2006, V° Procédure contentieuse, n° 4).
Comme il est constant en cause que la société X. exploite sur le terrain concerné un dépôt de boissons et utilise la grange litigieuse dans le cadre de son activité commerciale, celle-ci dispose d’un intérêt suffisant à agir contre les décisions critiquées indépendamment de l’affirmation que le terrain litigieux appartiendrait aux époux …, l’intérêt de la société X.
étant spécifiquement lié à l’exploitation de son activité commerciale.
Le recours en annulation ayant pour le surplus été introduit dans les formes et délai de loi, il est recevable.
A l’appui de son recours la société X., tout en concédant que la grange litigieuse, utilisée comme dépôt de boissons depuis plus de 16 ans, est située en zone rurale, conclut cependant à une violation par le bourgmestre de l’article G.2.2 de la partie écrite du plan d’aménagement général de la Ville de Luxembourg, ci-après dénommé « le PAG », d’après lequel « les constructions existantes en zone rurale qui ne remplissent pas les conditions définies à l’article G.2.1 ne pourront subir des transformations qu’à condition que ces travaux n’augmentent pas le volume et n’aient pas pour effet d’altérer ni le caractère, ni la destination de ses constructions ». Or, comme il ne s’agirait en l’espèce pas d’une demande tendant à la délivrance d’un permis de bâtir pour une construction nouvelle, la grange devrait être considérée comme bâtiment existant au moment de l’entrée en vigueur du PAG en 1994, et comme il s’agirait d’une demande d’autorisation pour la rénovation d’un bâtiment existant, sans augmentation du volume construit et sans altération du caractère et de la destination de ladite construction, vu que la grange aurait déjà servi depuis des années comme dépôt de boissons, le bourgmestre aurait fait une mauvaise interprétation de l’article G.2.2 du PAG, de sorte que sa décision devrait encourir l’annulation.
Pour le surplus, ce serait encore à tort que le bourgmestre aurait subordonné sa décision à l’obtention d’un avis favorable du ministre de l’Environnement, étant donné qu’il serait de jurisprudence qu’un bourgmestre ne saurait faire dépendre la délivrance de son autorisation de l’obtention préalable d’une autorisation ministérielle.
Dans son mémoire en réponse, l’administration communale précise en premier lieu que la grange en question n’aurait jamais été autorisée de par le passé par les autorités communales et que le terrain litigieux serait classé par la partie graphique du PAG en zone rurale. Partant, ladite grange ne serait pas à considérer comme construction existante aux termes de l’article G.2.2 du PAG, seules les constructions dûment autorisées étant à considérer comme telles.
Subsidiairement, l’administration communale complète la motivation contenue dans les décisions critiquées par la constatation que la construction en question ne bénéficierait pas d’un raccordement au réseau d’eau potable, ni au réseau d’assainissement, de sorte qu’elle se heurterait encore aux dispositions de l’article G.2.3 e) du PAG, d’après lequel une autorisation de bâtir ne pourrait être délivrée que si les constructions sont desservies par un réseau d’eau potable et un réseau d’assainissement approuvé par les services publics.
Dans son mémoire en réplique, la société X. répète que sa demande ne viserait pas l’obtention d’un permis de construire pour une construction nouvelle, mais pour la rénovation d’une construction existante, qu’elle n’aurait jamais fait de demande pour une modification extérieure, un agrandissement ou une reconstruction de la grange en question, de sorte à ne pas tomber sous le champ d’application de la législation sur la protection de la nature et de devoir bénéficier de sorte d’une autorisation du ministre de l’Environnement. Partant, sa demande serait conforme aussi bien à la législation sur la protection de la nature qu’à l’article G.2.2 du PAG.
Concernant la motivation complémentaire de l’administration communale en relation avec l’article G.2.3 e) du PAG, la société X. estime que ledit article ne lui serait pas applicable, étant donné qu’il viserait les zones de loisirs et non pas la zone rurale, zone dans laquelle se trouverait la grange litigieuse.
Dans son mémoire en duplique, l’administration communale insiste encore sur la considération que l’article G.2.2 du PAG constituerait une dérogation aux principes fixés à l’article G.2.1 du PAG et devrait être interprété restrictivement. Partant, pour qu’une construction puisse être considérée comme construction existante il faudrait qu’elle existe physiquement et qu’elle a été régulièrement et légalement érigée. Or, en l’espèce, la société X. n’aurait pas rapporté la preuve que la construction aurait été autorisée au moment de son érection, respectivement qu’elle existe depuis des temps immémoriaux et aurait été érigée à une époque à laquelle elle n’aurait pas été soumise à autorisation. D’après l’administration communale, le site litigieux aurait été aménagé après les années 50, c’est-à-dire à une époque où l’obtention d’une autorisation de bâtir aurait déjà été obligatoire. Pour le surplus, la grange litigieuse aurait encore dû être autorisée au vu de son affectation comme dépôt de boissons, affectation qui ne serait pas non plus couverte par une autorisation valable. Finalement, l’administration communale précise encore qu’aucun raccordement à une conduite d’eau ne pourrait être réalisé en conformité à l’article G.2.3 e) du PAG, la conduite la plus proche étant située dans la rue des Celtes à plus de 200 mètres de la construction litigieuse.
Aux termes de l’article G.2.1 du PAG :
« Les zones rurales comprennent les parties du territoire de la Ville qui sont destinées principalement à l’exploitation agricole ou maraîchère. (…) Dans les zones rurales est admise la construction de bâtiments et d’installations nécessaires à l’exploitation agricole ou maraîchère avec leurs habitations annexes, à condition qu’ils ne modifient pas le caractère du paysage.
Sont interdites dans ces zones les constructions et installations servant à des fins de commerce, d’artisanat et d’industrie, de dépôt et de toutes formes d’habitations qui n’est pas liée à l’exploitation agricole ou maraîchère ».
D’après l’article G.2.2. du PAG :
« Les constructions existantes qui ne remplissent pas les conditions définies à l’article G.2.1 ne pourront subir des transformations qu’à condition que ces travaux n’augmentent pas le volume et n’aient pour effet d’altérer ni le caractère, ni la destination de ces constructions ».
Force est de constater que les parties s’accordent pour retenir que la grange litigieuse se trouve érigée sur le terrain litigieux depuis des décennies, l’administration communale estimant qu’elle y aurait été construite dans les années 50 et la société X. soutenant qu’elle utiliserait la grange comme dépôt de boissons depuis plus de 16 ans, c’est-à-dire à une époque antérieure à l’adoption définitive du PAG par le conseil communal en date du 25 avril 1994.
Si l’article G.2.1 du PAG interdit par principe en zone rurale toute construction destinée à des fins de commerce, d’artisanat et d’industrie, de dépôt et de toute forme d’habitation qui n’est pas liée à l’exploitation agricole ou maraîchère, l’article G.2.2 du PAG prévoit une exception audit principe en autorisant la transformation, respectivement l’aménagement de constructions existantes, ne remplissant pas les conditions définies à l’article G.2.1, à condition que lesdits travaux n’augmentent pas le volume et n’aient pas pour effet d’altérer le caractère et la destination desdites constructions.
En l’espèce, il n’est pas contesté que la société X. utilise la grange litigieuse comme dépôt de boissons depuis plus de 16 ans et il n’est pas non plus allégué par l’administration communale que les transformations projetées augmentent le volume et altèrent le caractère de ladite construction. C’est cependant à juste titre que l’administration communale argumente qu’une construction existante n’est susceptible de bénéficier de la dérogation prévue à l’article G.2.2 du PAG que pour l’hypothèse où elle a été autorisée au moment de son érection, respectivement qu’elle a été érigée à une époque à laquelle aucune autorisation pour sa construction n’était requise. En effet, admettre que des constructions érigées sans autorisation en zone rurale peuvent par la suite être aménagées respectivement transformées reviendrait à régulariser a posteriori des constructions érigées en violation des dispositions réglementaires applicables et à légaliser des situations de fait illégales. Or, en l’espèce, l’administration communale n’a pas été contredite dans son affirmation que la construction litigieuse a été érigée à une époque où une autorisation de bâtir était requise et comme la société X. ne produit pas pareille autorisation de construire pour la grange litigieuse, celle-ci n’est pas à considérer comme une construction existante au sens de l’article G.2.2 du PAG et ne peut partant pas bénéficier de la disposition dérogatoire à l’interdiction générale énoncée à l’article G.2.1 du PAG.
Il s’ensuit que c’est à juste titre que le bourgmestre, par les décisions critiquées, a refusé la demande d’autorisation pour la rénovation de la grange litigieuse formulée par la société X., de sorte que le recours est à rejeter, l’examen de la motivation complémentaire fournie par l’administration communale étant surabondant.
Au vu de l’issue du litige, la demande en allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de 1.000,- € (mille euros), formulée par la société X. à charge de l’administration communale de la Ville de Luxembourg, est à rejeter.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
se déclare incompétent pour connaître du recours subsidiaire en réformation ;
reçoit le recours principal en annulation en la forme ;
au fond, le déclare non justifié et en déboute ;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure formulée par la société à responsabilité limitée X. s.à r.l. ;
condamne la demanderesse aux frais.
Ainsi jugé par:
M. Schockweiler, premier vice-président, M. Schroeder, premier juge, M. Spielmann, juge, et lu à l’audience publique du 20 juin 2007 par le premier vice-président, en présence de M. Legille, greffier.
Legille Schockweiler 7
