Tribunal administratif N° 19589 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 1er avril 2005 Audience publique du 14 novembre 2005 Recours formé par Monsieur …, … contre une décision du conseil de discipline des fonctionnaires de l’Etat en présence de la Banque et Caisse d’Epargne de l’Etat, Luxembourg en matière de discipline
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 19589 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 1er avril 2005 par Maître Marco NOSBUSCH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, ayant occupé la fonction de chef d’agence de la Banque et Caisse d’Epargne de l’Etat, demeurant à L- … , tendant à la réformation sinon à l’annulation de la décision du conseil de discipline des fonctionnaires de l’Etat du 30 novembre 2004 (numéro du registre 10/2004) prononçant à son égard la sanction disciplinaire de la révocation ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Guy ENGEL, demeurant à Luxembourg, du 21 avril 2005 portant signification de ce recours à la Banque et Caisse d’Epargne de l’Etat, établissement public autonome doté de la personnalité juridique, établie et ayant son siège social à L-1930 Luxembourg, 1, Place de Metz ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 15 juin 2005 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 1er juillet 2005 par Maître Marco NOSBUSCH au nom de Monsieur … ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 18 août 2005 ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment la décision déférée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Marco NOSBUSCH et Monsieur le délégué du Gouvernement Gilles ROTH en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 7 novembre 2005.
Considérant que par courrier du 23 janvier 2003, lui adressé par porteur, Monsieur …, à l’époque chef d’agence de la Banque et Caisse d’Epargne de l’Etat (BCEE), s’est vu convier par le comité de direction de la BCEE à un entretien préalable à toute démarche d’ordre disciplinaire pour le 27 janvier 2003 en raison des faits laissant entrevoir des irrégularités de sa part en matière de violation du secret bancaire, utilisation d’un local de l’agence, placé sous sa responsabilité, à des fins illicites, prise d’intérêts personnels et financiers dans une société sinon dans plusieurs sociétés à déterminer par la suite ainsi qu’exercice d’une activité bancaire parallèle ;
Que par courrier du 27 janvier 2003, Monsieur … a présenté la démission de ses fonctions de chef d’agence avec effet au 1er février 2003 ;
Que réception de cette démission a été accusée le même jour par les deux membres du service juridique et du contentieux ayant mené l’entretien préalable, lesquels ont rendu l’intéressé attentif « que cette demande sera soumise au comité de direction du 28 janvier 2003, qui seul pourra trancher de l’acceptation ou du refus de cette demande » ;
Que par courrier recommandé du comité de direction de la BCEE du 30 janvier 2003, Monsieur … a été informé que son offre de démission avait fait l’objet de délibérations du comité de direction du 28 janvier 2003, lequel avait décidé qu’il statuerait endéans un mois, à compter de la date du dépôt de la démission, sur l’acception de celle-ci, de même qu’il était déchargé avec effet immédiat de ses fonctions de chef de l’agence … et qu’il était invité à rester à disposition des services Audits Interne, Juridiques et Contentieux et Réseaux d’Agences jusqu’à nouvel ordre, la BCEE se réservant à travers le même courrier « le droit d’entamer une procédure disciplinaire » à son encontre et de réclamer l’indemnisation de tout préjudice généralement quelconque qui serait en relation avec des fautes commises à l’occasion ou en marge de l’exercice de sa fonction ;
Que par courrier recommandé du 20 février 2003, Monsieur … a été informé par le comité de direction de la BCEE que dans sa réunion du même jour ce dernier avait décidé d’entamer à son encontre une procédure disciplinaire au sujet des faits décrits dans le courrier prédit du 30 janvier 2003 et de tous autres pouvant se dégager des instructions et procédures ultérieures, de même qu’il a été porté à sa connaissance qu’il serait obligé de tenir la BCEE quitte et indemne de tous les dommages résultant du contentieux lié aux malversations d’ores et déjà constatées ou qui pourraient encore être révélées ;
Que par courrier recommandé du 25 février 2003, le comité de direction a pris position comme suit par rapport à la démission de Monsieur … :
« Monsieur, Par référence à votre lettre de démission du 27 janvier 2003, nous tenons à vous informer que par décision du 25 février 2003, le comité de direction a accepté votre démission avec effet au 1er mars 2003, conformément à l’article 39 (3) de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat.
Il est entendu que l’acceptation de votre démission ne préjudicie aucunément de l’étendue de vos responsabilités pénales et civiles éventuelles.
Veuillez agréer, Monsieur, … » ;
Qu’en date du 30 octobre 2003, le comité de direction de la BCEE a chargé le commissaire du Gouvernement chargé de l’instruction disciplinaire, ci-après « le commissaire du Gouvernement » d’une instruction disciplinaire à l’encontre de Monsieur … ;
Qu’en date du 3 juin 2004, le commissaire du Gouvernement a transmis au conseil de discipline des fonctionnaires de l’Etat, ci-après « le conseil de discipline », pour attribution le dossier disciplinaire constitué à charge de Monsieur …, ensemble les rapports d’instruction préliminaire du 5 février 2004 et complémentaire du 20 mai 2004 ;
Que par décision du 30 novembre 2004, inscrite sous le numéro du registre 10/2004, le conseil de discipline a reçu la demande et prononcé à l’égard de Monsieur … la sanction disciplinaire de la révocation, tout en laissant à sa charge les frais de l’instance ;
Considérant que par requête déposée en date du 1er avril 2005, Monsieur … a fait introduire un recours tendant à la réformation, sinon à l’annulation de la décision précitée du conseil de discipline des fonctionnaires de l’Etat du 30 novembre 2004 ;
Considérant que bien que la Banque et Caisse d’Epargne de l’Etat se soit vu signifier le recours en question elle n’a pas comparu, aucun mémoire n’ayant été déposé en son nom, de sorte qu’en application des dispositions de l’article 6 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives le tribunal est néanmoins amené à statuer à l’égard de toutes les parties par un jugement ayant les effets d’une décision juridictionnelle contradictoire ;
Considérant que le délégué du Gouvernement conclut en premier lieu à l’irrecevabilité du recours en annulation, étant donné que la loi prévoirait un recours de pleine juridiction en la matière ;
Considérant que l’article 54 (2) de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat, ci-après « le statut général », prévoyant un recours de pleine juridiction en la matière, le tribunal est compétent pour connaître du recours en réformation introduit en ordre principal ;
Que par voie de conséquence le recours en annulation introduit en ordre subsidiaire est irrecevable, étant entendu que le tribunal est amené à connaître des moyens de pure légalité tendant à l’annulation de la décision déférée, quoique proposés dans le cadre du recours en réformation ;
Considérant que le recours en réformation ayant été introduit suivant les formes et délai prévus par la loi et ne se trouvant par ailleurs point critiqué sous ces aspects, il est recevable ;
Considérant qu’au fond, tout comme devant le conseil de discipline, le demandeur de faire valoir en ordre principal que l’action disciplinaire était forclose et irrecevable à la suite de l’acceptation sans réserve par le comité de direction de la BCEE de sa démission et ce, selon lui, à un double titre, en ce que, d’un côté, suite à sa démission il n’était plus soumis au pouvoir disciplinaire de sorte que l’article 49 (1) du statut général ne lui était plus applicable et que, d’un autre côté, suite à l’acceptation de sa dite démission, une transaction s’était formée entre parties rendant irrecevable toute action ayant le même objet et la même cause ;
Que le délégué du Gouvernement déclare se rallier à l’analyse juridique faite à travers la décision déférée concernant le moyen principal du demandeur en ce que la démission telle que prévue par l’article 39 (4) du statut général serait une faculté pour l’autorité compétente sans que l’acceptation de la démission ne puisse mettre un terme à une action disciplinaire déjà engagée, étant donné que l’article 46 du même statut général prévoirait expressément que le fonctionnaire qui a quitté le service reste soumis à la juridiction disciplinaire pour les faits ou omissions qui entraîneraient la révocation d’un fonctionnaire en activité ;
Que dire que la disposition de l’article 39 (4) du statut général entraîne la forclusion de la sanction disciplinaire en cas d’acceptation de la démission serait donner un effet non voulu audit texte, effet qui serait par ailleurs contraire à l’article 46 alinéa 1er du même statut prévoyant que le fonctionnaire reste soumis à la juridiction disciplinaire même lorsqu’il a quitté le service ;
Que par ailleurs la transaction ne serait pas possible dans un domaine du droit administratif relevant de l’ordre public, tel que l’aurait retenu à juste titre le conseil de discipline ;
Que le demandeur resterait en toute hypothèse en défaut de prouver l’existence d’une transaction, étant donné que l’adhésion consciente des parties à la réalisation de ce type de contrat laisserait d’être clairement établie en l’espèce ;
Que plus particulièrement la lettre du comité de direction de la BCEE du 25 février 2003 portant acceptation de la démission de Monsieur … s’analyserait en une décision unilatérale ne mentionnant même pas l’instruction disciplinaire en cours à l’époque ;
Que même lu ensemble avec la lettre de démission du 27 janvier 2003, ledit courrier du 25 février 2003 ne permettrait point de conclure à l’établissement d’un accord entre parties tendant à terminer l’affaire disciplinaire en cours moyennant la démission du fonctionnaire en cause ;
Que dans la mesure où l’article 46 alinéa 1er ne ferait pas de distinction entre le fonctionnaire ayant quitté le service en cours de procédure disciplinaire et celui l’ayant quitté dans une hypothèse où pareille action aurait été intentée après son départ, l’article en question devrait être déclaré applicable aux actions disciplinaires pendantes au moment où le fonctionnaire quitte le service ;
Que ce ne serait d’ailleurs que la deuxième phrase de l’alinéa premier de l’article 46 en question qui préciserait que lorsque l’action disciplinaire n’est pas encore pendante quand le fonctionnaire quitte le service, il serait encore possible de l’intenter pendant un délai de six mois après son départ ;
Que le demandeur de répliquer que la juxtaposition des articles 39 (4) et 46 alinéa 1er du statut général rendrait ambigu le champ d’application de l’article 46 ;
Que le demandeur de souligner que son analyse, suivant laquelle l’article 39 (4) vise le cas où une action disciplinaire est déjà entamée ou sur le point de l’être, tandis que l’article 46 viserait le cas ou aucune action disciplinaire n’est prévisible au moment de l’acceptation de la démission, aurait pour avantage de donner un sens aux deux articles concernés en les rendant complémentaires ;
Que suivant le demandeur la décision déférée elle-même admettrait que les deux articles en question relèveraient de champs d’application différents pour retenir néanmoins que dans les deux cas les effets de la poursuite disciplinaire resteraient les mêmes en ce qu’ils s’étendraient au-delà de la démission acceptée ;
Que toutefois selon l’interprétation étatique tout sens serait enlevé à l’article 39 (4) du statut général ;
Que le demandeur de réitérer que l’acceptation en pleine connaissance de cause par la BCEE de sa proposition de démission aurait créé un concours de volontés, partant un accord, suivant lequel l’arrêt des poursuites disciplinaires serait allé de pair avec l’arrêt immédiat des relations d’emploi ;
Que le délégué du Gouvernement de dupliquer que l’article 39 (4) serait à lire dans le contexte du chapitre 13 dont il relève, intitulé « cessation définitive des fonctions », en ce qu’il aurait pour objet de préciser les suites à donner à une demande de renonciation à ses fonctions introduites par un fonctionnaire ;
Qu’ainsi l’autorité compétente resterait libre d’accepter ou de refuser cette démission, étant donné que l’article 39 en question n’indiquerait pas qu’en cas d’acceptation de la démission, la sanction disciplinaire serait automatiquement éteinte tel que voudrait le voir admettre le demandeur ;
Que l’article 46, inscrit au chapitre 14, intitulé « discipline », aurait pour but de préciser que le fonctionnaire ayant quitté son service resterait soumis à la juridiction disciplinaire dans les limites y prévues ;
Qu’ainsi les deux textes en question, inscrits sous des chapitres différents, auraient trait à des situations différentes, la cessation définitive des fonctions d’une part et la discipline de l’autre, de sorte qu’il n’y aurait point contradiction de l’attitude adoptée par la partie publique en l’espèce ;
Que le représentant étatique de soutenir encore que puisqu’il ne serait pas fait référence au sort de l’action disciplinaire en cours à travers la lettre du comité de direction de la BCEE acceptant la démission de Monsieur …, cette action aurait pu continuer à être instruite et toisée ;
Que si le demandeur avait présenté sa démission dans le but d’obtenir un arrêt de l’instruction disciplinaire, il lui aurait appartenu de le mentionner clairement, ce qu’il aurait omis de faire, de sorte qu’il ne saurait à l’heure actuelle se plaindre de l’ambiguïté du texte qu’il aurait signé ;
Considérant que d’après l’article 38 (1) du statut général « hormis le décès, la cessation définitive des fonctions résulte :
a) de la démission volontaire régulièrement acceptée .. » Que suivant l’article 39 (1) du même statut général « le fonctionnaire est en droit de renoncer à ses fonctions. Il ne peut toutefois abandonner l’exercice de celles-ci avant d’en avoir été régulièrement démissionné » Au terme du paragraphe 4, alinéa 1er du même article 39 « l’autorité compétente peut refuser la démission si une action disciplinaire est déjà en cours à la date de la réception de la lettre de démission ou si une telle action est exercée dans les trente jours qui suivent » ;
Que l’article 46 du même statut général dispose en son alinéa 1er que « le fonctionnaire qui a quitté le service reste soumis à la juridiction disciplinaire pour les faits ou omissions qui entraîneraient la révocation d’un fonctionnaire en activité.
Toutefois l’action disciplinaire devra être intentée dans les six mois qui suivent la cessation des fonctions » ;
Que suivant l’alinéa second du même article 46 « si le fonctionnaire est reconnu coupable de tels faits ou omissions, il est déclaré déchu du titre, du droit à la pension et de la pension. Cette perte ne porte pas préjudice aux droits découlant de l’assurance rétroactive prévue en matière de coordination des régimes de pension » ;
Considérant qu’au niveau des sanctions disciplinaires l’article 47 du statut général prévoit sous son point 10 traitant de la révocation que « la révocation comporte la perte de l’emploi, du titre et du droit à la pension, sans préjudice aux droits découlant de l’assurance rétroactive prévue en matière de coordination des régimes de pension » ;
Considérant qu’il est constant que l’article 39 du statut général relève du chapitre 13 intitulé « cessation définitive des fonctions », tandis que l’article 46 relève du chapitre 14 intitulé « discipline », tout comme ont relevé des chapitres correspondants ayant comporté les mêmes intitulés sous la législation antérieure du 8 mai 1872 sur les droits et les devoirs des fonctionnaires, l’article 20 dont l’article 39 a pris la relève ainsi que l’article 29 dont l’article 46 a pris la relève ;
Considérant qu’il convient de souligner que si l’article 46 a repris en substance le contenu de l’ancien article 29, tel n’est pas le cas pour l’article 39, en ce sens que l’ancien article 20 est devenu le paragraphe (1) prérelaté de l’article 39, tandis que les paragraphes (2) à (4) dudit article 39 sont des ajouts introduits à travers le statut général du 16 avril 1979 et transposés tels quels à partir du statut – type de la fonction publique européenne (doc. parl. 1907, commentaire des articles, ad. Article 35 (devenu l’article 39)) ;
Considérant que les textes légaux et réglementaires doivent être interprétés de préférence de façon à dégager un sens concordant, en conciliant les termes de leurs dispositions plutôt que d’en voir dégager les significations contradictoires (trib. adm. 7 octobre 2002, n° 14677 du rôle, Pas. adm. 2004, V° Lois et règlements, n° 47, p. 419) ;
Considérant que sur la toile de fond de l’article 4.2 de la Convention européenne des droits de l’homme, disposant que « nul ne peut être astreint à accomplir un travail forcé ou obligatoire », le statut général prévoit à travers ses articles 38 (1) et 39 (1) précités la faculté pour le fonctionnaire de présenter sa démission volontaire correspondant à son droit de renoncer à ses fonctions ;
Considérant que si de tous temps la démission volontaire devait être acceptée par l’employeur public pour comporter la cessation régulière des fonctions de l’intéressé, l’ancienne législation restait muette sur les possibilités et les limites d’un refus d’une démission volontaire ;
Que c’est sous cet angle de vue que doit être lu l’article 46 ayant repris en substance le contenu de l’ancien article 29 en ce que, placé devant une démission volontaire, l’employeur public de l’époque n’était pas assuré de par la loi de pouvoir la refuser, mais voyait son pouvoir disciplinaire maintenu pour la seule hypothèse pouvant encore garder un impact, celle de la révocation, à travers les pertes de titre et de pension y rattachées ;
Considérant qu’en présence des paragraphes (2) à (4) et plus particulièrement du paragraphe (4) de l’article 39 introduits à travers la loi du 16 avril 1979, les contours du pouvoir de refuser une démission volontaire ont été précisés, de sorte que l’article 39 (4) est à analyser en tant que disposition spéciale concernant les hypothèses y précisément énoncées, à savoir l’impact du refus de la démission sur une action disciplinaire en cours ou en gestation, par rapport à la disposition de l’article 46 conçu en des termes généraux ;
Considérant que sous peine de dégager des significations contradictoires, force est au tribunal de retenir qu’à travers l’article 39 (4) du statut général, disposition spéciale sous cet aspect, est exclusivement toisée la situation d’une démission volontaire présentée dans les deux hypothèses y précisément prévues d’une action disciplinaire déjà en cours et d’une action disciplinaire en gestation, en ce sens qu’elle est intentée dans les trente jours de la présentation de la démission ;
Qu’ainsi, dans ces deux hypothèses précisément prévues par la loi, l’employeur public agit en connaissance de cause face à la démission volontaire présentée, concernant l’action disciplinaire en cours ou en gestation ;
Que ceci est d’autant plus vrai dans l’hypothèse vérifiée de l’espèce où le même organe de l’employeur a été amené à mettre en marche l’action disciplinaire et à statuer sur l’acceptation ou le refus de la démission volontaire présentée ;
Considérant que pour des raisons de conséquence élémentaire, le pouvoir de l’employeur public de refuser une démission volontaire en présence d’une action disciplinaire engagée – plus précisément pour voir dégager la révocation prévue par l’article 47.10 du statut général avec toutes les conséquences de droit en matière de perte de titre et de pension – comporte implicitement mais nécessairement celui d’accepter la démission volontaire en connaissance de cause, avec comme corollaire de ne point poursuivre l’action disciplinaire engagée ;
Considérant que dans un souci de concordance, l’article 46 du statut général, face à la disposition spéciale de l’article 39 (4) sous revue, se ramène à l’hypothèse où, au moment de statuer sur l’acceptation ou le refus d’une démission volontaire présentée, l’employeur public ne se trouve pas en présence d’une action disciplinaire engagée ou en voie de l’être ;
Considérant qu’il est constant qu’à travers son courrier du 25 février 2003, le comité de direction de la BCEE a procédé à l’acceptation de la démission de Monsieur … sous la réserve expresse que celle-ci ne préjudiciait aucunément de l’étendue de ses responsabilités pénale et civile éventuelles, tout en se référant à l’article 39 (3) du statut général, sans qu’il ne fût soufflé mot de l’action disciplinaire en cours, initiée par le même conseil de direction ;
Considérant qu’il résulte de l’ensemble des développements qui précèdent qu’en acceptant la démission du demandeur, pour le surplus sans réserve concernant l’action disciplinaire en cours, le comité de direction de la BCEE a, implicitement mais nécessairement, renoncé à la poursuite de l’action disciplinaire en cours, plus particulièrement concernant l’aboutissement à une révocation au sens de l’article 47.10 du statut général ;
Considérant que par voie de conséquence la décision déférée du conseil de discipline encourt la réformation en ce qu’elle n’a pas, compte tenu de l’acceptation de la démission du 25 février 2003 en question, retenu l’extinction de la procédure disciplinaire menée à l’encontre de Monsieur … ;
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
reçoit le recours en réformation en la forme ;
au fond, le dit justifié ;
réformant, déclare l’action disciplinaire éteinte avec effet au 1er mars 2003 à travers l’acceptation de la démission du demandeur intervenue le 25 février 2003 ;
condamne l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg aux frais .
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 14 novembre 2005 par :
M. Delaporte, premier vice-président, Mme Lenert, premier juge, M. Sünnen, juge, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Delaporte 9
