Tribunal administratif N°s 18396 et 19082 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrits en dates respectivement des 13 juillet et 27 décembre 2004 Audience publique du 26 octobre 2005 Recours formés par Monsieur …, … contre deux décisions du bourgmestre de la commune de Steinsel en matière d’autorisation de construire
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JUGEMENT
I.
Vu la requête inscrite sous le numéro 18396 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 13 juillet 2004 par Maître Georges KRIEGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, demeurant à L-…, tendant à l’annulation d’une décision implicite de refus du bourgmestre de la commune de Steinsel se dégageant de son silence observé par rapport à la demande d’autorisation de construire lui soumise le 15 janvier 2004 par Monsieur … ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Guy ENGEL, demeurant à Luxembourg, du 13 juillet 2004 portant signification de ce recours à l’administration communale de Steinsel ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 6 octobre 2004 par Maître Yvette HAMILIUS, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, pour compte de l’administration communale de Steinsel ;
Vu la notification de ce mémoire en réponse intervenue par voie de télécopie adressée au mandataire de Monsieur … en date du 6 octobre 2004 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 5 novembre 2004 par Maître Georges KRIEGER au nom de Monsieur … ;
Vu la notification de ce mémoire en réplique intervenue par voie de télécopie adressée au mandataire de l’administration communale de Steinsel le 5 novembre 2004 ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 3 décembre 2004 par Maître Yvette HAMILIUS pour compte de l’administration communale de Steinsel ;
Vu la notification de ce mémoire en duplique intervenue par voie de télécopie adressée en date du 3 décembre 2004 au mandataire de Monsieur … ;
II.
Vu la requête inscrite sous le numéro 19082 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 27 décembre 2004 par Maître Georges KRIEGER au nom de Monsieur …, préqualifié, tendant à l’annulation d’une décision du bourgmestre de la commune de Steinsel du 30 septembre 2004 portant refus de sa demande en autorisation de construire du 15 janvier 2004 portant sur une maison bifamiliale à Steinsel, … ;
Vu l’acte de l’huissier de justice Guy ENGEL, demeurant à Luxembourg, du 24 décembre 2004 portant notification de ce recours à l’administration communale de Steinsel ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 11 février 2005 par Maître Yvette HAMILIUS pour compte de l’administration communale de Steinsel ;
Vu la notification de ce mémoire en réponse intervenue par voie de télécopie adressée en date du 11 février 2005 au mandataire de Monsieur … ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 10 mars 2005 par Maître Georges KRIEGER au nom de Monsieur … ;
Vu la notification de ce mémoire en réplique intervenue par voie de télécopie adressée au mandataire de l’administration communale de Steinsel en date du 9 mars 2005 ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 7 avril 2005 par Maître Yvette HAMILIUS pour compte de l’administration communale de Steinsel ;
Vu la notification dudit mémoire en duplique intervenue par voie de télécopie adressée au mandataire de Monsieur … en date du même 7 avril 2005 ;
I. et II.
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision attaquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Georges KRIEGER et Caroline ENGEL, en remplacement de Maître Yvette HAMILIUS, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 19 octobre 2005.
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Monsieur … s’adressa au bourgmestre de la commune de Steinsel par courrier de son architecte datant du 4 février 2002 pour solliciter l’autorisation pour la construction d’une maison à deux appartements sur un terrain sis à Steinsel ….
Cette demande ayant fait l’objet d’une décision de refus de la part du bourgmestre datant du 12 mars 2002, l’intéressé soumit à d’itératives reprises des plans modifiés au bourgmestre en vue de faire aboutir son projet de construction. Ces demandes s’étant soldées par des décisions de refus datant respectivement des 8 janvier 2003, 9 mai 2003 et 20 août 2003, il fit parvenir une sixième modification des plans relatifs à son projet de construction au bourgmestre par courrier du 25 septembre 2003. Suite à une demande de rectification de ces plans de la part de la commune datant du 8 janvier 2004, il transmit à nouveau le dossier, sur base cette fois-ci d’une septième modification des plans, à la commune par courrier datant du 15 janvier 2004.
Cette dernière demande n’ayant pas fait l’objet d’une réponse de la part de la commune dans les trois mois, Monsieur … …, par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 13 juillet 2004, a fait introduire un recours contentieux tendant à l’annulation de la décision implicite de refus se dégageant du silence observé par le bourgmestre par rapport à sa demande d’autorisation de construire introduite le 15 janvier 2004.
Pendant le délai d’instruction de ce recours, le bourgmestre prit une décision explicite relative à la demande de Monsieur … par courrier datant du 30 septembre 2004 libellé comme suit :
« Vu les plans soumis ;
Vu le règlement communal sur les bâtisses ;
Entendu la commission des bâtisses en son avis, sauf en ce qui concerne l’argument relatif à la loi du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement rural ;
Considérant que l’emplacement de cette construction se trouve situé dans une zone d’habitation, secteur densité moyenne 1 ;
Considérant qu’en vertu de l’article 50 du décret du 14 décembre 1789 relatif à la constitution des municipalités et de l’article 3 du titre XI du décret des 16-24 août 1790 sur l’organisation judiciaire, il incombe au pouvoir communal de faire jouir les habitants des avantages d’une bonne police, notamment de la propreté, de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité dans les rues, quais, places et voies publiques ;
Considérant qu’en vertu de l’article 67 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988, le bourgmestre est chargé de l’exécution des lois et règlements de police ;
Considérant que le bourgmestre a donc, à titre personnel, le droit et le devoir d’assurer l’exécution desdites lois, au nombre desquelles figurent les décrets susmentionnés, ainsi que la législation sur l’urbanisme et l’aménagement du territoire ;
Considérant que l’article 21 du règlement sur les bâtisse prévoit, dans la zone d’habitation, secteur densité moyenne 1, un recul frontal d’au moins 5 mètres ;
Considérant que ce recul de 5 mètres n’est pas respecté sur toute la largeur de la façade antérieure, et ce dans la mesure où la construction d’une terrasse projetée au rez-
de-chaussée empiète sur cette distance de 5 mètres ;
Considérant que l’article 47 c) du règlement sur les bâtisses dispose que les domaines privés, entre les alignements de la voie, pourront être clôturés par des murets d’une hauteur maximale de 0,50 mètres ;
Considérant que cette hauteur maximale de 50 centimètres n‘est pas respectée en l’espèce ;
Considérant que l’article 81 du règlement sur les bâtisses dispose que tout aménagement de parcelle doit comporter toutes les dispositions nécessaires pour assurer une protection adéquate contre l’incendie ;
Considérant que les deux escaliers en colimaçon, qui relient l’un le rez-de-jardin à l’étage (appartement BEA 1), l’autre le rez-de-chaussée à l’étage (appartement BEBE 2), n’accusent chacun qu’ une largeur totale d’approximativement 1,80 mètres, largeur insuffisante alors qu’elle ne permet pas de circulation du matériel de lutte contre l’incendie ;
Considérant qu’il y a de ce fait impossibilité pour un brancard de sauvetage de desservir les lieux, notamment les étages, de sorte que ceux-ci ne sauraient en aucun cas servir d’habitation pour des raisons d’inaccessibilité et de sécurité évidente ;
Considérant que la loi du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain est entrée en vigueur le 8 août 2004, sans préjudice de date plus exacte ;
Considérant qu’elle prévoit en son article 27 que les communes peuvent définir dans leur plan d’aménagement général des terrains ou ensembles de terrains auxquels l’obligation d’établir un plan d’aménagement particulier n’est pas applicable et dont la mise en valeur pourra par conséquent se faire directement sur base du plan d’aménagement général ;
Qu’en ce qui concerne les communes ne disposant pas d’un service technique approprié au sens de l’article 27 de la même loi, cette dérogation est de surcroît limitée aux terrains qui :
- sont soit situés entre deux constructions aux dimensions et à l’implantation analogue, soit sont destinés à recevoir une construction qui sera accolée à une construction située sur le terrain contigu et dont elle reprendra obligatoirement les caractéristiques dimensionnelles ;
- sont destinés à recevoir au maximum deux unités affectées à l’habitation ou à tout autre destination compatible avec la zone, regroupées dans deux immeubles jumelés ou dans un seul immeuble ;
- sont situés en bordure d’une voie dont l’accès est garanti et qui peuvent être raccordés aux réseaux d’infrastructure existants ;
Considérant que sous réserve d’autres dispositions légales applicables et à faire valoir le cas échéant, le terrain sis à Steinsel, … ne remplit pas les conditions telles que prévues par l’article 27 de la loi du 19 juillet 2004 ;
Considérant qu’il y a lieu de procéder par voie de plan d’aménagement particulier ;
Considérant dans cet ordre d’idées que les PAP dont la procédure est entamée après l’entrée en vigueur de la nouvelle loi doivent suivre le régime de cette dernière, alors même que les PAG sur lesquels ils se basent et dont ils exécutent et précisent le contenu n’aient pas encore fait l’objet de révision ; » Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 27 décembre 2004, Monsieur … a fait introduire un recours contentieux tendant à l’annulation de la décision de refus prérelatée du 30 septembre 2004.
Les deux recours ainsi introduits s’inscrivant sur la toile de fond d’une même demande d’autorisation de construire, il y a lieu, dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice, de les joindre et d’y statuer par un seul jugement.
Il est constant que la décision négative déférée à travers le recours inscrit sous le numéro 18396 du rôle, constitutive d’une fiction juridique se dégageant de l’inaction de l’administration, fut suivie d’une décision négative expresse, datant du 30 septembre 2004, de sorte que la décision négative fictive a perdu sa consistance par le fait même de la prise de la décision explicite du 30 septembre 2004, étant entendu que c’est par rapport à une seule et même demande que ces deux décisions, respectivement fictive et expresse sont intervenues.
Force est dès lors de constater que si l’inaction du bourgmestre a certes valablement donné ouverture au recours inscrit sous le numéro 18396 du rôle en permettant le contrôle contentieux dans le but d’empêcher l’inertie administrative, il n’en demeure pas moins que par le fait de la prise de la décision expresse du 30 septembre 2004, ledit recours a perdu son objet, ceci indépendamment de toute considération relative au fait que tant le silence de l’administration suite à une requête lui adressée que l’absence de motivation d’une décision implicite de refus peuvent le cas échéant constituer l’administration en faute, ces considérations relevant en effet non pas de la sphère du droit administratif mais le cas échéant des règles de la responsabilité civile.
A l’appui de son recours inscrit sous le numéro du rôle 19082, le demandeur fait valoir quant à la prétendue violation de l’article 21 de la partie écrite du plan d’aménagement général de la commune de Steinsel, ci-après le « PAG », retenue par le bourgmestre, que l’interprétation retenue à la base de la décision litigieuse serait fausse, alors qu’il n’y aurait pas de terrasse projetée au rez-de-chaussée qui empiéterait sur le recul frontal de 5 mètres prévu par la réglementation urbanistique applicable. Il fait souligner à cet égard que ce qui est indiqué comme terrasse sur les plans de construction ne serait en réalité pas une terrasse construite, mais un terrassement du terrain et qu’il s’agirait ainsi d’une zone de verdure et non pas d’une construction.
La partie défenderesse rencontre ce premier moyen en faisant valoir qu’il résulterait des plans soumis à l’appui de la demande d’autorisation de construire qu’il s’agit bien d’une terrasse construite à l’endroit litigieux, l’élément de construction en question étant clairement renseigné en tant que « terrasse » figurant au rez-de-chaussée de l’appartement BEBE 2. Elle relève par ailleurs que le demandeur fait lui-même état de cette terrasse aménagée dans le contexte de ses développements relatifs à l’article 47 du règlement sur les bâtisses en ce sens qu’il y évoque « un mur de soutènement de la terrasse aménagée », cette affirmation venant corroborer à ses yeux l’existence de la terrasse litigieuse projetée en violation de l’article 21 du règlement sur les bâtisses.
Conformément aux dispositions de l’article 21 PAG, dans sa version versée au dossier comme étant celle applicable en l’espèce, il est précisé au titre des prescriptions dimensionnelles qu’en zone d’habitation – secteur de densité moyenne 1 le recul minimal frontal applicable est de 5 mètres.
Cette prescription dimensionnelle se trouve encore confirmée par les dispositions de l’article 8.5. de la même partie écrite relatif aux dimensions et implantations par rapport aux limites séparatives en secteur de moyenne densité 1, étant donné qu’il y est précisé que « les constructions sont implantées avec un recul frontal d’au moins 5 m (cinq mètres) mesurés à partir de la limite de la voirie, un recul latéral d’au moins 4 m (quatre mètres) et un recul postérieur d’au moins 10 m (dix mètres). » Il est encore constant à partir des plans versés au dossier que l’élément litigieux du projet de construction est renseigné en tant que terrasse à aménager sur un remblai important de terre, soutenu des trois côtés par une construction de soutènement.
Or, les terrasses aménagées sur remblai de terre étant expressément évoquées dans le chapitre 4 de la réglementation urbanistique applicable concernant les prescriptions relatives aux constructions annexes, saillies sur les façades et clôtures, la conclusion s’impose qu’une terrasse, non autrement spécifiée, constitue tant suivant l’esprit général de la réglementation urbanistique applicable que suivant l’acception première du terme « terrasse » dans le langage général du bâtiment, une construction, en l’occurrence une plate-forme obtenue par surélévation du terrain et construction d’un ouvrage de maçonnerie ou de soutènement sur un ou plusieurs côtés, à la différence notamment d’un balcon qui est en surplomb, voire d’un simple espace de verdure.
Cette conclusion ne saurait être énervée par les développements du demandeur consistant à soutenir que ce qui est formellement indiqué comme terrasse sur les plans soumis au bourgmestre serait en réalité un simple terrassement du terrain s’analysant en une zone de verdure et non pas en une construction, étant donné que le bourgmestre, appelé à examiner la conformité d’un plan de construction lui soumis par rapport à la réglementation urbanistique applicable, est tenu de s’en tenir au projet de construction tel qu’il se dégage des pièces qui lui sont remises dont plus particulièrement les plans en faisant partie intégrante, ainsi que de se fier aux inscriptions qui y sont expressément apposées, sous peine de dénaturer la demande lui adressée.
La légalité d’une décision administrative s’appréciant en considération de la solution de droit et de fait existant au jour où elle a été prise, il n’est pas permis non plus au juge de l’annulation de faire abstraction des pièces dont disposait le bourgmestre lors de la prise de la décision litigieuse, ni de prendre en considération des précisions modificatives ou ajouts qu’un demandeur entend fournir par rapport aux plans initialement soumis.
Il se dégage dès lors de l’ensemble des considérations qui précèdent que sur base des éléments lui soumis et constants en cause, le bourgmestre a valablement pu considérer l’élément de construction litigieux comme étant une terrasse et partant une construction, non admissible d’après les dispositions de l’article 21 de la partie écrite du plan d’aménagement général de la commune dans la zone de recul frontal de 5 mètres.
Le motif de refus ainsi analysé étant à lui seul suffisant pour sous-tendre utilement la décision litigieuse de refus, il n’y a pas lieu d’examiner plus en avant les autres moyens présentés.
Le recours en annulation laisse partant d’être fondé.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
prononce la jonction des recours inscrits sous les numéros du rôle 18396 et 19082 ;
déclare le recours inscrit sous le numéro 18396 sans objet ;
reçoit le recours inscrit sous le numéro 19082 en la forme ;
au fond, le dit non justifié et en déboute ;
condamne le demandeur aux frais .
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 26 octobre 2005 par :
M. Delaporte, premier vice-président Mme Lenert, premier juge, M. Sünnen, juge, en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Delaporte 8
