Tribunal administratif N° 21278 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 19 avril 2006 Audience publique du 23 août 2006
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Recours formé par Madame … et Monsieur … contre une décision du ministre des Affaires étrangères et de l’Immigration en matière d’éloignement
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 21278 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 19 avril 2006 par Maître Laurence LELEU, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame …, née le 20 juin 1961 à Meknes (Maroc), de nationalité luxembourgeoise, demeurant à L-…, et de Monsieur …, déclarant être né le … à Gaza (Israël), de nationalité israélienne, actuellement retenu au Centre de séjour provisoire pour étrangers en situation irrégulière, tendant à l’annulation d’une décision implicite de refoulement, respectivement d’expulsion sous-jacente à la décision de mise à la disposition du gouvernement prise par le ministre des Affaires Etrangères et de l’Immigration à l’encontre de Monsieur … en date du 16 août 2005 ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 21 avril 2006 ;
Vu l’ordonnance du président du tribunal administratif du 27 avril 2006 portant institution d’une mesure de sauvegarde en autorisant Monsieur … à résider provisoirement sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg en attendant que le tribunal administratif se soit prononcé sur le mérite du recours au fond, tout en déclarant la demande de sursis à exécution non justifiée ;
Vu les pièces versées en cause ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport et Maître Laurence LELEU, ainsi que Madame le délégué du gouvernement Jacqueline GUILLOU-JACQUES en leurs plaidoiries respectives.
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A la suite de l’introduction d’une demande d’asile en date du 9 janvier 2001, le ministre de la Justice informa Monsieur …, par lettre du 4 septembre 2001, qu’il ne pouvait être fait droit à ladite demande.
A la suite de l’introduction d’un recours gracieux contre la décision ministérielle précitée du 4 septembre 2001, le ministre de la Justice confirma sa décision initiale par courrier du 26 février 2002.
Par jugement du 10 octobre 2002, le tribunal administratif débouta Monsieur … d’un recours en réformation dirigé contre les décisions ministérielles précitées des 4 septembre 2001 et 26 février 2002, une requête en relevé de déchéance introduite devant la Cour administrative en raison de l’expiration du délai pour introduire une requête d’appel contre le jugement précité du tribunal administratif ayant été déclarée non fondée par arrêt de la Cour administrative du 13 mai 2003.
Par lettre adressée le 1er octobre 2004 au ministre des Affaires étrangères et de l’Immigration, l’association de soutien aux travailleurs immigrés (ASTI) sollicita en nom et pour compte de Monsieur … une autorisation de séjour pour raisons humanitaires, notamment au vu de la situation politique et sécuritaire régnant dans son pays d’origine.
Ledit ministre répondit par courrier du 6 janvier 2005, adressé à l’ASTI, en l’informant de ce qu’il n’était pas en mesure de faire droit à la demande afférente, au motif que Monsieur … ne disposait pas de moyens d’existence personnels suffisants conformément à l’article 2 de la loi modifiée du 28 mars 1972 concernant 1) l’entrée et le séjour des étrangers ; 2) le contrôle médical des étrangers ; 3) l’emploi de la main-d’œuvre étrangère, et qu’il ne faisait pas état de raisons humanitaires justifiant la délivrance d’une autorisation de séjour au Luxembourg.
Par lettre du 26 juillet 2005, le ministre des Affaires étrangères et de l’Immigration invita Monsieur … à rentrer volontairement dans son pays d’origine en considération notamment de ce qu’il avait été débouté de sa demande d’asile et que tous les moyens de recours étaient épuisés.
Par lettre du 5 août 2005, Madame … pria le ministre des Affaires étrangères et de l’Immigration « de bien vouloir trouver une solution à [son] problème », dans la mesure où elle serait fiancée depuis cinq ans avec Monsieur … et où l’autorité communale de leur lieu de résidence, à savoir l’administration communale de la Ville de Luxembourg, refuserait de les marier tant que Monsieur … ne disposerait pas d’un permis de séjour.
Par arrêté du 16 août 2005, notifié à l’intéressé en date du 13 avril 2006, le ministre des Affaires étrangères et de l’Immigration refusa à Monsieur … l’entrée et le séjour au pays et l’invita à quitter celui-ci dès notification de l’arrêté en question. Ledit arrêté était motivé par les considérations que l’intéressé était dépourvu du visa requis, qu’il ne disposait pas de moyens d’existence personnels et qu’il se trouvait en séjour irrégulier au pays. En date du même jour et par arrêté séparé, le même ministre ordonna à l’encontre de Monsieur … son placement au Centre de séjour provisoire pour étrangers en situation irrégulière pour une durée maximale d’un mois. Ledit arrêté ministériel fut notifié à l’intéressé en date du 13 avril 2006.
Par courrier du 14 avril 2006, Madame … informa le directeur du service de l’immigration du ministère des Affaires étrangères et de l’Immigration de ce qu’elle vivait en concubinage avec Monsieur … depuis février 2001, à savoir un mois après l’entrée sur le territoire luxembourgeois de celui-ci, en lui rappelant qu’ils avaient déjà introduit une demande en vue de faire procéder à la célébration de leur mariage, à laquelle il n’aurait toutefois pas été fait droit par l’administration communale de la Ville de Luxembourg.
Par courrier du 17 mai 2006, l’ambassade d’Israël informa le ministre des Affaires étrangères et de l’Immigration de ce qu’à la suite de leurs recherches, les autorités israëliennes n’étaient pas en mesure de trouver de trace de la citoyenneté israélienne de Monsieur …, en le priant de leur fournir un numéro de carte d’identité ou de passeport de l’intéressé.
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 19 avril 2006, Madame …, ainsi que Monsieur … ont fait introduire un recours tendant à l’annulation d’une décision implicite de refoulement respectivement d’expulsion sous-jacente à la décision de mise à la disposition du gouvernement prise par le ministre des Affaires étrangères et de l’Immigration en date du 16 août 2005 à l’égard de Monsieur ….
Aucune disposition législative ou réglementaire ne déterminant la forme d’une décision de refoulement, celle-ci est censée avoir été prise par le ministre compétent à partir du moment où les conditions de forme et de fond justifiant un refoulement, telles que déterminées par l’article 12 de la loi précitée du 28 mars 1972 sont remplies et où, par la suite, une mesure de placement a été décidée à l’encontre de l’intéressé. En effet, une telle décision de refoulement est nécessairement sous-jacente à la décision de mise à la disposition du gouvernement, à partir du moment où il n’existe pas d’arrêté d’expulsion (cf. trib. adm. 4 mars 1999, n° 11140 du rôle, Pas. adm. 2005, V° Etrangers, n ° 347 et autres références y citées).
En l’espèce, il n’est pas contesté en cause qu’un arrêté d’expulsion n’a pas été pris à l’encontre de Monsieur …, de sorte qu’il y a lieu de retenir qu’une décision de refoulement implicite se trouve à la base de l’arrêté de mise à la disposition du gouvernement de Monsieur … pris en date du 16 août 2005 par le ministre des Affaires étrangères et de l’Immigration.
Aucun recours au fond n’étant prévu en matière de refoulement d’un étranger, seul un recours en annulation a pu être introduit à l’encontre de la décision litigieuse. Le recours en annulation ayant été introduit par ailleurs dans les formes et délai de la loi, il est recevable.
A l’appui de leur recours, les demandeurs font exposer qu’ils vivent maritalement ensemble sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg depuis février 2001 et que le service compétent de l’administration communale de la Ville de Luxembourg aurait refusé de faire droit à leur demande tendant à voir célébrer leur mariage devant ladite autorité. Ils estiment que la décision attaquée aurait pour eux des conséquences désastreuses irrémédiables, dans la mesure où elle porterait une atteinte injustifiée à leur vie familiale effective existant de manière ininterrompue depuis février 2001. Ils estiment en effet qu’ils pourraient se prévaloir de l’existence d’une vie familiale et privée au sens de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme, qui aurait en l’espèce était violé par le ministre. Ainsi, l’exécution de la décision ministérielle aurait pour conséquence une rupture difficilement supportable de leur vie familiale, d’autant plus qu’il leur serait impossible de s’installer ailleurs que sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg où Madame …, de nationalité luxembourgeoise, résiderait de manière effective. Ils estiment partant que la décision litigieuse s’analyserait en une ingérence disproportionnée à leur droit à une vie familiale et privée.
Par ailleurs, les demandeurs soutiennent que la décision litigieuse violerait l’article 12 de la Convention européenne des droits de l’homme, en ce qu’elle ferait obstacle à leur droit de se marier et de fonder une famille.
Enfin, les demandeurs font encore état d’une prétendue violation du droit communautaire, en ce que la décision litigieuse serait de nature à porter atteinte à leur droit de libre circulation au sein de l’Union Européenne et à leur droit d’y travailler, notamment dans la mesure où Madame … vit et percevrait un revenu régulier au Grand-Duché de Luxembourg.
Ils estiment en conséquence que la décision de rétention administrative précitée du 16 août 2005 constituerait « un obstacle contraire à la finalité de l’article 11 de la Constitution luxembourgeoise, ainsi que celle de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme ». Ils estiment dans ce contexte qu’un Etat membre de l’Union Européenne ne pourrait refuser de délivrer un titre de séjour à un ressortissant d’un pays tiers, conjoint d’un ressortissant d’un Etat membre, qui est entré régulièrement sur le territoire de cet Etat et qu’il ne serait pas autorisé à prendre à son encontre une mesure d’éloignement du territoire. Ainsi, une mesure d’éloignement fondée exclusivement sur un motif tiré du non-accomplissement par ledit étranger, ressortissant d’un Etat tiers, de formalités légales relatives au contrôle des étrangers, porterait atteinte à la substance même du droit de séjour, directement conféré par le droit communautaire.
Dans son mémoire en réponse, le délégué du gouvernement insiste sur le fait que l’identité de Monsieur … ne serait pas établie, en soulignant notamment qu’il aurait utilisé une autre identité lors de son passage en Italie.
En ce qui concerne la prétendue violation de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme, le représentant étatique soutient que la vie familiale telle qu’alléguée par les demandeurs ne serait pas prouvée, en estimant que les attestations versées par eux ne seraient que des documents « stéréotypées » qui ne seraient pas de nature à établir leur vie de couple. Il s’oppose par ailleurs à la création d’un lien familial nouveau après l’immigration sur le territoire luxembourgeois, tel que cela aurait été le cas en l’espèce.
Par ailleurs, le délégué du gouvernement conclut au caractère non fondé du moyen tiré d’une prétendue violation de l’article 12 de la Convention européenne des droits de l’homme, dans la mesure où une décision de refoulement sous-jacente à une mesure de rétention administrative ne serait pas de nature à violer le droit des demandeurs au mariage.
Enfin, une violation du droit communautaire ne saurait pas non plus être retenue en l’espèce, dans la mesure où Monsieur … ne serait pas marié à un ressortissant communautaire non luxembourgeois.
Il y a tout d’abord lieu d’analyser le moyen tiré d’une prétendue violation de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme, dans la mesure où les demandeurs soutiennent que la décision de refoulement implicite se trouvant à la base de la décision de rétention administrative prise par le ministre des Affaires étrangères et de l’Immigration en date du 16 août 2005 porterait atteinte d’une manière injustifiée à leur vie privée et familiale.
L’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme dispose que :
« 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale (…).
2. Il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui ».
S’il est de principe, en droit international, que les Etats ont le pouvoir souverain de contrôler l’entrée, le séjour et l’éloignement des étrangers, il n’en reste pas moins que les Etats qui ont ratifié la Convention européenne des droits de l’homme ont accepté de limiter le libre exercice de cette prérogative dans la mesure des dispositions de la Convention.
La notion de vie familiale au sens de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme étant susceptible de couvrir le cas de couples non mariés, il y a dès lors lieu d’examiner en l’espèce si la vie familiale dont font état les demandeurs pour conclure dans leur chef à l’existence d’un droit à la protection d’une vie familiale par le biais des dispositions précitées de l’article 8 rentre effectivement dans les prévisions de ladite disposition de droit international qui est, le cas échéant, de nature à tenir en échec la législation nationale.
Il convient encore de relever que la garantie du respect de la vie familiale comporte des limites. En premier lieu, elle ne comporte pas le droit de mener une vie familiale dans le pays de son choix, de sorte qu’on ne saurait obliger un Etat à laisser accéder un étranger sur son territoire pour y créer des liens familiaux nouveaux. En second lieu, elle ne s’applique qu’à une vie familiale effective, c’est-à-dire caractérisée par des relations réelles et suffisamment étroites parmi ses membres, et existante, voire préexistante à l’entrée sur le territoire national.
Il y a dès lors lieu de vérifier d’abord si les demandeurs peuvent se prévaloir d’une vie familiale effective, caractérisée par des relations réelles et suffisamment étroites ainsi que de vérifier, dans l’affirmative, si la décision d’éloignement litigieuse a porté une atteinte injustifiée à cette vie familiale devant, le cas échéant, emporter son annulation pour cause de violation de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme.
Il y a encore lieu de retenir que l’article 8 précité ne garantit non seulement le respect à la vie familiale préexistante avant l’entrée sur le territoire luxembourgeois de deux personnes formant un couple, mais également la vie familiale créée au Luxembourg à partir du moment où elle a un caractère effectif et a perduré pendant une période prolongée au cours de laquelle les deux personnes ont vécu une relation réelle et suffisamment étroite permettant de conclure à une vie familiale effective devant bénéficier de la protection prévue par l’article 8, paragraphe 1er de la Convention européenne des droits de l’homme.
En l’espèce, au-delà de l’attestation en justice signée par la demanderesse, Madame …, suivant laquelle elle déclare vivre en concubinage avec Monsieur … depuis février 2001 et avoir la ferme intention de l’épouser, au motif qu’elle « l’aime de tout [son] cœur » et qu’elle ne « peut jamais accepter d’être séparée de lui », d’autres attestations testimoniales ont été versées par Monsieur …, par Monsieur …, par Madame Laurence …, par Monsieur …, ainsi que par Monsieur …, dont il ressort de manière concordante que les demandeurs vivent ensemble depuis l’année 2001 à Luxembourg au …, qu’ils sont bien intégrés dans la vie au Luxembourg, lesdites attestations faisant encore ressortir que Monsieur … a la volonté de s’intégrer au Luxembourg, notamment par l’apprentissage de la langue française.
Contrairement à l’allégation du délégué du gouvernement, l’attestation en justice de Madame Laurence … ne contredit pas les faits exposés par les demandeurs, dans la mesure où il est expressément mentionné que Madame … connaît Madame … depuis 1997 et Monsieur … depuis 2001, à savoir depuis son entrée sur le territoire luxembourgeois.
Il ressort encore des pièces du dossier que Madame … bénéficie du revenu minimum garanti et qu’elle réside sur le territoire de la commune de Luxembourg depuis le 6 avril 1993 et à l’adresse actuelle depuis le 19 avril 1995.
Il ressort en outre du dossier administratif que les demandeurs avaient commencé à préparer les formalités en vue de leur mariage, tel que cela ressort notamment des deux certificats médicaux « avant mariage » établis par le docteur J.K. en date du 10 mars 2005.
Il suit de l’ensemble des éléments qui précèdent que les demandeurs forment un couple depuis février 2001 et qu’ils ont projeté de se marier, projet qui n’a toutefois pas abouti au vu du refus de la part de l’administration communale de la Ville de Luxembourg de procéder à la célébration du mariage. Il convient encore de relever que d’après les attestations testimoniales versées en cause, les demandeurs habitent ensemble depuis février 2001. Il y a partant lieu de conclure à une vie privée et familiale effective de longue durée, qui, même si elle n’a été créée par les demandeurs qu’une fois que Monsieur … est arrivé sur le territoire luxembourgeois, doit bénéficier de la protection prévue par l’article 8, paragraphe 1er de la Convention européenne des droits de l’homme. Il est dans ce contexte indifférent de savoir si Monsieur … possède bien l’identité et la nationalité par lui invoquées devant les autorités luxembourgeoises, de tels éléments de fait n’étant pas de nature à lui enlever son droit au respect de sa vie privée et familiale.
Dans la mesure où le délégué du gouvernement n’a fait état d’aucune circonstance devant justifier une ingérence par les autorités publiques luxembourgeoises dans l’exercice par les demandeurs de leur droit à leur vie privée et familiale, il y a lieu d’en conclure que c’est à tort que le ministre des Affaires étrangères et de l’Immigration a pris la mesure de refoulement litigieuse à l’encontre de Monsieur …, de sorte qu’il y a lieu d’annuler la décision implicite de refoulement se trouvant à la base de la décision de rétention administrative du 16 août 2005, sans qu’il y ait lieu de prendre position par rapport aux autres moyens et arguments développés par les demandeurs.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond, le déclare justifié, partant annule la décision implicite de refoulement de Monsieur … sous-jacente à la décision de rétention administrative prise par le ministre des Affaires étrangères et de l’Immigration en date du 16 août 2005 à son encontre ;
renvoie le dossier en prosécution de cause devant ledit ministre ;
condamne l’Etat aux frais.
Ainsi jugé par:
M. Schockweiler, premier vice-président, M. Schroeder, premier juge, M. Spielmann, juge, et lu à l’audience publique du 23 août 2006 par le premier vice-président, en présence de M.
Legille, greffier.
Legille Schockweiler 7
