Tribunal administratif N° 20696 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 24 novembre 2005 Audience publique du 19 juin 2006 Recours formé par Monsieur … et son épouse, Madame …, …, contre trois délibérations du conseil communal du Lac de la Haute-Sûre et une décision du ministre de l’Intérieur en matière de plan d’aménagement général
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 20696 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 24 novembre 2005 par Maître Michèle FEIDER, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, aux noms de Monsieur …, retraité, et de son épouse, Madame …, retraitée, les deux demeurant ensemble à L-…, tendant à l’annulation, sinon à la réformation 1) de la décision du ministre de l’Intérieur du 18 juillet 2005 approuvant la décision du conseil communal du Lac de la Haute-Sûre du 9 juillet 2004 portant adoption définitive du projet d’aménagement général, parties graphique et écrite, et refusant de faire droit à leur réclamation concernant le reclassement de leurs terrains sis à Harlange, inscrits au cadastre de la Commune du Lac de la Haute-Sûre, section HC de Harlange et portant les numéros cadastraux …, 2) de la prédite délibération du conseil communal du Lac de la Haute-Sûre du 9 juillet 2004, 3) de la décision dudit conseil communal du 11 mai 2004 rejetant leur réclamation introduite le 6 mai 2004 et 4) de la décision dudit conseil communal du 20 novembre 2003 portant adoption provisoire du projet d’aménagement général, parties graphique et écrite ;
Vu l’exploit de signification de l’huissier de justice Gilbert RUKAVINA, demeurant à Diekirch, du 20 décembre 2005, portant signification de cette requête à l’administration communale du Lac de la Haute-Sûre, établie à L-9635 Bavigne, 7, Duerfstrooss ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 13 février 2006 ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 17 mars 2006 par Maître Jean MEDERNACH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, pour compte de l’administration communale du Lac de la Haute-Sûre, lequel mémoire a été notifié le même jour au mandataire constitué pour les demandeurs ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 18 avril 2006 par Maître Michèle FEIDER pour compte des demandeurs, lequel mémoire a été notifié le même jour au mandataire constitué de l’administration communale du Lac de la Haute-Sûre ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 18 mai 2006 par Maître Jean MEDERNACH pour compte de l’administration communale du Lac de la Haute-Sûre, lequel mémoire a été notifié le même jour au mandataire constitué pour les demandeurs ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions critiquées ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Michèle FEIDER et Gilles DAUPHIN, en remplacement de Maître Jean MEDERNACH, et Monsieur le délégué du gouvernement Gilles ROTH en leurs plaidoiries respectives.
Suite à la décision des autorités communales du Lac de la Haute-Sûre de procéder à une mise à jour des parties graphique et écrite du plan d’aménagement général de la commune du Lac de la Haute-Sûre, ci-après dénommé le « PAG », la commission d’aménagement auprès du ministère de l’Intérieur, ci-après dénommée la « commission », rendit deux avis en date du 15 mai 2001 respectivement 17 juillet 2003.
En sa séance du 20 novembre 2003, le conseil communal du Lac de la Haute-
Sûre approuva provisoirement avec six votes affirmatifs et deux abstentions le nouveau PAG et le nouveau règlement sur les bâtisses.
Suivant courrier du 6 mai 2004, Monsieur … et son épouse, Madame …, ci-
après dénommés les « époux … », réclamèrent contre ledit vote provisoire et plus particulièrement contre le reclassement de leurs terrains sis à Harlange, numéros cadastraux …, …, en zone non-constructible.
Par courrier du 11 mai 2004, l’administration communale du Lac de la Haute-
Sûre, ci-après désignée par l’« administration communale », informa les époux … que « le délai pour introduire des réclamations éventuelles est révolu » et les invita à « reformuler votre réclamation après l’approbation définitive du dossier par l’autorité supérieure ».
En sa séance du 9 juillet 2004, le conseil communal du Lac de la Haute-Sûre, statuant dans le cadre des réclamations introduites contre la décision précitée du 20 novembre 2003, approuva définitivement avec cinq voix pour et deux abstentions le nouveau PAG et le nouveau règlement sur les bâtisses.
Contre cette décision d’approbation définitive les époux … introduisirent une réclamation auprès du ministre de l’Intérieur, ci-après désigné par le « ministre », par courrier du 11 août 2004.
Le 7 octobre 2004, le conseil communal du Lac de la Haute-Sûre, statuant au cas par cas sue les réclamations introduites, décida à l’unanimité de maintenir sa décision prise lors du vote définitif du 9 juillet 2004. Ladite décision, en ce qui concerne la réclamation des époux …, est motivée comme suit :
« Quant à la procédure La réclamation ne peut être traitée dans le cadre de la procédure en cours d’après l’alinéa 5 de l’article 9 de la loi du 12.06.1937. En effet la décision du conseil communal du 20.11.2003 ayant pour objet le vote provisoire du nouveau PAG a été rendue publique le 21.11.2003 avec un délai de trente jours pour introduire les réclamations éventuelles. La décision a été publiée dans des quotidiens luxembourgeois et une réunion d’information a eu lieu le 01.12.2003. Les réclamants ont été entendus les 11 et 18 février 2004. Le vote définitif a eu lieu le 09.07.2004.
Une publicité adéquate de la décision a dont été assurée.
Nous n’avons pas empêché les époux …-… de contester la légalité de notre décision du 20.11.2003, mais nous leur avons écrit que « le délai pour introduire des réclamations éventuelles est révolu et que nous nous trouvons en procédure prévue par la loi du 12.06.1937 ».
Par ailleurs leur fils a, dans le cadre du redressement du CR 309 dans la traversée de Harlange, été en contact avec des responsables communaux ceci en vue du raccordement de certains de leurs terrains à l’infrastructure.
Il n’était d’ailleurs pour personne un secret que l’administration communale travaillait depuis au moins trois années au remaniement du PAG, ce qui était relaté dans plusieurs séances du conseil communal, donc aussi publié dans le journal communal « de Gemengebued ».
Quant au terrain … Cette parcelle est énumérée aussi dans la lettre des époux …-… du 06.05.2004 ; elle est classée en zone d’habitation soumise à un PAP au plan actuel ;
dans l’ancien plan PAG elle était classée en zone d’habitation ; le fils des époux …-… a laissé poser les infrastructures nécessaires à la constructibilité de la parcelle, ceci dans le cadre des travaux de redressement du CR, à ses frais.
Quant aux terrains cadastrés 1299/866, 1299/1739 La parcelle 1299/1739 est classée au PAG nouveau en zone d’habitation soumise à un PAP pour ce qui est du terrain donnant sur la rue Laach, le restant du terrain n’a aucun accès, de même que la parcelle 1299/866 si ce n’est que pour une infime partie sur la rue Primevères, mais l’accès à l’infrastructure y est difficile.
Quant aux terrains cadastrés 1167/2087 et 1167/2088 Ces parcelles n’ont pas d’accès sur le CR, car une bande de terrain public étant propriété de la commune et est aménagée avec des plantations car située en-
dessous du cimetière.
En procédant à un remaniement du PAG, le conseil communal a pendant de longues séances de travail, pesé le pour et le contre pour décider si oui ou non une parcelle est intégrée ou non dans le périmètre.
Comme le nouveau PAG est un document absolument inédit, il appartient aux intéressés de se manifester en introduisant une réclamation s’ils se sentent lésés dans leurs droits. Une violation du principe de l’égalité des administrés ne peut valablement être évoquée.
Comme il n’y a pas eu de réclamation introduite dans les délais légaux tel que disposé par la loi du 12.06.1937, il n’y a pas eu de réaction (ni de motivation d’une décision) de la part du conseil communal. Il n’est pas vrai que le conseil communal a accepté toutes les réclamations lors de sa séance du 09.07.2004.
La réclamation des époux …-… n’est pas acceptée avec huit voix. » En sa séance du 9 décembre 2004, la commission estima en relation avec la réclamation introduite par les époux … ce qui suit :
« Il y a lieu de déclarer cette réclamation irrecevable sur la base de l’article 9 même de la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes. En effet, les réclamants n’avaient pas présenté de réclamation auprès du collège des bourgmestre et échevins et ils sont donc forclos ».
Par décision du 18 juillet 2005, le ministre, déclarant irrecevable la réclamation présentée par les époux … aux mêmes motifs que ceux mis en avant par la commission, approuva la délibération du 9 juillet 2004 du conseil communal du Lac de la Haute-Sûre portant adoption définitive du PAG, parties écrite et graphique, « sous réserve des dispositions de la loi du 27 mai 1961 concernant les mesures de protection sanitaire du barrage d’Esch-sur-Sûre et du règlement grand-ducal du 14 décembre [2000] concernant les localités de Bavigne et de Liefrange stipulant l’interdiction de procéder à des extensions du périmètre d’agglomération ».
Par requête déposée en date du 24 novembre 2005, les époux … ont introduit un recours tendant à l’annulation, sinon à la réformation de la décision du ministre de l’Intérieur du 18 juillet 2005 approuvant la décision du conseil communal du Lac de la Haute-Sûre du 9 juillet 2004 portant adoption définitive du PAG, parties graphique et écrite, et refusant de faire droit à leur réclamation concernant le reclassement de leurs terrains sis à Harlange, inscrits au cadastre de la Commune du Lac de la Haute-
Sûre, section HC de Harlange, portant les numéros cadastraux …, de la prédite délibération du conseil communal du Lac de la Haute-Sûre du 9 juillet 2004, de la décision du conseil communal du Lac de la Haute-Sûre du 11 mai 2004 rejetant leur réclamation introduite le 6 mai 2004 et de la décision dudit conseil communal du 20 novembre 2003 portant adoption provisoire du PAG, parties graphique et écrite.
Encore qu'un demandeur entende exercer principalement un recours en annulation et subsidiairement un recours en réformation, le tribunal a l'obligation d'examiner en premier lieu la possibilité d'exercer un recours en réformation, l'existence d'une telle possibilité rendant irrecevable l'exercice d'un recours en annulation contre la même décision (cf. trib. adm. 4 décembre 1997, n° 10404 du rôle, Pas. adm. 2005, V° Recours en réformation n° 3 et autres références y citées).
Concernant la compétence d’attribution du tribunal administratif, il convient de relever que, d’une part, les décisions sur les projets d’aménagement, lesquelles ont pour effet de régler par des dispositions générales et permanentes l’aménagement des terrains qu’ils concernent et le régime des constructions à y ériger, ont un caractère réglementaire et, d’autre part, la décision d’approbation du ministre, intervenue après réclamation de particuliers, comme c’est le cas en l’espèce, participe au caractère réglementaire de l’acte approuvé (cf. Cour adm. 10 juillet 1997, n° 9804C du rôle, Pas. adm. 2005, V° Actes réglementaires (recours contre les), n° 25 et autres références y citées).
Si, en adoptant ou en approuvant un plan d’aménagement, le conseil communal ou le ministre de l’Intérieur sont appelés à statuer sur des réclamations présentées par un particulier agissant dans son intérêt personnel, cette circonstance n’est pas de nature à changer le caractère de l’acte. Les réclamations ne constituent en effet que des incidents de la procédure d’élaboration du projet d’aménagement et elles ne sont pas dirigées contre une décision à caractère individuel (cf. Cour adm. 17 juin 1997, n° 9481C du rôle, Pas. adm. 2005, V° Urbanisme, n° 8).
Or, conformément à l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, tel que modifié par l’article 61,1 de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, le recours en annulation est le seul recours possible contre un acte administratif à caractère réglementaire.
Il s’ensuit que le tribunal est incompétent pour connaître du recours subsidiaire en réformation introduit contre les décisions critiquées.
Dans leurs mémoires en réponse respectifs, tant le délégué du gouvernement que l’administration communale soulèvent l’irrecevabilité du recours au motif que les époux … n’auraient pas adressé de réclamation au collège échevinal suite à l’approbation provisoire du PAG pendant la période de publication de 30 jours allant du 21 novembre 2003 au 22 décembre 2003 et que la réclamation introduite auprès du ministre serait partant irrecevable omisso medio en l’absence de réclamation valable contre la décision d’approbation provisoire du 20 novembre 2003. L’administration communale précise encore que l’avis au public attestant de la décision d’adoption provisoire du 20 novembre 2003 aurait également été publiée dans trois quotidiens luxembourgeois conférant ainsi une publicité nationale à cet avis.
Les époux … rétorquent sur ce point qu’ils résideraient à la maison de retraite au Centre du Rham, ce qui les aurait mis dans l’impossibilité de se déplacer pour prendre connaissance des décisions communales ou des publications y afférentes et que la seule publication au « Reider » ne serait pas à considérer comme publicité effective. Pour le surplus, l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes prévoirait que les intéressés d’une décision administrative devraient être informés individuellement. Finalement, le législateur luxembourgeois, suite au vote de la loi du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, exigerait à l’heure actuelle une publicité effective au moyen d’une publication dans quatre quotidiens imprimés au Luxembourg. Partant, à défaut de publicité adéquate et effective aucun délai n’aurait commencé à courir à leur encontre, de sorte que ce serait à tort que leur réclamation n’aurait pas été prise en considération.
En l’espèce, c’est à juste titre que l’administration communale relève que, s’agissant d’actes administratifs à caractère réglementaire, les dispositions du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 précité ne s’appliquent pas, étant donné qu’en vertu de la loi habilitante du 1er décembre 1979 réglant la procédure administrative non contentieuse, les règles établies par ledit règlement grand-ducal ne concernent que les décisions administratives individuelles pour lesquelles un texte particulier n’organise pas de procédure spéciale présentant au moins des garanties équivalentes pour l’administré (cf. trib. adm. 4 juillet 2000, n° 11385 du rôle, Pas. adm. 2005, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 7), de sorte qu’aucune notification individuelle de la décision d’approbation provisoire du PAG du 20 novembre 2003 n’était requise en l’espèce.
L’article 9 de la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, ci-après désignée par la « loi de 1937 » dispose que :
« Sans préjudice de la disposition inscrite à l’art. 3, alinéa 3, les projets sont établis par les soins du collège des bourgmestre et échevins, ou par les associations, sociétés et particuliers intéressés. Ils sont soumis d’abord à la Commission et ensuite au conseil communal, avec l’avis de la Commission.
Après leur approbation provisoire par le conseil communal, les plans sont déposés pendant 30 jours à la maison communale, où le public pourra en prendre connaissance. Le dépôt sera publié par voie d’affiches apposées dans la commune de la manière usuelle et portant invitation de prendre connaissance des pièces.
Endéans le délai visé à l’alinéa qui précède, les objections contre les plans doivent être présentées par écrit au collège des bourgmestre et échevins, à peine de forclusion. Après l’expiration du délai le collège entendra les opposants en vue de l’aplanissement des difficultés.
Le résultat de cette mesure, avec toutes les pièces et, éventuellement, avec les plans modifiés, est soumis au conseil communal qui y décide, sous l’approbation du « Ministre de l’Intérieur ». La décision du conseil communal est affichée dans la commune pendant huit jours, de la façon usuelle et notifiée aux intéressés par lettres recommandées avec avis de réception.
Les réclamations doivent être adressées au Gouvernement dans les quinze jours de cette notification, à peine de forclusion. Le Ministre statue, le conseil communal et la Commission entendus ».
Le tribunal tient à rappeler que, sur toile de fond des paragraphes 1 et 6 de l’article 107 de la Constitution consacrant le principe de l’autonomie communale, sous la prévision d’un pouvoir de tutelle étatique, constituant l’exception, la loi de 1937 prévoit dans son article 9 une procédure non-contentieuse d’adoption et d’approbation des plans d’aménagement tendant à voir disparaître, au fur et à mesure des aplanissements des difficultés, les objections et réclamations solutionnées, tout en ne laissant subsister que celles maintenues et réitérées, lesquelles sont partant susceptibles d’être portées devant les juridictions de l’ordre administratif (cf. trib.
adm. 14 décembre 2005, n° 19736 du rôle, non encore publiée).
La réclamation de la partie appelante auprès du ministre de l’Intérieur est irrecevable omisso medio en l’absence de réclamation antérieure adressée au collège échevinal contre la délibération du conseil communal portant approbation provisoire de la modification du PAG (cf. Cour adm. 20 novembre 2001, n° 13523C du rôle, Pas. adm. 2005, V° Urbanisme, n° 26 et autre référence y citée).
L’argumentation invoquée en l’espèce par les époux … en ce que l’avis au public du 20 novembre 2003 n’aurait pas été porté à leur connaissance de manière adéquate manque à la fois en droit et en fait, étant donné que, d’une part, l’administration communale s’est strictement tenue au seul mode de publication exigé par le loi de 1937, à savoir l’affichage d’un avis au public pendant 30 jours, et, d’autre part, ledit avis a encore été publié dans trois quotidiens nationaux, de sorte que les époux … ne peuvent pas raisonnablement soutenir ne pas avoir été en mesure de prendre connaissance dudit avis et des plans déposés à la maison communale et d’introduire en temps utile leur réclamation à l’encontre de la décision d’approbation provisoire du nouveau PAG prise par le conseil communal de la commune du Lac de la Haute-Sûre en date du 20 novembre 2003.
Partant, en ne présentant leur réclamation écrite à l’encontre de la décision d’approbation provisoire du conseil communal du Lac de la Haute-Sûre qu’en date du 6 mai 2004, les époux … n’ont pas respecté le délai impératif inscrit à l’article 9 alinéa 2 de la loi précitée du 12 juin 1937, de sorte que le recours en annulation est à déclarer irrecevable.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
se déclare incompétent pour connaître du recours subsidiaire en réformation ;
déclare le recours principal en annulation irrecevable ;
condamne les demandeurs aux frais.
Ainsi jugé et prononcé par :
M. Schroeder, premier juge, M. Spielmann, juge, Mme Gillardin, juge, et lu à l’audience publique du 19 juin 2006 par le premier juge, en présence de M. Legille, greffier.
s. Legille s. Schroeder 8
