Tribunal administratif N° 22208 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 24 novembre 2006 Audience publique du 21 mai 2007 Recours formé par Monsieur …, … contre des décisions du directeur de la Direction de l’Aviation civile et du ministre des Transports en matière de licence de pilote
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 22208 du rôle et déposée le 24 novembre 2006 au greffe du tribunal administratif par Maître Roland ASSA, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, pilote de ligne, demeurant à …, tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation des décisions suivantes :
1) la décision du directeur de la Direction de l'Aviation Civile du 16 juin 2006 lui refusant la délivrance d'une licence luxembourgeoise sans restriction de pilote de ligne ATPL(A) sur base du règlement grand-ducal du 6 février 2004 réglementant les licences et qualifications du personnel de conduite d'avion ;
2) la décision du directeur de la Direction de l'Aviation Civile du 18 octobre 2006, confirmant la prédite décision du 16 juin 2006 et refusant également la délivrance d'une licence luxembourgeoise sans restriction de pilote de ligne sur base de l'article 6 d) combiné aux articles 45 et suivants du règlement grand-ducal du 6 février 2004 ;
3) la décision implicite de rejet du ministre des Transports du 24 août 2006 refusant de délivrer au requérant une licence luxembourgeoise sans restriction de pilote de ligne, suite à son recours gracieux, ainsi qualifié, du 24 mai 2006 ;
4) la décision du ministre des Transports du … 2004, entreprise uniquement sur la limitation y inscrite de la portée du titre converti au service d'un seul employeur, la société CARGOLUX ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé en date du 12 février 2007 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 12 mars 2007 par Maître Roland ASSA au nom du demandeur ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du Gouvernement déposé en date du 12 avril 2007 ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment les décisions critiquées ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Roland ASSA, assisté de Maître Virginie VERDANET, et Monsieur le délégué du Gouvernement Jean-Paul REITER en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 30 avril 2007 ainsi que les explications complémentaires fournies par Maître Sandrine OLIVEIRA, en remplacement de Maître Roland ASSA, ainsi que par Monsieur Jean POEKES et Madame Claude WAGENER de la Direction de l’Aviation civile lors de la comparution en chambre du conseil ordonnée par le tribunal en date du 16 mai 2007.
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Monsieur …, titulaire d’une licence ATPL américaine no … délivrée le …, se vit délivrer une licence luxembourgeoise ATPL (« airline transport pilot licence ») convertie n° L-… le … 2004 avec la qualification de type B747-400 … en application du règlement du 6 février 2004 réglementant les licences et qualifications du personnel de conduite d'avion, pris en exécution du règlement communautaire CEE 3922/91 du Conseil du 16 décembre 1991 relatif à l'harmonisation de règles techniques et de procédures administratives dans le domaine de l'aviation civile (ci-après « le règlement »).
Par courrier de son mandataire du 24 mai 2006, Monsieur … s’adressa ensemble avec d’autres collègues pilotes au ministre des Transports aux fins d’obtenir une licence luxembourgeoise non restreinte sur base des articles 45 et suivants combinés aux articles 4 et 6 du règlement, ledit courrier exposant notamment ce qui suit :
« Nos mandants sont depuis de nombreuses années au service de la compagnie CARGOLUX en qualité de pilotes de ligne, et ils ont obtenu leurs licences professionnelles dans des Etats membres de l'Organisation de l'Aviation Civile Internationale, mais non membres des Joint Aviation Authorities (Autorités aéronautiques conjointes).
Ils sont, de ce fait, titulaires de « licences OACI », c'est-à-dire de licences délivrées par un des Etats contractants de l’Organisation de l'Aviation Civile Internationale.
Ces titres ont fait l’objet d'une conversion, conformément aux dispositions de l'appendice 1 de l’article 4 du règlement grand-ducal du 6 février 2004 réglementant les licences et qualifications du personnel de conduite d'avion.
En considération des dispositions légales et réglementaires applicables à la matière, Messieurs …, se considèrent à présent en droit de solliciter individuellement la délivrance de la licence nationale luxembourgeoise sans restriction de pilote de ligne ATPL(A), tel que prévu aux articles 45 et suivants ainsi qu'à l'annexe 7 du règlement grand-ducal du 6 février 2004 réglementant les licences et qualifications du personnel de conduite d'avion. (…) Nous nous permettrons de relever ici et dans le même ordre d'idées, que Messieurs …, seraient encore tout aussi bien fondés à demander - et ils le font à toutes fins utiles à titre subsidiaire par l'effet des présentes - la délivrance d'une licence nationale luxembourgeoise sans restriction, tel que prévu à l'article 6 d) ainsi qu'à l'annexe 7 du règlement grand-ducal précité.
Cet article permet, en effet, la délivrance d'une licence nationale sans restriction au demandeur titulaire d'une « licence OACI » équivalente. (…) Par conséquent, Messieurs …, sont, en tout état de cause, en droit de se voir délivrer la licence de pilote ATPL (A) luxembourgeoise sans restriction, et sollicitent chacun de votre part à cet égard, une décision administrative individuelle susceptible de recours.(…) ».
Par courrier daté du 16 juin 2006, le directeur de la Direction de l'Aviation Civile répondit à cette demande comme suit :
« Me référant à vos courriers des 24 mai et 8 juin 2006 concernant les licences « based-on » des pilotes …, , j'ai l'honneur de vous informer que ces courriers ont retenu toute notre attention.
Les pilotes susmentionnés sont actuellement titulaires de licences luxembourgeoises « based-on » qui leur ont été délivrées sur demande de leur compagnie employeur selon les dispositions de l'article 4 et de son appendice du règlement grand-
ducal du 6 février 2004 réglementant les licences et qualifications du personnel de conduite d'avion. En effet, ces licences ont été délivrées dans le cadre des mesures transitoires et ne sont de ce fait pas visées par les articles 45 et suivants du règlement grand-ducal susmentionné dont vous faites référence dans votre courrier.
Quant à la demande de ces pilotes de se voir délivrer une licence luxembourgeoise sans restrictions suivant l'article 6 du règlement grand-ducal du 6 février 2004 précité, je vous prie de me faire parvenir toute pièce à l'appui concernant la formation initiale à la base de leur licence d'origine suivie par chaque pilote demandeur d'une telle licence afin de mettre mes services en mesure de procéder à l'instruction des dossiers ».
Le demandeur prit position par rapport à ce courrier par l’intermédiaire de son avocat en date du 7 août 2006 par lequel, après avoir précisé son analyse en droit, il conclut en les termes suivants :
« (…) Pour toutes ces raisons et considérations, et comme votre Ministère dispose par l'ensemble des éléments relatifs à la formation tant théorique que pratique de formation que les intéressés ont versé depuis leurs premières demandes en agréation de leurs licences, nous vous prions, Monsieur le Ministre, de décider favorablement vis-à-
vis des demandes pendantes sur la base des dossiers exhaustifs en vos mains, en retenant que les détenteurs du titre obtenu en exécution de l'appendice 1) de l’article 4 du règlement grand-ducal du 6 février 2004, sont à considérer par l'effet de ce titre comme satisfaisants aux conditions de l'article 6 d), et par ce biais à celles portées par les articles 45 et suivants, avec pour conséquence qu'ils remplissent les conditions pour la délivrance d'une licence nationale luxembourgeoise ATPL(A) sans restriction » .
Le directeur de la Direction de l’Aviation civile, ci-après « le directeur », opposa à cette demande réitérée le courrier suivant, daté du 18 octobre 2006 :
« Me référant à votre courrier du 7 août 2006 concernant les licences « based-on » des pilotes …, je ne peux malheureusement que confirmer ce qui a été développé dans mon courrier du 16 juin 2006.
Les licences « based-on » des personnes susmentionnées ont été délivrées suivant les dispositions du règlement grand-ducal du 6 février 2004 réglementant les licences et qualifications du personnel de conduite d'avion et ceci dans le cadre des mesures transitoires et ne sont de ce fait pas visées par les articles 45 et suivants du règlement grand-ducal précité dont vous faites référence dans votre courrier (…) ».
Par requête déposée le 24 novembre 2006 au greffe du tribunal administratif, Monsieur … a fait déposer un recours tendant à la réformation et subsidiairement à l’annulation 1) des décisions susmentionnées datées des 16 juin et 18 octobre 2006 refusant la délivrance d'une licence luxembourgeoise sans restriction de pilote de ligne ATPL(A), respectivement confirmant ce refus et, 2) subsidiairement, pour le cas où le tribunal administratif venait à estimer que l'une ou/et l'autre des décisions précitées ne serai(en)t pas une décision administrative, de la décision implicite de rejet du ministre des Transports du 24 août 2006, résultant de son silence pendant trois mois à la suite du recours gracieux formé par le requérant le 24 mai 2006 précité, lui refusant ainsi la délivrance d'une licence luxembourgeoise sans restriction et 3) plus subsidiairement, « mais en tout état de cause », la décision ministérielle du … 2004, en ce qu'elle énonce les restrictions « this licence is issued on basis of lic. N° … and only valid on LX-
registered aircrafts within Cargolux Int. Airlines », dont la suppression est demandée.
Quant à la recevabilité Le délégué du Gouvernement conclut de prime abord à l’irrecevabilité du recours en réformation à défaut de texte prévoyant un tel recours au fond.
Il soulève encore l’irrecevabilité du recours pour défaut de décisions faisant grief.
A ce sujet, il relève, d’une part, qu’il ne saurait être question de décision implicite de rejet, étant donné que la Direction de l’Aviation civile aurait bien répondu au courrier du 24 mai 2006 par courrier du 16 juin 2006 en demandant un complément de pièces en vue de l'instruction du dossier et, d’autre part, que tant le courrier du 16 juin 2006 que celui confirmatif du 18 octobre 2006 ne constitueraient ni des décisions de refus causant directement un grief dans le chef du demandeur, ni des décisions définitives permettant d'ouvrir un recours dans le chef du demandeur, étant donné que la Direction de l’Aviation civile serait toujours dans l’attente des pièces de la part du demandeur afin de procéder à l'instruction de son dossier.
Le demandeur, pour sa part, insiste sur le fait qu’il a adressé un second courrier en date du 7 août 2006 à la Direction de l’Aviation civile, courrier reprenant sa position quant à sa demande en obtention d'une licence non restreinte et surtout comprenant son refus de transmettre toute pièce relative à sa formation originaire, « pour les simples et bonnes raisons que ces pièces sont déjà en possession de l'administration de l'Aviation Civile de longue date, et que le règlement grand-ducal du 6 février 2004 ne prévoit en aucun cas le réexamen des formations originaires des pilotes ».
Il estime dès lors que l'administration ne pourrait pas légitimement soutenir qu'elle demeure toujours dans l'attente de pièces de sa part, « puisqu'elle était avertie que les pièces sollicitées ne lui seraient pas - une nouvelle fois- communiquées ».
Il en déduit que la réponse du 18 octobre 2006 du directeur de la Direction de l'Aviation Civile ne pourrait pas être analysée en une simple mesure d'instruction ou décision intermédiaire, aux termes de laquelle l'administration solliciterait à nouveau des pièces, l’administration ayant au contraire, au travers de cette réponse, marqué son refus de faire droit à sa demande.
Le tribunal est appelé, avant d’analyser la recevabilité en la forme de la requête, à vérifier la recevabilité du recours relative aux actes querellés.
Aux termes de l’article 1er de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, un recours est ouvert « contre toutes les décisions administratives à l’égard desquelles aucun autre recours n’est admissible ».
Cette disposition limite dès lors l’ouverture d’un recours devant les juridictions administratives notamment aux conditions cumulatives que l’acte litigieux doit constituer une décision administrative, c’est-à-dire émaner d’une autorité administrative légalement habilitée à prendre des décisions unilatérales obligatoires pour les administrés et qu’il doit s’agir d’une véritable décision, affectant les droits et intérêts de la personne qui la conteste (F. Schockweiler, Le contentieux administratif et la procédure administrative non contentieuse en droit luxembourgeois, n° 46, p. 28).
L'acte émanant d'une autorité administrative, pour être sujet à un recours contentieux, doit dès lors constituer, dans l'intention de l'autorité qui l'émet, une véritable décision, à qualifier d'acte de nature à faire grief, c'est-à-dire un acte de nature à produire par lui-même des effets juridiques affectant la situation personnelle ou patrimoniale de celui qui réclame (trib. adm., 18 juin 1998, n° 10617 et 10618, Pas. adm. 2006, V° Actes administratifs, n° 12, et autres références).
A cet égard, le tribunal est amené à constater que le demandeur, par courrier du 24 mai 2006, a adressé au ministre des Transports une demande tendant à se voir délivrer une licence ATPL luxembourgeoise sans restriction, sur base des articles 45 et suivants combinés aux articles 4 et 6 du règlement. Comme indiqué ci-avant, le directeur a pris position par rapport à l’argumentation juridique du demandeur et l’a prié de lui communiquer toute pièce concernant sa formation initiale à la base de sa licence d'origine pour lui permettre d'instruire le dossier.
Or il échet de retenir à cet égard que lorsque l’administration se borne à exprimer ses prétentions, essentiellement lorsque, à propos d’un litige, elle indique les droits qui lui paraissent être les siens ou dénie ceux dont se prévaut son adversaire, un tel acte ne constitue qu’une prise de position qui ne lie ni le juge, ni les intéressés et qui ne saurait dès lors donner lieu à un recours (voir trib. adm. 6 octobre 2004, n° 16533, Pas. adm.
2006, n° 31), de même qu’une invitation adressée par l'administration à un requérant lui demandant de compléter son dossier par certains éléments et l’informant qu'en attendant son dossier est tenu en suspens, ne constitue pas une décision administrative susceptible d'un recours contentieux (trib. adm. 26 novembre 1997, n° 9690 et 9735, ibidem, n° 36).
Il s’ensuit que le courrier du directeur du 16 juin 2006 émis en réponse à la demande de Monsieur … du 24 mai 2006 ne saurait être considéré comme décision susceptible de recours, de sorte que le tribunal ne saurait connaître du recours dans la mesure où il porte contre ce courrier.
La même conclusion ne saurait cependant pas être retenue à l’égard du second courrier du directeur, daté du 18 octobre 2006.
En effet, le mandataire du demandeur, suite à la réponse directoriale précitée du 16 juin 2006, a, par courrier du 7 août 2006, réitéré la demande de son client, en insistant sur le fait que l’administration disposait d’ores et déjà d’un dossier complet lui permettant de prendre une décision.
La réponse subséquente de l’administration du 18 octobre 2006, réitérant sa première prise de position, doit cependant en l’espèce être considérée comme refus, d’une part, de considérer, suite à la prise de position explicite du demandeur, les pièces en sa possession comme suffisantes, et, d’autre part, de faire droit à la demande sur base de ces mêmes pièces.
Ce second courrier du directeur du 18 octobre 2006 constitue dès lors une décision susceptible de recours. Il s’ensuit que l’analyse de la recevabilité du recours dirigé contre la décision de refus implicite résultant du silence maintenu par le ministre des Transports devient surabondante, le demandeur n’ayant formulé de recours contre ce refus implicite qu’à titre subsidiaire, « pour le cas où le tribunal administratif venait à estimer que l'une ou/et l'autre des décisions précitées ne serai(en)t pas une décision administrative ».
Le caractère décisionnel de la décision du ministre des Transports du … 2004 n’a pour sa part pas été contesté par la partie étatique, de sorte que son analyse est superfétatoire.
En ce qui concerne la recevabilité du recours en la forme, aucune disposition légale ou réglementaire ne prévoit de recours au fond en la présente matière, de sorte que le tribunal est incompétent pour connaître du recours en réformation introduit à titre principal.
Quant à la recevabilité du recours subsidiaire en annulation ratione temporis, le demandeur considère que celui-ci serait recevable de ce point de vue, en arguant du fait que les décisions déférées ne comporteraient aucune indication quant aux délais et voies de recours ouverts à leur encontre, tandis que la partie étatique se rapporte à ce sujet à prudence de justice.
Si l’article 14 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l'Etat et des communes fait obligation à l'autorité administrative d'indiquer les voies et délai de recours sur toute décision « refusant de faire droit, en tout ou en partie, aux requêtes des parties ou révoquant ou modifiant d’office une décision ayant créé ou reconnu des droits », force est cependant de constater qu’en l’espèce la décision directoriale du 18 octobre 2006 ne contient pas d’indication quant aux voies et délai de recours.
Or l'omission, par l'administration, d'informer l'administré des voies de recours contre une décision administrative entraîne que les délais impartis pour les recours ne commencent pas à courir.
Il s’ensuit à défaut pour le délai de recours d’avoir commencé à courir que le recours tel que dirigé contre la décision directoriale du 18 octobre 2006 doit être considéré comme recevable ratione temporis.
En revanche, en ce qui concerne la décision ministérielle du … 2004, il y a lieu de constater que cette décision, qui correspond en fait à la licence luxembourgeois ATPL restreinte délivrée au demandeur, lui a été délivrée sur demande afférente de son employeur CARGOLUX sur base des dispositions de l'article 4 du règlement, de sorte qu’il n’appert pas que cette décision puisse être considérée comme ayant refusé de faire droit, en tout ou en partie, à une demande afférente.
Il s’ensuit que les dispositions de l’article 14 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 ne sont pas applicables à cette décision, de sorte que le demandeur ne saurait se prévaloir d’une quelconque interruption du délai de recours et que son recours, déposé en date du 24 novembre 2006 contre une décision datée du … 2004 et contre-signée par le demandeur, doit être déclaré irrecevable pour avoir été introduit tardivement.
Dès lors, le recours en annulation est recevable dans la seule mesure où il est dirigé contre la décision directoriale du 18 octobre 2006.
Quant au fond Comme retenu ci-dessus, l’examen du tribunal se limitera à la décision directoriale du 18 octobre 2006, seule décision valablement déférée au tribunal, et, partant, aux seuls moyens relatifs à cette décision.
Il convient en effet de rappeler que le tribunal administratif statue en tant que juge de l’annulation par rapport à la décision administrative lui déférée sur base des moyens invoqués par la partie demanderesse tirés d’un ou de plusieurs des cinq chefs d’annulation énumérés à l’art. 2 alinéa 1er de la loi du 7 novembre 1996 portant des juridictions de l’ordre administratif. L’examen auquel le tribunal doit se livrer ne peut s’effectuer que dans le cadre des moyens invoqués par la partie demanderesse pour contrer les motifs de refus spécifiques à l’acte déféré et son rôle ne consiste pas à procéder indépendamment des motifs de refus ministériels, à un réexamen général et global de la situation de la partie demanderesse.
Au-delà des arguments spécifiques échangés de part et d’autre, il ressort des pièces versées aux débats ainsi que des écrits des parties que le demandeur, titulaire d’une licence de pilote délivrée par un Etat OACI (« Organisation de l’Aviation Civile Internationale ») non membre des JAA (« Joint Aviation Authorities »), en l’espèce les Etats-Unis, ayant obtenu la conversion de sa licence originaire en licence luxembourgeoise restreinte en application de l’article 4 du règlement, a sollicité en date du 24 mai 2006 principalement la délivrance « de la licence nationale luxembourgeoise sans restriction de pilote de ligne ATPL (A), tel que prévu aux articles 45 et suivants ainsi qu’à l’annexe 7 du règlement grand-ducal du 6 février 2004 réglementant les licences et qualifications du personnel de conduite d’avion » et subsidiairement la délivrance « d’une licence nationale luxembourgeoise sans restriction, tel que prévu par l’article 6 d) ainsi qu’à l’annexe 7 du règlement grand-ducal du 6 février 2004 réglementant les licences et qualifications du personnel de conduite d’avion ».
A ce titre, le demandeur fait en substance plaider qu’il n’y aurait aucune différence entre une licence obtenue sur base de l’article 4 du règlement et une licence obtenue en application de l’article 6 d) du même règlement, les deux procédures, l’une applicable uniquement au cours d’une période transitoire expirant le 17 décembre 2004, l’autre applicable après cette date, aboutissant in fine à la délivrance de la même licence, à savoir la licence luxembourgeoise restreinte.
Sur base de ce postulat, le demandeur constate que la licence délivrée en application de l’article 6 d) du règlement certifierait que son titulaire a rempli « toutes les conditions du présent règlement », de sorte que lui-même, bénéficiant d’une licence identique, devrait également et a fortiori être considéré comme remplissant toutes les conditions requises. Or, selon l’argumentation du demandeur, « toutes les conditions du présent règlement » comprendraient nécessairement également les conditions spécifiques imposées par les articles 45 et suivants pour l’obtention d’une licence sans restriction, de sorte qu’il estime sur base de ce raisonnement être en droit d’obtenir une telle licence sans restriction.
La partie étatique de son côte expose que les licences obtenues respectivement sur base de l’article 4 du règlement et sur base de l’article 6 d) du même règlement seraient différentes en leurs conditions de délivrance et en leurs effets, la licence convertie sur base de l’article 4 du règlement, désignée licence « based on » ayant uniquement été émise à titre exceptionnel durant une période transitoire déterminée et étant de ce fait soumise à des restrictions, tandis que la licence émise en application de l’article 6 ne serait soumise à aucune restriction, son titulaire ayant dû se conformer préalablement à des conditions de formation et d’expérience.
Aux termes de l’article 4 du règlement, intitulé « Conversion des licences et qualifications » :
« A titre de mesure transitoire et conformément au règlement grand-ducal du 17 août 1994 portant application de la Directive N° 91/670/CEE du 16 décembre 1991 sur l’acceptation mutuelle des licences du personnel pour exercer des fonctions dans l’aviation civile, une licence délivrée par un État membre de l'Organisation de l'Aviation Civile Internationale (OACI) peut être convertie en licence luxembourgeoise par l’Autorité.
Dans ce cas, il doit être mentionné sur les licences converties sous ce régime l’État étranger qui a délivré les licences à l’origine. Les conditions et les modalités de conversion de ces licences sont fixées à l’appendice 1 de l’article 4, annexe 1 du présent règlement. L’exercice de leurs privilèges restera limité à la conduite d’aéronefs immatriculés au Grand-Duché de Luxembourg.
Par référence aux dispositions du code JAR-FCL relatives aux exemptions à court terme prises dans des circonstances spéciales, les conversions de licences non JAA effectuées au titre du présent article doivent être achevées dans un délai de 6 mois à compter de la date d’application du présent règlement.
Passé ce délai, toutes les nouvelles conversions de licences devront se conformer aux dispositions de l’article 6(d) ci-après ou le cas échéant conformément aux accords internationaux en vigueur ».
Il y a lieu de relever que l’appendice 1 de cet article 4 soumet la conversion à des conditions déterminées, et notamment à la condition que la conversion soit proposée par l’employeur du candidat.
L’article 6 du même règlement prévoit pour sa part que :
« Les licences et qualifications de membre d’équipage de conduite délivrées par un État étranger peuvent être reconnues conformément aux dispositions ci-après :
(…) (d) Délivrance de licence sur la base d’une licence OACI équivalente (1) Le candidat à une licence de membre d'équipage de conduite assortie d’une qualification de vol aux instruments, et qui est déjà titulaire d’une licence équivalente délivrée conformément à l’annexe 1 de l’OACI par un État non membre des JAA, doit remplir toutes les conditions du présent règlement, à l’exception des conditions relatives à la durée de la formation, au nombre des cours et au volume des formations spécifiques en vol exigés.
Ces conditions peuvent être réduites par l’Autorité sur proposition d’un organisme de formation FTO approuvé.
(2) Le titulaire d’une licence ATPL (A) délivrée conformément à l’annexe 1 de l’OACI et qui remplit les conditions d’expérience de 1500 heures de vol en commandant de bord ou en copilote sur avions multipilotes peut être dispensé des formations préalables à l’examen théorique et pratique, si sa licence inclut une qualification de type multipilote valide correspondant au type de l’avion utilisé pour le contrôle d’aptitude en vue de la délivrance de la licence ATPL (A) ».
Le tribunal ne saurait, au vu du libellé de ces dispositions, suivre l’argumentation du demandeur, en ce que les deux articles aboutiraient in fine à la délivrance d’une seule et même licence.
En effet, s’il est vrai que la dénomination du titre (« licence ») est identique, force est cependant de constater qu’au-delà de ce terme générique, les textes applicables instaurent des différences fondamentales, en ce sens que l’article 4 a) se rapporte à la possibilité à titre de mesure transitoire de convertir une licence OACI non-JAA, soumise à des restrictions déterminées (« L’exercice de leurs privilèges restera limité à la conduite d’aéronefs immatriculés au Grand-Duché de Luxembourg »), tandis que la procédure instituée par l’article 6 d) aboutit à la délivrance d’une licence non restreinte, mais ce au prix pour le postulant de devoir passer des examens théoriques et pratiques, sous réserve, le cas échéant, de pouvoir profiter d’une dispense.
L’argumentation du demandeur basée sur l’équivalence entre ces deux licences, qu’il considère comme comportant toutes les deux des restrictions, ne saurait dès lors être suivie.
Il convient d’ailleurs de relever à ce sujet un illogisme dans l’argumentation du demandeur, qui axe l’essentiel de ses moyens dans le cadre du recours contentieux sur le fait qu’il n’y aurait qu’une seule et même licence, la licence luxembourgeoise restreinte, qu’elle soit délivrée sur base de l’article 4 ou de l’article 6 d), alors qu’il a sollicité, dans le cadre de sa demande initiale du 24 mai 2006, « la délivrance d’une licence nationale luxembourgeoise sans restriction, tel que prévu à l’article 6 d) (…) ».
Il en va de même en ce qui concerne la discrimination alléguée à titre subsidiaire par le demandeur entre les pilotes de ligne titulaires d’une licence luxembourgeoise restreinte par rapport aux titulaires d’une licence luxembourgeoise non restreinte qui constitue à ses yeux une illégalité, voire une inconstitutionnalité pour heurter l’article 11 de la Constitution.
En effet, outre que la disposition constitutionnelle afférente qui garantit l’égalité des citoyens devant la loi est à rechercher dans l’article 10bis de la Constitution, il y a lieu de prime abord de relever que le demandeur ne s’est pas vu imposer le régime prévu par l’article 4 du règlement, mais que ce régime ne lui a été accordé que sur demande explicite de son employeur, et qu’il bénéficie de surcroît de la possibilité de solliciter le bénéfice de l’article 6 d), ce qu’il a d’ailleurs sollicité par courrier de son mandataire du 24 mai 2006.
Il convient par ailleurs de rappeler que le principe d’égalité de traitement est compris comme interdisant le traitement de manière différente de situations similaires, à moins que la différenciation soit objectivement justifiée. Il appartient par conséquent aux pouvoirs publics de traiter de la même façon tous ceux qui se trouvent dans la même situation de fait et de droit. Par ailleurs, lesdits pouvoirs publics peuvent, sans violer le principe de l’égalité, soumettre certaines catégories de personnes à des régimes légaux différents, à condition que les différences instituées procèdent de disparités objectives, qu’elles soient rationnellement justifiées, adéquates et proportionnées à leur but (cf. trib.
adm. 6 décembre 2000, n° 10019 du rôle, Pas. adm. 2006, V° Lois et règlements, n° 2 et autres références y citées).
En l’espèce, comme retenu ci-avant, si à partir d’une même licence OACI non-
JAA les deux procédures aboutissent in fine à la délivrance de licences différentes, il convient de relever que la différence de traitement incriminée a été instaurée au profit des détenteurs de licences OACI non-JAA employés par une compagnie luxembourgeoise et validées par l’autorité nationale - dont le demandeur - afin de leur permettre, par dérogation et à titre transitoire, de continuer à se prévaloir, sous réserve de certaines restrictions, des privilèges résultant de leur licence d’origine, alors pourtant qu’ils ne répondaient plus aux critères européens des JAA, et de leur conférer le temps nécessaire de se conformer aux nouvelles dispositions applicables. Le tribunal tient à souligner à ce sujet, à l’instar d’ailleurs du délégué du Gouvernement, qu’il est loisible à tout détenteur d’une licence convertie de solliciter le bénéfice des dispositions de l’article 6 d) afin de bénéficier, sous réserve de remplir les conditions y énoncées, d’une licence luxembourgeoise non restreinte.
Il en résulte, outre que le demandeur ne saurait personnellement se prévaloir d’une quelconque discrimination, alors qu’il a profité de fait d’un régime plus favorable que les détenteurs d’une licence non-JAA non convertie en vertu de ce régime transitoire, que la différence instaurée n’apparaît, au vu des explications de la partie étatique, ni injustifiée, ni disproportionnée, ni surtout prise au détriment du demandeur.
Cependant, comme relevé ci-avant, le demandeur ne s’est pas contenté de solliciter, sur base de l’argumentation ci-avant écartée, l’obtention d’une licence luxembourgeoise sans restriction, par application à sa licence convertie restreinte « based on », des articles 45 et suivants du règlement, mais également l’application à son profit de l’article 6 d) du règlement, le demandeur estimant à cet égard remplir tant les conditions de formation que les conditions d’expérience y énoncées, ce qu’il prétend étayer par les pièces versées en appui de sa demande du 24 mai 2006 ainsi que par les pièces versées depuis sa première demande en agréation de sa licence originaire.
Le tribunal est amené à constater à ce sujet que si l’administration n’a pas pris position par rapport aux pièces invoquées par le demandeur, elle persiste en revanche à réclamer, et ce tant durant la phase pré-contentieuse que durant la phase contentieuse, la communication des pièces relatives à la formation initiale du pilote, ayant abouti à la licence d’origine, c’est-à-dire à la licence obtenue aux Etats-Unis (voir courrier du 16 juin 2006 et page 8 du mémoire en réponse ainsi que pages 1 et 2 du mémoire en duplique).
Le demandeur, de son côté, après avoir affirmé dans son courrier daté du 7 août 2006 avoir d’ores et déjà communiqué à l’administration les éléments relatifs à sa formation tant théorique que pratique depuis sa première demande en agréation de sa licence, insiste sur son refus « de transmettre toute pièce relative à sa formation originaire, pour les simples et bonnes raisons que ces pièces sont déjà en possession de l’administration de l’Aviation civile de longue date, et que le règlement grand-ducal du 6 février 2004 ne prévoit en aucun cas le réexamen des formations originaires des pilotes ».
Il s’ensuit que le demandeur justifie son refus actuel de communication par le fait, d’une part, qu’il aurait d’ores et déjà communiqué les pièces requises à l’administration, et, d’autre part, par le fait que l’administration ne serait pas en droit d’exiger ces pièces aux fins de procéder à l’examen de sa formation initiale.
Il résulte cependant des moyens échangés de part et d’autre, des pièces versées en cause et des explications complémentaires fournies par les parties lors de la comparution ordonnée par le tribunal que si l’administration exige, en vue de l’instruction de la demande, la communication des pièces relative à la formation initiale pour l’obtention de la licence d’origine du demandeur aux Etats-Unis, le demandeur renvoie pour sa part l’administration à des pièces relatives à l’agréation de sa licence au Luxembourg et des formations effectuées postérieurement à cette demande d’agréation, pièces énumérées au bordereau annexé à sa demande du 24 mai 2006.
Or il appert que ces pièces ne correspondent pas aux pièces requises par l’administration, les pièces versées en particulier ne précisant pas le contenu de la formation initiale effectuée aux Etats-Unis. En effet, il résulte des explications fournies par la partie étatique que l’autorité nationale ne procède pas, lors de la validation d’une licence OACI non-JAA, à l’examen et à l’appréciation de la formation initiale, mais qu’elle se borne à vérifier l’existence de la licence OACI ainsi que l’aptitude physique et mentale du pilote sur base d’un certificat médical ainsi que son expérience sur base de son carnet de vol, de sorte que les seules pièces versées à l’occasion de la validation de la licence OACI ne sont pas de nature à rencontrer l’exigence de l’administration.
Le demandeur restant par conséquent en défaut d’établir avoir d’ores et déjà communiqué les pièces réclamées à l’administration, il y a lieu de retenir que les pièces déterminées réclamées par l’administration ne lui ont, en l’état actuel du dossier, pas été communiquées. Il y a lieu de souligner à ce sujet qu’il appartient en tout état de cause au demandeur de rapporter la preuve qu’il aurait d’ores et déjà communiqué les pièces requises à l’administration - la simple affirmation en ce sens étant insuffisante -, et non à l’administration de rapporter la preuve négative qu’elle ne disposerait pas des pièces en question.
Le demandeur justifie néanmoins ce défaut de communication en déniant le droit à l’administration d’exiger ces pièces, au motif que le règlement n’exigerait pas leur communication.
S’il est vrai que le règlement n’exige pas formellement la communication des pièces relatives à la formation initiale d’un pilote, il n’en reste pas moins que l’administration est tenue, dans le cadre de l’article 6, d), de vérifier si un pilote, titulaire d’une licence OACI non-JAA, remplit « toutes les conditions du présent règlement », c’est-à-dire les conditions énoncées aux articles 45 et suivants du même règlement, articles s’appliquant aux candidats à la délivrance d’une licence ATPL (A).
Or les articles 49 et 50 précisent que tout candidat à une telle licence doit avoir suivi une formation théorique et pratique déterminée, répondant à certains critères, de sorte qu’il appartient à l’administration, en présence d’un candidat titulaire d’une licence obtenue dans un Etat non-membre des JAA, de vérifier si la formation ayant donné droit dans l’Etat non-membre des JAA à ladite licence, correspond aux normes et minima imposés par les JAA.
Il s’ensuit que c’est à bon droit que l’administration a exigé la production de pièces lui permettant de vérifier, au-delà du seul constat de la détention d’une licence non-JAA, la qualité de la formation accomplie initialement par le pilote, candidat à l’obtention d’une licence JAA.
Il convient dans cet ordre d’idées de souligner que si l’administration est certes tenue d’une obligation de collaboration avec l’administré, notamment en invitant l'administré à préciser ou à compléter la demande en vue de lui permettre d'y statuer utilement - ce qu’elle a fait en l’espèce -, il n’en reste pas moins qu’il appartient également et réciproquement à l’administré de collaborer avec l’administration et de mettre celle-ci en mesure de prendre une décision par rapport à la demande lui soumise, notamment en répondant en temps utile à ses demandes d’informations.
A défaut pour le demandeur d’avoir produit les pièces demandées par l’administration, celle-ci a valablement pu, à travers sa décision du 18 octobre 2006, refuser de faire droit à la demande de Monsieur … de lui accorder la licence non restreinte à la seule vue de la licence non-JAA.
Il se dégage partant de l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours formé par le demandeur est à rejeter comme n’étant pas fondé.
Le demandeur réclame encore l’allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de 1.500.- €., demande qui, au vu de l’issue du litige, est à rejeter.
En ce qui concerne finalement les diverses demandes de donner acte formulées par le demandeur, relatives à son droit de demander le cas échéant la désignation d’un commissaire spécial ainsi qu’à des pises de position du délégué du Gouvernement, le tribunal ne saurait accéder à pareilles demandes de donner acte qui sont sans la moindre relation avec l’objet de la demande principale et la décision attaquée et qui ne présentent pas une quelconque utilité dans le cadre du présent recours.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement, se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation, reçoit le recours en annulation en la forme dans la mesure où il est dirigé à l’encontre de la décision du directeur de la Direction de l'Aviation Civile du 18 octobre 2006, le déclare irrecevable pour le surplus, au fond et dans cette mesure le déclare non justifié et en déboute, rejette la demande en obtention d’une indemnité de procédure, condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 21 mai 2007 par :
Mme Lenert, vice-président, Mme Thomé, juge, M. Sünnen, juge, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Lenert 14
