Tribunal administratif N° 21755 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 31 juillet 2006 Audience publique du 14 mars 2007 Recours formé par la société à responsabilité limitée … s.à r.l., …, contre deux décisions du ministre des Transports en matière d’agrément
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JUGEMENT
Vu la requête, inscrite sous le numéro 21755 du rôle, déposée le 31 juillet 2006 au greffe du tribunal administratif par Maître Laurent NIEDNER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société à responsabilité limitée … s.à r.l., établie et ayant son siège social à L-…, représentée par son gérant actuellement en fonction, immatriculée au registre de commerce et des sociétés sous le numéro 5298 tendant à l’annulation de deux décisions du ministre des Transports des 11 et 30 avril 2006 portant retrait de son agrément d’installateur de taximètres ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions attaquées ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport ainsi que Maître Laurent NIEDNER en ses plaidoiries à l’audience publique du 5 mars 2007.
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Par arrêté du ministre des Transports du 27 janvier 2004, la société à responsabilité limitée … s.à r.l., ci-après désignée par la « société … », se vit renouveler son agrément comme installateur de taximètres dont elle était titulaire depuis l’introduction de l’exigence d’un tel agrément par le règlement ministériel du 22 décembre 1997 concernant les modalités d’application de la législation portant réglementation des services de taxis.
Suite à l’entrée en vigueur au 30 mai 2004 de la loi du 17 mai 2004 relative à la concurrence, ci-après désignée par la « loi du 17 mai 2004 », la société … estima, ainsi qu’en témoigne un courrier de sa part du 27 mai 2004 adressé au ministre de l’Economie, que la liberté des prix se trouvait rétablie à partir de cette date en matière de prix des courses de taxi.
Suite à l’entrée en vigueur du règlement grand-ducal du 9 juillet 2004 fixant des prix maxima pour courses en taxi, ci-après désigné par le « règlement grand-ducal du 9 juillet 2004 », et à l’exécution d’un contrôle policier relatif au respect par les entreprises de taxis des prix maxima ainsi fixés, le gérant de la société … fut invité par la police grand-ducale à se présenter dans ses bureaux afin d’être entendu sur les constatations faites dans le cadre de ce contrôle. La société … réagit notamment par courrier de son mandataire du 21 juillet 2004 dans lequel elle argua que le règlement grand-ducal du 9 juillet 2004 serait illégal au moins sur deux points, à savoir, d’une part, en ce qu’il aurait été pris sans que préalablement la conclusion d’un contrat de programme prévu par l’article 2 de la loi du 17 mai 2004 n’ait été impossible, et, d’autre part, en ce que les sanctions pénales prévues par ledit règlement grand-ducal du 9 juillet 2004 n’auraient pas de base légale.
Par lettre du 17 novembre 2004 au gérant de la société …, le parquet du Tribunal d’arrondissement de et à Luxembourg informa cette dernière que, d’après les éléments en cause, sa « culpabilité ne peut être remise en cause » quant au non-respect pénalement sanctionné des prix maxima fixés par le règlement grand-ducal du 9 juillet 2004, mais qu’il serait disposé à classer le dossier sans suites pénales pour autant que ces faits ne se reproduisent pas, le dossier étant cependant poursuivi à la première récidive, tout en précisant que « la présente vaut avertissement ».
Suite à la publication le 6 octobre 2005 d’un article dans un journal relatant l’intention du ministre des Transports de retirer l’agrément comme installateur de taximètres à la société …, celle-ci réagit par courrier de son mandataire du même jour en concluant au caractère illégal d’une telle mesure prise directement sans respecter la procédure prévue par l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 concernant la procédure à suivre par les administrations relevant de l'Etat et des communes et en attirant l’attention du ministre des Transports sur le préjudice lui causé par une telle mesure.
En date du 11 avril 2006, le ministre des Transports adressa à la société … un courrier de la teneur suivante :
« En 1997, l’entreprise … a été agréée une première fois comme installateur de taximètres par le biais d’un règlement ministériel.
Or, il se confirme que l’entreprise précitée a fait fi à maintes reprises du règlement grand-ducal du 9 juillet 2004, fixant à sa guise les prix maxima pour courses en taxi.
Ainsi des irrégularités sur les tarifs des courses en taxi ont-elles été signalées dès la publication du nouveau règlement grand-ducal dont question ci-avant.
Le dossier ad hoc a été transmis une première fois au Parquet du Tribunal d’arrondissement, lequel a prononcé un avertissement à l’encontre de l’entreprise … en novembre 2004, tout en précisant que la première récidive entraînera des poursuites.
Nonobstant, l’entreprise … a continué à ignorer les dispositions légales en vigueur, de sorte que les rapports des contrôles suivants ont de nouveau été transmis en date du 26 janvier 2005 pour suites au Parquet.
Entre-temps votre entreprise fautive a animé d’autres entreprises de taxi à suivre votre raisonnement. Ces augmentations des prix maxima des courses en taxi, contraires aux dispositions légales, ont été réalisées dans vos ateliers.
Ce qui fait que nous nous trouvons à l’heure actuelle dans un stade d’anarchie, dont vous seul portez la responsabilité et dans une situation des plus malsaine, engendrant un très profond malaise dans le secteur des taxis.
Au vu des faits établis et estimant partant qu’il est de première rigueur de revenir au plus vite à une situation parfaitement légale, j’ai décidé de confier l’installation des taximètres aux seules entreprises indépendantes, ceci à plus forte raison que dans le cas qui nous occupe l’entreprise … a un conflit d’intérêt, qu’elle est juge et partie, cela au détriment des entreprises indépendantes et des consommateurs.
Je vous somme par ailleurs de revenir sans faute et sans délai à la légalité en appliquant de suite les prix maxima pour courses en taxi, tels que prévus au règlement grand-ducal du 9 juillet 2004, faute de quoi des sanctions seront prises à votre encontre.
Partant, et au vu de tout ce qui précède, l’agréation comme installateur de taximètres vous est retirée.
Je vous signale que vous pourrez me faire part de vos observations éventuelles par voie de lettre recommandée endéans la quinzaine à partir de la notification de la présente.
En l’absence de réaction de votre part endéans ce délai, le retrait de votre agrément prendra effet au 1er mai 2006.
Veuillez agréer, (…) N.B. Indication des voies de recours en matière de procédure administrative non contentieuse :
La présente décision administrative peut faire l’objet d’un recours en annulation dans les trois mois qui suivent sa notification à l’administré. Ce recours est à intenter par l’administré devant le tribunal administratif et doit obligatoirement être introduit par le biais d’un avocat à la Cour inscrit auprès de l’un des deux tableaux de l’ordre des avocats ».
La société … prit position à travers une lettre de son mandataire du 25 avril 2006 adressée tant au ministre des Transports qu’au ministre de l’Economie en exposant son argumentation consistant en substance en ce que le respect des prix fixés par le règlement grand-ducal du 9 juillet 2004 ne permettrait pas de couvrir les frais d’une entreprise de taxis, ce dont témoigneraient les pertes par elle subies durant les exercices antérieurs, que le système des prix imposés aurait été abrogé par la loi du 17 mai 2004 et que le règlement grand-ducal du 9 juillet 2004 serait illégal pour avoir été pris avant que l’impossibilité de la conclusion d’un contrat de programme n’ait été constatée, conformément à l’article 2 de la loi du 17 mai 2004.
La société … sollicita encore à travers ce courrier une entrevue avec le ministre et lui demanda de revoir sa décision.
En date du 30 avril 2006, le ministre des Transports prit un arrêté remplaçant celui du 27 janvier 2004 et retenant que l’agrément de la société … comme installateur de taximètres est retirée avec effet au 1er mai 2006 et que les scellements par elle effectués, portant la marque particulière LT02, ne peuvent plus être apposés avec effet au 1er mai 2006.
Par requête déposée le 31 juillet 2006 et inscrite sous le numéro 21755 du rôle, la société … a fait introduire un recours contentieux tendant à l’annulation des deux décisions du ministre des Transports des 11 et 30 avril 2006.
Par requête séparée déposée le 1er août 2006 et inscrite sous le numéro 21760 du rôle, la société … a introduit encore une requête tendant à voir ordonner l’effet suspensif du prédit recours contre les décisions prévisées des 11 et 30 avril 2006, requête à laquelle le magistrat siégeant en remplacement du président fit droit en accordant le sursis à l’exécution des deux décisions litigieuses en attendant que le tribunal administratif se soit prononcé sur le mérite du recours au fond.
Aucune disposition légale ne prévoit de recours au fond en la présente matière, de sorte que seul un recours en annulation a pu être introduit.
Le recours en annulation est recevable pour avoir été introduit par ailleurs dans les formes et délai prévus par la loi.
A l’appui de son recours, la société … entend se prévaloir de l’illégalité du règlement ministériel du 22 décembre 1997 concernant les modalités d’application de la législation portant réglementation des services de taxi, au motif, d’une part, que des mesures à caractère général par voie de règlement ministériel auraient été inconstitutionnelles au moment de la prise du règlement ministériel susvisé et, d’autre part, que, dans la mesure où il interviendrait dans une matière réservée par la Constitution au législateur, à savoir la liberté du commerce et de l’industrie, où seul le Grand-Duc pourrait prendre des mesures réglementaires d’exécution, ledit règlement ministériel resterait illégal même après la modification de la Constitution en 2004.
Elle soulève encore l’illégalité du règlement grand-ducal du 9 juillet 2004 sur au moins 7 points, dont ceux de la fixation de prix maxima sans respecter la condition fixée par l’article 2 de la loi du 17 mai 2004 relative à l’impossibilité de conclure préalablement des contrats de programme, de la prise dudit règlement par un gouvernement démissionnaire dont les pouvoirs auraient été limités aux affaires courantes, de la fixation illégale à défaut de prévision légale afférente de prix minima pour des courses de courte distance, de la fixation d’un tarif général « totalement arbitraire et absolument disproportionné à la fois » ne permettant pas de couvrir les coûts et de la prévision illégale de sanctions pénales alors que la loi du 17 mai 2004 n’autoriserait pas le pouvoir exécutif à prévoir des sanctions dans le cadre d’un règlement grand-ducal fondé sur les alinéas 4 et 5 de l’article 2 de cette loi.
Elle considère qu’il y aurait eu violation à ses dépens de la présomption d’innocence et du droit à un procès équitable par le fait que le ministre a pris en compte l’avertissement du parquet du 17 novembre 2004 et la culpabilité y alléguée sans qu’une condamnation n’ait été prononcée.
La demanderesse avance également l’illégalité du retrait alors qu’il interviendrait avant l’expiration de l’agrément en cause ainsi que le caractère disproportionné de la mesure de retrait de l’agrément eu égard aux conséquences désastreuses de cette mesure pour la société … et, finalement la légalité « plus que douteuse » des dispositions réglementaires invoquées à sa base.
Enfin, elle relève le non-respect de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 concernant la procédure à suivre par les administrations relevant de l'Etat et des communes, au motif qu’elle n’aurait jamais été informée préalablement de l’intention du ministre des Transports de lui retirer son agrément avant la première décision du 11 avril 2006 à l’égard de laquelle son courrier du 25 avril 2006 serait à considérer comme recours gracieux.
Il y a lieu de relever d’abord que l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg n’a pas fourni de mémoire en réponse en cause dans le délai légal bien que la requête introductive ait été valablement notifiée par la voie du greffe au délégué du Gouvernement en date du 31 juillet 2006. Conformément aux dispositions de l’article 6 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, le tribunal statue néanmoins à l’égard de toutes les parties, même si la partie défenderesse n’a pas comparu dans le délai prévu par la loi.
Le tribunal, saisi d’un recours en annulation, vérifie si les motifs sont de nature à motiver légalement la décision attaquée et contrôle si cette décision n’est pas entachée de nullité pour incompétence, excès ou détournement de pouvoir, ou pour violation de la loi ou des formes destinées à protéger des intérêts privés. Dans ce cadre, il appartient d’abord au tribunal de vérifier la légalité extrinsèque de l’acte lui déféré, avant de se livrer, par le biais de l’examen de la légalité des motifs, au contrôle de la légalité intrinsèque.
Aux termes de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes « Sauf s’il y a péril en la demeure, l’autorité qui se propose de révoquer ou de modifier d’office pour l’avenir une décision ayant crée ou reconnu des droits à une partie, ou qui se propose de prendre une décision en dehors d’une initiative de la partie concernée, doit informer de son intention la partie concernée en lui communiquant les éléments de fait et de droit qui l’amènent à agir.
Cette communication se fait par lettre recommandée. Un délai d’au moins huit jours doit être accordé à la partie concernée pour présenter ses observations.
Lorsque la partie concernée le demande endéans le délai imparti, elle doit être entendue en personne. (…) ».
Dès lors, d’après l’article 9, alinéa 1er du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 prérelaté, hormis le cas de péril dans la demeure, l’autorité administrative est tenue d’observer les formalités préalables protectrices de l’administré y prévues dans l’hypothèse où elle se proposer de révoquer ou de modifier d’office pour l’avenir une décision au sujet de laquelle le texte sous analyse précise qu’elle a créé ou reconnu des droits à une partie, les exigences mêmes de participation et de transparence à la base des règles de la procédure administrative non contentieuse impliquant que dans pareille hypothèse l’administré soit entendu, ne fût-ce que pour éviter des procédures inutiles basées le cas échéant sur des malentendus en fait ou en droit.
Force est de constater, d’une part, que l’Etat, à défaut de toute prise de position déposée dans la présente instance, n’a pas établi, ni même allégé qu’il y aurait eu « péril en la demeure » au sens du prédit article 9, c’est-à-dire lorsque la décision ne souffre aucun retard sans compromettre son but même, et, d’autre part, que le tribunal ne décèle en l’espèce pas de tel péril, au vu du fait que la situation incriminée par le ministre des Transports existait déjà depuis presque deux ans au moment de la prise des deux décisions déférées.
Force est encore de retenir qu’un retrait d’un agrément pour une certaine activité, telle qu’en l’espèce celle d’installateur de taximètres, constitue indéniablement une révocation d’office pour l’avenir d’une décision ayant créé ou reconnu des droits, de sorte que les dispositions protectrices de l’administré contenues dans le prédit article 9 trouvent en l’espèce à s’appliquer.
Le tribunal est pourtant amené à retenir à l’étude des pièces versées en cause et en particulier du courrier du ministre des Transports du 11 avril 2006, qui en l’état du dossier tel que soumis au tribunal, constitue la première communication adressée directement, individuellement et par la voie recommandée à la société … lui faisant part des griefs lui reprochés et des conséquences en tirées par ledit ministre, que le ministre des Transports n’a pas, par ce courrier litigieux du 11 avril 2006, informé la demanderesse de son intention de prendre le cas échéant une décision de retrait de l’agrément, mais qu’il a informé la société … de sa décision d’ores et déjà prise.
En effet, le libellé sans ambiguïté de ce courrier ne laisse aucun doute quant au fait que le retrait de l’agrément constitue aux yeux du ministre une chose décidée, le ministre ayant fermement informé la société … de la portée de sa décision : « (…) j’ai décidé de confier l’installation des taximètres aux seules entreprises indépendantes (…) Partant et au vu de tout ce qui précède, l’agréation comme installateur de taximètres vous est retirée », seuls les effets de cette décision ayant été reportés au 1er mai 2006, de sorte, qu’en confrontant l’administré à une décision acquise, il a vidé le préalable administratif obligatoire que représente l’obligation inscrite à l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, prérelaté, de tout sens.
Le tribunal constate encore que le ministre a entendu souligner le caractère décisionnel de ce courrier en y précisant in fine les voies de recours, et en précisant que le courrier en question constituerait une décision administrative susceptible de recours, ce qui ne serait pas le cas d’une simple information préalable au sens de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 prérelaté, voire même d’une mise en demeure adressée à la société ….
Il convient par ailleurs de souligner que la société … a, par son courrier du 25 avril 2006 adressé notamment au ministre des Transports en réaction et en tant que prise de position au courrier litigieux du 11 avril 2005, expressément sollicité le bénéfice d’une entrevue avec le ministre. Or il appert à ce sujet que le ministre n’a pas fait droit à cette demande, et ce en dépit de l’obligation lui imposée explicitement par l’article 9, alinéa 3 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 prérelaté.
Il s’ensuit que les règles de la procédure administrative non contentieuse consacrant légalement le principe du respect des droits de la défense et du contradictoire à l’égard de l’administré non pas été respectées.
L’inobservation desdites règles entraînant l’illégalité des actes administratifs intervenus à leur mépris, les décisions litigieuses des 11 avril et 30 avril 2006 sont entachées de nullité.
L’annulation étant ainsi acquise en raison des considérations qui précèdent, l’examen des autres moyens formulés devient sans objet.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit le recours en annulation en la forme;
au fond le dit justifié ;
partant annule les décisions ministérielles déférées datées des 11 avril et 30 avril 2006;
condamne l’Etat aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 14 mars 2007 par :
Mme Lamesch, premier juge, Mme Thomé, juge, M. Sünnen, juge en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Lamesch 8
