GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro du rôle: 19758C Inscrit le 3 mai 2005
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AUDIENCE PUBLIQUE DU 24 NOVEMBRE 2005 Recours formé par la société anonyme Ets …, Entreprise de Travaux Publics et Privés SA., Luxembourg contre une décision du bourgmestre de la Ville de Luxembourg, en présence de … et consorts, Luxembourg en matière de permis de construire (jugement entrepris du 24 mars 2005, no 18888 du rôle)
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Vu la requête d’appel déposée au greffe de la Cour administrative le 3 mai 2005 par Maître Alain Rukavina, avocat à la Cour, au nom de la société anonyme Ets. …, Entreprise de Travaux Publics et Privés SA., établie et ayant son siège social à L-…, représentée par son conseil d’administration actuellement en fonctions, contre un jugement rendu en matière d’urbanisme et d’aménagement du territoire par le tribunal administratif à la date du 24 mars 2005, à la requête de …, demeurant à L-…, et consorts, contre une décision du bourgmestre de la Ville de Luxembourg.
Vu la signification de ladite requête d’appel par acte d’huissier Jean-Lou Thill à la date du 4 mai 2005.
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 1er juin 2005 par Maître Charles Ossola, avocat à la Cour, au nom de …, demeurant à L-…, et consorts.
Vu la notification dudit mémoire en réponse par télécopieur à la même date.
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement entrepris.
Ouï le conseiller en son rapport et Maître Christian Point, en remplacement de Maître Jean Medernach, Maître Alain Rukavina, et Maître Virginie Roelens, en remplacement de Maître Charles Ossola, en leurs observations orales.
Par requête inscrite sous le numéro 18888 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 19 novembre 2004 par Maître Charles Ossola, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, 1. …, demeurant à L-… ;
2. …, demeurant à L-… ;
3. …, demeurant à L-… ;
4. …, demeurant à L-… ;
5. …, demeurant à L-… ;
6. …, demeurant à L-…, ont demandé l’annulation d’une décision du bourgmestre de la Ville de Luxembourg du 19 août 2004, référencée sous le numéro ….2004, accordant à la société anonyme Ets. …, Entreprise de Travaux Publics et Privés S.A., établie et ayant son siège social à L-…, l’autorisation de construire un immeuble résidentiel à 28 logements sur la propriété sise … à Luxembourg.
Le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties en date du 24 mars 2005, a reçu le recours en annulation en la forme, au fond, l’a déclaré justifié, a annulé la décision du bourgmestre de la Ville de Luxembourg du 19 août 2004 portant autorisation de construire un immeuble résidentiel à 28 logements sur la propriété sise … à Luxembourg et renvoyé l’affaire devant le bourgmestre de la commune de Luxembourg.
Le tribunal administratif a retenu que l’autorisation attaquée du 19 août 2004 du bourgmestre a été prise en violation de la loi de 2004, à défaut notamment d’élaboration d’un plan d’aménagement particulier, de sorte qu’elle encourt l’annulation, l’examen des autres moyens tirés des prétendues violations des différentes dispositions urbanistiques inscrites au PAG et au Rb devenant surabondant.
Maître Alain Rukavina a déposé une requête d’appel au greffe de la Cour administrative en date du 3 mai 2005 pour compte de la société anonyme Ets. …, dans laquelle la partie appelante demande la réformation du jugement entrepris en faisant valoir que le tribunal administratif aurait à tort annulé la décision du bourgmestre de la Ville de Luxembourg du 19 août 2004.
La partie appelante critique la motivation de la décision en ce qu'elle aurait vidé de son contenu les dispositions transitoires de l'article 108 de la loi du 19 juillet 2004 concernant l'aménagement communal et le développement urbain (ci-après qualifiée de «la loi de 2004»).
Ladite décision contiendrait en outre des dispositions contradictoires en ce que les premiers juges ont retenu d'une part que la loi du 19 juillet 2004 serait claire et que d'autre part ils auraient dû procéder à une interprétation poussée des dispositions légales pour faire finalement référence à la responsabilité politique des auteurs du texte ayant causé une situation de blocage.
La partie appelante souligne qu'à la base du litige se trouve le recours des parties intimées signifié en date du 22 novembre 2004, faisant valoir que le projet immobilier pour lequel l'autorisation de bâtir fut demandée, (i) aurait dû faire l'objet d'une procédure d'adoption d'un plan d'aménagement particulier (« PAP ») et (ii) violerait le plan d'aménagement général («PAG»), ainsi que le règlement des bâtisses de la Ville de Luxembourg.
Que le projet immobilier viserait un immeuble à caractère résidentiel aux abords de la rue … à Luxembourg : Dans la mesure où la construction sera érigée le long de la rue …, l'accès à l'infrastructure existante (anciennes canalisations, etc … ) serait garanti.
2 Qu'il y aurait également lieu de noter que la construction comporterait exactement le même nombre de niveaux que les autres constructions voisines et que ledit immeuble sera construit sur un terrain d'une contenance de 67 ares.
Maître Charles Ossola a déposé un mémoire en réponse en date du premier juin 2005 dans lequel il demande la confirmation du jugement entrepris.
Il souligne notamment ce qui suit :
« Le Conseil d'État a rendu en date du 3 mai 2005 son avis sur un projet de loi portant modification de la loi du 19 juillet 2004. Tant le législateur, que le Conseil d'État prennent acte du jugement attaqué et soulignent deux mérites incontestables de celui-ci:
- d'une part, il a clarifié que la carence du pouvoir exécutif et l'absence temporaire de mesure d'exécution d'une loi qui s'en dégagent ne sont pas faites pour en empêcher l'application, même si elles sont éventuellement susceptibles de poser une question de responsabilité de politique pouvant, le cas échéant, donner lieu à indemnisation, - il a souligné qu'en attendant une nouvelle modification des dispositions en vigueur, le régime de droit commun qui se dégage de la nouvelle loi impose normalement et sauf les exceptions prévues à cet effet par la loi même la réalisation d'un plan d'aménagement particulier (PAP), obligation à laquelle les communes et les promoteurs immobiliers ne sauraient se soustraire en invoquant les difficultés d'application de la nouvelle loi ou encore l'existence de critères de lotissement et de construction strictes du plan d'aménagement général (PAG), version fondée sur la loi de 1937. » Ainsi loin de critiquer le jugement attaqué, tant le législateur que le Conseil d'État auraient confirmé l'interprétation donnée par les premiers juges à la loi du 19 juillet 2004 et auraient entendu modifier certaines dispositions légales de la loi de 2004 et établir de nouvelles dispositions «pour garantir une transition sans heurts juridiques du régime du PAG de l'ancienne loi de 1937 vers le régime légal nouveau de 2004 et une application sans problèmes du PAP qui, soit repose encore temporairement sur le PAG version 193 7, soit prendra dans les années à venir de plus en plus fréquemment référence sur le PAG version 2004, au fur et à mesure que les communes auront remplacé leur ancien PAG ».
Tant la lecture des projets de loi que l'avis du Conseil d'État confirmeraient l'interprétation des premiers juges, de sorte que le jugement entrepris serait à tort critiqué par les parties appelantes.
Ainsi il serait pour le moins surprenant que la partie de Maître Alain Rukavina omettrait de préciser l'existence de ces projets de loi déposés au courant du mois de mars 2005.
Toute son argumentation au niveau du premier grief développée serait irrelevante pour reposer sur des jurisprudences, sinon des interprétations au regard de la loi du 12 juin 1937 qui aurait été purement et simplement abrogée par la nouvelle loi de 2004, comme le soulignerait le Conseil d'État dans son avis lorsqu'il énonce que «bien qu'aux termes de l'article 110 de la loi de 2004, la loi du 12 juin 1937 ait été formellement abrogée».
3 Le Conseil d'État rappellerait à juste titre qu' «une disposition abrogée disparaît définitivement et ne revit pas lorsque disparaît la mesure qui l'avait abrogée» (cf P.
PESCATORE, Introduction à la science du droit p.307.) Comme l'aurait souligné à juste titre le Conseil d'État à la suite de la publication d'un certain nombre de mesures d'exécution intervenues, la première des clarifications jurisprudentielles précitées ne revêt entre temps plus qu'un intérêt documentaire, en ce sens que le législateur a entendu réparer la carence qui pourrait, le cas échéant, entraîner sa responsabilité politique pouvant ainsi donner lieu éventuellement à indemnisation.
Il appartiendrait le cas échéant à la partie de Maître Alain Rukavina d'agir en conséquence contre l'État étant entendu que cette action ne pourrait remettre en cause le bien-fondé du jugement du 24 mars 2005.
Sur le vu des faits de la cause qui sont les mêmes que ceux soumis aux juges de première instance, la Cour estime que ceux-ci ont, dans un examen complet et minutieux de tous les éléments recueillis, apprécié ces derniers à leur juste valeur et en ont tiré des conclusions juridiques exactes.
Il est constant que la loi de 2004 a abrogé à travers son article 110 la loi de 1937.
Il est néanmoins exacte que les procédures d’adoption et d’approbation des plans d’aménagement général ou particulier en cours au moment de l’entrée en vigueur de ladite loi, sont appelées à suivre, d’après l’article 108 (2), les dispositions de la loi de 1937 pour autant qu’elles puissent être achevées dans un délai de douze mois qui suit l’entrée en vigueur de la loi de 2004, et que passé ce délai une nouvelle procédure d’adoption doit être engagée conformément aux dispositions de la nouvelle loi.
Pour le surplus, l’article 108 (1) prévoit que les plans d’aménagement général dûment approuvés par le ministre de l’Intérieur conformément à la loi de 1937 existant au moment de l’entrée en vigueur de la loi de 2004 doivent faire l’objet d’une refonte et adaptation complète dans un délai de six ans à partir de l’entrée en vigueur de ladite loi.
Or, comme dégagé à juste titre par les premiers juges, la situation d’espèce ne concerne pas une procédure d’adoption et d’approbation d’un plan d’aménagement en cours entamée d’après les dispositions de la loi de 1937, ni la problématique de la refonte des plans d’aménagement général existants, mais la délivrance d’une autorisation de construire sous l’empire de la nouvelle loi de 2004, applicable à partir du 8 août 2004.
C’est partant à bon escient que le tribunal administratif a décidé que le litige soumis, conformément à l’article 110 de la loi de 2004, est à examiner exclusivement en relation avec les dispositions inscrites à ladite loi de 2004, la loi de 1937 se trouvant abrogée.
L’article 37 de la loi de 2004, intitulé, «Autorisations de construire» prévoit que :
« Toute construction, transformation ou démolition d’un bâtiment est soumise à l’autorisation du bourgmestre.
L’autorisation de construire n’est accordée que si les travaux sont conformes soit au plan ou au projet d’aménagement général et le cas échéant au plan ou au projet d’aménagement particulier, voire au plan ou au projet de lotissement, de relotissement ou de morcellement, parties graphique et écrite. (…) ».
4 D’après l’article 106 (1) de la loi de 2004 :
« Tout promoteur, personne physique ou morale de droit public ou de droit privé, qui veut procéder au lotissement, respectivement relotissement d’un terrain ou au morcellement de parcelles est soumis à l’obligation d’élaborer un plan d’aménagement particulier conformément à la procédure prévue au chapitre 3 du titre 4 lorsque le but de l’opération est d’aliéner ou de louer un ou plusieurs lots en vue de la mise en œuvre des dispositions du plan d’aménagement général afférent ».
Or, comme relaté par les premiers juges, il ne saurait être contesté que le projet litigieux vise une opération de relotissement d’un terrain par la réunion de plusieurs parcelles (la notion de « plusieurs » étant considérée comme un indéfini exprimant une pluralité indéterminée, un nombre au moins supérieur à un) en une seule parcelle nouvelle en vue de la construction d’un groupe d’au moins deux maisons, tel que cela ressort du plan de morcellement du 17 juin 2003 et des plans versés en cause, et ceci dans un but d’aliénation respectivement de location, de sorte que l’obligation d’élaboration d’un plan d’aménagement particulier, d’après les termes des articles 37 et 106 (1) de la loi de 2004, avant la délivrance d’une autorisation de construire, est en principe donnée.
S’il est certes exact que la mise en vigueur d’une loi peut être différée ou suspendue à la publication d’actes réglementaires relatifs à son exécution pour l’hypothèse où la loi ne se suffit pas à elle-même, il convient de retenir que le principe même de l’établissement d’un plan d’aménagement particulier, tel que consacré par la loi de 2004, afin de garantir notamment que la nouvelle construction ne dérange pas l’harmonie du voisinage, ne saurait être contesté, seul son contenu d’après l’article 29 de la loi de 2004 devant être arrêté par des règlements grand-ducaux d’exécution.
Or, comme retenu par le tribunal administratif, il n’appartient pas dans ces conditions au pouvoir communal de faire abstraction de la nouvelle exigence posée par la loi de 2004, et ceci à peine 11 jours après l’entrée en vigueur de ladite loi, en accordant une autorisation de construire sur base d’une demande qui ne contient pas de plan d’aménagement particulier, mais il aurait appartenu aux autorités communales compétentes d’adopter au moins pendant un délai raisonnable une position d’attente, en attendant la publication des actes réglementaires d’exécution définissant le contenu du plan d’aménagement particulier, publication qui est d’ailleurs intervenue en date du 18 novembre 2004, et d’accorder l’autorisation sollicitée par la suite.
En ce qui concerne le non-établissement de la liste des « personnes qualifiées » auprès du ministre de l’Intérieur, dont la tenue est prévue par l’article 7 de la loi de 2004, c’est à bon escient que les premiers juges ont décidé que cet état des choses ne saurait néanmoins pas tenir en échec l’applicabilité de la loi de 2004, la seule conséquence à en tirer est celle que les autorités communales sont tenues d’accepter un plan d’aménagement particulier dès lors qu’il est établi par une personne qualifiée, étant relevé que l’appréciation des qualifications professionnelles de la personne ayant élaboré le plan d’aménagement particulier et présenté la demande en autorisation de construire devant se faire dans cette hypothèse sous la responsabilité des autorités communales et sans préjudice du pouvoir d’appréciation des juridictions administratives.
Concernant la thèse défendue par la société … en ce que la loi de 2004 n’interdirait pas formellement ou expressément la délivrance d’une autorisation de bâtir sur base du seul plan 5 d’aménagement général respectivement n’imposerait pas obligatoirement l’élaboration d’un plan d’aménagement particulier, ce qui serait d’ailleurs démontré par l’utilisation de la terminologie « le cas échéant » au deuxième alinéa de l’article 37 de la loi de 2004, celle-ci n’emporte pas la conviction de la Cour, étant donné que les textes légaux et réglementaires doivent être interprétés de façon à dégager un sens concordant, en conciliant les termes de leurs dispositions plutôt que d’en voir dégager des significations contradictoires.
C’est encore à tort que la société … soutient que la disposition transitoire inscrite à l’article 108 (1) de la loi de 2004, prévoyant la survivance des anciens plans d’aménagement général pendant une période maximale de six ans, permettrait la délivrance d’une autorisation de construire sur base des PAG et Rb existants et en l’absence d’élaboration d’un plan d’aménagement particulier, au motif que les anciens plans d’aménagement général ne prévoyaient pas pareille obligation, étant donné que la seule exception prévue par la loi de 2004 est celle inscrite à l’article 27, qui prévoit que « les communes peuvent définir dans leur plan d’aménagement général des terrains ou ensembles de terrains auxquels l’obligation d’établir un plan d’aménagement particulier n’est pas applicable et dont la mise en valeur pourra par conséquent se faire directement sur base du plan d’aménagement général ».
En effet, ledit raisonnement est à écarter, à défaut d’une disposition expresse en ce sens contenue dans la loi de 2004, qui a été conçue dans une logique différente que la loi de 1937, à savoir que l’établissement d’un plan d’aménagement particulier est devenu la règle, sauf les exceptions prévues à l’article 27 de la loi de 2004, le nouveau texte de loi étant clair et précis à ce sujet et ne pouvant être interprété dans le sens voulu par la société ….
Or, à l’heure actuelle, le PAG ne prévoit pas d’exception pour le terrain litigieux, et ledit mécanisme dérogatoire ne pourra de toute façon être consacré qu’une fois un nouvel plan d’aménagement général établi pour le territoire de la commune de Luxembourg.
Dès lors, l’examen des conditions dérogatoires inscrites au deuxième alinéa de l’article 27 de la loi de 2004 est superflu, étant donné que le PAG ne définit pas à l’heure actuelle des terrains ou ensembles de terrains auxquels l’obligation d’établir un plan d’aménagement particulier ne serait pas applicable.
Concernant la violation alléguée du droit de propriété, tel que consacré par les articles 1er du Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme, 16 de la Constitution et 544 du Code civil, c’est à juste titre que le tribunal administratif a retenu que l’absence de publication immédiate des règlements grand-ducaux d’exécution à la loi de 2004 et de la liste des « personnes qualifiées » a certes conduit à une situation de blocage dans l’immédiat, mais ne prive pas le propriétaire d’un terrain de tous ses droits y relatifs, respectivement ne réduit pas ses droits à néant en en limitant simplement l’usage de manière temporaire.
Or, la situation de blocage mise en avant par la société … et la prétendue violation du droit de propriété en résultant, au vu de la carence du pouvoir exécutif empêchant une application immédiate de la loi de 2004 en toutes ses dispositions ne saurait automatiquement conduire à une non-application de la loi de 2004 et à la survivance du système tel qu’instauré par la loi de 1937, pourtant expressément aboli par l’article 110 de la loi de 2004.
En effet, si tel avait été le vœu du législateur, ce dernier n’aurait pas manqué d’insérer d’autres dispositions transitoires en attendant la refonte et l’adaptation des plans d’aménagement général et règlements sur les bâtisses existants.
6 Il découle de tous ces développements que le jugement du 24 mars 2005 est à confirmer.
Au vu de l’issue du litige, la demande par la partie … et consorts de se voir adjuger une indemnité de procédure n’est pas justifiée ;
Par ces motifs la Cour, statuant contradictoirement, sur le rapport de son conseiller, reçoit l’acte d’appel du 3 mai 2005, le déclare cependant non fondé, confirme le jugement du 24 mars 2005 dans toute sa teneur, déboute la partie intimée de sa demande en indemnité de procédure, condamne la partie appelante aux dépens de l’instance d’appel.
Ainsi délibéré et jugé par Marion Lanners, présidente Marc Feyereisen, conseiller, rapporteur Carlo Schockweiler, conseiller et lu par la présidente Marion Lanners en l’audience publique au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête en présence du greffier en chef de la Cour Erny May.
le greffier en chef la présidente 7
